Entscheidungsstichwort (Thema)
Fahrkostenerstattung bei Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeuges
Leitsatz (redaktionell)
1. Soweit die Gewährung einer Leistung in das pflichtgemäße Ermessen des Versicherungsträgers gestellt ist, tragen auch die mit dieser Leistung zusammenhängenden unselbständigen Nebenleistungen (zB Fahrkosten) den Rechtscharakter einer Ermessensleistung; auf sie besteht selbst dann kein Rechtsanspruch, wenn der Versicherungsträger die Hauptleistung bereits bewilligt hat.
2. Der Versicherungsträger, der ein Heilverfahren bewilligt, kann im allgemeinen keinen Einfluß darauf nehmen, welches Verkehrsmittel der Versicherte für die Fahrt zwischen Wohnort und Heilstätte wählt; benutzt der Versicherte sein eigenes Kraftfahrzeug, so sind ihm grundsätzlich seine Aufwendungen bis zur Höhe der bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstandenen Fahrkosten zu erstatten.
3. Auf die Zurücklegung der Wegstrecke mit einem öffentlichen Verkehrsmittel kann der Versicherungsträger im allgemeinen nur dann bestehen, wenn aus ärztlicher Sicht durch die Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeuges die Heilmaßnahme wesentlich beeinträchtigt würde; benutzt der Versicherte dennoch sein Kraftfahrzeug, so ist der Versicherungsträger berechtigt, eine Fahrkostenerstattung abzulehnen.
4. Haben die Selbstverwaltungsorgane eines Versicherungsträgers über die Gewährung von Ermessensleistungen Richtlinien erstellt, so ist die Verwaltung bei ihrer im Einzelfall zu treffenden Entscheidung hieran grundsätzlich gebunden; die Verwaltung übt ihr Ermessen im allgemeinen dann fehlerfrei aus, wenn ihre Entscheidung dem objektiven Inhalt der in den Richtlinien festgelegten Normen entspricht, vorausgesetzt, daß durch die Richtlinien selbst die Grenzen des Ermessens eingehalten sind und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Normenkette
SGG § 54 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1953-09-03; RVO § 1241g Abs. 1; AVG § 18g Abs. 1
Tenor
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Landessozialgerichts vom 10. Dezember 1969 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Revisionsverfahrens zu erstatten.
Gründe
I
Zu entscheiden ist darüber, ob die Beklagte zu Recht die Erstattung von Fahrtkosten versagt hat, die der Kläger für die Fahrt zum Kurort und zurück im eigenen Kraftfahrzeug begehrt.
Die Beklagte gewährte dem in Ansbach wohnenden Kläger ein Heilverfahren in Bad D, das dort in der Zeit vom 30. April bis zum 28. Mai 1968 durchgeführt wurde. Der Kläger benutzte für die Hin- und Rückfahrt seinen eigenen Kraftwagen. Seinen Antrag, ihm die Reisekosten in Höhe einer Rückfahrtkarte der Bundesbahn von A nach Bad D in Höhe von 49,- DM zu erstatten, lehnte die Beklagte durch Bescheid vom 21. August 1968 mit der Begründung ab, sie könne Reisekosten bei Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeuges durch den Versicherten bei der Durchführung einer Heilmaßnahme nicht erstatten; dies sei nur dann möglich, wenn die Behinderung des Versicherten so schwer sei, daß die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel nicht zugemutet werden könne; dies sei beim Kläger aber nicht der Fall. Der Widerspruch gegen den Bescheid blieb erfolglos (Widerspruchsbescheid vom 10. Februar 1969).
Das Sozialgericht (SG) Nürnberg hat durch Urteil vom 2. Juli 1969 den Bescheid der Beklagten vom 21. August 1968 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Februar 1969 aufgehoben und die Beklagte dem Antrag des Klägers entsprechend verurteilt, ihm die Kosten für die Hin- und Rückfahrt zu dem in Bad D durchgeführten Heilverfahren in Höhe einer Bundesbahnrückfahrkarte 2. Klasse von A nach Bad D zu erstatten. Das SG hat die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, für die Fahrtkostenerstattung habe die Beklagte Richtlinien aufgestellt, nach denen die Fahrtkostenerstattung gerade nicht von der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel abhängig gemacht werde. In den Richtlinien werde vielmehr nur die Höhe der Erstattung festgelegt. Der Beschluß des Vorstandes der Beklagten vom 13. Oktober 1965 beinhalte eine Einschränkung und damit eine Abänderung der erwähnten Richtlinien, die aber von der Vertreterversammlung noch nicht genehmigt worden sei. Der Vorstandsbeschluß sei daher rechtswidrig. Die Beklagte habe für die Erstattung der Fahrtkosten keinen Ermessensspielraum mehr gehabt, so daß sie zu einer Leistung hätte verurteilt werden dürfen.
