Leitsatz (amtlich)
Die Vergabe öffentlicher Mittel zur Förderung politischer Bildungsarbeit an parteinahe Stiftungen setzt von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen voraus, die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen. Diese müssen auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren.
Tenor
Die Anträge werden zurückgewiesen.
Tatbestand
A.
Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die Frage, ob die im Bundeshaushalt 1983 für die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Friedrich-Naumann-Stiftung, die Konrad-Adenauer-Stiftung und die Hanns-Seidel-Stiftung ausgewiesenen Globalzuschüsse zur politischen Bildungsarbeit eine verdeckte Finanzierung der diesen Stiftungen nahestehenden politischen Parteien darstellen und deshalb gegen Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
I.
1. Die vier genannten Stiftungen werden allgemein als “parteinahe Stiftungen” bezeichnet; sie wenden sich auch selbst nicht gegen diese Charakterisierung. Ihre geschichtliche Entwicklung, ihre Satzungen und ihr Aufbau lassen sich wie folgt beschreiben:
a) Die Friedrich-Ebert-Stiftung
aa) Die Friedrich-Ebert-Stiftung wurde am 15. April 1925 nach dem Tode des Reichspräsidenten Friedrich Ebert gegründet, um sein politisches Vermächtnis durch ihre Arbeit zu pflegen und wachzuhalten. Den Vermögensgrundstock bildeten die Grabspenden. Bis zu ihrem Verbot 1933 verfolgte sie überwiegend den Zweck, jungen befähigten Arbeiterkindern Beihilfen für einen Studiengang an staatlich anerkannten Instituten zu geben. Außerdem entwickelte sie Kontakte zu den Einrichtungen des Völkerbundes und anderen internationalen Institutionen.
Nach ihrer Neugründung 1945 dehnte die Friedrich-Ebert-Stiftung ihre Tätigkeit verstärkt auf die Bereiche der politischen Bildung und der Pflege internationaler Beziehungen aus. Als Hauptträger der politischen Bildung gründete sie im Laufe der Zeit mehrere Bildungseinrichtungen, sogenannte Heimvolkshochschulen, von denen sie bis 1966 drei besaß. In den Jahren 1967 bis 1980 folgte die Gründung sieben weiterer Heimvolkshochschulen. Mit dem Beginn einer verstärkten staatlichen Förderung internationaler Zusammenarbeit und Entwicklungshilfe seit den Jahren 1962/63 erweiterte sie ihre Auslandsprojekte auf dem wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich. Gleichzeitig baute sie das “Archiv der sozialen Demokratie” als wichtigsten Teil ihrer Forschungsaktivitäten auf.
bb) Die Friedrich-Ebert-Stiftung ist ein rechtsfähiger Verein. Ihr Zweck und ihre Aufgaben ergeben sich aus § 2 der Vereinssatzung:
(1) Der Zweck des Vereins ist nicht auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet. Der Verein hat ausschließlich den Zweck, die demokratische Erziehung des deutschen Volkes und die internationale Zusammenarbeit im demokratischen Geiste zu fördern.
(2) Zu diesem Zweck wird der Verein u.a.
a) wissenschaftlich hervorragend begabte und nach ihrer Persönlichkeit besonders geeignete Studenten aus dem In- und Ausland durch Stipendien unterstützen,
b) Ausbildungsstätten schaffen und in Lehrveranstaltungen für Erwachsene praktische Volkserziehung zur Förderung des demokratischen Gedankens und der internationalen Zusammenarbeit durchführen,
c) um den Gedanken der internationalen Verständigung und der Partnerschaft zu den Entwicklungsländern zu vertiefen, Auslandsseminare und Auslandsstudien finanzieren, insbesondere aber die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Förderung Afrikas, Asiens und Lateinamerikas anstreben,
d) die wissenschaftliche, im besonderen Grundlagenforschung für die Aufgaben des Vereins, sei es durch Errichtung eigener, sei es durch Förderung fremder Institutionen bzw. durch ein- oder mehrsprachige Publikationen, ideell und finanziell unterstützen.
cc) Organe des Vereins sind nach § 6 der Satzung die Mitgliederversammlung, der Vorstand und das Kuratorium. Die Aufnahme in den Verein erfolgt nach § 3 Abs. 2 Satz 1 der Satzung auf schriftlichen Antrag durch den Vorstand. Mitglieder des Vereins sollen nach § 3 Abs. 1 der Satzung nur solche natürliche Personen werden, die sich um die demokratische Erziehung des deutschen Volkes besonders verdient gemacht haben oder ihrer Persönlichkeit nach dafür Gewähr bieten, daß sie sich mit voller Tatkraft im Sinne der Zielsetzung des Vereins einsetzen werden.
dd) Die Friedrich-Ebert-Stiftung wird auf den Gebieten der politischen Bildung, der Forschung, der Förderung deutscher und ausländischer Studenten und der internationalen Zusammenarbeit tätig.
Zur Durchführung ihrer politischen Bildungsarbeit bietet die Friedrich-Ebert-Stiftung Seminare an, die in den zehn stiftungseigenen Heimvolkshochschulen veranstaltet werden.
Die Tätigkeit des Forschungsinstituts der Friedrich-Ebert-Stiftung erstreckt sich auf die Schwerpunkte Geschichte der deutschen und internationalen Arbeiterbewegung, internationale Beziehungen (insbesondere im Verhältnis zur Dritten Welt) und Wirtschaftsund Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Das “Archiv der sozialen Demokratie” versteht sich als zentrale Sammelstelle für Materialien zur Geschichte der Arbeiterbewegung in Deutschland. Eine Außenstelle des Forschungsinstituts bildet das Karl-Marx-Haus in Trier, das teils als Museum, teils als Forschungsstätte eingerichtet ist und seit 1981 ein spezielles Studienzentrum besitzt. In der Schriftenreihe des Karl-Marx-Hauses werden vor allem Darstellungen und Dokumentationen über Umfeld, Leben und Werk von Marx und Engels publiziert.
Im Rahmen der Studienförderung vergibt die Friedrich-Ebert-Stiftung Stipendien an besonders begabte deutsche und ausländische Studenten und Doktoranden, die überdurchschnittliche Studienleistungen nachweisen können und von staatsbürgerlichem Verantwortungsbewußtsein erfüllt sein sollen. Die Auswahl der Stipendiaten wird von einem unabhängigen “Auswahlausschuß” vorgenommen, der aus 22 Mitgliedern besteht.
Die Arbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung auf internationaler Ebene hat ihre Schwerpunkte in den Bereichen Gesellschaftspolitik und Zusammenarbeit mit Parteien, Förderung von Gewerkschaften, Förderung von Selbsthilfeorganisationen und der Ländlichen Entwicklung, der Massenkommunikation und der Völkerverständigung. Diese Arbeitsbereiche werden von mehr als 100 entsandten Auslandsmitarbeitern sowie Kurzzeitexperten in den Ländern der Dritten Welt, in Europa, den Vereinigten Staaten und Japan vertreten.
b) Die Friedrich-Naumann-Stiftung
aa) Die Friedrich-Naumann-Stiftung wurde unter Mitwirkung des Bundespräsidenten Theodor Heuss am 19. Mai 1958 gegründet. Nach der Stiftungsurkunde errichteten die Gründer die Stiftung in dem Bestreben, das Gedankengut, das Friedrich Naumann der Nachwelt hinterlassen hat, dem deutschen Volk nahezubringen und dadurch zur Stärkung der Liberalen, sozialen und nationalen Ideen beizutragen. Ihr Bildungs- und Schulungsprogramm bietet die Stiftung in ihrem Veranstaltungszentrum im Margarethenhof in Königswinter, in der Theodor-Heuss-Akademie in Gummersbach, in der Europäischen Begegnungsstätte in Berlin und dezentral in allen Bundesländern an. In den Bundesländern gibt es liberale Landesstiftungen, mit denen die Friedrich-Naumann-Stiftung nach föderalem Prinzip zusammenarbeitet.
bb) Die Friedrich-Naumann-Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung des privaten Rechts im Sinne der §§ 80 ff. BGB. Der Stiftungszweck ist in § 2 der Satzung wie folgt umschrieben:
cc) Organe der Stiftung sind nach § 4 der Satzung der Vorstand und das Kuratorium. Das Kuratorium besteht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 der Satzung aus 24 stimmberechtigten Mitgliedern. Nach § 8 Abs. 1 Satz 3 der Satzung sind stimmberechtigte Mitglieder auf Lebenszeit außerdem die Stifter, soweit sie nicht Ehrenmitglieder sind und nicht dem Vorstand angehören. Nach § 8 Abs. 2 der Satzung werden die Mitglieder des Kuratoriums für eine Amtszeit von neun Jahren berufen. Wiederwahl ist möglich. Das Kuratorium wählt alle drei Jahre acht Mitglieder; dabei sind die nicht ausgeschiedenen 16 Mitglieder stimmberechtigt.
