BFH Beschluss vom 26.11.1998 - VII S 21/98 (NV)

Entscheidungsstichwort (Thema)

Keine PKH wegen Grundsatzstreits über Rechtmäßigkeit der Milchabgabenerhebung

Leitsatz (NV)

1. Ein Milcherzeuger kann nicht verlangen, ungeachtet der bestehenden Rechtsvorschriften genauso behandelt zu werden wie mit der Milchproduktion beschäftigte Bauern in anderen Mitgliedstaaten angeblich von dortigen Verwaltungen behandelt werden. Das würde selbst dann gelten, wenn es zutreffend wäre, daß die Organe der Gemeinschaft ihre Befugnisse nicht ausreichend nutzen, um gegen eine rechtswidrige Verwaltungspraxis anderer Mitgliedstaaten wirkungsvoll vorzugehen.

2. Die Regelungen über die Milch-Garantiemengen-Abgabe sind weder in verfahrens- noch in materiell-rechtlicher Hinsicht aufgrund höherrangigen Rechts grundsätzlich zu beanstanden.

3. Das gilt insbesondere auch hinsichtlich der Regelungen zur Bemessung der einzelbetrieblichen Referenzmenge, der Sondervorschriften für die Milchbauern in den neuen Ländern und der Vorschriften über die Saldierung von ungenutzten Referenzmengen mit Überlieferungen.

4. Der gemeinschaftliche Gesetzgeber besitzt einen weiten Gestaltungsspielraum und hat die Erforderlichkeit seiner wirtschaftslenkenden Maßnahmen -- wie die Höhe der Milchabgabe und der gemeinschaftlichen sowie der nationalen Garantiemengen -- in erster Linie in politischer Verantwortung zu beurteilen.

Normenkette

EWGV 3950/92 Art. 2 Abs. 1-2; FGO § 142 Abs. 1

Tatbestand

Der Kläger und Antragsteller (Antragsteller) bewirtschaftet einen Hof, auf dem er Milch erzeugt. Er liefert die Milch an eine Molkerei. Gegen die nach der Milch-Garantiemengen- Verordnung (MGV) von seiner Molkerei abgegebenen Abgabenanmeldungen für die Zwölf-Monatszeiträume 1992/1993, 1993/1994, 1995/1996 und 1996/1997 hat er nach erfolglosem Einspruchsverfahren beim Finanzgericht (FG) Klage erhoben und sich dabei auch gegen die Ablehnung seines Antrages auf Aussetzung der Vollziehung durch das zuständige Hauptzollamt (HZA) gewandt. Das Verfahren ist bei dem FG unter dem Az. ... anhängig.

Den vom Antragsteller zu diesem Verfahren gestellten Antrag auf Prozeßkostenhilfe (PKH) hat das FG abgelehnt, weil die Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg biete. Das FG führt dazu im wesentlichen aus, die Klage wegen Ablehnung der Aussetzung der Vollziehung sei unzulässig. Soweit der Antragsteller zur Hauptsache geltend mache, er sei erhebliche Verpflichtungen eingegangen, um die Milchproduktion auf ein vernünftiges Maß zu erweitern, mache er einen Härtefall geltend, der im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen sei. Die Regelungen der MGV stimmten mit dem Grundgesetz überein.

Der Antragsteller möchte gegen diesen Beschluß des FG durch einen Rechtsanwalt Beschwerde erheben lassen und begehrt dafür PKH. Zur Begründung seines Antrages trägt er sinngemäß im wesentlichen folgendes vor:

Es sei unlauter, von ihm zu verlangen, wegen einer einheitlichen Angelegenheit wie der Abgabenerhebung nach der MGV auf zwei Rechtswegen vorzugehen. Es verstoße überdies gegen die Grundsätze des Verwaltungsrechts, daß die Abrechnungen durch die Molkereien vorgenommen werden.