Gegen das Urteil hat die Beklagte Berufung eingelegt. Sie hat vorgebracht, es sei unbeachtlich, ob der Vorstandsbeschluß vom 13. Oktober 1965 gegen die Richtlinien verstoße. Auch unter Berücksichtigung dieser Richtlinien habe es im Ermessen des Versicherungsträgers gelegen, ob er bei Benutzung eigener Kraftfahrzeuge Fahrtkosten erstatten wolle oder nicht. Der Vorstandsbeschluß habe nur deklaratorische Natur und sei nur ergangen, weil die Regelung der Fahrtkostenerstattung wegen der relativ großen praktischen Bedeutung ein besonderes Gewicht habe.
Das Landessozialgericht (LSG) hat durch Urteil vom 10. Dezember 1969 die Berufung der Beklagten gegen dieses Urteil zurückgewiesen. Nach seiner Auffassung können die Richtlinien der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte(BfA) - DAngVers 1961 S. 225 -, an denen sich seit 1961 hinsichtlich der Regelung über die Reisekostenerstattung nichts geändert habe - DAngVers 1965, 84 und 1967, 16 -, nur so ausgelegt werden, daß in der Regel die Kosten der Hin- und Rückfahrt zwischen Wohnort und Ort des Heilverfahrens in Höhe der Tarife öffentlicher Verkehrsmittel übernommen würden, gleich welches Verkehrsmittel tatsächlich benutzt worden sei. Die Regelung im I. Abschnitt, A Nr. 3 der Richtlinien sei so zu verstehen, daß sie nur die Kosten betreffe, die über die Tarife öffentlicher Verkehrsmittel hinaus entstanden seien. Solche Kosten könnten nur dann übernommen werden, wenn die Notwendigkeit des Transportes mit einem Kraftwagen oder mit einem Krankenwagen ärztlich bescheinigt und vom Versicherungsträger vorher anerkannt worden sei.
Zwar könne die Beklagte im Rahmen des Ermessens dem Versicherten, der ein Heilverfahren antrete, eine bestimmte Beförderungsart vorschreiben. Im vorliegenden Einzelfall liege aber ein Ermessensfehlgebrauch vor, wenn sie die Erstattung der Reisekosten verweigere, weil der Kläger anstatt der Fahrt mit der Eisenbahn sein eigenes Kraftfahrzeug benutzt habe. In Anbetracht der immer stärker werdenden Motorisierung aller Bevölkerungsschichten sei es ermessenswidrig, wenn generell die Benutzung der Eisenbahn zur Vorbedingung des Ersatzes von Reisekosten verlangt werde.
Die mißbräuchliche Benutzung des eigenen Kraftfahrzeuges durch Versicherte am Ort des Heilverfahrens und die damit unter Umständen verbundene Beeinträchtigung des Kurerfolges könne durch disziplinarische Maßnahmen des Chefarztes des Sanatoriums verhindert werden. Notfalls könne der Patient aus disziplinarischen Gründen entlassen werden.
Das SG habe zu Recht nicht nur den angefochtenen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufgehoben, sondern die Beklagte zu einer Leistung verurteilt, weil es im vorliegenden Falle nur eine Lösung gebe, die nicht rechtswidrig sei, nämlich die Erstattung der Fahrtkosten in Höhe einer Bundesbahnrückfahrkarte 2. Klasse für die Strecke zwischen Ansbach und Bad Dürrheim.
Gegen das Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Sie meint, das LSG habe die Ablehnung der Kostenerstattung zu Unrecht als ermessenfehlerhaft aufgehoben; es habe die Vorschrift des § 13 AVG verkannt. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sowie das Urteil des SG Nürnberg vom 2. Juli 1969 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision der Beklagten ist nicht begründet.
Der Entscheidung des LSG ist im Ergebnis beizutreten.
