BSG Urteil vom 09.06.1988 - 4/11a RLw 3/87

Leitsatz (amtlich)

1. Die gemäß § 9 Abs 1 S 3 iVm § 7 Abs 5 GAL (Fassung: 26.07.1972) zur Durchführung des § 9 Abs 1 S 1 GAL erforderlichen "allgemeinen Richtlinien" einer LAK (ua) für "Einzelmaßnahmen zur Erhaltung oder Erlangung der Erwerbsfähigkeit der landwirtschaftlichen Unternehmer" (hier: durch Gewährung sogenannter Betriebshilfe) sind autonome Rechtsnormen, die von der Vertreterversammlung, nicht vom Vorstand der LAK zu erlassen sind (Anschluß und Weiterführung von BSG vom 10.7.1986 11a RLw 3/85 = SozR 5850 § 7 Nr 2).

2. Hat der Vorstand der LAK solche Richtlinien beschlossen, sind sie unwirksam; sie sind auch nicht als Verwaltungsregelung wirksam.

3. Zur Frage, ob der Vorstand einer LAK Verwaltungsregelungen als "Übergangsrecht" erlassen darf.

Normenkette

GAL § 9 Abs. 1 S. 3 Fassung: 1972-07-26, § 7 Abs. 5 Fassung: 1972-07-26, § 9 Abs. 1 S. 1; SGB 4 § 33 Abs. 1; SGB 4 § 34 Abs. 2; SGB 4 § 35

Verfahrensgang

LSG Nordrhein-Westfalen (Entscheidung vom 25.03.1987; Aktenzeichen L 8 Lw 3/86)

SG Münster (Entscheidung vom 26.03.1986; Aktenzeichen S 8 Lw 11/85)

Tatbestand

Streitig ist ein Anspruch auf Erstattung von Kosten einer Ersatzkraft.

Der 1935 geborene Kläger, der 18 ha Ackerland und mehr als 4 ha Forstland bewirtschaftet, ist beitragspflichtiges Mitglied der beklagten W. l.                   A.          (    ). Er ist außerdem Beamter der Deutschen Bundesbahn, als solcher antragsgemäß von der Krankenversicherungspflicht nach dem Gesetz über die Krankenversicherung der Landwirte (KVLG) befreit und bei der Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) privat krankenversichert.

Wegen eines Wirbelsäulenleidens befand sich der Kläger vom 3. bis 17. August 1984 in Krankenhausbehandlung. Er war anschließend noch arbeitsunfähig und wurde ambulant ärztlich weiterbehandelt.

Seinen Antrag vom 28. August 1984, ihm die Kosten für eine selbstbeschaffte betriebsfremde Ersatzkraft für die Zeit seiner stationären und seiner anschließenden ambulanten Heilbehandlung zu erstatten, lehnte die Beklagte mit dem streitigen Bescheid vom 3. August 1984 und dem bestätigenden Widerspruchsbescheid vom 5. März 1985 ab: Nach § 9 Abs 1 des Gesetzes über eine Altershilfe für Landwirte (GAL) iVm den dazu vom Vorstand erlassenen Allgemeinen Richtlinien könne Betriebshilfe nur gewährt werden, wenn die Landwirtschaftliche oder eine andere gesetzliche Krankenkasse oder die Landwirtschaftliche Unfallversicherung Träger der stationären oder der mit Arbeitsunfähigkeit verbundenen ambulanten Heilbehandlung sei. Das sei bei dem privat krankenversicherten Kläger nicht der Fall.

