Entscheidungsstichwort (Thema)
Mitwirkungspflicht bei Sicherheitsüberprüfungen
Orientierungssatz
1. Der Anspruch einer bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts, von einem bei ihr auf privatrechtlicher Grundlage beschäftigten Angestellten Einzelangaben über dessen persönliche Verhältnisse (personenbezogene Daten im Sinne des § 2 Abs 1 BDSG) verlangen zu können, ist an dem Wertmaßstab des grundrechtlich gewährleisteten Persönlichkeitsrechts aus Art 1 Abs 1, Art 2 Abs 1 GG zu messen.
2. Die Erklärung eines Bundesministers, einen Bereich zum sicherheitsempfindlichen Behördenteil zu erklären, ist eine politische Entscheidung, deren sachliche Berechtigung von den Gerichten jedenfalls dann nicht näher nachgeprüft werden kann, wenn die darin zum Ausdruck gekommene Einschätzung des möglichen Sicherheitsrisikos nicht völlig abwegig ist. Die Bestimmung des Behördenteils muß so eindeutig sein, daß kein Spielraum für den nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten verbleibt, da dieser nicht zur inhaltlichen Ausgestaltung einer allein der obersten Bundesbehörde vorbehaltenen politischen Entscheidung befugt ist.
Normenkette
TVG § 1; GG Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1; ArbGG § 2 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a
Verfahrensgang
LAG Berlin (Entscheidung vom 19.04.1983; Aktenzeichen 8 Sa 122/82) |
ArbG Berlin (Entscheidung vom 19.08.1982; Aktenzeichen 17 Ca 63/82) |
Tatbestand
Der Kläger wird seit dem 1. März 1976 von der Beklagten als Diplom-Mathematiker im Angestelltenverhältnis beschäftigt. Auf das Arbeitsverhältnis findet kraft einzelvertraglicher Abrede der Manteltarifvertrag für die Angestellten der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (MTAng-BfA) vom 24. Oktober 1961 in der jeweils geltenden Fassung Anwendung.
Die Beklagte hält den Kläger nach § 8 MTAng-BfA für verpflichtet, an der Vorbereitung einer Sicherheitsüberprüfung nach den von der Bundesregierung am 15. Februar 1971 beschlossenen Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten durch Ausfüllen eines Fragebogens mitzuwirken. § 8 des Manteltarifvertrages lautet:
"Abs. 1
Der Angestellte hat sich so zu verhalten, wie
es von Angehörigen des öffentlichen Dienstes
erwartet wird. Er muß sich durch sein gesamtes
Verhalten zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung
im Sinne des Grundgesetzes bekennen.
Abs. 2
Der Angestellte ist verpflichtet, den dienstlichen
Anordnungen nachzukommen. Beim Vollzug
einer dienstlichen Anordnung trifft die Verantwortung
denjenigen, der die Anordnung gegeben
hat. Der Angestellte hat Anordnungen, deren
Ausführung - ihm erkennbar - den Strafgesetzen
zuwiderlaufen würden, nicht zu befolgen."
Die Beklagte ist 1953 als Trägerin der gesetzlichen Rentenversicherung in Form einer rechtsfähigen, bundesunmittelbaren Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Berlin durch Gesetz errichtet worden (BGBl. I S. 857). Nach dem am 1. Juli 1977 in Kraft getretenen Sozialgesetzbuch - gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung - (SGB IV) unterliegt sie einer beschränkten staatlichen Aufsicht. Diese Aufsicht erstreckt sich auf die Beachtung von Gesetz und sonstigem Recht, das für den Versicherungsträger maßgeblich ist (§ 87 Abs. 1 SGB IV). Die Aufsicht wird wahrgenommen von dem Bundesversicherungsamt, einer selbständigen Bundesoberbehörde, die dem Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung untersteht (§ 94 SGB IV).
Nach einer im Bundesministerium für Arbeit stattgefundenen Dienstbesprechung über Probleme des vorbeugenden Geheimschutzes hat die Geschäftsführung der Beklagten in einem als "Verschlußsache nur für den Dienstgebrauch" bezeichneten Schreiben vom 31. Januar 1977 den Minister unter Bezug auf die Sicherheitsrichtlinien der Bundesregierung gebeten, "den Bereich des Rechenzentrums in der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zum Behördenteil mit erhöhtem Sicherheitsrisiko zu erklären". Der Bundesminister ordnete darauf mit Schreiben vom 24. Mai 1977 an den Präsidenten der Beklagten an:
"Nach Ziffer 3.2 der Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung
von Bundesbediensteten (Sicherheitsrichtlinien)
in der Fassung des Beschlusses
der Bundesregierung vom 15. Februar 1971 bestimme
ich das Rechenzentrum der Bundesversicherungsanstalt
für Angestellte zum Behördenteil mit erhöhtem
Sicherheitsrisiko.