Dem LSG ist darin zuzustimmen, daß dem Kläger kein Rechtsanspruch auf Erstattung der Fahrtkosten zusteht, die ihm aus Anlaß des Heilverfahrens in Ansbach entstanden sind. Bei der Erstattung der Kosten für die Beförderung des Versicherten von seinem Wohnort zum Kurort und zurück handelt es sich um eine Leistung, die als unselbständige Nebenleistung der Art der Leistung zuzurechnen ist, die durch sie erreicht werden soll. Hinsichtlich der Kostentragung ist sie wie die Leistung zu behandeln, zu der sie gehört. Die Beförderungskosten sind demnach Aufwendungen des Heilverfahrens. Das Heilverfahren ist zwar eine Regelleistung der Rentenversicherung. Auf die besteht aber kein Rechtsanspruch. Auch wenn der Versicherungsträger das Heilverfahren bindend bewilligt hat, besteht auf die mit ihm zusammenhängende Nebenleistung der Erstattung der Beförderungskosten kein Rechtsanspruch; denn dadurch wird der Rechtscharakter der Nebenleistung als Leistung, die in das Ermessen des Versicherungsträgers gestellt ist, nicht geändert (vgl. hierzu BSG 20, 226; BSG in SozR Nr. 15 zu § 184 RVO; SozR Nr. 25 zu § 184 RVO = NJW 1970, 1251).
Ist die Erstattung der Fahrtkosten somit eine Leistung, über die die Beklagte nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden hat, so kann der Bescheid vom 21. August 1968 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Februar 1969 gemäß § 54 Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) von den Gerichten nur insoweit geprüft werden, ob die Beklagte bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.
Die Beklagte hat aber, wie die Vorinstanzen zu Recht angenommen haben, mit der Ablehnung der Erstattung von Fahrtkosten kosten in dem hier angefochtenen Bescheid von dem ihr eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
In der Regel entspricht die Verwaltung ihrem pflichtgemäßen Ermessen, wenn sie sich bei der Regelung des Einzelfalles im Rahmen von Richtlinien hält, die von den dazu berufenen Selbstverwaltungsorganen des Versicherungsträgers besonders dafür erlassen sind, um die Ausübung eines dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Verwaltungsermessens und damit eine gleiche Behandlung aller Versicherten zu gewährleisten. Voraussetzung ist nur, daß die Richtlinien selbst ordnungsgemäß zustandegekommen sind und im Einklang mit dem Gesetz stehen, nämlich daß mit ihren Regelungen die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten sind und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. hierzu Jantz-Zweng, Rentenversicherung 2. Aufl. § 1236 RVO Anm. III - S. 5; Peters-Sautter-Wolff, Komm. zur Sozialgerichtsbarkeit § 54 Anm. 2 f - S. 185/2 -). Die Beklagte meint, der hier angefochtene Bescheid sei nach den Rahmengrundsätzen und Richtlinien der BfA erlassen. Dies trifft indessen nicht zu.
Schon die nach Inkrafttreten der Neuregelungsgesetze erstmalig erlassenen Rahmengrundsätze der BfA für die Gewährung von Maßnahmen zur Erhaltung, Besserung und Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit von Versicherten bei allgemeinen Erkrankungen (nicht Tbc.) - beschlossen von der Vertreterversammlung der BfA am 26. Juli 1957 - DAng-Vers 1957, 240 - sahen vor, daß dem Versicherten die Fahrtkosten der An- und Abreise zum Kurort auch bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges in der Höhe zu erstatten sind, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären. In § 11 Abs. 1 der Rahmengrundsätze von 1957 war zunächst die allgemein geltende Regelung getroffen, daß die BfA die notwendigen Fahrtkosten übernimmt, die anläßlich der Durchführung von Maßnahmen entstehen, Sodann war in § 11 Abs. 2 hinsichtlich der Höhe der zu erstattenden Kosten vorgeschrieben, daß die Fahrtkosten in der Regel für die 2. Eisenbahnklasse vom Wohnort des Versicherten bis zum Zielort und zurück nach dem günstigsten Bahntarif und für den kürzesten Reiseweg übernommen werden. Zwar war in § 11 Abs. 4 besonders vorgesehen, daß die Kosten für die Benutzung eines Kraftwagens oder Krankentransportwagens nur übernommen werden können, wenn die Notwendigkeit des Transportes ärztlich bescheinigt und von der BfA vorher anerkannt worden ist. Diese Vorschrift sollte aber besagen, daß in diesen Fällen die vollen durch Benutzung eines Kraftwagens oder Krankentransportwagens dem Versicherten tatsächlich entstandenen Kosten zu erstatten sind, auch soweit sie die Kosten übersteigen, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären; denn in § 11 Abs. 6 war des weiteren geregelt, daß dem Versicherten die nachgewiesenen Auslagen bis zur Höhe der nach den Absätzen 1 bis 5 begründeten Kosten ersetzt werden können, wenn der Versicherte eine andere Art von Beförderungsmitteln oder einen anderen als den in den Absätzen 1 bis 5 vorgesehenen Weg wählt. Von dieser Vorschrift war auch erfaßt, daß dem Versicherten bei Benutzung eines Kraftwagens die Auslagen jedenfalls bis zu der Höhe zu erstatten sind, wie sie nach den Absätzen 1 bis 5 ersetzt werden, also mindestens die Fahrtkosten für die 2. Eisenbahnklasse, wie dies in § 11 Abb. 2 vorgesehen war.