Vor allem aber bedeute die MGV für ihn wie für viele Bauern eine unbillige Härte. Allein die bayerischen Bauern hätten ca. 7 Milliarden DM für den Quotenhandel oder die Milch-Garantiemengen-Abgabe aufgewendet; nicht eine DM wäre jedoch ohne die Quotenregelung oder bei deren Handhabung wie z. B. in Frankreich nötig gewesen. Dort habe der Staat Quoten gekauft und kostenlos verteilt. In Bayern würden jedoch die schwächeren Bauern -- unter dem Vorwand, dadurch werde ein gewollter Strukturwandel gefördert -- vernichtet, weil sie ihre Milchproduktion nicht ausweiten könnten. Sie seien dadurch in die "Lehensherrschaft" der Quotenverkäufer und -verpächter geraten.

Die Milch-Garantiemengen-Regelung werde in anderen Ländern nicht vollzogen. Der für Agrarfragen zuständige Kommissar habe selbst eingeräumt, daß ein italienischer Bauer noch niemals eine Abgabe bezahlt habe. Die Italiener hätten sich an die Quotenregelung nicht gehalten, sondern ihre Milchlieferungen ausgeweitet und von der Gemeinschaft zusätzliche Millionen Tonnen erhalten. Für sein diesbezügliches Vorbringen berufe er sich ergänzend auf die dem FG vorgelegte Klageschrift von Rechtsanwalt ... in anderer Sache.

Entscheidungsgründe

Der Antrag kann keinen Erfolg haben.

Anspruch auf Gewährung von PKH hat nach §142 Abs. 1 der Finanzgerichtsordnung i. V. m. §114 der Zivilprozeßordnung ein Beteiligter, der nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozeßführung nicht aufbringen kann, sofern die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht mutwillig erscheint. Der beschließende Senat vermag bei der in diesem Verfahren nur gebotenen und möglichen vorläufigen Prüfung der Sache unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers nicht zu erkennen, daß die von diesem beabsichtigte Rechtsverteidigung gegen die Milch-Garantiemengen-Abgaben, die gegen ihn infolge der Abgabenanmeldungen seiner Molkerei festgesetzt sind, hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet. Mithin kann er Erfolgsaussichten auch nicht für das Begehren erkennen, PKH für den diesbezüglichen Rechtsstreit vor dem FG aufgrund einer Beschwerdeentscheidung des Bundesfinanzhofs zu erlangen. Dazu ist im einzelnen folgendes zu bemerken:

1. Das Regime der mit Wirkung vom 1. April 1984 an eingeführten Milch-Garantiemengen-Abgabe ist in verfahrensrechtlicher ebenso wie in materiell-rechtlicher Hinsicht von dem erkennenden Senat ebenso wie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), soweit diese damit im Rahmen ihrer Zuständigkeit befaßt waren, mehrfach überprüft und -- von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen -- aus der Sicht höherrangigen Rechts, das den Prüfungsmaßstab abgibt, bisher nicht grundsätzlich beanstandet worden (vgl. u. a. Beschluß des Senats vom 17. Dezember 1985 VII B 116/85, BFHE 145, 289; zum Verfahren siehe Beschluß des Senats vom 25. März 1986 VII B 164-165/85, BFHE 146, 188; EuGH- Urteil vom 19. März 1993 Rs. C-311/90, EuGHE 1992, I-2061). Das Vorbringen des Antragstellers läßt nicht erwarten, daß von dieser gefestigten Rechtsprechung abzurücken sein könnte. Insbesondere ist für den beschließenden Senat nicht nachvollziehbar, weshalb die -- in allerdings nicht seltenen Ausnahmefällen praktisch relevante -- Aufspaltung des Rechtsweges gegen Maßnahmen bei der Durchführung der Milch-Garantiemengen-Regelung zu einer unzumutbaren Belastung des Antragstellers führen könnte (vgl. auch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 5. September 1990 2 BvR 848/88, nicht veröffentlicht -- NV --, und vom 13. März 1986 2 BvR 138/86, Die Information über Steuer und Wirtschaft 1986, 456). Sofern der Antragsteller gezwungen sein sollte, Gerichte zweier Rechtswege in Anspruch zu nehmen, und die dadurch entstehenden Kosten nicht aufbringen könnte, stünde ihm PKH zu.