dd) Die Friedrich-Naumann-Stiftung bietet im Bereich der politischen Bildung Standardseminare über die politische Theorie, Programmatik und Geschichte des Liberalismus sowie zur Vermittlung von Methoden und Kenntnissen zur professionellen Organisation und öffentlichkeitsarbeit an. Schwerpunkte der Forschungsarbeit liegen in der Beobachtung und Auswertung wissenschaftlicher Untersuchungen zum Verhältnis Bürger, Parteien und Staat, in der Herausgabe einer wissenschaftlichen Schriftenreihe und von Dokumentationen und Materialsammlungen zu verschiedenen aktuellen politischen Themen sowie in dem Aufbau eines “Archivs des deutschen Liberalismus”; dessen Bestände gehen auf das seit 1949 bestehende Archiv der Freien Demokratischen Partei zurück und enthalten neben Akten verschiedener liberaler Organisationen Nachlässe liberaler Persönlichkeiten sowie Periodika, Sammlungen, Plakate und Bilder. Seit dem Wintersemester 1973/74 fördert die Friedrich-Naumann-Stiftung Stipendiaten, von denen etwa 40 % aus Entwicklungsländern, West- und Südeuropa sowie den USA kommen. Neue Stipendiaten werden im Rahmen eines Auswahlverfahrens von einem Auswahlausschuß aufgenommen. Die Auslandsarbeit der Stiftung erstreckt sich auf die Veranstaltung von Seminaren, Kolloquien und Informationsreisen mit Repräsentanten liberaler politischer Strömungen in den Industrieländern sowie auf die Selbsthilfe- und Medienförderung und die Qualifizierung von Führungskräften durch Beratung und Bildungsmaßnahmen für Parteien, Gewerkschaften und sonstige Verbände in der Dritten Welt.
c) Die Konrad-Adenauer-Stiftung
aa) Die Konrad-Adenauer-Stiftung wurde 1964 gegründet. Sie ging aus der Politischen Akademie Eichholz e.V. hervor, die es seit 1958 gab und die ihrerseits aus der 1956 gebildeten Gesellschaft für Christlich-Demokratische Bildungsarbeit e.V. entstanden war. In die Konrad-Adenauer-Stiftung ging noch das Institut für Internationale Solidarität ein, das 1962 gegründet worden war.
bb) Die Konrad-Adenauer-Stiftung ist ein rechtsfähiger Verein. § 2 der Satzung bestimmt:
Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke auf christlich-demokratischer Grundlage. Sie wird insbesondere
politische Bildung vermitteln,
die wissenschaftliche Aus- und Fortbildung begabter und charakterlich geeigneter junger Menschen fördern,
durch wissenschaftliche Forschung Grundlagen für politisches Handeln erarbeiten,
internationale Zusammenarbeit durch Informationen, Kontakte und partnerschaftliche Hilfe pflegen,
die europäischen Einigungsbestrebungen unterstützen,
Geschichte und Wirksamkeit der christlich-demokratischen Bewegung erforschen,
durch Herausgabe von Publikationen die Ergebnisse ihrer Arbeit der öffentlichkeit zugänglich machen.
Zur Erfüllung dieser Aufgaben wird die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. ihre ideellen, personellen und materiellen Möglichkeiten im In- und Ausland einsetzen.
cc) Organe des Vereins sind gemäß § 5 der Satzung die Mitgliederversammlung und der Vorstand. Gemäß § 3 der Satzung können Mitglieder des Vereins nur natürliche Personen werden. Der Vorstand entscheidet über die vorläufige Mitgliedschaft. Die Bestätigung erfolgt durch die Mitgliederversammlung. Die Gesamtzahl der Vereinsmitglieder ist auf 40 beschränkt.
dd) Die Konrad-Adenauer-Stiftung ist auf den Gebieten der internationalen Arbeit, der Begabtenförderung, der wissenschaftlichen Forschung, der Akademiearbeit und der politischen Bildungsarbeit tätig.
Die internationale Arbeit wird vom Institut für Internationale Solidarität und vom Büro für Internationale Zusammenarbeit wahrgenommen. Das Institut für Internationale Solidarität fördert Projekte in den Entwicklungsländern, wobei Schwerpunkte in der politischen Bildung in Zusammenarbeit mit politischen Parteien, in gewerkschaftlichen Projekten und in der Zusammenarbeit mit Genossenschaften liegen. Das Büro für Internationale Zusammenarbeit unterhält Außenstellen in mehreren Hauptstädten. Von dort aus werden Kontakte zu Vertretern der verschiedensten gesellschaftlichen Gruppierungen geknüpft mit dem Ziel, im Rahmen der europäischen und atlantischen Zusammenarbeit einen ständigen Dialog unterschiedlicher Gruppen aus Politik, Wirtschaft, Kultur und Kirchen herbeizuführen.
Das Institut für Begabtenförderung will durch Vergabe von Stipendien, Studienberatung, persönliche Betreuung und ein vielseitiges Angebot fachübergreifender Seminare, Vorträge und Diskussionsveranstaltungen zur Ausbildung leistungsfähiger und verantwortungsbewußter Nachwuchskräfte in allen akademischen Berufen beitragen. Wesentliche Voraussetzung für die Aufnahme in die Förderung ist die aktive Mitarbeit der Bewerber in politischen und sozialen sowie anderen gemeinnützigen Einrichtungen und Organisationen. Die Auswahl erfolgt im Rahmen einer Auswahltagung durch ein unabhängiges Gremium von drei Personen, dessen Vorsitz ein Hochschullehrer innehat.
Wissenschaftliche Forschung wird im Sozialwissenschaftlichen Forschungsinstitut, im Institut für Kommunalwissenschaften und im Archiv für Christlich-Demokratische Politik betrieben. Das Sozialwissenschaftliche Forschungsinstitut gliedert sich in die Bereiche Regierungslehre und Ordnungspolitik, Internationale und Sicherheitspolitik, Europa- und Deutschlandpolitik, Wahlen, Datenbanken und das Rechenzentrum. Es veranstaltet Konferenzen und Kolloquien und ist Mitglied in nationalen und internationalen wissenschaftlichen Vereinigungen. Das Institut für Kommunalwissenschaften greift aktuelle und grundsätzliche kommunalpolitische Probleme auf und versucht, hierzu Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Zu den einzelnen Themen bildet das Institut Projektgruppen und veranstaltet Kongresse, Fachtagungen und Symposien. Das Archiv für Christlich-Demokratische Politik stellt der zeitgeschichtlichen Forschung Quellen in aufbereiteter Form zur Verfügung und nimmt historische Forschungstätigkeit wahr, deren Ergebnisse publiziert werden. Neben dem eigentlichen historischen Archiv unterhält es eine Presse- und Mediendokumentation sowie eine Bibliothek.
Die politische Akademie bildet wissenschaftliche Gesprächskreise mit den Themenschwerpunkten Wirtschafts- und Finanzpolitik, Sozialpolitik, Politik und Ethik sowie Deutschland- und Europapolitik und führt verschiedene Veranstaltungen von Expertengesprächen bis hin zu Fachkongressen durch.
Das Bildungswerk gliedert sich in die Heimvolkshochschule Eichholz und mehrere Außenstellen. Die Heimvolkshochschule Eichholz führt Grundlagenseminare sowie Aus- und Fortbildungsveranstaltungen durch. In den Veranstaltungen der Außenstellen stehen die Vermittlung von politischem Grundwissen sowie Seminare über aktuelle politische Fragen und Fachtagungen im Mittelpunkt.
d) Die Hanns-Seidel-Stiftung
aa) Die Hanns-Seidel-Stiftung wurde nach mehrjährigen Planungen im Landesvorstand der CSU 1967 gegründet.
bb) Die Hanns-Seidel-Stiftung ist ein eingetragener Verein. § 2 der Satzung lautet:
Die Hanns-Seidel-Stiftung e.V. verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts “Steuerbegünstigte Zwecke” der Abgabenordnung.
Zweck des Vereins ist
a) die demokratische und staatsbürgerliche Bildung des deutschen Volkes auf christlicher Grundlage zu fördern,
b) begabten und charakterlich geeigneten Menschen den Zugang zu einer wissenschaftlichen Ausbildung zu erschließen,
c) wissenschaftliche Untersuchungen durchzuführen,
d) die internationale Verständigung, insbesondere die europäische Einigung durch Einladung ausländischer Gruppen und Unterstützung von Auslandsreisen, zu fördern.
Zur Erfüllung dieser Aufgaben sollen zunächst errichtet werden:
eine Akademie für Politik und Zeitgeschehen,
ein Institut für internationale Begegnung und Zusammenarbeit,
ein Bildungswerk zur Vermittlung staatsbürgerlichen Wissens,
ein Institut für Außen- und Sicherheitspolitik.
Verfassung, Organisation und Arbeitsweise der Einrichtung des Vereins werden auf Vorschlag des Vorstandes von der Mitgliederversammlung im Sinne des Vereinszweckes festgelegt.
Der Verein ist selbstlos tätig; er verfolgt nicht in erster Linie eigenwirtschaftliche Zwecke.
cc) Organe des Vereins sind gemäß § 5 der Satzung die Mitgliederversammlung und der Vorstand. Gemäß § 3 der Satzung können Mitglieder des Vereins natürliche und juristische Personen werden. Über den Aufnahmeantrag entscheidet der Vorstand. Die Zahl der Mitglieder ist auf 25 beschränkt.
dd) Im Mittelpunkt der Arbeit der Akademie für Politik und Zeitgeschehen stehen die Erarbeitung wissenschaftlicher Grundlagen und die Analyse politischer Probleme. Die Akademie führt Tagungen durch und macht ihre Arbeitsergebnisse durch Publikationen bekannt.
Das Bildungswerk führt Informationsseminare, Wochenendveranstaltungen und Wochenseminare durch, letztere in den Bildungszentren Wildbad Kreuth und Kloster Banz. Das thematische Angebot der Veranstaltungen des Bildungswerks deckt fast alle Bereiche auf den Gebieten Politik, Wirtschaft, Geschichte, Kultur und Gesellschaftspolitik ab und wird je nach aktuellem Anlaß um weitere Problemkreise ergänzt.
