Entscheidungsstichwort (Thema)
Gebührenstaffelung. Staffelung. Entgelt für den Besuch von Kindertagesstätten. Einkommen. Einkommensbegriff. Staffelung nach Kinderzahl
Leitsatz (amtlich)
Eine landesrechtliche Vorschrift, die das Entgelt für den Besuch von Kindertagesstätten nach dem nur um Werbungskosten, Betriebsausgaben und Sparerfreibeträge geminderten sowie in sechs Einkommensgruppen gestaffelten Bruttoeinkommen bemißt und die Kinderzahl nur eingeschränkt – nämlich bei gleichzeitigem Kindergartenbesuch von Geschwisterkindern – beitragsmindernd berücksichtigt, ist sowohl mit § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII (Fassung 1990 und 1993) als auch mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG vereinbar.
Normenkette
SGB VIII § 90 Abs. 1 S. 2 (Fassung 1990 und 1993); GTK NW § 17 Abs. 2, 3 (Fassung 1991); GG Art. 3 Abs. 1, 6 Abs. 1
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 05.06.1997; Aktenzeichen 16 A 1092/95) |
VG Köln (Entscheidung vom 30.11.1994; Aktenzeichen 21 K 7116/93) |
Tenor
Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juni 1997 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Der am 3. Mai 1987 geborene Sohn Daniel der Kläger besuchte von Januar 1992 bis zum 31. Juli 1993 einen katholischen Kindergarten in B. Das am 25. Juli 1989 geborene Kind Michael besuchte denselben Kindergarten zunächst vom 1. August 1992 bis zum 31. Oktober 1992 und wurde zum 1. August 1993 erneut angemeldet.
Mit Bescheid vom 29. März 1993 zog der Oberstadtdirektor der Stadt B. die Kläger entsprechend dem von ihnen angegebenen Jahreseinkommen zu einem monatlichen Elternbeitrag für ihren Sohn Daniel für die Monate Januar und Februar 1993 – wie schon für das Jahr 1992 – in Höhe von jeweils 160 DM und für die Zeit von März bis Dezember 1993 in Höhe von monatlich 220 DM heran. Den hiergegen unter Hinweis auf die vermeintlich unzureichende Berücksichtigung der Kinderzahl eingelegten Widerspruch wies der Oberstadtdirektor der Stadt B. mit Widerspruchsbescheid vom 15. September 1993 als unbegründet zurück. Mit „Änderungsbescheiden” vom 4. Oktober 1993 änderte er den Bescheid vom 29. März 1993 dahin ab, daß der geforderte Elternbeitrag bis zum 31. Juli 1993 für das Kind Daniel und ab 1. August 1993 für das Kind Michael erhoben werde.
Mit ihrer Klage haben die Kläger im wesentlichen geltend gemacht: In verfassungswidriger Weise lasse die Vorschrift des § 17 Abs. 3 GTK unberücksichtigt, daß die maßgebliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit durch die Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder unabhängig davon bestimmt werde, ob diese gleichzeitig einen Kindergarten besuchten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. November 1994 abgewiesen. Die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 5. Juni 1997 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Für die Monate ab April 1993 finde die neue Fassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII, für die Zeit davor die alte Fassung dieser Vorschrift – jeweils in Verbindung mit § 17 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder ≪GTK≫ – Anwendung. Diese Regelungen seien insgesamt mit höherrangigem Recht vereinbar. Die für den ersten Teil des Erhebungszeitraums maßgebliche Ermächtigung gemäß § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII a.F. zur Festsetzung pauschaler, nach Einkommensgruppen oder Kinderzahl gestaffelter Beträge stehe ebenso wie deren Umsetzung durch § 17 GTK mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG in Einklang. Der Landesgesetzgeber habe den ihm durch die bundesrechtliche Ermächtigung eingeräumten weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Beschränkung der Beitragsminderung auf den Fall, daß Geschwisterkinder gleichzeitig eine Kindertagesstätte besuchten, genüge den Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 GG. Die Verfassung gebe nämlich nicht vor, in welcher Weise konkret ein Familienlastenausgleich vorzunehmen sei. Es sei auch mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn lediglich ein gleichzeitiger Kindergartenbesuch und die darin liegende erhöhte Belastung mit Elternbeiträgen zum Anlaß für eine Reduzierung des Entgelts genommen werde. Mit höherrangigem Recht vereinbar sei schließlich auch die nähere Ausgestaltung des maßgeblichen Einkommensbegriffs durch den Landesgesetzgeber sowie dessen Anknüpfung an die Personensorgeberechtigung. Die von den Eltern geforderten Beiträge seien ihrer Rechtsnatur nach – wie § 28 Abs. 1 GTK mit seiner Bezugnahme auf die Verfahrensregelungen des SGB X verdeutliche – eine sozialrechtliche Abgabe eigener Art, für die weder das gebührentypische Kostendeckungsprinzip noch der gebührentypische Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit Anwendung finde. § 17 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GTK sei auch mit der für den zweiten Teil des Erhebungszeitraums anzuwendenden neuen Fassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII vereinbar. Zwar müßten nach dieser bundesrechtlichen Ermächtigung nunmehr bei der landesrechtlichen Entgeltstaffelung sowohl das Einkommen als auch die Kinderzahl kumulativ berücksichtigt werden. Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK genüge jedoch dieser Anforderung, weil danach die Beiträge für das zweite und jedes weitere Kind entfielen, wenn mehrere Kinder eines Personensorgeberechtigten gleichzeitig eine Tageseinrichtung besuchten.
Mit der Revision machen die Kläger geltend: Die angefochtenen Bescheide verstießen wegen unzureichender Berücksichtigung der Kinderzahl gegen § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII sowohl in dessen alter als auch in dessen neuer Fassung sowie gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG. Im übrigen seien die Kläger als Mitglieder der katholischen Kirche und der katholischen Kirchengemeinde, die Trägerin des Kindergartens sei, durch die Elternbeiträge und die zur anteiligen Finanzierung der Betriebskosten eingesetzten Kirchensteuern gleichheitswidrig einer Mehrbelastung gegenüber kirchlich ungebundenen Eltern ausgesetzt.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juni 1997 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. November 1994 und den Bescheid des Oberstadtdirektors der Stadt B. vom 29. März 1993 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 15. September 1993 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 4. Oktober 1993 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Oberbundesanwalt hält das Berufungsurteil ebenfalls für zutreffend.
Entscheidungsgründe
II.
Der Senat konnte mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Revision der Kläger ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zu Recht zurückgewiesen, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Die Revision, die – wie schon im Berufungsverfahren – die Höhe der geforderten Elternbeiträge nach Maßgabe des Landesrechts – dessen Anwendbarkeit unterstellt – nicht in Zweifel zieht, wendet sich der Sache nach gegen die Gültigkeit des § 17 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder vom 29. Oktober 1991 (GV NW S. 380) – GTK 1991 –; die ab März 1993 anwendbare Fassung dieses Gesetzes (vgl. Verordnung vom 25. Januar 1993 ≪GV NW S. 80≫) hat lediglich die in der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK geregelte Beitragshöhe, nicht aber die streitige Vorschrift geändert. Der Einwand der Revision ist jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG liegen entgegen der Ansicht der Revision nicht vor, zumal das Bundesverfassungsgericht mit Beschluß vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 – (DVBl 1998, 699) die Verfassungsmäßigkeit der einkommensabhängigen Staffelung von Kindergartenbeiträgen oder -gebühren nach hessischem Landesrecht entsprechend der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats bestätigt und unter Berufung darauf mehrere Verfassungsbeschwerden gegen die hier streitige nordrhein-westfälische Entgeltstaffelung nicht zur Entscheidung angenommen hat (vgl. u.a. Beschlüsse vom 17. Juni 1998 – 1 BvR 857/95, 1 BvR 1538/97 und 1 BvR 485/98 – sowie vom 22. Juli 1998 – 1 BvR 2369/94 –). Danach steht fest, daß der Bundesgesetzgeber gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Art. 72 Abs. 1 GG die Kompetenz zum Erlaß des § 90 Abs. 1 SGB VIII besitzt und die auf dessen Grundlage ergangenen landesrechtlichen Regelungen die finanzverfassungsrechtlichen Befugnisse des Bundes nicht verletzen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 699 f.); zu einer erneuten Erörterung oder weiteren Vertiefung dieser Fragen gibt die Revision keinen Anlaß. Die im übrigen streitige Vereinbarkeit der landesrechtlichen Vorschrift mit § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII in der Fassung vom 26. Juni 1990 (BGBl I S. 1163) – SGB VIII 1990 – (1.) bzw. vom 16. Februar 1993 (BGBl I S. 239) – SGB VIII 1993 – (2.) und mit Art. 6 Abs. 1 GG (3.) sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG (4.) hat das Berufungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht zutreffend bejaht. Das Revisionsvorbringen führt zu keiner anderen Beurteilung (5.).