Mit der dagegen erhobenen Klage hatte der Kläger in den Vorinstanzen keinen Erfolg. Im angefochtenen Urteil vom 25. März 1987 hat das Landessozialgericht (LSG) die - zugelassene - Berufung des Klägers gegen die klageabweisende Entscheidung des Sozialgerichts (SG) vom 26. März 1986 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Es könne dahinstehen, ob die vom Vorstand der Beklagten beschlossenen Allgemeinen Richtlinien (AR) über die Durchführung von Leistungen zur Rehabilitation nach § 7 Abs 5 GAL und von Einzelmaßnahmen nach § 9 Abs 1 GAL (nach dem Stand vom 1. Juli 1984) verbindliche Rechtsnormen seien (Hinweis auf das diese Frage bejahende Urteil des Bundessozialgerichts -BSG- vom 10. Juli 1986 - 11a RLw 3/85) oder ob es sich um interne Verwaltungsregelungen handele. Durch die Richtlinien trete jedenfalls eine im Außenverhältnis wirkende Bindung der Beklagten in dem Sinne ein, daß von ihnen nicht ohne triftigen Grund abgewichen werden dürfe. Nach den näheren Bestimmungen der AR (§§ 38 Abs 1, 41 Abs 3) sei die Auffassung der Beklagten zutreffend, daß privat krankenversicherte landwirtschaftliche Unternehmer von der Betriebshilfe ausgeschlossen seien. Auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art 3 Abs 1 des Grundgesetzes (GG) stütze den Anspruch des Klägers nicht. Privat krankenversicherte landwirtschaftliche Unternehmer könnten sich anders als die gesetzlich Krankenversicherten auch privat "in bezug auf die Weiterführung des landwirtschaftlichen Betriebs im Krankheitsfalle" absichern. Was die Betriebshilfe während der Zeit einer ambulanten Heilbehandlung betreffe, so sei diese von der Landwirtschaftlichen Krankenkasse (LKK) nicht in ihren Leistungskatalog aufgenommen und nur deshalb von der Beklagten übernommen worden. Es handele sich mithin um eine Leistung, die typischerweise nicht in den Zuständigkeitsbereich der Beklagten falle. Selbst wenn die Beklagte durch § 9 GAL nicht ermächtigt sein sollte, Leistungen aus dem Risikobereich der Krankenversicherung zu übernehmen, so könne der Kläger "Gleichheit im Unrecht" nicht verlangen. Im anderen Falle habe sich der Kläger jedenfalls freiwillig außerhalb des Versicherungsschutzes der landwirtschaftlichen Krankenversicherung begeben. Damit sei ein Ausschluß von der Betriebshilfe im Vergleich zu den gesetzlich Krankenversicherten aber nicht willkürlich.

Der Kläger hat hiergegen die vom LSG zugelassene Revision eingelegt. Mit ihr rügt er eine Verletzung des § 9 Abs 1 GAL iVm Art 3 GG. Die Bestimmungen der AR, die seinen Anspruch auf Betriebshilfe ausschließen, weil er sich privat krankenversichert habe, verstießen gegen den Gleichheitssatz. Die Möglichkeit der privaten Absicherung eines Risikos rechtfertige eine solche Ungleichbehandlung nicht. Er habe seine Beiträge an die beklagte Alterskasse gezahlt.

Der Kläger beantragt,

die Urteile der Vorinstanzen und den Bescheid der Beklagten vom 30. August 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 5. März 1985 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihm die Kosten für die Betriebshilfe für die Zeit vom 3. bis 17. August 1984 und für die darüber hinaus bestehende Zeit der Arbeitsunfähigkeit im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen zu erstatten.

Die Beklagte beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Sie bringt vor, die Gewährung von zusätzlichen Leistungen nach § 9 GAL stelle eine Ermessensleistung dar. Im Rechtsweg könne die Ablehnung daher nur auf Ermessensmißbrauch überprüft werden. Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art 3 GG liege nicht vor. Bei einer Billigkeitsbetrachtung treffe zu, daß der Kläger das Fehlen einer Leistungsvoraussetzung, nämlich Mitglied der LKK oder einer anderen gesetzlichen Krankenkasse zu sein, durch eigene freie Willensentscheidung selbst herbeigeführt habe. Nicht zu überzeugen vermöge das Argument, daß der Kläger nach wie vor seine Beiträge an die Beklagte zahle. Aus den besonders gravierenden Auswirkungen des Strukturwandels in der Landwirtschaftlichen Altershilfe folge, daß der Gesetzgeber und der Versicherungsträger großen Ermessensspielraum eingeräumt bekommen müsse. Das gelte vor allem dann, wenn es darum gehe, den Empfängerkreis von Ermessensleistungen unter Beachtung des Solidaritätsprinzips möglichst zu begrenzen. Da die Solidargemeinschaft der Landwirte mit Existenzgrundlage einheitlich für alle drei Zweige der landwirtschaftlichen Sozialversicherung bestehe, sei es sachlich geboten, die Einschränkung des Empfängerkreises so vorzunehmen, wie dies in § 9 GAL und in den §§ 38, 41 AR geschehen sei.