Das Institut für politische Zusammenarbeit knüpft und vertieft Kontakte zu Einzelpersönlichkeiten, Parteien, politischen Gruppen, Institutionen und Organisationen im europäischen und außereuropäischen Ausland, die auf der Grundlage von christlich-demokratischen Vorstellungen arbeiten. Es führt internationale Fachtagungen, Symposien, Parlamentariertreffen und Seminare durch.
Das Institut für internationale Begegnung und Zusammenarbeit unterstützt Projekte in der Dritten Welt im Sinne der Förderung freiheitlich-demokratischer Strukturen und der Verbesserung der sozialen Bedingungen.
Die Studienförderung soll zur Erziehung eines Akademikernachwuchses beitragen, der befähigt und bereit ist, kritisch an einer Ausgestaltung des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaates mitzuwirken. Die Auswahl der Stipendiaten erfolgt in einem Auswahlverfahren, das aus einer zweitägigen Prüfung besteht. Über die Aufnahme in die Studienförderung entscheidet ein unabhängiger Auswahlausschuß, der sich aus Fachleuten aus Wissenschaft, Wirtschaft, Verwaltung und Politik zusammensetzt.
Das Archiv der Hanns-Seidel-Stiftung dient der Sammlung, Auswertung und Aufbereitung der wissenschaftlichen Literatur zur Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Darüber hinaus sammelt das Archiv zeitgeschichtlich und historisch wertvolle Materialien über die Aufbauphase der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere auch in Bayern.
2. a) Erstmals für das Rechnungsjahr 1959 waren im Bundeshaushaltsplan Zuschüsse an die politischen Parteien aus Haushaltsmitteln des Bundes vorgesehen. Im Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern – Kapitel 02 Titel 620 wurden auf Vorschlag des Haushaltsausschusses des Bundestages 5 Mio. DM mit der Zweckbestimmung “Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien” eingesetzt. Die Aufteilung erfolgte auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament.
Seit dem Rechnungsjahr 1962 erhielten die Parteien daneben 15 Mio. DM “Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes”. Der Haushaltsplan für 1963 sah keine Sondermittel für politische Bildungsarbeit mehr vor, jedoch wurden die Sondermittel für die Aufgaben der Parteien auf 20 Mio. DM erhöht. Von diesem Betrag erhielten die vier im Bundestag vertretenen Parteien einen gleichhohen Sockelbetrag von 5 %, der Rest wurde entsprechend ihrer Stärke aufgeteilt.
Für das Rechnungsjahr 1964 wurden diese Mittel auf 38 Mio. DM angehoben. Das Bundesverfassungsgericht stellte durch Urteil vom 19. Juli 1966 fest, daß die entsprechende Zuweisung im Haushalt 1965 nichtig sei (BVerfGE 20, 56).
b) Seit dem Rechnungsjahr 1967 sind im Bundeshaushaltsplan Globalzuschüsse an die vier parteinahen Stiftungen aus Haushaltsmitteln des Bundes vorgesehen. Im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 684 05 wurden 1967 9 Mio. DM mit der Zweckbestimmung “Globalzuschüsse zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit” eingesetzt.
Die Höhe der Globalzuschüsse stieg kontinuierlich bis auf 83,3 Mio. DM für das Haushaltsjahr 1983 an. Ihr Anteil an den Gesamteinnahmen der Stiftungen beträgt 22 % bis 26 %. Die Verteilung der Mittel auf die Stiftungen schwankte geringfügig, 1983 erhielten die Friedrich-Ebert-Stiftung 37 %, die Konrad-Adenauer-Stiftung 33 %, die Friedrich-Naumann-Stiftung und die Hanns-Seidel-Stiftung je 15 % der Mittel.
c) Die Erläuterungen zu Titel 684 05 lauten:
Durch die Globalzuschüsse sollen die Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung, Hanns-Seidel-Stiftung und Konrad-Adenauer-Stiftung in die Lage versetzt werden, ihre politische Bildungsarbeit zu erweitern und zu intensivieren. Die Globalzuschüsse werden den Stiftungen zur Erfüllung ihrer satzungsmäßigen Aufgaben, insbesondere für die Durchführung von Seminaren, Tagungen und Kolloquien, Beschaffung von Lehr- und Lernmitteln, Vergabe von Forschungsvorhaben mit gesellschaftspolitischer Zielsetzung vor allem auf dem Gebiet der Bildungsforschung, Personal- und Verwaltungskosten einschl. Einrichtungs- und Ausstattungskosten, Schaffung und Erweiterung von Bildungsstätten und anderem zur Verfügung gestellt. Die Verwendung der Globalzuschüsse richtet sich nach besonderen Bewirtschaftungsgrundsätzen, die vom Bundesminister des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem Bundesrechnungshof erlassen werden.
Veranschlagt sind:
a) Friedrich-Ebert-Stiftung |
30 975 206 DM |
b) Friedrich-Naumann-Stiftung |
12 321 972 DM |
c) Konrad-Adenauer-Stiftung |
27 710 850 DM |
d) Hanns-Seidel-Stiftung |
12 321 972 DM |
Zusammen: |
83 330 000 DM. |
Den Stiftungen können auch projektgebundene Zuwendungen aus anderen Titeln des Bundeshaushalts gewährt werden.
d) Die in den Erläuterungen zur Zweckbestimmung erwähnten besonderen Bewirtschaftungsgrundsätze des Bundesministers des Innern bestimmen u.a.:
1.1 Der jeweils gewährte Globalzuschuß dient zur Deckung der Ausgaben, die in der jährlich einzureichenden übersicht über die aus diesem Zuschuß in dem betreffenden Haushaltsjahr zu finanzierenden Maßnahmen aufgeführt sind. Zuwendungsfähig sind Fachausgaben (Ausgaben für Projekt), Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben sowie Ausgaben für Investitionen, die der gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit dienen. Die übersicht nach Satz 1 tritt an die Stelle des nach den Vorl. VV. zu §§ 23, 44 BHO vorgesehenen, Haushalts- oder Wirtschaftsplans einschließlich des Organisations- und Stellenplans. Der Einsatz von Eigenmitteln wird zur Verwendung dieser Bundesmittel nicht vorausgesetzt.
…
4.1 Die politischen Stiftungen sind verpflichtet, ihre Wirtschaftsführung auf eigene Kosten von einer unabhängigen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft prüfen zu lassen. Diese Prüfung hat die ordnungsgemäße sowie wirtschaftliche und sparsame Verwendung der als Globalzuschuß gewährten Bundesmittel mit zu umfassen. Insoweit ist der Auftrag an die Wirtschaftsprüfungsgesellschaften mit dem Bundesminister des Innern abzustimmen.
4.2 Die Stiftungen haben jährlich innerhalb von acht Monaten nach Abschluß des Haushaltsjahres dem Bundesminister des Innern einen Verwendungsnachweis in zweifacher Ausfertigung vorzulegen. Der Verwendungsnachweis besteht aus einem Sachbericht (Nr. 9.3 ABewGr) und einem vereinfachten zahlenmäßigen Nachweis nach dem in der Anlage beigefügten Muster. Dem Verwendungsnachweis ist der Prüfungsbericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft beizufügen, soweit er die Verwendung der Bundesmittel betrifft. Der Verwendungsnachweis wird von dem sachlich Zeichnungsberechtigten sowie zusätzlich von dem für das Rechnungswesen zuständigen Vertreter der Stiftung verantwortlich unterzeichnet.
4.3 Durch diese Bewirtschaftungsgrundsätze bleiben die Regelungen für Zuwendungen zur Projektförderung aus anderen Titeln des Bundeshaushalts unberührt. Diese Zuwendungen sind im zahlenmäßigen Verwendungsnachweis nach Nr. 4.2 nachrichtlich anzugeben.
…
3. Der Präsident des Deutschen Bundestages gewährte den Parteien im November 1982 Abschlagszahlungen auf die Wahlkampfkostenerstattung für die Bundestagswahl 1983. Die im November 1982 vorgelegten Rechenschaftsberichte der Parteien enthalten keine Hinweise auf die ihnen nahestehenden Stiftungen und die diesen gewährten Zuschüsse.
II.
1. Die Bundespartei DIE GRÜNEN beantragt festzustellen, daß
a) Die Anträge seien zulässig.
Die Antragstellerin könne als eine politische Partei die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die angegriffenen Maßnahmen und Unterlassungen der Antragsgegner vor dem Bundesverfassungsgericht im Wege des Organstreits geltend machen.