2. Das Vorbringen des Antragstellers zu der (angeblichen) Verwaltungspraxis anderer Mitgliedstaaten beim Vollzug der Milch-Garantiemengen-Regelung läßt keine Gesichtspunkte erkennen, die der Klage gegen die Abgabenanmeldungen, die für den Antragsteller abgegeben worden sind, zum Erfolg verhelfen können. Der Antragsteller hat bereits im Verwaltungsverfahren selbst darauf hingewiesen, daß die Europäische Kommission den ordnungsgemäßen Vollzug der Milch-Garantiemengen-Regelung in den einzelnen Mitgliedstaaten überprüft und bei Mängeln der Umsetzung der Regelungen die der Gemeinschaft dadurch entstehenden Abgaben den Mitgliedstaaten anlastet oder ein Vertragsverletzungsverfahren gegen sie einleitet. Die Europäische Kommission hat u. a. gegenüber der Italienischen Republik Maßnahmen ergriffen, um die vollständige Umsetzung der Milch- Garantiemengen-Regelung zu gewährleisten (vgl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften -- ABLEG -- Nr. C 134/58 -- 98/C 134/71 --; Nr. C 60/53 -- 98/C 60/83 --; Nr. C 76/51 -- 98/C 76/133 --). Sie hat wiederholt bekräftigt, daß sie ihren Verpflichtungen, den ordnungsgemäßen Vollzug des Gemeinschaftsrechts durchzusetzen, nachzukommen gedenkt (vgl. z. B. ABlEG Nr. C 233/54 -- 98/C 223/66 --). Im übrigen ergibt sich aus den Erkenntnissen der Europäischen Kommission, daß z. B. die italienische Verwaltung Mißstände beim Vollzug des Milchregimes jedenfalls seit dem Milchwirtschaftsjahr 1993/1994 mit Erfolg entgegengetreten ist (vgl. in ABlEG Nr. C 60/53). Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, daß der Antragsteller dennoch meint verlangen zu können, die Milch-Garantiemengen-Regelung ihm gegenüber nicht nach Maßgabe der bestehenden Gesetze zu vollziehen, womit sich die Bundesrepublik Deutschland (Bundesrepublik) ebenfalls einem Vertragsverletzungs- oder Anlastungsverfahren aussetzen würde.

3. Aber auch abgesehen von diesem Widerspruch in dem Vorbringen des Antragstellers hat das FG mit Recht ausgeführt, daß der Antragsteller nicht verlangen kann, ungeachtet der bestehenden Rechtsvorschriften genauso behandelt zu werden wie gleichfalls mit der Milchproduktion beschäftigte Bauern in anderen Mitgliedstaaten angeblich von den dortigen Verwaltungen behandelt werden.

Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts und der Milch-Garantiemengen-Regelung im besonderen ist grundsätzlich Aufgabe der Mitgliedstaaten. Schon deshalb kann kein Marktbürger von seinem Mitgliedstaat, gestützt auf den Gleichbehandlungssatz, verlangen, beim Vollzug des Gemeinschaftsrechts genauso behandelt zu werden wie die Marktbürger in anderen Mitgliedstaaten. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verpflichtet die Mitgliedstaaten lediglich, die Gleichheit vor dem Recht in ihrem Hoheitsbereich herzustellen, nicht jedoch sich einer von ihnen als rechtswidrig erkannten Verwaltungspraxis anderer Mitgliedstaaten anzuschließen. Dazu wären die Mitgliedstaaten selbst dann nicht verpflichtet, wenn es zutreffend wäre, daß die Organe der Gemeinschaft ihre Befugnisse nicht ausreichend nutzen, um gegen eine rechtswidrige Verwaltungspraxis anderer Mitgliedstaaten wirkungsvoll vorzugehen. Denn der einzelne Marktbürger könnte gegenüber seinem -- rechtstreuen -- Mitgliedstaat auch daraus kein Recht auf Gleichbehandlung herleiten. Da nämlich der Vollzug der Milch-Garantiemengen-Regelung, wie erwähnt, grundsätzlich Aufgabe der einzelnen Mitgliedstaaten ist, beziehen sich die Rechtspflichten der Gemeinschaftsorgane insoweit ausschließlich auf das Rechtsverhältnis zwischen diesen Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft, nämlich auf die im Interesse der Gemeinschaft liegende Kontrolle der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten und ggf. die Einleitung der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Sanktionen bei einer Verletzung der Pflicht zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts gegenüber den Marktbürgern. Folglich würde sich eine Verletzung der Pflichten der Gemeinschaftsorgane gegenüber den Mitgliedstaaten oder dieser gegenüber der Gemeinschaft allenfalls auf das Rechtsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten auswirken. Abwegig wäre daher die Annahme, die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts im Verhältnis zum Marktbürger könne gegen den gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz deshalb verstoßen, weil die Gemeinschaft ihre Rechtspflichten im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten, insbesondere ihre Kontrollfunktionen, (angeblich) nicht oder nicht vollständig erfüllt.