1. § 17 GTK 1991 steht – für den ersten Teil des Abrechnungszeitraums – mit § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 in Einklang. § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 ermächtigt „kann”) den Landesgesetzgeber, für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen für Kinder pauschale Beträge festzusetzen und diese nach Einkommensgruppen o d e r Kinderzahl zu staffeln. § 17 GTK 1991 sieht – soweit es im vorliegenden Verfahren von Bedeutung ist – vor, die Elternbeiträge für die Benutzung von Tageseinrichtungen für Kinder in sechs Einkommensgruppen von zunächst jeweils 24 000 DM zu staffeln (Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) und bei gleichzeitigem Besuch einer Einrichtung durch mehrere Geschwisterkinder die Beiträge für das zweite und jedes weitere Kind entfallen zu lassen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 GTK 1991). Diese landesrechtliche Ausrichtung der Beiträge am Einkommen der Personensorgeberechtigten u n d zugleich – eingeschränkt – auch an der Kinderzahl widerspricht Bundesrecht nicht.
a) Während der ursprüngliche Gesetzentwurf in § 82 Abs. 2 SGB VIII eine Ermächtigung zur Erhebung und Staffelung pauschaler Beiträge (nur) nach Einkommensgruppen vorsah (BTDrucks 11/5948 S. 27) und – in offenkundiger Abgrenzung zu der vom Oberverwaltungsgericht Bremen (DVBl 1988, 250 = NVwZ-RR 1989, 269) bejahten Verpflichtung – eine bloße Erlaubnis zur Staffelung nach dem Einkommen begründen wollte (BTDrucks 11/5948 S. 109; Krug/Grüner/Dalichau, Kinder- und Jugendhilfe, SGB VIII, vor §§ 90 bis 97, S. 5 ff. und 13; § 90 Anm. II 3), bat der Bundesrat hinsichtlich der Kostenbeteiligung der Eltern um Klarstellung, „daß auch bei pauschalen Heranziehungsbeträgen die Staffelung nach Einkommensgruppen nicht zwingend ist und insbesondere auch die familiäre Situation berücksichtigt werden kann, z.B. durch eine Staffelung nach Geschwisterzahl” (BTDrucks 11/5948 S. 145 zu Nr. 5 b). Im Anschluß an diesen Prüfungsauftrag des Bundesrats wurde die Regelungsermächtigung zugunsten des Landesrechts um die Alternative einer Staffelung nach der Kinderzahl erweitert (Krug/Grüner/Dalichau, a.a.O., § 90 Anm. II 3). Danach steht zunächst fest, daß die Kann-Regelung in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 dem Landesgesetzgeber Handlungsermessen einräumen sollte, ob gestaffelte Gebühren erhoben werden sollen oder nicht; eine Verpflichtung zur Staffelung sollte nicht festgelegt werden. Bundesrecht gestattet somit die Staffelung der Gebühren oder Beiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, zwingt dazu aber nicht (vgl. Beschluß vom 13. April 1994 – BVerwG 8 NB 4.93 – Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 69 S. 8 ≪9≫).