Die Passivlegitimation des Antragsgegners zu 1) ergebe sich daraus, daß er das Haushaltsgesetz 1983 beschlossen habe, die des Antragsgegners zu 2) aus § 23 Abs. 3 PartG.
b) Die Anträge seien auch begründet.
aa) Die beanstandeten Maßnahmen der Antragsgegner verletzten das der Antragstellerin durch Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistete Recht auf Chancengleichheit schon deshalb, weil den damals im Bundestag vertretenen Parteien auf dem Umweg über die parteinahen Stiftungen staatliche Zuschüsse zugute gekommen seien, die den Parteien von Verfassungs wegen nicht hätten gewährt werden dürfen.
bb) Die damals im Bundestag vertretenen Parteien hätten die Globalzuschüsse für die mit ihnen verbundenen vier “Stiftungen” reserviert und sich damit selbst begünstigt. Dies sei ebenfalls verfassungswidrig. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verlange auch dann Beachtung, wenn Parteien bestimmte Sonderorganisationen wie die “Stiftungen” gründeten und diese dann stellvertretend für die jeweilige Mutterpartei als Empfänger öffentlicher Mittel aufträten. Zwingende Gründe, welche eine Verschiedenbehandlung der im Bundestag vertretenen Parteien und der übrigen Parteien rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Diese Privilegierung könne nicht auf § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG gestützt werden, der eine Abstufung öffentlicher Leistungen “nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß” vorsehe. Der Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit dürfe – jedenfalls außerhalb des Wahlkampfes – nicht zu einer “Generalbevorzugung” der etablierten Parteien bei der Vergabe öffentlicher Mittel führen.
cc) Der Verstoß gegen die Chancengleichheit lasse sich nicht dadurch heilen, daß eine – gegebenenfalls zu gründende – Stiftung der Antragstellerin künftig in einem bestimmten Verhältnis an den Globalzuschüssen beteiligt werde. Mit der vom Grundgesetz gewollten Offenheit des politischen Prozesses vom Volk zu den Staatsorganen sei es nicht vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren. Staatliche Mittel dürften den Parteien auch nicht für Zwecke der politischen Bildungsarbeit zugewendet werden. Da sich eine Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit der Parteien nicht ziehen lasse, kämen die Mittel für die politische Bildungsarbeit der gesamten politischen Tätigkeit der Parteien zugute. Auch bei den parteinahen Stiftungen sei eine klare Grenzziehung zwischen Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit nicht möglich. Die seit 1967 eingeführten Globalzuschüsse an die parteinahen Stiftungen dienten lediglich als Ersatz der vom Bundesverfassungsgericht 1966 für unzulässig erklärten Sondermittel, die sich CDU, CSU, SPD und F.D.P. seit 1959 aus dem Bundeshaushalt bewilligt hätten. Sie seien seit 1967 – zusätzlich zur parallel eingeführten Wahlkampfkostenerstattung – einfach an die Stelle der direkten Zuwendungen getreten und hätten sich seitdem nahezu verzehnfacht.
dd) Die Gewährung der Globalzuschüsse verstoße auch deshalb gegen den Grundsatz der Chancengleichheit, weil eine gesetzliche Grundlage für deren Vergabe fehle. Da die Zuschüsse sich auf die Freiheit und Gleichheit des Wahlrechts der Bürger und die Freiheit und Chancengleichheit der Parteien auswirkten, sei eine über die haushaltsrechtliche Bewilligung hinausgehende gesetzliche Regelung dieses die Grundrechtsausübung betreffenden Bereichs erforderlich gewesen. Dafür spreche auch, daß das Parlament bei der Bewilligung von Zuschüssen, die nur den im Parlament vertretenen Parteien zugute kämen, in eigener Sache tätig werde.
ee) Die Gewährung der Globalzuschüsse an die parteinahen Stiftungen verletze das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit schließlich deshalb, weil die den Stiftungen zugeflossenen Mittel in den Rechenschaftsberichten der Parteien nicht verzeichnet seien. Die Unvollständigkeit der Rechenschaftsberichte vermittele dem Bürger ein falsches Bild von den durch die staatliche Parteienfinanzierung beeinflußten Wettbewerbsbedingungen und erleichtere die Überschreitung der rechtlichen Grenzen, die der Parteienfinanzierung aus öffentlichen Kassen gezogen seien. Der Antragsgegner zu 2) hätte daher die von den Parteien vorgelegten Rechenschaftsberichte zurückweisen, vollständige Rechenschaftsberichte anfordern und die Auszahlung von Wahlkampfkostenerstattungen bis zur Vorlage vollständiger Rechenschaftsberichte versagen müssen.
ff) Die parteinahen Stiftungen dienten im wesentlichen der politischen Geschäftsbesorgung der ihnen nahestehenden Parteien. Das personelle und sachliche Potential der Stiftung stehe der jeweiligen Partei zur Verfügung und werde von ihr offen oder verdeckt genutzt. Die Anbindung der Stiftungen an die jeweiligen Parteien sei durch enge personelle Verflechtung gesichert. Die Führungsgremien der Stiftungen seien nahezu ausschließlich mit führenden Vertretern der jeweiligen Parteien besetzt. Die Geschäftsführungen der Partei und der zugehörigen Stiftung seien zum Teil durch Personalunion verzahnt. Die parteinahen Stiftungen seien zwar rechtlich selbständig, faktisch aber aufgrund der personellen Verflechtung ihrer Leitungsgremien weitgehend in der Hand der jeweiligen Mutterpartei. Sie leisteten den ihnen verbundenen Parteien mannigfache Dienste, von dem Aufbau von Archiven über die Erarbeitung von Wahlanalysen und Wahlstrategien bis hin zur Unterstützung bei der Programmarbeit. Die Stiftungen förderten die Ausbildung des Parteinachwuchses, schulten Parteimitglieder, stellten ihre Tagungsstätten für Parteizwecke zur Verfügung und finanzierten Auslandsreisen von Parteifunktionären. Personal der parteinahen Stiftungen werde unmittelbar oder mittelbar für die Wahlkämpfe der Parteien eingesetzt. Vieles spreche auch für die Annahme, daß die Parteien zumindest zeitweise ihre Stiftungen als Zwischenstationen eingeschaltet hätten, um formal den Stiftungen gegebene und deshalb steuerlich begünstigte Spenden der Parteikasse zuzuführen.
gg) In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin noch die Kompetenz des Bundes zur Gewährung der Globalzuschüsse bestritten.
2. Der Deutsche Bundestag hält den gegen ihn gerichteten Antrag für unbegründet:
a) Bei der Zuweisung der Globalmittel an die Stiftungen handele es sich weder um direkte noch um indirekte Parteienfinanzierung. Die Stiftungen seien selbständige Einrichtungen, die zwar in ihrer politischen, geistigen und weltanschaulichen Ausrichtung großen politischen Parteien nahestünden, ihnen gegenüber aber nicht nur juristisch, sondern auch tatsächlich selbständig seien und eigenständige Aufgaben wahrnähmen. Im übrigen komme es nur auf den rechtlich geordneten und gewollten Befund, auf die vorgesehene und gewollte Stellung der Stiftungen an. Fehler, Mängel oder Unzulänglichkeiten bei der Erfüllung der Stiftungsaufgaben müßten gegebenenfalls wie bei allen staatlichen Zuschußempfängern durch geeignete Maßnahmen verhindert werden; verfassungsrechtliche Fragen würden dadurch nicht aufgeworfen.
b) Die Stiftungen seien institutionell selbständig und von den politischen Parteien unabhängig. Die Satzungen der Stiftungen sähen irgendwelche Einflußmöglichkeiten der ihnen nahestehenden Parteien nicht vor. Dahingehende Vereinbarungen zwischen den politischen Parteien und den Stiftungen gebe es nicht. Daß einzelne Mitglieder der Führungsorgane der politischen Parteien zugleich im Vorstand einiger Stiftungen vertreten seien, beruhe auf der autonomen Entscheidung der Stiftungsorgane, aus deren Sicht es naheliege, sich auf diese Weise die Mitarbeit führen der Politiker zu sichern. Ihre politische Erfahrung trage dazu bei, den notwendigen Praxisbezug der Stiftungsarbeit herzustellen.
Auch wirtschaftlich seien die Stiftungen von den ihnen nahestehenden Parteien nicht abhängig. Selbst wenn eine Stiftung Aktivitäten entwickle, die der ihr nahestehenden Partei mißfielen, würde der Deutsche Bundestag ihr deshalb nicht die Förderung entziehen, weil die Stiftung einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Subventionsempfängern habe.
c) Die Tätigkeit der Stiftungen sei nicht maßgeblich auf die Unterstützung einer politischen Partei angelegt. Die Parteinähe der Stiftungen beschränke sich auf gemeinsame geistige Grundvorstellungen. Sie äußere sich nicht in der übernahme der von den politischen Parteien vertretenen Ziele praktischer Politik. Es gehe den Stiftungen nicht darum, ihre Ideen mit politischen Mitteln, insbesondere also durch Einwirkung auf den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes und des Staates zu verwirklichen. Sie wollten vielmehr die Menschen in die Lage versetzen, sich überhaupt aktiv am Prozeß der politischen Willensbildung zu beteiligen, indem sie Grundlagenwissen vermittelten. Daneben wollten die Stiftungen das Verständnis für politische Grundwerte fördern, die sich sowohl auf die Innenpolitik (z.B. Liberalismus) als auch auf die Außenpolitik (z.B. internationale Verständigung, europäische Einigung) bezögen. Die Vorteile einer solchen politischen Bildungsarbeit kämen kaum einzelnen Parteien, sondern vor allem der politischen Kultur und der Funktionsfähigkeit des demokratischen Staatswesens insgesamt zugute.
aa) Der größte Teil der finanziellen Mittel der vier Stiftungen fließe regelmäßig in die Auslandsarbeit. Diese werde weitgehend aus projektgebundenen Mitteln des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und des Auswärtigen Amtes gefördert. Die Globalzuschüsse würden hierzu kaum in Anspruch genommen. Inhalt der Auslandsarbeit sei die Projektförderung, insbesondere in Entwicklungsländern, und die Kontaktpflege zu ausländischen Verbänden. Irgendwelche Vorteile für deutsche politische Parteien seien mit diesen Aktivitäten nicht verbunden. Es treffe nicht zu, daß die Stiftungen Auslandsreisen von Mandatsträgern und Funktionären politischer Parteien als solchen organisierten und finanzierten. Soweit aktive Politiker im Auftrag der Stiftungen Auslandsreisen durchführten, geschehe dies, weil sie an einem Auslandsprojekt der Stiftung mitarbeiteten.