Entscheidungsgründe

Die Revision ist zulässig. In der Sache ist sie nicht begründet.

Der Kläger erhebt - mit der "verbundenen" Leistungsklage nach § 54 Abs 4 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) - Anspruch auf Erstattung der Kosten einer selbstbeschafften, in seinem landwirtschaftlichen Betrieb für die Zeit seiner krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit eingesetzten Ersatzkraft ("Betriebshilfe"). Dieser Anspruch findet im GAL keine Grundlage; eine Vorschrift, die dem Kläger gegenüber der beklagten Alterskasse (LAK) entsprechend berechtigte, enthält dieses Gesetz nicht. Auch die Satzung (§ 34 des Vierten Buchs des Sozialgesetzbuches - SGB 4) der Beklagten, die als Trägerin der landwirtschaftlichen Sozialversicherung rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ist (vgl § 29 Abs 1 SGB 4 iVm §§ 4 Abs 2 Satz 1, 23 Abs 1 Nr 2 des Ersten Buchs des Sozialgesetzbuches -SGB 1- und Art II § 1 Nr 8 aaO iV ferner mit § 16 Abs 1 GAL), regelt hierzu nichts (vgl Abschnitt III/Leistungen/§§ 17 bis 18a der Satzung der Beklagten vom 11. Dezember 1979/30. September 1980 in der im August 1984 geltenden Fassung des 2. Nachtrags vom 14. Dezember 1982, in Kraft ab 1. Januar 1983).

Rechtsgrundlage des streitigen Erstattungsanspruchs könnten nach allem nur die die §§ 33 ff ("Betriebs- und Haushaltshilfe") der "Allgemeinen Richtlinien der Westfälischen landwirtschaftlichen Alterskasse über die Durchführung von Leistungen zur Rehabilitation (§ 7 Abs 5 GAL) und von Einzelmaßnahmen zur Erhaltung oder Erlangung der Erwerbsfähigkeit, zur Aufrechterhaltung des Betriebes im Falle des Todes oder zur Hebung der gesundheitlichen Verhältnisse der landwirtschaftlichen Bevölkerung (§ 9 Abs 1 Satz 3 iVm § 7 Abs 5 GAL)" vom 21. Juni 1982 idF vom 24. Februar 1984 unter der Voraussetzung sein, daß sie "sonstiges autonomes Recht" (§§ 33 Abs 1, 34 Abs 2 Satz 1 SGB 4) der Körperschaft enthalten. Das ist indessen nicht der Fall, obschon eine in diese Richtung weisende höchstrichterliche Rechtsprechung vorliegt. Im einzelnen ergibt sich dies aus folgendem:

§ 9 Abs 1 Satz 3 iVm § 7 Abs 5 GAL in der hier anwendbaren Fassung des 6. Änderungsgesetzes vom 26. Juli 1972 (BGBl I S 1293) ermächtigt die LAKen, die "zur Durchführung" des § 9 Abs 1 Satz 1 GAL "erforderlichen allgemeinen Richtlinien" zu erlassen. Regelungsgegenstand sind nach Satz 1 aaO ua "Einzelmaßnahmen zur Erhaltung oder zur Erlangung der Erwerbsfähigkeit der landwirtschaftlichen Unternehmer". Zu diesen Einzelmaßnahmen zählt die Gewährung von Betriebs- und Haushaltshilfe (vgl § 7 Abs 1 Satz 1 und 4 GAL) zum Zwecke der Gesundheitsförderung unabhängig von den in §§ 6 und 7 GAL aufgeführten Maßnahmen zur Rehabilitation (vgl dazu zB Noell, GAL 1983, S 744f). In bezug auf die von einer LAK zu § 9 Abs 1 Satz 1 GAL erlassenen "allgemeinen Richtlinien" hat der 11a Senat des BSG in seiner - veröffentlichen - Entscheidung vom 10. Juli 1986 - 11a RLw 3/85 (SozR 5850 §7 Nr 2 = RdL 1987, 14) ausdrücklich klargestellt, daß sie, was der Senat bislang offengelassen habe (Hinweis auf die Entscheidungen in SozR Nr 1 zu § 7 GAL 1965 und Nr 2 zu § 9 GAL 1965), "Rechtsnormen" seien, "weil sie - wie die Richtlinien nach § 39 des Arbeitsförderungsgesetzes - zur Durchführung eines Gesetzes verbindliches Recht setzen und dementsprechend von der Vertreterversammlung als dem Rechtssetzungsorgan der Beklagten erlassen ... und veröffentlicht werden; dadurch unterscheiden sie sich von dem in SozR Nr 1 zu § 1307 RVO zu beurteilenden 'Grundsätzen', bei denen es sich lediglich um interne Verwaltungsregeln handelte ...".