b) Die Entstehungsgeschichte bestätigt darüber hinaus die schon nach dem Wortlaut des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 naheliegende Annahme, mit der Erwähnung des Kriteriums der Kinderzahl solle der ohnehin eröffnete Ermessens- und Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers erweitert und nicht etwa durch Vorgabe zusätzlicher Kriterien eingeengt werden. Der zunächst eine Alternative nahelegenden gesetzlichen Formulierung „oder”) kommt ersichtlich nicht die Bedeutung zu, der Landesgesetzgeber müsse sich bei einer Gebührenstaffelung entweder für das Kriterium des Einkommens oder das Kriterium der Kinderzahl entscheiden. Vielmehr verdeutlicht die Entstehungsgeschichte – ohne daß der Wortlaut dem entgegensteht –, daß auch nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 die gleichzeitige Berücksichtigung beider Kriterien möglich sein sollte. Die Anerkennung einer weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers sowohl bei der Ausformung des maßgeblichen Einkommensbegriffs und der Bildung von Einkommensgruppen als auch bei der kumulativen oder alternativen Berücksichtigung der Kinderzahl im Rahmen der Entgeltbemessung rechtfertigt sich auch aus der Überlegung, daß die Kostenbeteiligung der Eltern hier im Rahmen einer – ohnehin mehr Spielraum eröffnenden – Leistungsgewährung erfolgt (Beschluß vom 13. April 1994, a.a.O., S. 10). Ebenso wie bei der dem (Entschließungs-)Ermessen des Landesgesetzgebers überantworteten Frage, ob die zu erhebenden Entgelte gestaffelt werden sollen, erzwingt Bundesrecht auch nicht die Staffelung der Elternbeiträge nach entweder dem Einkommen der Eltern oder der Kinderzahl. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, daß die Bundesregierung bei der Novellierung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII im Jahre 1993 zunächst einen Entwurf einbrachte, der in § 90 Abs. 1 Satz 2 die Staffelung nach „Einkommensgruppen u n d Kinderzahl” vorsah und hierzu in der Begründung anführte, die Vorschrift entspreche insoweit „mit redaktionellen Änderungen § 90 Abs. 2 (gemeint ist offenkundig: § 90 Abs. 1) der geltenden Fassung” (BTDrucks 12/2866 S. 10 und 25). Bereits auf der Grundlage dieser – für die Entgelterhebung in dem Zeitraum von Januar bis März 1993 anzuwendenden – Ermächtigungsgrundlage war es daher zulässig, wenn Landesrecht bei der Bemessung der Elternbeiträge sowohl nach Einkommen als auch nach Kinderzahl differenzierte; ferner hielt sich auch eine landesrechtliche Regelung in dem vorgegebenen bundesrechtlichen Rahmen, die – wie § 17 GTK 1991 – die Staffelung im Ausgangspunkt nach dem Einkommen vornahm und die Kinderzahl nur eingeschränkt – etwa wie hier bei gleichzeitigem Kindergartenbesuch mehrerer Geschwisterkinder (§ 17 Abs. 2 GTK 1991) – berücksichtigte. Denn die Ermächtigung zur Staffelung nach Kinderzahl überläßt es der Ausformung durch den Landesgesetzgeber, in welcher Weise die Kinderzahl auf die Entgeltbemessung Einfluß haben soll (Mann in HzS, Gruppe 8 a, Rn. 743; HessVGH, Beschluß vom 14. Dezember 1994 – 5 N 1980/93 – NVwZ 1995, 406 ≪409≫, bestätigt durch Beschluß vom 15. März 1995 – BVerwG 8 NB 1.95 – Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74 S. 28 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Februar 1997 – 1 BvR 1903/96 – FamRZ 1997, 541).
c) § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 gibt auch weder einen bestimmten Einkommensbegriff vor, noch schließt er eine besonders feine Abstufung und Ausrichtung an der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aus, so daß § 17 GTK 1991 insoweit ebenfalls mit der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in Einklang steht (vgl. Beschluß vom 13. April 1994, a.a.O., S. 9 f.).