bb) Die Begabtenförderung habe keinen Bezug zur praktischen Arbeit der Parteien.
cc) Die Forschungsaktivitäten der Stiftungen erstreckten sich vor allem auf die wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Hintergründe aktueller innenpolitischer Probleme, auf die historische Entwicklung politischer Bewegungen und auf politisch bedeutsame außen- und innenpolitische Vorgänge in anderen Ländern. Alle Stiftungen veröffentlichten die Ergebnisse ihrer Forschungen entweder in einschlägigen Fachzeitschriften, in Zeitungen oder in eigenen Publikationen.
dd) Die Archive der Stiftungen unterstützten die Forschungsarbeit und seien durchweg allgemein zugänglich; die Benutzungsordnungen unterschieden sich nicht von denjenigen öffentlicher Archive. Die Bedeutung der Archive der Stiftungen für die historische Forschung sei seit langem anerkannt. Die Benutzung der Archive durch politische Parteien falle praktisch nicht ins Gewicht, da diese primär an aktuellem Material interessiert seien.
ee) Bei der von den Stiftungen betriebenen Wahl- und Parteienforschung gehe es vornehmlich um empirische Erhebungen zu Entwicklungen im politischen Bewußtsein bestimmter Bevölkerungsgruppen. Die Ergebnisse dieser Erhebungen würden veröffentlicht oder zumindest allgemein zugänglich gemacht. Zweck der Untersuchungen sei zum einen die Unterstützung der eigenen politischen Bildungsarbeit der Stiftungen, zum anderen die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Hintergründe von Wahlentscheidungen und Entwicklungen im politischen Bewußtsein. Solche Untersuchungen seien sicher auch für die politischen Parteien von Nutzen. Die Vorteile kämen jedoch allen Parteien gleichermaßen zugute. Wahlstrategien für politische Parteien würden von den Stiftungen nicht erarbeitet.
ff) Eine unmittelbare Unterstützung der jeweiligen politischen Partei bei ihrer Programmarbeit finde nicht statt. Selbstverständlich könnten politische Parteien bei der Entwicklung ihrer Programme auf Forschungsergebnisse der Stiftungen ebenso wie auf solche anderer Institute zurückgreifen. Die Forschungstätigkeit der Stiftungen erfolge jedoch nicht im Blick auf eine Verwertung durch bestimmte politische Parteien.
gg) In Kursen, Seminaren oder auf Tagungen der Stiftungen würden politische Themen jeder Art erörtert. Dabei werde in erster Linie Information vermittelt. Daneben solle das Bewußtsein für bestimmte politische oder soziale Fragestellungen geschaffen werden. Von einer Schulungsarbeit für den Parteinachwuchs könne nicht die Rede sein. Zwar würden auch Kurse durchgeführt, die eine aktive Teilnahme am politischen Geschehen erleichtern sollten, wie etwa Rhetorikkurse. Diese richteten sich jedoch nicht an einen beschränkten Teilnehmerkreis, sondern seien allgemein zugänglich und sollten die Beteiligung der Bürger am politischen Geschehen fördern.
Personal der parteinahen Stiftungen werde weder unmittelbar noch mittelbar im Wahlkampf eingesetzt. Tagungsstätten der Stiftungen würden politischen Parteien gegen Entgelt zur Verfügung gestellt. Konferenzen der Parteien würden durch die Stiftungen weder organisiert noch finanziert.
d) Der Deutsche Bundestag sei sich der Tatsache bewußt, daß die geförderten Stiftungen bestimmten Parteien politisch nahestünden. Dennoch sei mit der Subventionierung die Gefahr einer verdeckten Parteienfinanzierung nicht verbunden, da die Unterstützung einer lediglich weltanschaulich der Partei nahestehenden Organisation nicht notwendig Parteizwecke fördere. Die Tätigkeit der Stiftungen komme vielmehr ganz allgemein dem Prozeß der demokratischen Willensbildung in der Bundesrepublik Deutschland zugute. In Einzelfällen könnte die Arbeit der Stiftungen durch politische Parteien genutzt werden. Es könne dem Gesetzgeber jedoch nicht bereits deshalb verwehrt sein, bestimmte Aktivitäten zu subventionieren, weil sie auch für politische Parteien von Nutzen sein könnten. Dies müßte nicht nur zu einem vollständigen Rückzug des Staates aus der politischen Bildungsarbeit, sondern auch aus zahlreichen anderen öffentlichen Aufgaben führen. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 19. Juli 1966 die staatliche Legitimation zu politischer Bildungsarbeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern nur die staatliche Unterstützung der politischen Bildungsarbeit der Parteien. Der von der Antragstellerin betonte zeitliche Zusammenhang zwischen dem Senatsurteil vom 19. Juli 1966 und der erstmaligen Bereitstellung von Globalzuschüssen zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit im Jahre 1967 sei daher nicht zu beanstanden. Nachdem die Subventionierung der politischen Bildungsarbeit der Parteien als verfassungswidrig angesehen worden sei, habe es für den Gesetzgeber nahegelegen, nunmehr andere gesellschaftliche Organisationen zu unterstützen, die sich dieser Aufgabe widmeten. Durch diesen Wechsel des Subventionsempfängers sei sichergestellt worden, daß eine Verquickung der politischen Bildungsarbeit mit parteipolitischen Aktivitäten unterbleibe. Die Feststellung des Urteils vom 19. Juli 1966, daß politische Bildungsarbeit und allgemeine Werbetätigkeit der Parteien in der politischen Praxis ineinander übergehen, habe sich lediglich auf die politische Bildungsarbeit der Parteien bezogen. Die politische Bildungsarbeit der Stiftungen werde von dieser Feststellung nicht berührt. Werbung für eine politische Partei gehöre nicht zu den Aufgaben der Stiftungen. Die Tätigkeit der Stiftungen beschränke sich auf die Erfüllung der in ihren Satzungen umschriebenen Aufgaben, die durch die Globalzuschüsse gefördert werden sollten. Die weltanschauliche Nähe der Stiftungen zu den politischen Parteien stehe daher einer Subventionierung der Stiftungsarbeit ebensowenig entgegen wie die in Einzelfällen denkbare Nutzungsmöglichkeit von Aktivitäten der Stiftungen durch politische Parteien.
e) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Art der Kontrolle der zweckmäßigen Verwendung der Globalzuschüsse seien nicht erkennbar. Die regelmäßige Prüfung der ordnungsgemäßen, wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Globalzuschüsse durch eine unabhängige Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ermögliche dem Bundesminister des Innern die Feststellung, ob die Globalzuschüsse entsprechend dem Subventionszweck verwandt worden seien, und erspare zugleich der öffentlichen Hand wie auch den Stiftungen einen erheblichen Verwaltungsaufwand. Prüfungen durch den Bundesrechnungshof seien nicht ausgeschlossen und fänden in den hierfür vorgeschriebenen Formen auch statt. Ob Transparenz und Kontrolle der Verwendung der Globalzuschüsse durch die Stiftungen intensiviert werden sollten, sei eine rechtspolitische, nicht eine verfassungsrechtliche Frage.
f) Für die Vergabe der Globalzuschüsse sei neben dem Haushaltsgesetz eine weitere gesetzliche Grundlage nicht erforderlich. Da die Globalzuschüsse nicht der Parteienfinanzierung dienten, sei der Gewährleistungsbereich eines Grundrechts der Antragstellerin nicht betroffen.
3. Der Antragsgegner zu 2) hält die gegen ihn gerichteten Anträge für unzulässig. Der Präsident des Deutschen Bundestages werde bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien als Verwaltungsbehörde und nicht in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans tätig. Sein Recht, die Mittel für die Wahlkampfkostenerstattung zu verwalten, ergebe sich nicht aus dem Grundgesetz oder aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, sondern aus dem Parteiengesetz. Streitigkeiten über die Anwendung der Bestimmungen über die Wahlkampfkostenerstattung seien deshalb öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, für die gemäß § 40 Abs. 1 VwGO die Verwaltungsgerichte zuständig seien.
Die Anträge seien im übrigen auch nicht begründet.
4. Die vier genannten Stiftungen, die Parteien SPD, CDU und CSU sowie die Fraktionen der SPD und der CDU/CSU im Deutschen Bundestag haben zum Verfahren Stellung genommen.
Sie äußern Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anträge und halten sie im übrigen ebenso wie der Deutsche Bundestag für unbegründet, dessen Vorbringen sie im Hinblick auf die einzelnen Stiftungen ergänzen und vertiefen. Sie heben im wesentlichen übereinstimmend hervor:
Die Anträge seien nicht hinreichend substantiiert. Die von der Antragstellerin für ihre These von der funktionellen, personellen und finanziellen Verflechtung zwischen Stiftungen und Parteien aufgestellten Behauptungen rechtfertigten nicht den Schluß, die Globalzuschüsse stellten eine verdeckte Parteienfinanzierung dar. Einzelfälle zweckwidriger Mittelverwendung seien von der Bewilligungsbehörde zu beanstanden, führten aber nicht zur Verfassungswidrigkeit der Stiftungsfinanzierung insgesamt.