Dem tritt der erkennende Senat bei. Der Bundesgesetzgeber hat im GAL landwirtschaftlichen Unternehmern außerhalb der Leistungen zur Rehabilitation nach § 6 keine Ansprüche auf "Einzelmaßnahmen zur Erhaltung oder zur Erlangung der Erwerbsfähigkeit" eingeräumt. Er hat aber solche Leistungen zumindest für bestimmte Fallgruppen für wünschenswert erachtet und deshalb die LAKen zu entsprechenden "allgemeinen Richtlinien" ermächtigt. Damit hat er die den LAKen durch §§ 33 Abs 1, 34 Abs 2 SGB 4 verliehene Rechtssetzungsmacht, die als Autonomie Ausfluß des ihnen durch Gesetz eingeräumten Rechts auf Selbstverwaltung ist (§§ 29, 31 Abs 1 SGB 4), in besonderer Weise in Anspruch genommen. Die von einer LAK gemäß der Ermächtigung durch § 9 Abs 1 GAL erlassene Regelung soll offenkundig nicht nur eine innerdienstliche Bindung bewirken, sondern soll auch gegenüber dem als Leistungsempfänger in Betracht kommenden Landwirt (oder seinen Familienangehörigen), also "mit Außenwirkung" verbindliche, generell-abstrakte Normen setzen.

Diese den LAKen vom Bundesgesetzgeber erteilte "Ermächtigung" ist unbedenklich. Freilich brauchte - und konnte - § 9 Abs 1 GAL die Beklagte zur Rechtssetzung nicht besonders zu ermächtigen: Innerhalb ihres Aufgabenbereichs können die Versicherungsträger zufolge ihrer Autonomie ohnedies Rechtsnormen erlassen. In der vom Bundesgesetzgeber in § 9 Abs 1 Satz 3 iVm § 7 Abs 5 GAL in bezug auf eine Betriebs- und Haushaltshilfe erteilten "Richtlinien-Ermächtigung" steckt aber eine entsprechende Erweiterung des Aufgabenbereichs der LAKen im Sektor des Leistungsrechts. Die Zuweisung - weiterer - sowohl "eigener" wie "übertragener Aufgaben" an die Versicherungsträger steht dem Gesetzgeber aber nach § 30 SGB 4 frei.

Im konkreten Fall hat die Beklagte mit ihren AR idF vom 24. Februar 1984 gleichwohl kein autonomes Recht gesetzt. Diese Richtlinien sind vom Vorstand (§ 35 SGB 4) der Beklagten erlassen; ausschließlich zuständig für die Rechtsetzung ist jedoch nach § 33 Abs 1 SGB 4 ihre Vertreterversammlung. Fehlt einer normgebenden Stelle die Zuständigkeit zur Rechtssetzung, können wirksame Rechtssätze nicht entstehen (allg Meinung, vgl zB Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allgemeiner Teil, 10. Aufl, S 141; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl, S 149; Mayer/Kopp, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl, S 250 f; zur Frage der Nichtigkeit selbst schon von Verwaltungsakten bei absoluter Unzuständigkeit der erlassenden Stelle vgl ferner § 40 Abs 1 und Abs 3 Nr 1 des Zehnten Buchs des Sozialgesetzbuches -SGB 10- sowie § 44 Abs 1 und Abs 2 Nr 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes). Schon wegen Unzuständigkeit des Vorstands enthalten dessen AR idF vom 24. Februar 1984 kein autonomes Körperschaftsrecht. Die Frage der öffentlichen Bekanntmachung der AR und der aufsichtsbehördlichen Genehmigung als notwendige Mitwirkung an der körperschaftlichen Rechtsetzung (§ 34 Abs 1 und 2 SGB 4) bedarf daher keiner Erörterung.