2. Aus den bisherigen Darlegungen folgt zugleich, daß § 17 GTK 1991 auch mit § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1993 übereinstimmt. Nach dieser – für den Erhebungszeitraum ab April 1993 maßgeblichen – Ermächtigungsnorm kann Landesrecht eine „Staffelung der Teilnehmerbeiträge und Gebühren … nach Einkommensgruppen u n d Kinderzahl o d e r der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben”. Diese Änderung des Satzes 2 in § 90 Abs. 1 SGB VIII entspricht einer Anregung des Bundesrats (BTDrucks 12/2866 S. 36), die zwei Anliegen verfolgte: Zum einen sollte klargestellt werden, daß der Landesgesetzgeber ohne direkte Festlegung der Elternbeiträge sich auch auf die bloße Vorgabe eines Rahmens für die konkrete Umsetzung etwa durch kommunales Satzungsrecht beschränken durfte; zum andern sollte die Berücksichtigung der familiären Verhältnisse von der Kinderzahl gelöst und die Einbeziehung des Umstands ermöglicht werden, daß von dem Familieneinkommen „der Lebensunterhalt von Mutter und Vater und … Kindern bestritten werden muß”, also nicht nur die Kinderzahl, sondern auch die Zahl der unterhaltsberechtigten erwachsenen Familienangehörigen für die Wirtschaftskraft von Bedeutung ist. Daß die Differenzierungskriterien „Einkommen” und „Kinderzahl” in der Neufassung nicht mehr – wie dargelegt: scheinbar – alternativ, sondern kumulativ „und”) miteinander verknüpft sind, hat hingegen keinerlei Bedeutung gehabt. Wie bereits erwähnt, hat der Gesetzgeber darin – zu Recht – keine inhaltliche, sondern allenfalls eine redaktionelle Änderung gegenüber der bisherigen Gesetzeslage gesehen (BTDrucks 12/2866 S. 25). Ob die Neufassung unter diesen Umständen in Abkehr von der dargelegten und beabsichtigten Eröffnung eines weiten Gestaltungsspielraums zugunsten des Landesgesetzgebers nunmehr – wozu das Berufungsgericht tendiert – eine P f l i c h t zur kumulativen Berücksichtigung beider Merkmale bei der Entgeltstaffelung begründet, kann letztlich dahinstehen. Dagegen spricht die mit der Neuregelung erkennbar verbundene andere Zielrichtung, ohne daß der Wortlaut die vom Oberverwaltungsgericht befürwortete Auslegung gebieten würde; denn auch die Neuregelung sollte dem Landesgesetzgeber Handlungsermessen hinsichtlich der Erhebung gestaffelter Teilnehmerbeiträge belassen. Könnte er aber aus der Sicht des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1993 von der Erhebung gestaffelter Beiträge überhaupt absehen, liegt es nicht nahe, dem Bundesrecht auch in seiner Neuformulierung eine Verpflichtung zur Berücksichtigung beider Kriterien zu entnehmen, wenn der Landesgesetzgeber sich für die Staffelung entschieden hat. Einer abschließenden Entscheidung bedarf es insoweit jedoch nicht. § 17 Abs. 3 und Abs. 2 GTK 1991 würde nämlich – wie dargelegt – auch dem etwaigen G e b o t einer kumulativen Berücksichtigung beider Merkmale bei der Beitrags- oder Gebührenbemessung entsprechen. Denn der (unterstellten) Verpflichtung zur Staffelung nach der Kinderzahl wird angesichts des weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums hinreichend Genüge getan, wenn die Elternbeiträge bei gleichzeitigem Besuch von Tageseinrichtungen durch mehrere Geschwisterkinder ermäßigt werden.