Die Selbstverwaltungsorgane der BfA haben sodann im Jahre 1961 neue Richtlinien über die Gewährung von Nebenleistungen während der Durchführung von Gesundheitsmaßnahmen beschlossen, nämlich die Richtlinien der BfA für Regelleistungen - ausgenommen das Übergangsgeld - aus Anlaß der Durchführung von Gesundheitsmaßnahmen nach § 13 ff AVG (DAngVers 1961, 225 ff), die hier, soweit sie die Reisekostenerstattung betreffen, unverändert (vgl. DAngVers 1965, 84 und 1967, 16; sowie § 12 a der Rahmengrundsätze des Jahres 1967 - DAngVers 1967, 32) in Betracht kommen. In diesen Richtlinien von 1961 ist zunächst ebenfalls festgelegt, daß die BfA die Kosten der Hin- und Rückfahrt zwischen dem Wohnort und dem Ort, an dem die von ihr veranlaßten Maßnahmen durchgeführt werden, übernimmt, und zwar in Höhe der Tarife öffentlicher Verkehrsmittel - Straßenbahn, Autobus, Eisenbahn 2. Klasse ggf. mit Zuschlägen - (I. Abschnitt A. Reisekosten Nr. 1). In Nr. 3 dieser Bestimmung ist gleichfalls die Regelung getroffen, daß die Kosten eines Kraftwagen- oder Krankenwagentransportes übernommen werden, wenn die Notwendigkeit dieses Transportes ärztlich bescheinigt und vom Versicherungsträger - außer in Notfällen - vorher anerkannt worden ist. Zwar enthalten die Richtlinien von 1961 keine Regelung mehr, wie sie in § 11 Abs. 6 der Rahmengrundsätze von 1957 niedergelegt war, nämlich daß dem Versicherten Fahrtkosten bis zur Höhe der nach den Absätzen 1 bis 5 begründeten Kosten ersetzt werden, wenn er eine andere Art von Beförderungsmitteln, also ein privates Kraftfahrzeug wählt. Dafür ist in den Richtlinien von 1961 unter "Anmerkungen" zu Abschnitt I A aber ausdrücklich und besonders vorgeschrieben, daß den Patienten, die anstelle öffentlicher Verkehrsmittel mit Kraftfahrzeugen an- und abreisen, die Fahrtkosten erstattet werden können, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären. Die Richtlinien der BfA von 1961 sehen also in Übereinstimmung mit den Rahmengrundsätzen der BfA von 1957 eine Fahrtkostenerstattung auch bei Benutzung von eigenen oder privaten Kraftfahrzeugen vor.
Der hier angefochtene Bescheid beruht in Wirklichkeit weder auf den Rahmengrundsätzen von 1957 noch auf den Richtlinien von 1961 und auch nicht auf den Rahmengrundsätzen von 1967 (DAngVers 1967, 32), sondern auf dem Beschluß des Vorstandes der BfA vom 13. Oktober 1965. Dieser Vorstandsbeschluß weicht aber mit seiner speziellen Regelung über die Fahrtkostenerstattung bei Kraftfahrzeugbenutzung von den Rahmengrundsätzen und Richtlinien der BfA grundsätzlich ab, denn er trägt nicht mehr der dort allgemein vorgesehenen Regelung Rechnung, daß die BfA die Kosten der Hin- und Rückfahrt zwischen Wohnort und Kurort übernimmt, sondern schließt bei Benutzung von Kraftfahrzeugen für die An- und Abreise zum Kurort die Fahrtkostenerstattung in der Regel aus; nur wenn vorher durch eine ärztliche Bescheinigung nachgewiesen ist, daß wegen der Schwere der Behinderung die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel nicht zugemutet werden kann, und wenn die BfA dies vorher anerkannt hat, werden die Fahrtkosten bei Kraftfahrzeugbenutzung erstattet. Diesem Vorstandsbeschluß kann indessen die Bedeutung einer Richtlinie der BfA nicht beigemessen werden. Gemäß § 5 Abs. 2 Buchst. a der Satzung der BfA (DAngVers 1954/55, 14 ff) beschließt die Vertreterversammlung in Übereinstimmung mit dem Vorstand über Richtlinien für die Gewährung von Heilverfahren. Das gleiche besagt § 10 Abs. 3 Buchst. a der Satzung für den Vorstand. Ein Beschluß der Vertreterversammlung der BfA, daß der Vorstandsbeschluß vom 13. Oktober 1965 als Richtlinie i. S. dieser Satzungsbestimmungen zu gelten habe, liegt bisher nicht vor. Der Vorstandsbeschluß hat deshalb die geltenden Richtlinien der BfA auch nicht geändert.