Die Stiftungen bestreiten, Dienstleistungen für die ihnen nahestehenden Parteien zu erbringen und so deren Finanzkraft zu stärken. Ihre Auslandsarbeit sei in die Gesamtkonzeption der staatlichen Entwicklungshilfepolitik eingebettet und diene nicht Parteizwecken. Stipendien würden nicht zum Zwecke der Ausbildung des Parteinachwuchses vergeben, die Aufnahme eines Bewerbers in die Studienförderung sei nicht von dessen Zugehörigkeit zu einer Partei abhängig. Die Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschungsarbeit würden publiziert, die Veranstaltungen und Einrichtungen der Forschungsinstitute seien frei zugänglich. Das gleiche gelte für die Veranstaltungen im Bereich der politischen Bildungsarbeit, deren Ziel die Vermittlung von Fähigkeit und Bereitschaft zu politischer Beteiligung an interessierte Bürger sei.
Die politische Bildungsarbeit der Stiftungen unterscheide sich nicht von der anderer freier Träger, die auf einer bestimmten ideellen oder weltanschaulichen Grundlage politische Bildung vermittelten. Die öffentliche Förderung diene nicht den Interessen der Trägerorganisationen oder der Beförderung ihrer konfessionellen, weltanschaulichen oder politischen Ansichten sondern der Erwachsenenbildung.
Die starke Erhöhung der Globalzuschüsse seit ihrer Einführung im Jahre 1967 beruhe darauf, daß die Erwachsenenbildung seit den 60er Jahren als gesamtgesellschaftliche Aufgabe erkannt worden sei, und daß die Ausgaben des Bundes für diesen Zweck im folgenden Jahrzehnt verdoppelt worden seien. Dem entspreche die Ausweitung des Bildungsangebots in allen Bereichen, bei den politischen Stiftungen nicht anders als etwa bei den Erwachsenenbildungseinrichtungen in kirchlicher Trägerschaft.
Im Parteienfinanzierungsurteil von 1966 seien die Zuschüsse für die politische Bildungsarbeit der Parteien deshalb für unzulässig erklärt worden, weil damals die Mittel pauschal für die Parteien ausgewiesen worden seien und eine greifbare Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und der Bildungsarbeit der Partei nicht erkennbar gewesen sei. Mit der Verselbständigung der politischen Bildungsarbeit in den Stiftungen seien die tatsächlichen Voraussetzungen der Abgrenzbarkeit von der allgemeinen Parteiarbeit geschaffen worden, die 1966 noch nicht vorgelegen hätten.
III.
Das Gericht hat zur Sachaufklärung Auskünfte des Bundesrechnungshofs zur tatsächlichen Verwendung der Globalzuschüsse durch die Stiftungen eingeholt. Der Bundesrechnungshof hat mitgeteilt, er könne auf der Grundlage der für die Bewirtschaftung der Mittel geltenden Bestimmungen durch Einsichtnahme in die Belege und Unterlagen bei den Stiftungen hinreichend Einblick in die tatsächliche Verwendung der Globalzuschüsse nehmen. Er hat aus Erkenntnissen laufender Prüfungen beispielhaft Sachverhalte dargestellt, bei denen eine mittelbare oder unmittelbare Stärkung der Finanzkraft einer Partei durch die Verwendung der Globalzuschüsse seitens der Stiftungen in Betracht kommen könne.
In der mündlichen Verhandlung am 19. März 1986 sind die Bundesschatzmeister der Christlich-Demokratischen Union Deutschlands, der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, der Freien Demokratischen Partei, der Landesschatzmeister der Christlich-Sozialen-Union, der Vorsitzende des Vorstands und der Verwaltungsdirektor der Konrad-Adenauer-Stiftung, der Geschäftsführer der Hanns-Seidel-Stiftung, der stellvertretende Geschäftsführer der Friedrich-Ebert-Stiftung und der Vorsitzende der Geschäftsführung der Friedrich-Naumann-Stiftung als Zeugen vernommen worden. Sie haben ausgesagt über die Fragen, ob die Stiftungen den ihnen nahestehenden Parteien Hilfe im Wahlkampf leisten, ob sie im Rahmen ihrer politischen Bildungsarbeit – insbesondere in Wahljahren-Veranstaltungen für Mitglieder, Mandatsträger und -bewerber oder Inhaber politischer Ämter der jeweils nahestehenden Partei durchführen, bei denen andere Teilnehmer nicht oder nur vereinzelt zugelassen werden, ob es bei allen Parteien eine von den Stiftungen unabhängige Schulungs- und Bildungsarbeit gibt, und ob die Parteien auf die Auswahl der Gegenstände politikberatender Arbeiten und gesellschaftspolitischer Forschungstätigkeiten der Stiftungen Einfluß nehmen und die Stiftungen Mitarbeit für Programmentwürfe und Stellungnahmen der Parteien leisten.
Entscheidungsgründe
B.
I.
Der Antrag zu 1) ist zulässig.
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet.
2. Die Antragstellerin ist eine politische Partei, die sich seit ihrer Gründung im Januar 1980 regelmäßig an Landtags- und Bundestagswahlen beteiligt. Als solche ist sie im Organstreit parteifähig, wenn und soweit sie um Rechte streitet, die sich aus ihrem besonderen in Art. 21 GG umschriebenen, verfassungsrechtlichen Status ergeben (BVerfGE 4, 27 [31]; 60, 53 [61]; ständige Rechtsprechung). Der Bundestag, gegen den sich der Antrag zu 1) richtet, ist gemäß § 63 BVerfGG ein möglicher Antragsgegner.
3. Die Antragstellerin beantragt festzustellen, daß der Deutsche Bundestag gegen Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat, indem er in dem Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1983 (Haushaltsgesetz 1983) insgesamt 85,8 Mio. DM als “Globalzuschüsse zur gesellschafts-politischen und demokratischen Bildungsarbeit” bereitgestellt und den Bundesminister des Innern ermächtigt hat, diesen Betrag an die “Stiftungen” der damals im Bundestag vertretenen Parteien CDU, CSU, SPD und F.D.P. auszuschütten. Sie sieht sich dadurch in ihrem Recht auf Chancengleichheit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes verletzt.
a) Der Erlaß des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans in Verbindung mit dem Haushaltsplan, gegen den der Antrag sich richtet, ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 BVerfGG (BVerfGE 20, 134 [141]).
b) Der Streitgegenstand im Organstreitverfahren wird durch die im Antrag genannte Maßnahme oder Unterlassung und durch die Bestimmungen des Grundgesetzes begrenzt, gegen die die Maßnahme oder Unterlassung verstoßen haben soll (§ 64 Abs. 2 BVerfGG). An diese Begrenzung des Streitstoffes ist das Bundesverfassungsgericht gebunden (BVerfGE 2, 347 [367 f.]; 68, 1 [63]). Es ist daher im vorliegenden Verfahren nur darüber zu entscheiden, ob der Deutsche Bundestag durch die angegriffene Maßnahme die Antragstellerin in ihr durch Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet hat. Ob im übrigen das beanstandete Verhalten des Deutschen Bundestages gegen das Grundgesetz verstoßen hat, kann in diesem Verfahren nicht Gegenstand der Urteilsfindung sein.
4. a) Im Rahmen des so eingegrenzten Streitgegenstandes ist die Antragstellerin prozeßführungsbefugt.
Politische Parteien können nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die behauptete Verletzung ihres – in Art. 21 Abs. 1 GG umschriebenen – verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgen im Organstreit geltend machen (BVerfGE 4, 27 [30 f.]; 44, 125 [137]). Aus diesem verfassungsrechtlichen Status, der den politischen Parteien vornehmlich im Bereich und im Vorfeld von Wahlen zukommt, fließt auch das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit, dessen Verletzung die Antragstellerin rügt. Das Recht auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich gewährleistet, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6, 273 [280]; 47, 198 [225]; 52, 63 [88]). In diesem Recht auf Gleichbehandlung kann die Antragstellerin verletzt sein, wenn es sich – wie sie behauptet – bei den im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1983 ausgewiesenen “Globalzuschüssen zur gesellschaftlichen und politischen Bildungsarbeit” um eine verkappte Parteienfinanzierung handelt. Sie ist daher als eine politische Partei, der diese Zuschüsse nicht zugute kommen, befugt, die durch die angegriffene Maßnahme möglicherweise bewirkte Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit im Organstreit zu rügen (BVerfGE 20, 119 [130], 134 [141]).
Soweit die Antragstellerin dagegen die Frage aufwirft, ob die Gewährung der Globalzuschüsse in den Kompetenzbereich des Bundes fällt, sowie beanstandet, daß Zweckbestimmung und Erläuterung des im Streit befangenen Haushaltstitels voneinander abwichen und die Kontrolle der Verwendung der Globalzuschüsse durch die Stiftungen unzulänglich geregelt sei, verteidigt sie nicht eigene, ihr durch das Grundgesetz übertragene Rechte. Art. 21 Abs. 1 GG verbürgt der Antragstellerin das Recht, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und in der Ausübung dieses Rechts durch den Bundestag nicht beeinträchtigt zu werden. Das Grundgesetz verleiht den politischen Parteien indes kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG dahingehend, daß das Verhalten des Bundestages in jeder Hinsicht, auch soweit es den verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien nicht berührt, mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Für eine umfassende, von eigenen Rechten der Antragstellerin losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum; die darauf abzielenden Rügen der Antragstellerin sind nicht statthaft.
b) Der Antragsgegner zu 1), der Deutsche Bundestag, ist passiv prozeßführungsbefugt. Er hat das Haushaltsgesetz 1983, die “Maßnahme”, von der die Antragstellerin behauptet, daß sie ein ihr durch das Grundgesetz übertragenes Recht verletze, erlassen; es darf mithin ihm gegenüber zur Sache erkannt werden.
II.