3. § 17 Abs. 2 und 3 GTK 1991 verstößt entgegen der Auffassung der Revision nicht gegen Art. 6 Abs. 1 GG. Der erkennende Senat hat vergleichbare Entgeltbemessungsregelungen für mit Art. 6 Abs. 1 GG vereinbar gehalten, die die Familiengröße durch Ermäßigungen ab dem zweiten Kind berücksichtigen, das gleichzeitig eine Tagesstätte besucht (Beschlüsse vom 13. April 1994 – BVerwG 8 NB 4.93 – Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 69 S. 8 ≪11≫), und zur Begründung dargelegt, daß Art. 6 Abs. 1 GG darüber hinaus keinen Anspruch auf eine – die tatsächliche Leistungsfähigkeit einer Familie noch feiner widerspiegelnde – Entgeltstaffelung begründe. Diese Auffassung stimmt mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein (vgl. zuletzt Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 702). Danach läßt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist; für die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienlastenausgleich zu verwirklichen ist, verbleibt dem Gesetzgeber grundsätzlich eine – nicht durch konkrete Folgerungen aus Art. 6 Abs. 1 GG eingeengte – Gestaltungsfreiheit (BVerfG, Beschluß vom 17. Februar 1997 – 1 BvR 1903/96 – FamRZ 1997, 541 unter Hinweis auf BVerfGE 87, 1 ≪35 f.≫; vgl. auch BVerfGE 82, 60 ≪81, 84≫). Entscheidend ist mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 GG die Gesamtbetrachtung aller Leistungen oder Vergünstigungen, die der Gesetzgeber auf verschiedenen Gebieten für Kinder erbringt (BVerfGE 82, 198 ≪206≫). Der Staat ist durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, in allen Bereichen jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen; die staatliche Familienförderung steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft fordern kann (BVerfG, Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 702; BVerfGE 87, 1 ≪35≫; 82, 60 ≪81≫). Im Hinblick auf die gesetzliche Berücksichtigung der Zahl unterhaltsberechtigter Kinder in anderen Regelungsbereichen (z.B. Kinderfreibetrag, Ausbildungsfreibetrag, Kindergeld, Ausbildungsförderung) ist es aus der Sicht des Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn ein Landesgesetzgeber das Entgelt für den Besuch von Kindertagesstätten – wie hier – nur dann ermäßigt, wenn mehrere Kinder gleichzeitig von diesem Leistungsangebot Gebrauch machen, also eine Differenzierung nach der Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder in diesem Teilbereich nicht vornimmt. Zu einer weiteren Vertiefung besteht angesichts der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung kein Anlaß.
4. § 17 Abs. 2 und 3 GTK 1991 ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Dieser Prüfungsmaßstab ist im Hinblick auf die familienbezogenen Differenzierungen in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG zu sehen (BVerfGE 87, 1 ≪36≫). An ihm ist im vorliegenden Verfahren die gesetzliche Berücksichtigung der Einkommenshöhe sowie der familiären Situation bei der Entgeltfestlegung zu messen. Die gesetzliche Differenzierung hält diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen stand.
a) Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung ist Art. 3 Abs. 1 GG nur verletzt, wenn für die Differenzierung keine rechtfertigenden Gründe bestehen. Als Unterschied, der eine Ungleichbehandlung im vorliegenden Zusammenhang rechtfertigen kann, kommen auch unterschiedliche Einkommensverhältnisse in Betracht, ohne daß dem abgabenrechtliche Grundsätze entgegenstünden. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit dem Beschluß vom 10. März 1998 (a.a.O., S. 701) ausdrücklich bestätigt. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt danach nicht, daß Gebühren – für Beiträge oder Abgaben eigener Art gilt nichts anderes – für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen ausnahmslos einkommensunabhängig sein müßten. Eine an sozialen Gesichtspunkten ausgerichtete Staffelung ist vielmehr in dem hier zu beurteilenden, durch das Sozialstaatsprinzip und gewichtige grundrechtliche Schutzgebote geprägten Bereich nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 701 f.).
b) Der Entgeltstaffelung steht auch der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit – als spezifisch steuerrechtliche Ausformung des Art. 3 Abs. 1 GG – nicht entgegen, solange – wie hier – selbst das höchste Entgelt die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zur empfangenen Verwaltungsleistung steht (BVerfG, Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 701). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß durch die Elternbeiträge insgesamt in den Jahren 1992 und 1993 lediglich 10,74 % bzw. 13,06 % der Betriebskosten gedeckt wurden; auch der Höchstbeitrag belief sich seinerzeit nur auf ca. die Hälfte der Kosten (vgl. BU S. 17). Daß der Maximalbeitrag in Höhe von – hier – 220 DM im Vergleich zu der empfangenen Leistung nicht unangemessen ist, bedarf keiner weiteren Erörterung und wird von den Klägern auch nicht bezweifelt.