4. Sofern der Antragsteller schließlich durch Bezugnahme auf die von ihm im Verwaltungsverfahren vorgelegte Rechtsbehelfsschrift in anderer Sache geltend machen möchte, die Milch-Garantiemengen- Regelung sei grundsätzlich ungeeignet, ein Mindestmaß an "Einheitlichkeit und Effizienz" bei ihrem Vollzug zu gewährleisten, vermag auch dies seiner Sache nicht zum Erfolg zu verhelfen. Die vom Antragsteller gerade beklagte Umsetzung der Regelung in der Bundesrepublik zeigt, daß seine Vorwürfe zumindest nicht deshalb gerechtfertigt sind, weil die betreffenden Regelungen als solche gleichsam ein strukturell bedingtes Vollzugsdefizit notwendig zur Folge hätten. Das Defizit würde vielmehr, wenn es tatsächlich bestehen sollte, lediglich auf dem tatsächlichen Verhalten einzelner Mitgliedstaaten bei dem ihnen obliegenden Vollzug des Milch-Regimes beruhen. Daraus ergäbe sich, wie dargelegt, für die Rechtsstellung des Antragstellers nichts. Schwierigkeiten beim Vollzug einer Gemeinschaftsregelung berechtigen einen Mitgliedstaat nicht dazu, sich einseitig von der Beachtung seiner Verpflichtungen loszusagen (Urteil des EuGH vom 21. Februar 1991 Rs. C-28/89, EuGHE 1991, I-581).

5. Endlich lassen sich für das Begehren des Antragstellers hinreichende Erfolgsaussichten auch nicht daraus herleiten, daß es Landwirten im Gebiet der neuen Bundesländer möglich sein mag, ihre Milchproduktion auszuweiten, während dies für Bauern wie den Kläger nicht in gleicher Weise möglich ist. Denn es bedarf keiner Ausführung, daß sich die Landwirte in den neuen Ländern in einer mit der der Landwirte in den alten Ländern nicht vergleichbaren Lage befinden; dies läßt es vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz, der Bestandteil des Gemeinschaftsrechts ist, gerechtfertigt erscheinen, ihnen Milchquoten nach besonderen Grundsätzen zuzuteilen (vgl. u. a. Urteil des EuGH vom 21. Februar 1990 Rs. C-267/88 bis C-285/88, EuGHE 1990, I- 435), wie dies in den einschlägigen Regelungen tatsächlich geschehen ist (vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 über die Erhebung einer Zusatz-Abgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 154/30 und deren Begründungerwägungen sowie das Urteil des erkennenden Senats vom 19. März 1998 VII R 73/97, BFHE 186, 179).

6. Es ist ebenfalls auszuschließen, daß gegen die Höhe der Milch-Garantiemengen- Abgabe oder die Regelungen zur Bemessung der einzelbetrieblichen Referenzmenge sowie der nationalen Garantiemengen vorgetragene -- vom Antragsteller nur pauschal erhobene -- Einwendungen durchgreifen (vgl. zur Festsetzung der italienischen Quote ABlEG Nr. C 91/61 -- 97/C 91/104 --). Sie können die vom gemeinschaftlichen Gesetzgeber zur Drosselung der Milchproduktion für erforderlich gehaltenen Regelungen nicht zu Fall bringen. Das ergibt sich schon daraus, daß der gemeinschaftliche Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum besitzt und die Erforderlichkeit seiner wirtschaftslenkenden Maßnahmen -- wie die Höhe der Milchabgabe, aber auch der gemeinschaftlichen sowie der einzelnen nationalen Garantiemengen -- in erster Linie in politischer Verantwortung zu beurteilen hat, was einer gerichtlichen Kontrolle Grenzen setzt (Urteile des EuGH in EuGHE 1992, I-2061, und in EuGHE 1990, I-435).