Die Versagung der Erstattung von Reisekosten in dem hier angefochtenen Bescheid kann demnach nicht deshalb schon als ermessenfehlerfrei beurteilt werden, weil der Bescheid sich im Rahmen der Regelungen halte, die in den Richtlinien der BfA für die Ausübung des Verwaltungsermessens erlassen sind.
Nachdem durch die Richtlinien von 1961 (Anmerkung zu Abschnitt I) bereits die Regelung dahin getroffen ist, daß die Versicherten für die An- und Abreise zum und vom Kurort ein Kraftfahrzeug benutzen dürfen und daß ihnen Fahrtkosten in der Höhe erstattet werden, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären, war die Verwaltung der Beklagten, bei der hier zutreffenden Entscheidung eines Einzelfalles auch gehalten, sich nach den für sie bindenden Richtlinien zu richten. Der Senat ist der Auffassung, daß die Geschäftsführung der BfA bei Führung der laufenden Verwaltungsgeschäfte in ihrer Ermessensausübung an die satzungsgemäß, von den dazu berufenen Organen der BfA aufgestellten Richtlinien zur Durchführung von Gesundheitsmaßnahmen gebunden ist. Bei der Entscheidung im Einzelfall darf sie von den durch die Richtlinien erteilten Anweisungen für die Ausübung des Verwaltungsermessens nicht abweichen.
Nach § 20 Abs. 1 der Satzung der BfA (DAngVers 1954/55, 14 ff) haben die Mitglieder der Geschäftsführung die Laufenden Verwaltungsgeschäfte der BfA zu führen. Laufende Verwaltungsgeschäfte sind insbesondere gemäß § 20 Abs. 2 Buchst. c der Satzung die Bewilligung von Heilverfahren und Einzelmaßnahmen auf dem Gebiet der vorbeugenden Gesundheitsfürsorge im Rahmen der allgemeinen Richtlinien (vgl. § 5 Abs. 2 Buchst. a und b sowie § 10 Abs. 3 Buchst. a und b der Satzung). Die Richtlinien der BfA für die Gewährung von Regelleistungen besitzen zwar keine Rechtsnormkraft in dem Sinne, daß der einzelne Versicherte unmittelbar aus ihnen einen materiellen Rechtsanspruch auf Gewährung der in den Richtlinien vorgesehenen Leistungen herleiten kann. Die Richtlinien beinhalten aber bereits - gewissermaßen vorweggenommen - die Ausübung des der Verwaltung, hier der BfA als Versicherungsträger vom Gesetz zur Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben eingeräumten und des ihr damit zustehenden Ermessens. Sie haben den Zweck und verfolgen ihrerseits die Aufgabe, sicherzustellen, daß von der Verwaltung der BfA, insbesondere also der Geschäftsführung bei Durchführung der laufenden Verwaltungsgeschäfte der gesetzliche Auftrag bei der Ermessensausübung im Einzelfall nach dem Willen und nach der Vorstellung der Selbstverwaltungsorgane der BfA erfüllt wird. Mit dem Erlaß der Richtlinien durch die Organe der BfA ist also bereits in einem Akt der Selbstbindung das der BfA zustehende Ermessen konkretisiert (vgl. hierzu Jantz/Zweng, Rentenversicherung, 2. Aufl. § 1236 Anm. III - S. 5), so daß die Geschäftsführung der BfA bei der Entscheidung über Leistungen, die das Gesetz in das Ermessen der Verwaltung gestellt hat, auch nur im Rahmen dieses bereits durch die Aufstellung der Richtlinien ausgeübten Ermessens handeln darf. Wenn dem Versicherten auch kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der in den Richtlinien vorgesehenen Ermessensleistungen zusteht, so hat dies doch zur Folge, daß nur eine solche Entscheidung der Geschäftsführung im Einzelfall der pflichtgemäßen Ermessensausübung entspricht, die mit dem objektiven Inhalt der in den Richtlinien festgelegten Regelungen übereinstimmt. Die von den Selbstverwaltungsorganen der BfA aufgestellten Richtlinien, betreffend die Gewährung von Regelleistungen, die in das Ermessen der BfA gestellt sind, bewirken also anderes als bloße, nur vom Vorstand der BfA erlassene Verwaltungsvorschriften, -grundsätze oder -anweisungen, für die Geschäftsführung bei Bewilligung von Heilverfahren eine Bindung des Verwaltungsermessens, und zwar nicht nur um ein einheitliches, d. h. für alle Versicherten gleiches Handeln der Geschäftsführung zu gewährleisten, sondern vor allem auch um sicherzustellen, daß die Geschäftsführung mit ihren Entscheidungen im Einzelfall die Ziele verwirklicht, die nach dem Willen der Selbstverwaltungsorgane der BfA erreicht werden sollen (vgl. hierzu BSG 29, 246). Dem trägt auch die Satzung der BfA Rechnung, die in § 20 Abs. 2 Buchst. c ausdrücklich vorsieht, daß die Mitglieder der Geschäftsführung die Bewilligung von Heilverfahren im Rahmen der allgemeinen Richtlinien durchzuführen haben.