Der gegen den Antragsgegner zu 2), den Präsidenten des Deutschen Bundestages, gerichtete Antrag ist unzulässig.
Im Organstreit entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG). Antragsteller und Antragsgegner des Verfahrens müssen in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich die Rechte und Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind (BVerfGE 2, 143 [150 ff.]; 27, 152 [157]). Daran fehlt es hier.
Die Antragstellerin wendet sich dagegen, daß der Präsident des Deutschen Bundestages, der gemäß § 23 Abs. 3 und 4 PartG vor der Erstattung von Wahlkampfkosten nach Maßgabe der §§ 18 ff. PartG zu prüfen hat, ob die Rechenschaftsberichte der Parteien den Vorschriften des VI. Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechen, im November 1982 von der CDU, CSU, SPD und F.D.P. nicht die Angabe der Einnahmen verlangt hat, die die ihnen nahestehenden Stiftungen erzielt haben. Bei der Festsetzung und Auszahlung der Wahlkampfkostenerstattung wie der Prüfung der Rechenschaftsberichte, die die Antragstellerin beanstandet, handelt der Präsident des Deutschen Bundestages nicht als Teil eines Verfassungsorgans sondern als Verwaltungsbehörde. Sein Recht und seine Pflicht, die Mittel für die Wahlkampfkostenerstattung zu verwalten und die Rechenschaftsberichte der Parteien zu überprüfen, ergeben sich nicht aus dem Grundgesetz oder aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sondern aus dem Parteiengesetz. Streitigkeiten hierüber können nicht im Organstreit ausgetragen werden (vgl. BVerfGE 27, 152 [157]).
C.
Der gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Antrag zu 1) ist nicht begründet. Die angegriffene Maßnahme verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit. Die Gewährung von Globalzuschüssen an die Stiftungen, die in ihrer Selbständigkeit deutlich von den ihnen nahestehenden Parteien abgegrenzt sind, beeinflußt die Wettbewerbslage der Parteien nicht in verfassungsrechtlich beachtlicher Weise zu Lasten der Antragstellerin.
Die Stiftungen erfüllen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien; eine verdeckte Parteienfinanzierung wird dadurch nicht bewirkt. Die Tätigkeiten der politischen Parteien und der Stiftungen verfolgen verschiedene, voneinander abgrenzbare Ziele. Die politische Bildungsarbeit der Stiftungen hat sich weitgehend verselbständigt und einen hohen Grad an Öffenheit gewonnen. Einzelne mißbräuchliche Maßnahmen der Stiftungen rechtfertigen nicht die Annahme, es handle sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Parteienfinanzierung. Daß der Gesetzgeber lediglich für die im Jahre 1983 bestehenden Stiftungen Globalzuschüsse vorgesehen hat, war sachgerecht und verletzt Rechte der Antragstellerin nicht.
I.
1. Die Vergabe öffentlicher Mittel zur Förderung politischer Bildungsarbeit setzt, da es verfassungsrechtlich nicht zulässig ist, den Parteien selbst solche Mittel zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 20, 56 [112]), von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen voraus, die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen. Soll die Vergabe, wie hier, parteinahe Stiftungen begünstigen, so müssen diese auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren und dem auch bei der Besetzung ihrer Führungsgremien hinreichend Rechnung tragen.
a) § 11 Abs. 2 Satz 3 PartG i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577), wonach Vorsitzender und Schatzmeister einer Partei nicht in einer der Partei nahestehenden politischen Stiftung vergleichbare Funktionen ausüben dürfen, stellt insoweit nur Mindesterfordernisse auf. Die Stiftungen sind gehalten, darauf zu achten, daß Führungspositionen in der Stiftung und in der ihr nahestehenden Partei nicht in einer Hand vereinigt werden, und daß die Mitglieder der leitenden Stiftungsorgane nicht vornehmlich aus in hervorgehobener Stellung aktiv tätigen Parteimitgliedern bestehen.
b) Es ist den Stiftungen verwehrt, in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag und für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen. Unvereinbar hiermit wären z.B. die Kreditgewährung an nahestehende Parteien, der Ankauf und die Verteilung von Mitgliederzeitschriften solcher Parteien, die Verbreitung oder Überlassung von Schriften, die als Werbematerial im Wahlkampf geeignet und dafür bestimmt sind, die Finanzierung von parteiergreifenden Anzeigen und Zeitungsbeilagen, der Einsatz des Stiftungspersonals als Wahlhelfer oder die Durchführung von geschlossenen Schulungsveranstaltungen für aktiv am Wahlkampf Beteiligte.
Die Stiftungen haben, soweit sie Meinungsumfragen durchführen oder in Auftrag geben, darauf zu achten, daß die Fragestellungen in ihren Wahluntersuchungen sich in dem durch die Zielsetzung ihrer wahlsoziologischen Forschung gezogenen Rahmen halten und sich nicht an einem aktuellen Informationsbedürfnis der Parteien vor Wahlen orientieren.
Die Stiftungen dürfen das Vorrecht, daß Spenden, die ihnen gegeben werden, gemäß § 10b Abs. 1 EStG und § 9 Nr. 3 KStG steuerlich begünstigt sind, nicht dazu mißbrauchen, letztlich für die Parteien bestimmte Spenden zu erbitten oder sich formal als Empfänger von Spenden auszugeben, die den Parteien zugedacht sind (§ 55 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 AO). Die Parteien sind nicht berechtigt, Spenden von politischen Stiftungen anzunehmen (§ 25 Abs. 1 Nr. 1 PartG).
Von dem auf die Erringung politischer Macht und deren Ausübung gerichteten Wettbewerb der politischen Parteien hat sich die Zwecksetzung der Stiftungen deutlich abzuheben. Die Stiftungen sollen die Beschäftigung der Bürger mit politischen Sachverhalten anregen und den Rahmen bieten für eine – allen interessierten Bürgern zugängliche – offene Diskussion politischer Fragen. Dadurch wird das Interesse an einer aktiven Mitgestaltung des gesellschaftlichen und politischen Lebens geweckt und das dazu notwendige Rüstzeug vermittelt.
c) Die politischen Parteien verfolgen demgegenüber andersgeartete Ziele. Sie nehmen an der politischen Willensbildung vornehmlich durch und im Blick auf die Beteiligung an den Wahlen teil. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus und formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger wählen können. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (BVerfGE 52, 63 [82 f.] mit weiteren Nachweisen).
Zwar erwähnt § 1 Abs. 2 PartG als Aufgaben der Parteien auch, die politische Bildung anzuregen und zu vertiefen, die aktive Teilnahme am politischen Leben zu fördern und zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranzubilden. Dabei handelt es sich indes – im Gegensatz zu der in § 2 Abs. 1 PartG umschriebenen, unverzichtbaren Zielsetzung, dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß zu nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitzuwirken – um Aufgaben, die von den politischen Parteien, wenn sie es für zweckmäßig halten, wahrgenommen werden können, aber nicht müssen. Soweit sie sich dieser Aufgabe annehmen, geschieht dies vor allem, um Mitglieder zu informieren, neue Anhänger zu gewinnen sowie Funktionsträger heranzubilden und fügt sich mehr oder minder in den Wettstreit der Parteien um die Billigung und aktive Unterstützung der von ihnen verfolgten politischen Ziele durch die Bürger ein. Sie läßt sich von der übrigen Werbetätigkeit der politischen Parteien nicht abgrenzen (vgl. BVerfGE 20, 56 [112], 119 [130 f.]).
2. Die Stiftungen werden im allgemeinen diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit der Vergabe von Globalzuschüssen an sie gerecht. Sie betreiben in Erfüllung der in ihren Satzungen festgelegten Zwecke und Aufgaben in mehr oder minder gleicher Weise politische Bildungsarbeit, wissenschaftliche Forschung sowie Begabtenförderung und widmen sich der internationalen Zusammenarbeit. Sie unterhalten Archive und Bibliotheken, veröffentlichen Arbeitsmaterialien und Schriften und stellen Tagungsstätten bereit.
a) Die Stiftungen sind nach ihren Satzungen rechtlich selbständig und organisatorisch von den Parteien unabhängig. Die Satzungen erwähnen die jeweils nahestehenden Parteien nicht. Nach dem in den Satzungen angegebenen Zweck fördern die Stiftungen die politische Bildung
im demokratischen Geiste (Friedrich-Ebert-Stiftung),
auf der Grundlage des Liberalismus (Friedrich-Naumann-Stiftung),
auf christlich-demokratischer Grundlage (Konrad-Adenauer-Stiftung),
auf christlicher Grundlage (Hanns-Seidel-Stiftung).
Organisatorische Bestimmungen der Stiftungen über das Verhältnis zu der jeweils nahestehenden Partei existieren nicht. In der vom Vorstand der Konrad-Adenauer-Stiftung beschlossenen allgemeinen Geschäftsordnung heißt es zwar unter Abschnitt A Grundsätze I:
Die Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. (KAS) ist eine rechtlich und fachlich selbständige Organisation mit eigenständigem Aufgabenbereich; sie ist der Christlich-Demokratischen Union Deutschlands politisch eng verbunden. Dieses Selbstverständnis ist Richtlinie für die Erfüllung der Aufgaben der KAS.