c) Die konkrete Bestimmung des für die Staffelung maßgeblichen Einkommens durch § 17 GTK 1991 ist im Hinblick auf den auch vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobenen (vgl. Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O.) weiten Ermessensspielraum des Gesetzgebers nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, daß – da Bundesrecht keinen bestimmten Einkommensbegriff vorgibt – die Anknüpfung der Staffelung an das nur um Werbungskosten, Betriebsausgaben und Sparerfreibeträge verminderte Bruttoeinkommen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist (Beschlüsse vom 13. April 1994, a.a.O., vom 28. Oktober 1994 – BVerwG 8 B 159.94 – Buchholz 401.8 Benutzungsgebühren Nr. 72, S. 26, und vom 22. Januar 1998 – BVerwG 8 B 4.98 –, n.v.; die gegen die beiden letztgenannten Beschlüsse erhobenen Verfassungsbeschwerden hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 22. Juli 1998 – 1 BvR 2369/94 – bzw. 17. Juni 1998 – 1 BvR 485/98 – nicht zur Entscheidung angenommen). Denn die Entgelterhebung erfolgt hier im Rahmen einer – ohnehin mehr Spielraum eröffnenden – Leistungsgewährung. Außerdem hat die durch § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 und 1993 zugelassene Zusammenfassung in Einkommensgruppen zur Folge, daß ohnehin ein beträchtlicher Teil der denkbaren weiteren Abzugsposten tatsächlich ohne Auswirkungen auf die Entgeltbemessung bliebe. Für die von dem nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber gewählte – relativ grobe – Pauschalierung bei der Festlegung des maßgeblichen Einkommens und der gleich zu behandelnden Einkommensgruppen spricht ferner der in diesem Zusammenhang zulässige Gesichtspunkt der einfachen, unaufwendigen Handhabung (Beschluß vom 28. Oktober 1994, a.a.O.). Dabei ist nämlich zu beachten, daß es sich um eine große Anzahl wiederkehrender, zugleich aber auch zeitlich begrenzter Erhebungsvorgänge mit einer dadurch erfaßten großen Anzahl von Personen handelt und daß eine dem steuerlichen Verfahren angenäherte Veranlagung die Erhebungsstellen – darunter auch kleine Kommunen (vgl. § 17 Abs. 6 GTK 1991) – überfordern, die Fehleranfälligkeit der endgültigen Abrechnung beträchtlich erhöhen sowie die wünschenswerte zeitnahe Einkommensermittlung und Entgeltberechnung sowie -erhebung erschweren würde. Durch die höchstrichterliche Rechtsprechung ist geklärt, daß eine Ungleichbehandlung im Abgabenrecht den Gleichheitssatz nur dann verletzt, wenn sie nicht auf sachgerechte Erwägungen zurückzuführen ist (vgl. BVerfGE 54, 11 ≪25 f.≫). Als solche können bereits Erwägungen der Praktikabilität – wie hier – regelmäßig und insbesondere im Bereich der Leistungsverwaltung einen vernünftigen Grund dafür abgeben, daß der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlagen eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen hinnehmen darf (Urteil vom 12. Februar 1988 – BVerwG 4 C 24.85 – Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 1 S. 1 ≪6≫; Beschluß vom 13. April 1994, a.a.O., S. 11).
5. Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
a) Entgegen der Ansicht der Kläger ist die landesrechtlich vorgesehene Abwälzung der Kindergartenkosten auf die Eltern nicht deshalb zu beanstanden, weil der Besuch von Tageseinrichtungen für Kinder auch im Allgemeininteresse liege und zu der Verwirklichung der Chancengleichheit von Mann und Frau beitrage. Das Oberverwaltungsgericht (BU S. 18) hat bindend festgestellt (§ 137 Abs. 2 VwGO), daß auf Landesebene in den Jahren 1992 und 1993 „das Elternbeitragssoll 10,74 % und 13,06 % der anerkannten Betriebskosten erreicht” und bezogen auf Regierungsbezirke „die entsprechenden Prozentsätze 1992 zwischen 10,33 % und 11,07 % und 1993 zwischen 12,20 % und 13,87 %” lagen. Damit verfehlt die durch Elternbeiträge erbrachte Kostendeckung tatsächlich noch deutlich den gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 3 GTK 1991 angestrebten Deckungsgrad von 19 %. Die Allgemeinheit wird danach über das Steueraufkommen nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts mit weit mehr als 80 % der Betriebskosten von Kindertagesstätten belastet; dies trägt dem unbestreitbaren Allgemeininteresse an der Aufrechterhaltung und Benutzung derartiger Einrichtungen hinreichend Rechnung.
b) Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß die Kläger als Mitglieder der katholischen Kirche über die von ihnen geleisteten Kirchensteuern zusätzlich zu den Elternbeiträgen an den Kosten des von ihren Kindern besuchten katholischen Kindergartens beteiligt sind. Wie dargelegt wird mit den von allen Nutzern erbrachten Elternbeiträgen nur ein geringfügiger Anteil der tatsächlichen Betriebskosten abgedeckt, der große Rest hingegen bei „weltlichen” Kindergärten letztlich aus dem allgemeinen Steueraufkommen sowie ggf. der Eigenleistung des Trägers, bei kirchlichen Kindergärten über die staatlichen Zuschüsse aus dem allgemeinen Steueraufkommen und im übrigen – nach Angaben der Kläger zu 27 % (vgl. hierzu § 18 Abs. 3 GTK 1991) – aus dem Kirchensteueraufkommen erbracht. Was die Kläger und andere Kirchenmitglieder über Kirchensteuern zu den Betriebskosten von kirchlichen Kindergärten beitragen, vermindert deshalb nur den von ihnen und anderen Steuerzahlern sonst über die allgemeinen Steuern zu erbringenden Kostenanteil. Eine relevante gleichheitswidrige Doppelbelastung kann darin nach dem gesetzlichen Konzept des nordrhein-westfälischen Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder ebensowenig gesehen werden wie in der Mehrbelastung von Eltern, die als Mitglieder des Trägervereins „ihrer” Kindertagesstätte neben den Elternbeiträgen zusätzlich Vereinsbeiträge leisten müssen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. Januar 1997 – 16 A 3177/97 – NWVBl 1997, 256 ≪258≫ sowie Beschluß vom 4. Juli 1997 – BVerwG 8 B 97.97 –, n.v., Abdruck S. 4; das Bundesverfassungsgericht hat die hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde mit Beschluß vom 17. Juni 1998 – 1 BvR 1538/97 – nicht zur Entscheidung angenommen). Die Kläger tragen danach die durch Elternbeiträge nicht gedeckten Betriebskosten in vergleichbarer Weise anteilig mit wie alle anderen Steuerzahler. Abgesehen davon ist die Auswirkung des durch Kirchensteuern finanzierten Anteils an den Betriebskosten des konkreten kirchlichen Kindergartens auf die Kirchensteuerzahlung der Kläger kaum meßbar. Es kommt hinzu, daß die Kläger als Mitglieder der katholischen Kirche und der Kirchengemeinde an der inneren Willensbildung des Trägers der Einrichtung, also der Kirchengemeinde, und an der Führung der Tageseinrichtung – vergleichbar mit den Mitgliedern eines privatrechtlich organisierten Trägervereins (vgl. Beschluß vom 4. Juli 1997, a.a.O., und OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. Januar 1997, a.a.O.) – in besonderer Weise mitwirken und entsprechenden Einfluß ausüben können. Dieser Umstand unterscheidet die Gruppe der kirchlich gebundenen Eltern von derjenigen der kirchlich ungebundenen Eltern in einer die allenfalls geringfügige Mehrbelastung rechtfertigenden Weise. Die unterbliebene Differenzierung ist im übrigen auch deshalb nicht zu beanstanden, weil der Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen von der Tatsache ausgehen durfte, daß nach wie vor die weit überwiegende Mehrheit der Bevölkerung einer Kirche angehört und der geringfügige Anteil der Kirchensteuerleistung an den Kosten kirchlicher Kindergärten sich deshalb nicht in erheblichem Umfang ungleich auswirkt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Müller, Sailer, Krauß, Golze, Postier
Fundstellen
Haufe-Index 1377361 |
NJW 1999, 3505 |
BVerwGE |
BVerwGE, 188 |
NVwZ 1999, 993 |
DÖV 1999, 466 |
GK/BW 1999, 207 |
Jugendhilfe 2000, 158 |
www.judicialis.de 1998 |