Insbesondere sind die Gründe nicht überzeugend, die offenbar dagegen geltend gemacht werden sollen, daß die Regelungen über die Festsetzung der einzelbetrieblichen Referenzmengen ergänzt werden durch die Festsetzung von nationalen Gesamtgarantiemengen, innerhalb derer Überlieferungen einzelner Betriebe mit nicht ausgeschöpften Quoten anderer Betriebe saldiert werden können (vgl. Art. 2 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 -- VO Nr. 3950/92 -- des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 405/1). Der Gemeinschaftsgesetzgeber mußte nämlich Regelungen finden, die einerseits die Erreichung seines Ziels garantieren, die Milchüberproduktion in der Gemeinschaft zu drosseln, ohne andererseits den Mitgliedstaaten zu genaue Vorgaben zu machen, die sie daran gehindert hätten, der von ihnen am besten zu beurteilenden Situation einzelner Erzeuger oder einzelner Regionen Rechnung zu tragen. Deshalb hat das Gemeinschaftsrecht durch eine Reihe von Regelungen eine flexible Verwaltung der Milchquoten ermöglicht.

So räumte schon Art. 4 a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über die Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Art. 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABlEG Nr. L 90/13), der durch Art. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 ... (ABlEG Nr. L 68/1) eingefügt wurde, den Mitgliedstaaten für einen begrenzten Zeitraum die Befugnis ein, die von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen Erzeugern oder Käufern derselben Region und gegebenenfalls auch anderer Regionen zuzuteilen. Die Gemeinschaft eröffnete damit den Mitgliedstaaten den erforderlichen weiten Ermessensspielraum für die Verteilung der von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen und ermöglichte es ihnen dadurch, besondere Situationen von Erzeugern zu berücksichtigen (Urteil des EuGH vom 28. April 1988 Rs. 120/86, EuGHE 1988, 2321). Auf ähnlichen Erwägungen beruht die vom Antragsteller offenbar beanstandete Regelung in Art. 2 VO Nr. 3950/92 (vgl. die siebente Begründungserwägung dieser Verordnung, a. a. O.). Sie mildert die -- vom Antragsteller in anderem Zusammenhang gerade beanstandete -- Härte, die eine Abgabenerhebung naturgemäß bedeutet, soweit das Ziel der Begrenzung der gemeinschaftlichen Milchproduktion dies zuläßt. Weshalb die Rechtsgültigkeit des Regimes der Milchquoten und insbesondere seine Eignung zur Erreichung des Ziels einer Drosselung der Milchproduktion in der Gemeinschaft durch diese Regelung ernstlich in Frage gestellt werden könnte, ist nicht erkennbar, ganz abgesehen davon, daß nicht nachvollziehbar ist, weshalb dem Antragsteller eine größere Milchquote oder sogar das Recht unquotierter Milchproduktion deshalb sollte zustehen können, weil die betreffenden, sich allenfalls zu seinen Gunsten auswirkenden Regelungen über eine Saldierung von genutzten und nicht genutzten Quoten (vermeintlich) sachlich nicht zu rechtfertigen sind.

Daß die Saldierungsmöglichkeiten in einer vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht hinnehmbaren Weise bestimmte (z. B. die deutschen) Milcherzeuger benachteiligten, ist zumal angesichts des bedeutenden Umfangs nicht erkennbar, in dem die Saldierung gerade deutschen Milcherzeugern in den vergangenen und den im Falle des Antragstellers streitigen Milchwirtschaftsjahren zugute gekommen ist (vgl. Urteil des FG München vom 2. September 1998 3 K 1596/98, NV).

Fundstellen

Haufe-Index 154402

BFH/NV 1999, 532