Dies bringt jedoch nichts anderes zum Ausdruck als die bei allen diesen Stiftungen gegebene Parteinähe.
b) Die Geschäftsführer der Stiftungen üben in den nahestehenden Parteien keine hervorgehobenen Funktionen aus. Die Organe der Stiftungen sind indes stark mit führenden Mitgliedern der nahestehenden Parteien durchsetzt. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme gehen von den Organen der Stiftungen, insbesondere den Vorständen, Anregungen und Vorschläge für Themen aus, die von den Stiftungen im Rahmen ihrer Programme untersucht und behandelt werden. Die Programme werden jedoch weitgehend von den Mitarbeitern der Stiftungen entwickelt und durchgeführt. Die Organe der Stiftungen oder die nahestehenden Parteien nehmen jedenfalls keinen bestimmenden Einfluß auf Inhalte oder Gestaltung von Projekten und Tätigkeiten der Stiftungen.
c) Die Beweisaufnahme hat nicht ergeben, daß die Stiftungen, abgesehen von verfassungsrechtlich unerheblichen Einzelfällen, für die Parteien unentgeltlich geldwerte Leistungen erbracht und dadurch die Finanzkraft der Parteien gestärkt haben:
aa) Das Personal der Stiftungen wird nicht für Zwecke der nahestehenden Parteien eingesetzt. Die Stiftungen organisieren und finanzieren auch nicht Veranstaltungen und Konferenzen der Parteien. Von den Stiftungen unterhaltene Tagungsstätten werden den Parteien für deren Veranstaltungen nur gegen angemessenes Entgelt zur Verfügung gestellt. Das gleiche gilt für die Benutzung anderer Einrichtungen der Stiftungen, wie z.B. eine Presse- und Mediendokumentation. Die Archive der Stiftungen werden in der Regel kostenlos und überwiegend für wissenschaftliche Zwecke genutzt. Die Stiftungen stellen den Parteien keine Druckschriften für Werbezwecke zur Verfügung.
bb) Die Stiftungen leisten den nahestehenden Parteien keine Hilfe im Wahlkampf. Sie geben weder Werbeanzeigen für die Parteien auf, noch verteilen sie Zeitungsbeilagen oder stellen Veröffentlichungen her, die als Werbematerial im Wahlkampf bestimmt sind und eingesetzt werden. Die Stiftungen führen keine besonderen Veranstaltungen oder Trainingsprogramme für Mandatsbewerber der Parteien durch. Vielmehr sind alle Veranstaltungen der Stiftungen, auch solche, die – wie z.B. Rhetorikseminare – dem individuellen Argumentationstraining dienen, allgemein zugänglich. Die Parteien organisieren und finanzieren ihre Wahlkämpfe selbst und stellen als Wahlhelfer Zeitpersonal ein. Die Stiftungen überlassen den Parteien zu diesem Zweck keine Mitarbeiter.
cc) Meinungsumfragen im Hinblick auf Vorbereitung und Durchführung der Wahlkämpfe geben die Parteien – mit Ausnahme der F.D.P. – auf eigene Kosten in Auftrag. Die von den Stiftungen durchgeführten Umfragen vermitteln Erkenntnisse und Anregungen für die politische Bildungsarbeit und dienen – jedenfalls in der Regel – der wahlsoziologischen Forschung, die über die Jahre kontinuierlich betrieben wird. Die hierbei gewonnenen Daten und Ergebnisse werden publiziert und stehen der Allgemeinheit wie den Parteien zur Verfügung. Allerdings hat sich gezeigt, daß die Parteien über führende Mitglieder, die den Vorständen der Stiftungen angehören, bevorzugt Kenntnis auch von für den Wahlkampf bedeutsamen Umfrageergebnissen erhalten.
3. Dem verfassungsrechtlichen Leitbild haben die Stiftungen nur in Einzelfällen nicht entsprochen.
So veranstaltete die Friedrich-Naumann-Stiftung etliche wahlkampfbezogene Meinungsumfragen und führte in den Jahren 1975/76 eine Anzeigenkampagne zugunsten der F.D.P. unter dem Stichwort “Ein Liberaler”; sie gewährte der F.D.P. 1982/83 Kredite und erwarb und verteilte 1981/82 deren Mitgliederzeitschrift, um die Partei finanziell zu entlasten.
Die Hanns-Seidel-Stiftung stellte 1982 eine Broschüre her, die als Informations- und Argumentationshilfe für den Wahlkampf geeignet und bestimmt war und ließ sie durch die CSU an deren Mitglieder verteilen.
Diese Fälle liegen teils weit zurück und haben sich nicht wiederholt; teils waren es Ausnahmen, die das Gesamtbild der Stiftungstätigkeiten als eines aus den Parteien ausgegliederten, von dem eigentlichen Tätigkeitsfeld der politischen Parteien losgelösten und verselbständigten, förderungswürdigen Aufgabenbereichs, von dem der Gesetzgeber bei der Gewährung der Globalzuschüsse ausgegangen ist, nicht ernsthaft in Frage stellen. Sie rechtfertigen nicht die Annahme der Antragstellerin, daß es sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Parteienfinanzierung handele. Unbeschadet dessen ist und bleibt es Sache des Bundesministers des Innern und des Bundesrechnungshofes, derartige Grenzüberschreitungen durch eine effektive Kontrolle der Mittelverwendung auszuschließen.
II.
Die Antragstellerin ist in ihren Rechten auch nicht dadurch verletzt, daß im Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1983 Globalzuschüsse nur für die im Jahre 1983 bestehenden Stiftungen vorgesehen waren. Insbesondere liegt darin kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Unbeschadet der Abgrenzbarkeit der Tätigkeit der Stiftungen von derjenigen der politischen Parteien, deren grundsätzlichen politischen Vorstellungen sie sich verbunden fühlen, ist nicht zu verkennen, daß ihre Arbeit insbesondere auf den Gebieten der Forschung, der Materialsammlung und -aufbereitung, der Publikation, der Pflege internationaler Beziehungen, aber auch der politischen Bildung im engeren Sinne der ihnen jeweils nahestehenden Partei in einem gewissen Maße zugute kommt. Durch die Tätigkeit der Stiftungen gelangen die Parteien in den Besitz von Erkenntnissen, die es ihnen erleichtern, ihre Aufgaben wahrzunehmen, etwa tagespolitische Folgerungen aus längerfristigen gesellschaftlichen Entwicklungen zu ziehen. Auch wenn die Ergebnisse der in den Stiftungen geleisteten Arbeit der Öffentlichkeit und damit auch allen Parteien zugänglich sind, ergibt sich doch aus ihrer spezifischen, jeweils der Interessenlage einer bestimmten Partei zugewandten Aufgabenstellung, daß diese daraus regelmäßig einen größeren Vorteil ziehen wird als andere.
Die staatliche Förderung wissenschaftlicher Politikberatung, wie sie auch durch die Gewährung von Globalzuschüssen an die Stiftungen bewirkt wird, liegt im öffentlichen Interesse und stößt grundsätzlich nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. Mit Rücksicht auf die dargelegten Berührungspunkte zwischen der Tätigkeit der Stiftungen einerseits und den langfristigen politischen Zielvorstellungen einzelner politischer Parteien andererseits gebietet es allerdings der Gleichheitssatz, daß eine solche Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt. Nur wenn die staatliche Förderung der pluralen Struktur der gesellschaftlichen und politischen Kräfte Rechnung trägt, wird sie dem verfassungsrechtlichen Gebot gerecht, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.
Seit 1981 erhielten – jeweils gerundet – die Friedrich-Ebert-Stiftung 37 %, die Konrad-Adenauer-Stiftung 33 %, die Hanns-Seidel-Stiftung 15 % und die Friedrich-Naumann-Stiftung 15 % der Globalzuschüsse. Bei der Bundestagswahl 1980 konnten die SPD 42,9 %, die CDU 34,2 %, die CSU 10,3 % und die F.D.P. 10,6 % der Zweitstimmen auf sich vereinigen (Statistisches Bundesamt, Fachserie 1, Wahl zum 9. Deutschen Bundestag am 5. Oktober 1980, Heft 5 S. 5, endgültige Ergebnisse nach Wahlkreisen). Die Verteilung der Globalzuschüsse unter den vier begünstigten Stiftungen läßt erkennen, daß sich der Gesetzgeber an den Stärkeverhältnissen der politischen Grundströmungen, wie sie sich in den Wahlergebnissen der ihnen “nahestehenden” politischen Parteien bei den Bundestagswahlen spiegeln, orientiert hat. Die dabei vorgenommene Abstufung war nicht sachwidrig. Sie rechtfertigte sich im Hinblick auf die Resonanz, die die politische Bildungsarbeit der jeweiligen Stiftungen voraussichtlich finden würde. Dies gilt um so mehr, als es eine den übrigen Stiftungen vergleichbare, in ihren Grundvorstellungen der Antragstellerin und ihren politischen Zielen verbundene Einrichtung, deren finanzielle Förderung hätte in Betracht gezogen werden können, bei Erlaß des Haushaltsgesetzes 1983 nicht gab.
III.
Nach alledem kann dahinstehen, ob es zur Vergabe der Globalzuschüsse neben deren Bereitstellung und den dazu gegebenen Erläuterungen im Bundeshaushaltsplan zum Haushaltsgesetz 1983 noch einer besonderen gesetzlichen Grundlage bedurft hätte. Feststeht, daß die Antragstellerin aus der von ihr vermißten, zusätzlichen gesetzlichen Regelung eigene Rechte nicht hätte herleiten können. Für eine weitergehende Prüfung ist im Organstreit kein Raum.
D.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
Unterschriften
Zeidler, Rinck, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, Träger, Mahrenholz, Böckenförde, Klein
Fundstellen
Haufe-Index 970241 |
BVerfGE, 1 |
NJW 1986, 2497 |