Damit sind für die dort beschäftigten Mitarbeiter
Karteiüberprüfungen nach Ziffer 5.1 der Sicherheitsrichtlinien
durchzuführen. Für die Bewerber
für eine Tätigkeit im Rechenzentrum gilt entsprechendes
(Ziffer 2.5 aaO)."
Zur Vorbereitung der Sicherheitsüberprüfung ist von den Bundesbediensteten ein Vordruck auszufüllen. Zur Verschlußsache wird diese Erklärung erst, nachdem sie von dem Bediensteten ausgefüllt worden ist. In dem Formular hat der Bundesbedienstete sich wahrheitsgemäß und vollständig zu jeder Frage zu erklären. Eine Ausnahme gilt lediglich dann, wenn er durch die Beantwortung sich oder einen nahen Angehörigen der Gefahr strafrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Verfolgung oder sich der Rücknahme der Ernennung oder Kündigung aus wichtigem Grund aussetzen würde. In diesem Fall ist es zulässig, "keine Angabe" einzusetzen.
Im Jahre 1978 ließ die Beklagte für mehrere hundert Bedienstete im Bereich der Abteilung 11 (Organisation und EDV) eine sogenannte Dateianfrage als erste Stufe der Sicherheitsüberprüfung durchführen. Die Ausfüllung des Erklärungsbogens war dazu nicht erforderlich. Zur Vorbereitung der weitergehenden Sicherheitsüberprüfung mit Karteiüberprüfung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz ließ die Beklagte für ca. 80 Mitarbeiter im gleichen Jahr Erklärungsvordrucke ausgeben, von denen allerdings nur 60 ausgefüllt zurückgegeben wurden. Wegen zahlreicher Beschwerden, denen sich der Hauptvorstand der Gewerkschaft ÖTV in einem Schreiben an den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung anschloß, kam es unter Hinzuziehung des bei der Beklagten bestehenden Personalrats am 8. November 1978 zu einer Dienstbesprechung mit den Fachbeamten des Bundesministeriums. Dort erklärte sich die Geschäftsführung der Beklagten bereit, einstweilen lediglich für die Ermächtigung im Umgang mit Verschlußsachen und für Zuwanderer aus dem kommunistischen Machtbereich die Abgabe von Sicherheitserklärungen zu verlangen. Beabsichtigt war, die schon damals angelaufenen Vorbereitungen zur Neufassung der Sicherheitsrichtlinien abzuwarten. Im übrigen wurde von den Beamten des Ministeriums bei dieser Gelegenheit darauf hingewiesen, in dem Schreiben des Ministers vom 24. Mai 1977 sei die Bestimmung des sicherheitsempfindlichen Behördenteils nur sehr allgemein gefaßt, so daß der Beklagten bei der Auswahl des zu überprüfenden Personenkreises ein verhältnismäßig großer Spielraum verbleibe.
Dem Kläger wurde am 1. Januar 1981 die nach der VergGr. I b eingestufte Leitung des Sachgebietes 3 im Bereich 2 des Dezernats 1103 (EDV-Systeme) übertragen. Ihm unterstehen 10 Mitarbeiter der VergGr. IV a, III und II a. Das Dezernat 1103 ist der Abteilung 11 (EDV und Organisation) eingegliedert. Diese ist nach dem Geschäftsverteilungsplan der Beklagten seit 1974 wie folgt gegliedert:
"Abteilung 11 Abteilung Organisation und
Datenverarbeitung
1100 Abteilungsleitung
Dezernat 1101 Allgemeine Organisation
Dezernat 1102 Anwender-Systeme
Dezernat 1103 EDV-Systeme
Dezernat 1104 Rechenzentrum
Dezernat 1105 Medizinische Datenverarbeitung
(Med.DV)
Dezernat 1106 Statistik"
Die Aufgaben des vom Kläger geleiteten Sachgebiets bestehen in der Planung und Entwicklung eines Statistik-Informationssystems und besonderer Einzelstatistiken sowie der Pflege der bestehenden regelmäßig ablaufenden Statistikprogramme. Mit Hilfe der im Sachgebiet des Klägers entwickelten Programme werden die Daten der ca. 20 Mill. Versicherten, sogenannte Echtdaten, im "Rechenzentrum (Dezernat 1104)" zur statistischen Auswertung verarbeitet. Die Auswertungsergebnisse werden noch im Rechenzentrum automatisch anonymisiert. Für die Entwicklung der im Sachgebiet des Klägers zu erstellenden Programme und deren Optimierung werden von den auftraggebenden Stellen sogenannte fiktive Testdaten zur Verfügung gestellt. Die Zusammenarbeit des Dezernats 1103, in dem der Kläger tätig ist, und dem Rechenzentrum, Dezernat 1104, ist von der Beklagten im Rahmen einer Geschäftsanweisung im Interesse des Schutzes der Versicherten-Daten detailliert geregelt. Danach erfolgt die Bedienung der Anlagen ausschließlich durch die Mitarbeiter des Rechenzentrums (Dezernat 1104). Die Verwendung echter Daten für Testzwecke ist unzulässig. Ob der Kläger und in welchem Umfange die Möglichkeit zum Zugriff auf Echtdaten hat, ist zwischen den Parteien umstritten.