Die Beklagte beruft sich zwar darauf, durch die Verwendung des Wortes "können" in der Anmerkung zu Abschnitt I A der Richtlinien von 1961 ergebe sich, daß es in das weitere Ermessen der entscheidenden Verwaltungsstelle gestellt sei, die Erstattung der Fahrtkosten in diesen Fällen auch abzulehnen; der Vorstandsbeschluß halte sich daher im Rahmen der Richtlinien; in dem angefochtenen Bescheid seien über den Vorstandsbeschluß auch die Richtlinien der BfA angewandt. Dem kann indessen nicht beigepflichtet werden.
Das Wort "können" ist in dieser Bestimmung offensichtlich nur in dem Sinne gebraucht, daß der Charakter der Leistung als Ermessensleistung gekennzeichnet bleiben sollte. Sinngemäß stimmt die hier gewählte Fassung mit den Formulierungen überein, die auch in anderen Bestimmungen der Richtlinien verwandt werden, und zwar in der Bedeutung, daß den Patienten, die anstelle öffentlicher Verkehrsmittel mit Kraftfahrzeugen an- und abreisen, "nur die Fahrtkosten erstattet werden können, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären". Die Selbstverwaltungsorgane der BfA haben aber mit dieser Regelung den Verwaltungsstellen die Anweisung erteilt, bei Ausübung des Ermessens im Einzelfall die Kosten wie vorgesehen zu erstatten. Mit dem Ausdruck "können" werden in den Richtlinien von 1961 ebenso wie in den Rahmengrundsätzen von 1957 auch solche Leistungen bezeichnet, die von der Verwaltung als Ermessensleistungen zu übernehmen, also den Versicherten zu gewähren sind, wie sich aus den Vorschriften im I. Abschnitt B Nr. 3 insbesondere Nr. 5 der Richtlinien von 1961 ergibt. Die BfA hatte in den wenigen Fällen, in denen die Durchführung stationärer Maßnahmen von einer anderweitigen Betreuung oder Unterbringung der Kinder des Erkrankten abhängig war, auch bisher schon die hierfür aufzuwendenden Kosten übernommen. Eine entsprechende Regelung ist in die Richtlinien von 1961 aufgenommen worden (vgl. Kugler DAngVers 1961, 223, 224). Hier aber heißt es ebenfalls, daß die hierfür aufzuwendenden Kosten ganz oder teilweise übernommen werden können (I. Abschnitt B Nr. 5 der Richtlinien von 1961). Auch in § 11 Abs. 4 der Rahmengrundsätze von 1957 ist gesagt, wie bereits ausgeführt, daß die Kosten für die Benutzung eines Kraftwagens oder Krankentransportwagens nur übernommen werden können, wenn die Notwendigkeit des Transportes ärztlich bescheinigt und von der BfA vorher anerkannt worden ist. Gleichwohl kann dies nur bedeuten, daß die Kosten für die Benutzung eines Kraftwagens bei der Entscheidung im Einzelfalle dem Versicherten zu erstatten sind, wenn die ärztliche Bescheinigung beigebracht war und die BfA die Notwendigkeit des Transportes vorher anerkannt hat.