Die durch ein unzuständiges Verwaltungsorgan unwirksam "versuchte" Setzung autonomen Rechts hinterläßt aber nicht, wie dies das LSG anzunehmen scheint, eine wirksame Verwaltungsregelung, die unter Zuhilfenahme des Gleichheitssatzes aus Art 3 Abs 1 GG, also auf Grund einer dogmatischen Hilfskonstruktion zu einer "Selbstbindung der Verwaltung" (vgl dazu Ossenbühl in Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl S 91 f und das dort angezogene umfangreiche Schrifttum) und damit zu einer normähnlichen Außenwirkung führt. Wie oben im Anschluß an die Entscheidung des 11a Senats vom 10. Juli 1986 dargestellt, nimmt § 9 Abs 1 und 3 iVm § 7 Abs 5 GAL die Vertreterversammlung der Beklagten mit ihrer Befugnis zur Setzung autonomen Rechts in Anspruch, nicht dagegen den Vorstand mit dem Auftrag, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; der Vorstand der Beklagten kann durch Erlaß von Verwaltungsregelungen Rechtsnormen, die zu erlassen allein die Vertreterversammlung befugt gewesen wäre, nicht ersetzen und so die Vertreterversammlung in ihren Befugnissen nicht "überspielen". Der Vorstand hat mit den von ihm erlassenen Richtlinien daher zur Durchführung des § 9 Abs 1 Satz 1 GAL keine wirksamen Verwaltungsregelungen zustande gebracht. Dann aber fehlt einer Erörterung die Grundlage, ob und welche Wirkung in Bezug auf sie der Gleichheitssatz hätte zeitigen können.

Das gleiche gilt für die Frage, ob den AR nicht etwa normähnliche Wirkung iS eines eine Regelungslücke füllenden "Übergangsrechts" beigemessen werden könnte (vgl dazu BVerwG DVBl 1982, 301; Ossenbühl aaO S 94 und 97 mwN). Wie oben ausgeführt, hat das BSG bereits in seiner veröffentlichten Entscheidung vom 10. Juli 1986 (aaO) nachdrücklich klargestellt, daß Richtlinien iS von §§ 9 und 7 GAL nur durch die Vertreterversammlung der LAK als autonome Rechtsnormen erlassen werden können. Seither sind fast zwei Jahre vergangen, ohne daß die - von diesem höchstrichterlichen Urteil angesprochene - Vertreterversammlung der Beklagten entsprechend reagiert hätte. Hiernach muß offenbleiben, ob die Vertreterversammlung als das zuständige Körperschaftsorgan überhaupt bereit ist, autonomes Recht mit dem Inhalt der bisherigen AR zu setzen, die unzuständig und unwirksam vom Vorstand erlassen worden sind. Deshalb läßt sich eine "Übergangslage", deren Beendigung durch ein Handeln der allein zuständigen Vertreterversammlung möglich und zu gewärtigen wäre, nicht ausmachen.

Bei dieser Sach- und Rechtslage bedarf es keiner Ausführungen dazu, welche Auswirkungen der Umstand hat, daß die AR von einer landesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts mit nicht über das Land Nordrhein-Westfalen hinausreichendem Zuständigkeitsbezirk (vgl § 1 Abs 4 und 5 der Satzung) erlassen sind und damit weder als autonomes Recht noch als normähnliche Verwaltungsregelung nach § 162 Alt 1 SGG vor dem BSG revisibel wären (zur revisionsgerichtlichen Überprüfung sog partiellen Bundesrechts gemäß § 162 Alt 2 SGG nur auf spezifizierte Rüge vgl im übrigen BSGE 56, 45 = SozR 2100 § 70 Nr 1 und BSG SozR 4100 § 117 Nr 14).

Mangelt nach allem dem Anspruch des Klägers auf Erstattung der Kosten einer selbstbeschafften Betriebshilfe eine Rechtsgrundlage, so trifft die ablehnende Entscheidung des LSG im Ergebnis zu. Die Revision hiergegen war sonach als unbegründet zurückzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten des Klägers waren indessen gemäß § 193 Abs 1 SGG der Beklagten aufzuerlegen, weil sie ihn durch die von einem unzuständigen Organ erlassenen AR dazu veranlaßt hat, die Auslegung einer unwirksamen Regelung im Rechtszug klären zu lassen.

Fundstellen

BSGE, 220