Am 17. Februar 1982 forderte, nachdem die erwartete Novellierung der Sicherheitsrichtlinien noch nicht erfolgt war, der Geheimschutzbeauftragte der Beklagten den Kläger auf, den Erklärungsvordruck zur Sicherheitsüberprüfung auszufüllen. Mit Schreiben vom 24. März 1982 erinnerte die Geschäftsführung den Kläger. Sie wies darauf hin, der "EDV-Bereich der BfA" sei durch Erlaß des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung zum sicherheitsempfindlichen Bereich erklärt worden und von daher sei der Kläger zur Mitwirkung verpflichtet. Auf die Einwendung der Prozeßbevollmächtigten des Klägers, die Beklagte könne nicht aufgrund der Verwaltungsvorschrift in das "Grundverhältnis" eingreifen, setzte die Beklagte eine Nachfrist bis zum 10. Mai 1982. Als Rechtsgrundlage für ihr Verlangen gab sie an, der Kläger sei nach dem Tarifvertrag verpflichtet, dieser dienstlichen Anordnung nachzukommen.
Mit seiner Klageschrift vom 15. Juni 1982 ist der Kläger diesem Verlangen entgegengetreten. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Arbeitsgericht erklärt, sie werde eine rechtskräftige Entscheidung über die Feststellungsklage beachten.
Der Kläger hat beantragt
festzustellen, daß die Beklagte nicht
berechtigt ist, von ihm die Ausfüllung
des Fragebogens zur Einleitung der Sicherheitsüberprüfung
beim Bundesamt
für Verfassungsschutz (LG Nr. 3381)
zu verlangen.
Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und geltend gemacht, der Erlaß des Bundesministers vom 24. Mai 1977 habe nicht zum Ausdruck bringen sollen, daß allein die im Organisations- und Geschäftsverteilungsplan enthaltene Organisationseinheit 1104 ("Rechenzentrum") zum sicherheitsempfindlichen Teil der Behörde bestimmt werde. Vielmehr sei mit dieser Bezeichnung funktional der gesamte EDV-Bereich gemeint. An dieser erkennbaren Ansicht des Ministers sei sie nach den Sicherheitsrichtlinien gebunden. Auf die tatsächlichen Zugangsmöglichkeiten des Klägers zu nachrichtendienstlich relevanten Daten komme es nicht an. Die Erstreckung der Sicherheitsüberprüfung auf den Kläger sei auch sachlich gerechtfertigt, da trotz aller vorgeschriebenen Sicherheitsmaßnahmen es nicht auszuschließen sei, daß sich der Kläger die Möglichkeit verschaffen könne, gezielt Echtdaten nachrichtendienstlich interessanter Personengruppen anzusprechen.
Demgegenüber hat der Kläger vorgetragen, auch soweit er bei der Beseitigung von Programmfehlern Zugang zum Maschinensaal des Rechenzentrums erhalte, könne er nur den Datensatz einsehen, der den Fehler verursacht habe. Dabei werde er von mehreren Mitarbeitern des Rechenzentrums überwacht. Ansonsten komme er mit Echtdaten nur dann in Berührung, wenn bei einem Programmauftrag von der auftragvergebenden Stelle der Beklagten vorschriftenwidrig Echtdaten statt Testdaten geliefert würden. Die so gegebenen Zugriffsmöglichkeiten seien marginal im Verhältnis zu den Möglichkeiten der Sachbearbeiter in den Leistungsabteilungen der Beklagten, die täglich - ohne Sicherheitsüberprüfung - mit Echtdaten umgingen. Von daher sei das Verlangen der Beklagten zumindest unverhältnismäßig.
Das Arbeitsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Landesarbeitsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Mit der zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte ihren erstinstanzlichen Klageabweisungsantrag weiter. Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Landesarbeitsgericht, das zutreffend sowohl die sachliche Zuständigkeit der Arbeitsgerichte (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 a ArbGG) als auch das Feststellungsinteresse an der vom Kläger begehrten Feststellung (§ 256 ZPO) bejaht, hat zu Recht einen Anspruch der Beklagten, vom Kläger die Ausfüllung des Fragebogens zum Zwecke der Sicherheitsüberprüfung zu verlangen, verneint.