Daß sich die BfA in ihren dafür zuständigen Selbstverwaltungsorganen den Vorstandsbeschluß nicht zu eigen gemacht hat, muß auch aus den Rahmengrundsätzen des Jahres 1967 (DAngVers 1967, 32) geschlossen werden; denn hier ist in § 12 a bestimmt, daß sich die Gewährung der Nebenleistungen nach den Richtlinien der BfA für Regelleistungen - ausgenommen das Übergangsgeld - aus Anlaß der Durchführung von Gesundheitsmaßnahmen nach § 13 ff AVG in ihrer jeweils geltenden Fassung richtet. Die Richtlinien, und das sind hinsichtlich der Reisekostenerstattung weiterhin die aus dem Jahre 1961, sehen aber anders als der Vorstandsbeschluß vor, daß bei Benutzung eines Kraftfahrzeugs für die An- und Abreise zum Kurort die Fahrtkosten in der Höhe erstattet werden, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären.
Diese Regelung stimmt auch allein überein mit den Vorschriften über die Fahrtkostenerstattung bei Kraftfahrzeugbenutzung für die An- und Abreise zum Kurort zwecks Durchführung eines Heilverfahrens, wie sie für die Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes und für die unter das Bundesversorgungsgesetz (BVG) fallenden Personen gelten. In den §§ 5 und 6 des Bundesreisekostengesetzes vom 20. März 1965 (BGBl I 133) ist für die Kostenerstattung bei Dienstreisen, die der Beamte mit einem ihm gehörenden Kraftfahrzeug zurückgelegt hat, eine nach Art des benutzten Kraftfahrzeuges abgestufte Wegstreckenentschädigung vorgesehen. Dadurch darf jedoch die Reisekostenerstattung nicht höher werden als beim Benutzen eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels. Diese für Bundesbeamte getroffene Reisekostenregelung hat der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung bereits mit seinem Rundschreiben vom 28. Juni 1966 "betr. Reisekostenersatz für Versorgungsberechtigte aus Anlaß von Heilbehandlung, Krankenbehandlung und Beweiserhebung (§ 24 BVG und § 32 VfG)" zur Handhabung bei Reisen von Versorgungsberechtigten übernommen (BVBl 1966, 83) und durch seine Bekanntmachung vom 23. Juni 1967 (BVBl 1967, 98) aufrechterhalten.
Da die Beklagte sich sonach nicht an die für sie allein maßgebenden Richtlinien gehalten hat, sondern von ihnen abgewichen ist, kann die in dem angefochtenen Bescheid getroffene Regelung schon aus diesem Grunde nicht als ermessensfehlerfrei beurteilt werden.
Selbst wenn aber die Verwaltung der BfA an den Beschluß des Vorstandes als interne Verwaltungsanweisung gebunden war und ihn bei ihrer Ermessensentscheidung zu beachten hatte, der Vorstandsbeschluß also wie eine Richtlinie der BfA zu behandeln wäre, kann der Bescheid gleichwohl nicht als rechtmäßiges Ermessenshandeln angesehen werden; denn die in ihm erfolgte Ablehnung der Fahrtkostenerstattung ist auch dann nicht frei von einem Ermessensfehlgebrauch.
Sowohl die Richtlinien als auch die internen Verwaltungsanweisungen der BfA binden die Verwaltung bei Ausübung ihres Verwaltungsermessens nur dann, wenn sie sich im Rahmen der Ermächtigung halten. Sie müssen dem gesetzlichen Zweck der Ermächtigung entsprechen, insbesondere also mit den Zielen übereinstimmen, die mit dem Gesetz verfolgt werden. Der Zweck der in den §§ 13 ff AVG der BfA erteilten Ermächtigung, Gesundheitsmaßnahmen für die Versicherten durchzuführen, liegt bei Gewährung eines Heilverfahrens darin, es so zu gestalten, daß es mit dem Erfolg der Erhaltung, Besserung oder Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit des Versicherten abgeschlossen werden kann. Im Vordergrund steht mithin der mit dem Heilverfahren für den einzelnen Versicherten erstrebte Kurerfolg. Zwar kann es im Einzelfall aus medizinischen Gründen für die Erreichung des mit dem Heilverfahren erstrebten Kurerfolges von Bedeutung sein, welches Beförderungsmittel der Versicherte für seinen Weg zwischen Wohnort und Kurort benutzt. Dem Versicherungsträger ist es daher auch nicht schlechthin verwehrt, darauf Einfluß zu nehmen, wie der einzelne Versicherte zur Durchführung des ihm bewilligten Heilverfahrens von seinem Wohnort zum Kurort und zurück reist. Es ist aber nicht