Compliance in Kommunalverwaltungen / 3.2 Beihilfen und Fördermittel

Das EU-Beihilferecht ist Teil des europäischen Wettbewerbsrechts. Ziel ist es, Wettbewerbsverzerrungen durch die selektive Gewährung staatlicher Mittel an Unternehmen zu unterbinden. Liegen die Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe vor, führt dies grundsätzlich zur Unzulässigkeit der Gewährung, es sei denn, die Beihilfe wurde vorab von der EU-Kommission im Rahmen des förmlichen Notifizierungsverfahrens genehmigt oder auf die Maßnahmen finden die Voraussetzungen einer weiteren Genehmigungsvorschrift Anwendung. Grundsätzlich gilt: Beihilfen sind verboten, es sei denn, sie sind erlaubt. Regelkonformität ist also geboten.

Verbot gem. Art. 107 Abs. 1 AEUV: "Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen."

Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die Definition der Unternehmen funktional geprägt ist. Hiernach gilt als Unternehmen jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Neben kommunalen und privatwirtschaftlichen Unternehmen, die in einer Rechtsform des Privatrechts organisiert sind (z. B. GmbH, AG, GbR, OHG, KG), umfasst der beihilferechtliche Unternehmerbegriff auch die wirtschaftliche Tätigkeit der Kommunen im Rahmen des Kernhaushalts (Regiebetrieb) oder eines kommunalen Eigenbetriebs.

Neben der Gewährung klassischer Subventionen, wie die Zahlung von Zuschüssen, kommen als Beihilfen eine Vielzahl von Konstellationen in Betracht, bei denen dem empfangenden Unternehmer ein Vorteil gewährt wird. Dies kann von der Nutzungsüberlassung von Grundstücken, der Gewährung von Darlehen oder der Übernahme von Bürgschaften über Steuer- und Abschreibungserleichterungen bis hin zur Erbringung von Dienstleistungen oder der Übertragung von Vermögensgegenständen ohne ein marktübliches Entgelt der Fall sein. Die drohende Entscheidung des EuGH, inwieweit die gesetzliche Begünstigung dauerdefizitärer Tätigkeiten von jPdöR und ihren Eigengesellschaften nach § 8 Abs. 7 ff. KStG eine EU rechtswidrige Beihilfe darstellt, wurde durch Rücknahme der Klage vorerst noch einmal verhindert.^[1]

Werden Beihilfen gewährt, ohne dass die Voraussetzungen eines Erlaubnistatbestands vorliegen, können die Konsequenzen für den begünstigten Unternehmer, aber auch für die beihilfegewährende staatliche Stelle gravierend sein. So sind die gewährten Mittel von dem Unternehmer zzgl. Zinsen an die Kommune zurückzugewähren. Dies allein kann, je nach Art und Umfang der Mittel, bis zur Insolvenz des Unternehmens führen. Besteht die Beihilfegewährung nicht in der Zahlung von Zuschüssen, sondern in der Erbringung von Leistungen ohne ein fremdübliches Entgelt, führt dies zur Nichtigkeit entsprechender Verträge und zur Pflicht der Rückabwicklung. Verkauft eine Kommune einem Unternehmer ein Gewerbegrundstück gegen Zahlung eines Kaufpreises unterhalb des Verkehrswerts, kann der Konkurrent vor den Zivilgerichten die Rückabwicklung des Vertrags erstreiten. Hat der Unternehmer bezüglich des Grundstücks bereits weitere Investitionen (z. B. Bau- und Planungskosten) getätigt, stellt sich regelmäßig die Frage, wer für diesen Schaden haftet. Inwieweit eine solche Pflicht zur Rückabwicklung durch die Aufnahme einer sog. salvatorischen Klausel in den Kaufvertrag verhindert werden kann, ist immer wieder Gegenstand von gerichtlichen Verfahren. Die Aufnahme der allgemeinen salvatorischen Klausel wird dabei regelmäßig nicht als ausreichend erachtet.

Ein Compliance-Management-System sollte die typischen Risiken vorab routinemäßig überprüfen.

Will die Kommune einem Unternehmer staatliche Mittel zuwenden, die die Voraussetzungen einer Beihilfe i. S. d. Art. 106 ff. AEUV erfüllen, bedarf es grundsätzlich der Erlaubnis der EU-Kommission. Diese Erlaubnis wird im Rahmen des förmlichen Notifizierungsverfahrens erteilt. Da dieses Verfahren aus Sicht der Kommunen kompliziert und langwierig ist, besteht die Bestrebung, die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung auf anderem Wege zu erlangen. Insbesondere im Zusammenhang mit dauerdefizitären Eigen- und Beteiligungsgesellschaften ist dabei neben der beihilferechtlichen Thematik allerdings auch auf die steuerrechtlichen Fallstricke im Zusammenhang mit der Konzernfinanzierung zu achten.

Der europäische Gesetzgeber hat im Hinblick auf die EU Beihilfe die Struktur der sog. Rechtfertigungslösungen geschaffen. Danach gilt die Beihilfe unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar und ist daher von der vorherigen Genehmigung durch die EU-Kommission freigestellt. Die Rechtfertigungsgrundlagen ergeben sich dabei insbesondere aus Verordnungen und Mitteilungen der Kommission. In der Praxis relevant sind dabei insbesondere nachfolgende Regelungen, deren B...