I. Das Landesarbeitsgericht hat im wesentlichen ausgeführt, § 8 Abs. 2 Satz 1 MTAng-BfA scheide als eigenständige Rechtsquelle für das von der Beklagten gestellte Verlangen auf Ausfüllung des Fragebogens zum Zwecke einer Sicherheitsüberprüfung aus. Die tarifliche Bestimmung verpflichte zwar den Angestellten, den dienstlichen Anordnungen nachzukommen, eine Erweiterung der arbeitsvertraglichen Pflichten lasse sich daraus jedoch nicht ableiten. Die Verpflichtung des Arbeitnehmers, dienstlichen Anordnungen Folge zu leisten, reiche nicht weiter als das durch die vertraglich geschuldete Leistung begrenzte Direktionsrecht des Arbeitgebers. Auch die Sicherheitsrichtlinien der Bundesregierung oder der Erlaß des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung vom 24. Mai 1977 bringe keine Erweiterung der arbeitsvertraglichen Pflichten des Arbeitnehmers, da unmittelbar insoweit nicht der Arbeitnehmer sondern die Behörde (Arbeitgeber) verpflichtet werde. Im Rahmen der der Behörde aufgetragenen Sicherheitsüberprüfung treffe den Arbeitnehmer allerdings grundsätzlich als Ausfluß seiner ihm obliegenden allgemeinen Treuepflicht eine Mitwirkungspflicht. Das Verlangen der Beklagten auf Beantwortung des Fragebogens sei vorliegend jedoch gleichwohl unzulässig, weil es sich als Eingriff in das nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Persönlichkeitsrecht des Klägers darstelle. Die Anordnung der Beklagten, den Fragebogen auszufüllen, verstoße nämlich gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die geforderten Auskünfte seien weder geeignet noch erforderlich, den angestrebten Zweck - Durchführung der durch die Sicherheitsrichtlinien vorgeschriebenen Sicherheitsüberprüfung - zu erfüllen. Nach dem Erlaß des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung vom 24. Mai 1977 sei nur das "Rechenzentrum", also das Dezernat 1104, nicht aber das Arbeitsgebiet des Klägers, das Dezernat 1103, zum Behördenteil mit erhöhtem Sicherheitsrisiko erklärt worden. Eine Notwendigkeit für die von der Beklagten angeordnete Sicherheitsüberprüfung des Klägers sei daher nicht gegeben.
II. Diesen Ausführungen des Landesarbeitsgerichts ist im Ergebnis und weitgehend auch in der Begründung beizupflichten; sie lassen keine revisionsrechtlich relevanten Rechtsfehler erkennen.
1. Aus dem Regelungsinhalt des § 8 Abs. 2 Satz 1 MTAng-BfA (inhaltsgleich mit § 8 Abs. 2 BAT) folgt, daß der Angestellte zwar dienstlichen Anordnungen nachzukommen hat, der Umfang seiner arbeitsvertraglichen Pflichten dadurch aber keineswegs erweitert werden kann. Die Tarifnorm legt die Weisungsgebundenheit des Angestellten in dienstlichen Angelegenheiten fest, soweit ein befugter Vorgesetzter die Anordnungen trifft und die Anordnungen nicht gegen Strafgesetze verstoßen (Clemens/Scheuring/Steingen/Wiese, BAT-Kommentar, 75. Ergänzungslieferung, § 8 Rz 20). Das in dieser Weise festgelegte Recht des Dienstvorgesetzten, Anweisungen zu erteilen, entspricht dem Direktionsrecht im allgemeinen Arbeitsrecht. Beide haben die Funktion, nach Art, Ort und Umfang die geschuldete Leistung sowie das zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Betrieb im Einzelfall erforderliche Verhalten näher zu bestimmen (Böhm/Spiertz/Sponer/Steinherr, Die Dienstverhältnisse der Angestellten bei öffentlichen Verwaltungen und Betrieben, BAT-Kommentar, 128. Ergänzungslieferung, § 8 Rz 70). Die gegenteilige Auffassung der Revision, die in § 8 Abs. 2 MTAng-BfA eine selbständige Anspruchsgrundlage für das Verlangen der Beklagten sieht, verkennt die Rechtsnatur des Arbeitsrechts als Vertragsrecht. Könnte das Direktionsrecht mehr, als den durch den Arbeitsvertrag vorgegebenen Rahmen im Einzelfall näher auszufüllen (BAGE 33, 71 = AP Nr. 26 zu § 611 BGB Direktionsrecht), so wäre der Arbeitgeber kraft "Status" zur Rechtsetzung gegenüber dem gehorsamspflichtigen Angestellten befugt. Es bestünde ein Über- und Unterordnungsverhältnis im Sinne eines Gewaltverhältnisses. Grundsätzlich gilt aber, daß das Direktionsrecht (auch) des öffentlichen Arbeitgebers erst durch die mangelnde Konkretisierbarkeit der arbeitsrechtlichen Pflichten bei Vertragsabschluß entsteht und zugleich aber durch den vereinbarten Inhalt des Vertrages, der unter Umständen im Wege der Auslegung zu ermitteln ist, begrenzt wird (BAGE 37, 145 = AP Nr. 6 zu § 75 BPersVG).