Aufgabe und Sache des Versicherungsträgers und es hält sich auch nicht im Rahmen der Durchführung eines gewährten Heilverfahrens, wenn die BfA aus allgemeinen verkehrspolizeilichen Gesichtspunkten Belange vertritt und Maßnahmen ergreift, um der Benutzung eigener Kraftfahrzeuge durch die Versicherten auf den öffentlichen Verkehrswegen und insbesondere in den Kurorten entgegenzuwirken. Hierfür ist ihr die gesetzliche Ermächtigung im Rahmen der §§ 13 ff AVG nicht erteilt worden. Soweit durch den zunehmenden allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr in den Kurorten, der zudem keineswegs nur durch die Versicherten verursacht wird, Erscheinungen auftreten, die den Erfolg der den Versicherten in den Kurorten gewährten Heilverfahren in Frage stellen, so sind dafür andere Stellen zuständig, deren Maßnahmen sich sodann gegen alle Verkehrsteilnehmer in den jeweiligen Kurorten und nicht nur gegen eine besondere Gruppe, nämlich nur gegen die bei der BfA Versicherten richten würden. Nur wenn durch das Autofahren des einzelnen Versicherten der Kurerfolg des ihm bewilligten Heilverfahrens, also die Heilmaßnahme als solche wesentlich beeinträchtigt würde, was im Einzelfall auf Grund einer ärztlichen Beurteilung festgestellt werden müßte, könnte die BfA gegen den einzelnen Versicherten Maßnahmen für eine entsprechende Einschränkung bei der Benutzung von Kraftfahrzeugen durchführen. Die BfA ist aber nicht im Rahmen der ihr in den §§ 13 ff AVG erteilten Ermächtigung berechtigt, die Erstattung von Fahrtkosten schematisch, d. h. ohne Rücksicht auf die Verhältnisse des Einzelfalles und nur deshalb zu versagen, weil der Versicherte für die Fahrt zwischen Wohnort und Kurort zur Durchführung eines ihm gewährten Heilverfahrens sein eigenes Kraftfahrzeug und nicht öffentliche Verkehrsmittel benutzt hat.
Zwar hat die BfA kein allgemeines Verbot der Pkw-Benutzung für die Reise zwischen Wohnort und Kurort ausgesprochen. Durch die Nichterstattung von Reisekosten bei Benutzung von privaten Kraftfahrzeugen beeinflußt sie jedoch mit ökonomischen Mitteln die Entscheidungs- und Handlungsfreiheit des Versicherten in einem von dem Zweck der Ermächtigung nicht gedeckten Maße. Mag aus allgemeinen gesundheits- und verkehrspolitischen Gründen auch jede Maßnahme begrüßenswert sein, die dazu beiträgt, den Personenkraftverkehr auf den öffentlichen Verkehrswegen insbesondere in einem Kurort einzuschränken, so ist es doch der Beklagten verwehrt, im Rahmen der ihr nach den Vorschriften der §§ 13 ff AVG obliegenden Aufgaben dadurch zu diesen Zielen beizutragen, daß sie die Erstattung der Fahrtkosten für die Beförderung eines Versicherten zwischen Wohnort und Kurort davon abhängig macht, daß er die öffentlichen Verkehrsmittel und nicht ein Kraftfahrzeug benutzt. Mit dieser Maßnahme verfolgt die Beklagte ein Ziel, daß von dem gesetzlichen Zweck der ihr erteilten Ermächtigung, über die Gewährung von Rehabilitationsmaßnahmen nach ihrem Ermessen zu entscheiden, nicht umfaßt wird.
In dem hier angefochtenen Bescheid ist dem Kläger die Erstattung von Fahrtkosten nur deshalb versagt worden, weil er sein eigenes Kraftfahrzeug und nicht die öffentlichen Verkehrsmittel benutzt hat. Daß für die Regelung in dem Bescheid gesundheitliche in dem Krankheitszustand des Klägers liegende Gründe maßgebend waren, ist nicht dargetan. Nach den Feststellungen des LSG in dem angefochtenen Urteil bietet der Sachverhalt auch keinen Anhalt dafür, daß der Kläger durch die Benutzung des eigenen Kraftfahrzeugs für die Fahrt zwischen seinem Wohnort in Ansbach und dem Kurort Bad D den Erfolg des ihm bewilligten Heilverfahrens in Frage gestellt hat. Das SG hat deshalb zu Recht den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Es hat aber auch die Beklagte zu Recht zu der vom Kläger begehrten Leistung verurteilt, weil, wie das LSG bereits zutreffend ausgeführt hat, jede andere Entscheidung nicht ermessensfehlerfrei wäre (vgl. BSG 9, 233).
Aus diesen Gründen ist die Revision der Beklagten zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen