Europäisches Arbeitsrecht / 2.2.1 Recht auf Einreise und Aufenthalt gemäß Art. 45 Abs. 3 AEUV

Art. 45 Abs. 3 AEUV gewährt als unmittelbar anwendbares Recht die Einreise und den Aufenthalt eines EU-Angehörigen zum Zwecke einer unselbstständigen Beschäftigung in einem Mitgliedstaat. Diese Rechte sind durch die Freizügigkeitsverordnung 1612/68/EWG vom 15.10.1968^[1], die durch die Freizügigkeitsverordnung (EU) 492/2011 zum 16.6.2011 abgelöst wurde^[2], und die Richtlinie 2004/38/EG vom 29.4.2004^[3] konkretisiert worden. Die Richtlinie ist in Deutschland durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union^[4] umgesetzt worden. Allerdings erfüllte das deutsche Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (FreizügG/EU), das die Vorgänger-Richtlinie umsetzte, bereits weitgehend die neuen Anforderungen.^[5] Art. 45 Abs. 3 AUEV schützt zunächst die Einreise und den Aufenthalt eines EG-Angehörigen in einem anderen Mitgliedstaat zum Zwecke der Bewerbung (Abs. 3 Buchst. a). Dass ein Aufenthaltsrecht auch während einer (länger andauernden) Stellensuche besteht^[6], ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 45 Abs. 3 Buchst. a AEUV, aber daraus, dass der EuGH die Freizügigkeit sehr weit auslegt^[7], und indirekt aus Art. 5 der Freizügigkeitsverordnung (EU) 492/2011^[8], wonach die Arbeitsämter des Aufnahmestaats dem EU-angehörigen Arbeitnehmer helfen müssen. Der Einreise- und Aufenthaltsschutz während der Beschäftigung ergibt sich aus Art. 45 Abs. 3 Buchst. b und c AEUV. Für Zeiten der unfreiwilligen Arbeitslosigkeit ergibt sich das Einreise- und Aufenthaltsrecht aus Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG; in Deutschland ist es in § 2 Abs. 3 FreizügG/EU verankert. Eine Arbeitslosigkeit ist nicht schon deshalb freiwillig, weil ein befristeter Arbeitsvertrag unterschrieben wurde.^[9]Nach der Berufstätigkeit ergibt sich aus Art. 45 Abs. 3 Buchst. d AEUV in Verbindung mit Art. 17 der Richtlinie 2004/38/EG ein Verbleiberecht für EU-Arbeitnehmer, die das Rentenalter erreicht haben. Dieses Recht wurde in § 4a Abs. 2 FreizügG/EU anerkannt. Die Richtlinie 2004/38/EG und darauf beruhend das FreizügG/EU regeln auch, unter welchen Voraussetzungen Familienangehörige eines Wanderarbeitnehmers Einreise-, Aufenthalts- und Verbleiberechte haben.

Die Freizügigkeitsrechte des Art. 45 Abs. 3 AEUV (und nur diese) stehen unter dem Vorbehalt der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Empfangsstaat (sog. ordre public).^[10] Diese Ausnahme von der Freizügigkeitsgarantie ist eng auszulegen.^[11] Der EuGH hat in der Vergangenheit stets darauf geachtet, dass die Mitgliedstaaten die vertraglich gewährten Rechte nur in begründeten Ausnahmefällen in verhältnismäßiger Weise^[12] einschränken konnten. Insbesondere dürfen keine wirtschaftlichen Zwecke geltend gemacht werden^[13], sondern nur tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdungen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühren.^[14] Dabei stellt die Rechtsprechung auch darauf ab, ob das Verhalten gegenüber Inländern ebenfalls verfolgt wird.^[15]

Für Angehörige von Nicht-EU-Staaten ("Drittstaaten") gelten diese Regelungen nicht. Jedoch wollte die Richtlinie 2009/50/EG vom 25.5.2009^[16] durch die Einführung einer "Blauen Karte EU" ("Blue Card") die Einwanderung von hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen fördern. In Umsetzung dieser Richtlinie wurde in Deutschland zum 1.8.2012 mit § 19a AufenthG die Blue Card als Aufenthaltstitel eingeführt. Voraussetzung für eine Blue Card ist u. a. ein bestimmtes Mindestjahresgehalt, das das Bundesministerium für Arbeit durch Rechtsverordnung festlegt.^[17] Es konnte aber seit der Einführung der Blue Card keine besonders starke Zuwanderung von Fachkräften verzeichnet werden. In den ersten Monaten wurde die Blue Card überwiegend an Ausländer vergeben, die bereits vor der Einführung der Blue Card mit einem anderen Aufenthaltstitel in Deutschland lebten.^[18]

Jüngst hat der europäische Gesetzgeber eine novellierte Richtlinie zur Blue Card erlassen. Die Richtlinie (EU) 2021/1883 hebt die Richtlinie 2009/50/EG zum 19.11.2023 auf und ist bis dahin in deutsches Recht umzusetzen. Im Vergleich zur alten Richtlinie ist der Anwendungsbereich deutlich vergrößert. So kann die Blue Card künftig auch an sog. international Schutzberechtigte, an Familienangehörige von Unionsbürgern sowie an Saisonarbeiter erteilt werden. Dies könnte – gemeinsam mit weiteren Änderungen – dazu führen, dass künftig weitaus mehr Blue Cards erteilt werden.^[19]

Am 18.6.2009 wurde außerdem die Richtlinie 2009/52/EG^[20] erlassen, die die illegale Einwanderung von Drittstaatsangehörigen einschränken soll. Diese Richtlinie wurde mit Wirkung zum 26.11.2011 in Deutschland umgesetzt.^[21]

Zur Umsetzung der Richtlinien 2014/36/EU, 2014/66/EU und 2016/801/EU wurde am 12.5.2017 das Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitsmigration beschlossen, das am 1.8.2017 in Kraft getreten ist.^[22] Dadurch hat das Aufenthaltsgesetz einige Änderungen erfahren, u. a. sind neue Aufenthaltstitel eingefügt wor...