2. Grundsätzlich kann der Arbeitnehmer aufgrund seiner ihm obliegenden und aus dem Arbeitsverhältnis ableitbaren allgemeinen Treuepflicht zur Mitwirkung an einer vom Arbeitgeber - selbst oder von einer kompetenten dritten Stelle - veranlaßten Sicherheitsüberprüfung seiner Person verpflichtet sein, jedenfalls dann, wenn im Einzelfall zwingende Gründe des Persönlichkeitsschutzes nicht entgegenstehen oder sich das Mitwirkungsverlangen nicht aus anderen Gründen als unverhältnismäßig erweist. Im Streitfall bestand jedoch schon deswegen keine Mitwirkungspflicht des Klägers, weil er nach dem Organisationsplan der Beklagten nicht in der Abteilung 1104 "Rechenzentrum", sondern in der Abteilung 1103 "EDV-Systeme" beschäftigt wird, die nach dem Erlaß des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung vom 24. Mai 1977 nicht als Behördenteil mit erhöhtem Sicherheitsrisiko eingestuft ist. Für eine die grundgesetzlich geschützten Persönlichkeitsrechte tangierende Sicherheitsüberprüfung des Klägers bestand insoweit mithin keine zwingende Veranlassung.
a) Der Anspruch einer bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts, von einem bei ihr auf privatrechtlicher Grundlage beschäftigten Angestellten Einzelangaben über dessen persönliche Verhältnisse (personenbezogene Daten im Sinne des § 2 Abs. 1 BDSG) verlangen zu können, ist an dem Wertmaßstab des grundrechtlich gewährleisteten Persönlichkeitsrechts aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG zu messen. Das Bundesarbeitsgericht hat in ständiger Rechtsprechung zu Fragen der Wirkung der Grundrechte für Private erkannt, eine Reihe von Grundrechten stellten nicht nur Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern auch Wertentscheidungen im Sinne von Ordnungsgrundsätzen für das gesamte soziale Leben dar und seien von unmittelbarer Bedeutung für den Rechtsverkehr der Bürger untereinander (BAGE 1, 185, 193 = AP Nr. 2 zu § 13 KSchG; 4, 240, 243 = AP Nr. 16 zu Art. 3 GG; 4, 274, 276 = AP Nr. 1 zu Art. 6 Abs. 1 GG Ehe und Familie; 13, 168, 174 f. = AP Nr. 25 zu Art. 12 GG). Privatrechtliche Handlungen dürfen insoweit nicht im Widerspruch zu diesem "ordre public" geraten. Soweit sich eine Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Erfüllung ihrer Aufgaben der privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse bedient, müssen diese Wertentscheidungen des Grundgesetzes von ihr beachtet werden. Dies gilt um so mehr, als anders als im Bereich der "privaten Wirtschaft" mögliche Beeinträchtigungen der Privatautonomie (vgl. Heußner, SGB 1984, 279, 284; ders. AuR 1985, 309, 314) nicht zu besorgen sind. Der ansonsten dem anderen Vertragspartner nach dem Gehalt der Grundrechtsordnung zustehende Schutz der freien Entfaltung seiner Person ist für eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die Aufgaben der Sozialversicherung in Selbstverwaltung wahrnimmt, nicht verbürgt, da sie nicht grundrechtsfähig ist (BVerfGE 39, 302, 315). Schon von daher kann sich im vorliegenden Fall der grundrechtliche Schutz des Klägers nicht als Beeinträchtigung der grundrechtlich gesicherten Freiheit der Beklagten auswirken.
Zu den auch im Privatrechtsverkehr zu beachtenden Wertentscheidungen des Grundgesetzes gehört das durch Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Persönlichkeitsrecht (LAG Baden-Württemberg Urteil vom 26. Januar 1972 - 8 Sa 109/71 -, NJW 1976, 310; BAGE 25, 80, 86 = AP Nr. 1 zu § 611 BGB Persönlichkeitsrecht; 42, 375, 381, 383 = AP Nr. 11 zu § 75 BPersVG; 46, 98 = AP Nr. 7 zu § 611 BGB Persönlichkeitsrecht). Wie das Landesarbeitsgericht Baden-Württemberg bereits 1972 im Anschluß an Wiese (ZfA 1971, 273) ausgeführt hat, enthält diese grundrechtliche Wertentscheidung ein Selbstbestimmungsrecht des Menschen, selbst frei darüber entscheiden zu können, ob und inwieweit er ein Ausleuchten seiner Persönlichkeit gestatten will. Unter den Bedingungen der seitdem weiterentwickelten und in der Praxis zunehmend genutzten technischen Möglichkeiten der Datenverarbeitung hat das Bundesverfassungsgericht, ausgehend von der Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu bestimmen, wann und innerhalb welcher Grenzen er persönliche Lebenssachverhalte offenbart (BVerfGE 27, 344, 350; 44, 353, 372; 56, 37, 41), als besonders schutzwürdig und daher unter den heutigen Bedingungen von der grundrechtlichen Gewährleistung das sogenannte "informationelle Selbstbestimmungsrecht" mit als umfaßt angesehen (BVerfGE 65, 1, 42). Es hat zum Inhalt, daß grundsätzlich der Einzelne selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten bestimmen kann. Allerdings ist diese Gewährleistung nicht schrankenlos, sondern kann im überwiegenden Allgemeininteresse auf verfassungsmäßiger, gesetzlicher Grundlage eingeschränkt werden. Voraussetzung ist, daß die Einschränkung dem Gebot der Normenklarheit, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Notwendigkeit organisatorischer sowie verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen vor einer zweckwidrigen Verwendung erhobener Daten genügt (BVerfGE 65, 1, 44). Diese Fortbildung des Umfanges des Persönlichkeitsrechts ist von der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts bereits berücksichtigt worden (BAG Urteil vom 6. Juni 1984 - 5 AZR 286/81 - BAGE 46, 98, 104 = AP Nr. 7 zu § 611 BGB Persönlichkeitsrecht, zu III 3 a der Gründe). Im vorliegenden Fall ist dabei (zunächst) nicht von Bedeutung, ob die für den Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht definierten besonderen Kautelen für eine verfassungsmäßige Grundlage der Beschränkung des informationellen Selbstbestimmungsrechts auch gegenüber der Beklagten als Teil der Verwaltung des Bundes gelten, da die Beklagte jedenfalls den von ihr zu beachtenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (vgl. BAGE 42, 375, 382 = AP, aaO) nicht gewahrt hat. Eine Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes würde nur dann entfallen, wenn überhaupt kein Eingriff vorläge, weil der Arbeitnehmer zur Erfüllung der geschuldeten Dienste herangezogen würde (vgl. BAGE 25, 80, 86 = AP, aaO). So liegt der Fall hier nicht. Das Ausfüllen des Fragebogens betrifft nicht Daten, die im Zusammenhang mit der Arbeitsleistung anfallen, z. B. Berichtsystem, sondern betrifft als Maßnahme des präventiven Geheimschutzes die persönliche Sphäre des Klägers.
b) Wie das Landesarbeitsgericht zu Recht ausgeführt hat, ist die Vorbereitung einer Sicherheitsüberprüfung der Person des Klägers nicht erforderlich, weil die von der Beklagten zur Grundlage für die Einleitung der Sicherheitsüberprüfung herangezogenen "Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten" (Beschluß der Bundesregierung vom 15. Februar 1971) eine derartige Maßnahme nicht vorschreiben. Ob eine Sicherheitsüberprüfung erfolgen soll oder nicht, ist mit Ausnahme von bestimmten Einzelfällen, die hier offensichtlich nicht vorliegen, eine Angelegenheit, die nicht im Ermessen des Geheimschutzbeauftragten der jeweiligen Beschäftigungsbehörde liegt, sondern nach Ziff. 3.2 der Richtlinien für den Fall, daß ein Behördenteil als besonders sicherheitsempfindlich eingestuft werden soll, ausschließlich von der zuständigen obersten Bundesbehörde entschieden wird. Im vorliegenden Fall hat der den Minister vertretende Staatssekretär im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung in seinem Schreiben vom 24. Mai 1977 auf Anregung der Beklagten "das Rechenzentrum" zum Behördenteil mit erhöhtem Sicherheitsrisiko bestimmt.
Die Erklärung des Bundesministers, einen Bereich zum sicherheitsempfindlichen Behördenteil zu erklären, ist eine politische Entscheidung, deren sachliche Berechtigung von den Gerichten jedenfalls dann nicht näher nachgeprüft werden kann, wenn die darin zum Ausdruck gekommene Einschätzung des möglichen Sicherheitsrisikos nicht völlig abwegig ist (BAGE 42, 375, 384 = AP, aaO). Es ist Sache des verantwortlichen Ministers zu beurteilen, wie hoch die Gefahr für die Sicherheit des Staates ist und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für den Umfang der erforderlichen Sicherheitsüberprüfungen innerhalb der betroffenen Körperschaften zu ziehen.
Die sich daraus ergebende Einschränkung des Rechtsschutzes läßt sich allerdings nur rechtfertigen, wenn es sich entweder um einen staatsrechtlichen Regierungsakt (von Mangoldt/Klein, GG-Kommentar, 2. Aufl., Art. 65 Anm. V 5, Art. 19 Anm. VII 6 b, C) oder um eine Geschäftsleitungsmaßnahme im Sinne des Art. 65 Satz 2 GG handelt, mit der ein Bundesminister seine parlamentarisch zu verantwortende Leitungskompetenz wahrnimmt. Die von der Bundesregierung nach Art. 86 Satz 1 GG erlassenen Sicherheitsrichtlinien stellen deshalb auch ausdrücklich auf die Ansicht der zuständigen obersten Bundesbehörde ab.
c) Angesichts der besonderen rechtlichen Bedeutung, die von der schriftlich niedergelegten Ansicht der obersten Bundesbehörde ausgeht, kann der Revision nicht darin gefolgt werden, daß der dort benutzte Begriff "Rechenzentrum" keine Bezeichnung eines organisatorisch abgegrenzten Behördenteils beinhaltet, sondern nur als ungefähre Funktionsbezeichnung gewählt worden sei, um der Beklagten einen weiten Ermessensspielraum zur näheren Bestimmung der nach ihrer Ansicht sachlich notwendigen Sicherheitsüberprüfungen zu eröffnen. Zwar ist der Revision zuzugestehen, daß allgemeine Verwaltungsvorschriften, die ihrer Bestimmung nach nur innerhalb der Verwaltung Rechtswirkungen entfalten (BAGE 23, 83, 90 = AP Nr. 2 zu §§ 22, 23 BAT Lehrer; BAG Urteile vom 31. Januar 1973 - 4 AZR 258/72 - und vom 30. Januar 1980 - 4 AZR 1098/77 - AP Nr. 4 und 6 zu §§ 22, 23 BAT Lehrer sowie BAG Urteil vom 10. April 1985 - 7 AZR 36/83 - AP Nr. 19 zu § 242 BGB Betriebliche Übung), von den Verwaltungsgerichten wie Willenserklärungen gemäß § 133 BGB ausgelegt werden, wenn ein Bürger, gestützt auf diese "Behördenpraxis", Gleichbehandlung verlangt (Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., § 24 II d, 2 ß; BVerwG Urteil vom 29. April 1971 - II C 20.69 -, DÖV 1971, 748). Für veröffentlichte Verwaltungsvorschriften nähert sich allerdings die Verwaltungsrechtsprechung wiederum den Auslegungsgrundsätzen für normative Regelungen (BVerwGE 37, 57, 59). Vorliegend gilt jedoch die bereits oben herausgestellte Besonderheit, daß die auf der Grundlage der Ermächtigung in Ziff. 3.2 der Sicherheitsrichtlinien getroffene Bestimmung des Behördenbereichs mit erhöhtem Sicherheitsrisiko eine tatsächliche Bedeutung entfaltet, die noch weitergehend ist als die Bindungswirkung sogenannter technischer Normen, die als antizipierte Sachverständigengutachten im Prozeß widerlegt werden können (vgl. BVerwGE 55, 250, 253, 256).
Ausgehend von dieser tatsächlich bindenden Wirkung muß die Bestimmung des Behördenteils so eindeutig sein, daß kein Spielraum für den nachgeordneten Geheimschutzbeauftragten verbleibt, da dieser nicht zur inhaltlichen Ausgestaltung einer allein der obersten Bundesbehörde vorbehaltenen politischen Entscheidung befugt ist. Folgerichtig verbleibt auch kein Raum für eine Auslegung nach dem Empfängerhorizont des Geheimschutzbeauftragten der Beschäftigungsbehörde. Durch die Entscheidung der obersten Bundesbehörde über die Sicherheitsempfindlichkeit wird (mittelbar) eine Eignungsvoraussetzung für die Arbeitnehmer festgelegt, die innerhalb des betreffenden Behördenteils beschäftigt werden. Von daher muß diese politische Entscheidung aus sich heraus so klar sein, daß auch der betroffene Arbeitnehmer, der sich der Sicherheitsüberprüfung unterziehen soll und der möglicherweise nach erfolgter Sicherheitsüberprüfung mit dem Ergebnis eines unverschuldeten Sicherheitsrisikos konfrontiert wird, die Rechtmäßigkeit der darauf aufbauenden Maßnahmen der Verwaltung erkennen kann.
d) Bei Zugrundelegung dieses Prüfungsmaßstabes ist die vom Landesarbeitsgericht vorgenommene Auslegung nicht zu beanstanden. Wie das Berufungsgericht zu Recht herausgestellt hat, ist im Organisations- und Geschäftsverteilungsplan der Beklagten seit mindestens 1974 ein eigenständiges "Dezernat 1104 Rechenzentrum" gebildet. Da nach der Ziff. 3.2 der Sicherheitsrichtlinien ein "Behördenteil" festgelegt werden soll, muß davon ausgegangen werden, daß das Dezernat "1104 Rechenzentrum" der Teil der Behörde ist, der nach Ansicht des Bundesministers aufgrund seiner Aufgabenstellung nachrichtendienstlich besonders gefährdet ist. Darauf, ob später bei einer Besprechung von Fachbeamten Übereinstimmung erzielt wurde, daß die Beklagte einen weiten Spielraum zur näheren Festlegung des Kreises der zu überprüfenden Beschäftigten nach "funktionalen" Gesichtspunkten habe, kann es angesichts der fehlenden Regelungsbefugnis der beteiligten Fachbeamten nicht ankommen. Falls die Bestimmung des Sicherheitsbereichs im Schreiben vom 24. Mai 1977 objektiv zu eng abgefaßt war, hätte es - insbesondere nachdem bereits das Arbeitsgericht Berlin im Urteil vom 19. August 1982 eine vom Wortlaut ausgehende Auslegung vorgenommen hatte - nahegelegen, dem zuständigen Leiter der obersten Bundesbehörde das Bedürfnis nach einer anderweitigen Festlegung vorzutragen und dann eine neue von der politischen Leitung zu verantwortende Entscheidung treffen zu lassen. Da eine neue oder zumindest klarstellende Entscheidung des Ministers nicht ergangen ist, kann und muß allein auf den Wortlaut des Schreibens vom 24. Mai 1977 abgestellt werden. Dieser weist aber eindeutig nur "das Rechenzentrum" als Behördenteil mit erhöhtem Sicherheitsrisiko aus. Dafür, daß damit im Gegensatz zu dem allen Beteiligten bekannten Organisationsplan der Beklagten die gesamte EDV-Abteilung 11 "Organisation und Datenverarbeitung" oder weitere Unterabteilungen erfaßt werden sollten, ergibt sich aus diesem Schreiben kein Hinweis.
III. Zu Recht hat das Landesarbeitsgericht auch die Annahme einer Verpflichtung des Klägers aufgrund verfassungsmäßiger, gesetzlicher Regelung abgelehnt.
1. Das Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes vom 27. September 1950 gilt zwar nach der Verordnung der Bundesregierung vom 15. Mai 1954 einschließlich der durch das Änderungsgesetz vom 7. August 1972 eingetretenen Änderungen auch im Land Berlin, regelt jedoch nur die Aufgaben des Bundesamtes für Verfassungsschutz sowie die behördeninterne Verpflichtung zur Zusammenarbeit. Es wendet sich nicht an den Bürger.
2. Die von der Bundesregierung am 15. Februar 1971 beschlossenen Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten sind zeitlich vor der Aufgabenzuweisung an das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), nämlich an der Sicherheitsüberprüfung von an sicherheitsempfindlichen Stellen Beschäftigten mitzuwirken (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 VerfSchutzÄndG vom 7. August 1972, BGBl. I S. 1382), ergangen und wenden sich instruktionell an die nachgeordneten Behörden des Bundes, nicht an den Bürger. Der Bürger ist lediglich von den Auswirkungen der verwaltungsmäßigen Umsetzung der Richtlinien betroffen. Seine Rechtsstellung wird dort nicht geregelt.
3. Auch das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBl. I S. 201, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Februar 1986, BGBl. I S. 265) enthält keinen Verpflichtungstatbestand. Die einzige die Datenerhebung ansprechende Norm des § 9 Abs. 2 BDSG enthält eine Verpflichtung des Erhebenden, auf die Freiwilligkeit von Angaben oder die einer Beantwortungspflicht zugrundeliegende Rechtsvorschrift hinzuweisen. Nach § 7 Abs. 3 BDSG gilt diese Vorschrift jedoch nicht für den öffentlichen Dienst.
IV. Nach alledem ist der Kläger nicht verpflichtet, den ihm vorgelegten Fragebogen auszufüllen, so daß die Revision mit der Kostenfolge aus § 97 Abs. 1 ZPO zurückzuweisen war.
Dr. Röhsler Dörner Schneider
Dr. Kukies Carl
Fundstellen