Schwarz/Widmann/Radeisen, UStG § 12 Abs. 2 [Ermäßigter S ... / 3.3 Berichte des Bundesrechnungshofs

Rz. 33

Der Bundesrechnungshof (BRH) hat in den letzten Jahren die Wirkungsweise einzelner Umsatzsteuerermäßigungen geprüft. In seinem Bericht v. 28.6.2010^[1] fasst er seine Prüfungserkenntnisse zusammen. Der BRH kritisiert dabei insbesondere, dass

• die Begünstigung von Gegenständen in der Anlage 2 zum UStG unübersichtlich und widersprüchlich sei,
• die Anwendung der Begünstigung bei sog. Außer-Haus-Umsätzen in der Gastronomie zu Missbräuchen führe,
• die Abgrenzung bei sog. Kombinationsartikeln (Warenzusammenstellungen mit begünstigten und nicht begünstigten Gegenständen) schwierig sei,
• die Begünstigung für Heimtierfutter und gartenbauliche Erzeugnisse nicht mehr zeitgemäß sei,
• die unterschiedliche Besteuerung von Brennholz und Holzabfällen nicht gerechtfertigt sei,
• die Abgrenzung bei Körperersatzstücken schwierig sei,
• die bis zum 31.12.2013 bestehende Begünstigung von Kunstgegenständen und Sammlungsstücken gemeinschaftswidrig sei^[2]
• die Abgrenzung bei zahntechnischen Leistungen schwierig sei,
• die Begünstigung der Auftragsforschung privater Forschungseinrichtungen gemeinschaftsrechtswidrig sei,
• die Anwendung der Begünstigung bei Werkstätten für behinderte Menschen und Integrationsprojekten missbraucht werde,
• die Begünstigung von gemeinnützigen Einrichtungen gemeinschaftswidrig sei,
• die Saunanutzung nur als Heilbehandlung begünstigt sei,
• die Begünstigung der Personenbeförderung mit Schiffen nicht mehr gerechtfertigt sei^[3]
• die Begünstigung der Personenbeförderung mit Drahtseilbahnen nicht sachgerecht sei,
• die Begünstigung von Beherbergungsleistungen umstritten sei.

Rz. 34

Der BRH empfiehlt, den Katalog der Steuerermäßigungen grundlegend zu überarbeiten. Jede einzelne Begünstigung solle auf systematische Schwachstellen untersucht und kritisch hinterfragt werden. Dabei solle auch berücksichtigt werden, dass andere finanzpolitische Instrumente wie direkte Subventionen, Änderungen bei den direkten Steuern oder Sozialtransfers meist zielgenauer wirkten als die Umsatzsteuerermäßigung. In einem weiteren Bericht v. 16.1.2013 hat der damalige Präsident des BRH Prof. Dr. Dieter Engels in seiner Eigenschaft als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung nochmals auf den dringenden Handlungsbedarf u. a. im Bereich des ermäßigten Steuersatzes hingewiesen und baldige Reformen angemahnt.^[4]

Im Oktober 2017 hat der BRH nochmals an die ausstehende Überarbeitung der Steuerermäßigungstatbestände erinnert. In seinem Bericht v. 25.10.2017^[5] verweist der BRH unter anderem auf die seit Jahren geforderte Reform des ermäßigten Umsatzsteuersatzes. Er hält es weiterhin für erforderlich, den ermäßigten Umsatzsteuersatz zu reformieren. Das Ziel sollte sein, ein einfacheres und zielgenaueres Umsatzsteuerrecht zu erreichen sowie sachlich nicht nachvollziehbare Unterschiede in der Besteuerung zu vermeiden. Das BMF hatte im Vorfeld allerdings darauf hingewiesen, dass gegenwärtig (Herbst 2017) nicht der erforderliche breite Konsens für eine Reform des Anwendungsbereichs des ermäßigten Umsatzsteuersatzes ersichtlich sei. In der Antwort v. 16.4.2018 auf eine Kleine Anfrage der AfD-Bundestagsfraktion (Rz. 39) hat die Bundesregierung bekräftigt, dass sie derzeit keine grundlegende Reform plane. Reformüberlegungen zu den USt-Sätzen wie die des BRH seien zwar seit Langem immer wieder in der politischen Diskussion; es fehle hierfür aber am notwendigen breiten gesellschaftlichen und politischen Konsens.^[6]

Im Übrigen hatte der Bundesrechnungshof die Auffassung vertreten, dass die Umsatzsteuerermäßigungen die Finanzverwaltung vor Probleme stellen und angemessene Kontrollen nur mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand zu leisten seien. Dies nahm die FDP-Bundestagsfraktion im Jahr 2019 zum Anlass, die Bundesregierung zu fragen, welche Kenntnisse sie über die Kosten sowohl der Finanzverwaltung als auch der Privatwirtschaft habe, welche durch die ermäßigten Steuersätze entstünden. Die Bundesregierung antwortete, dass sie weder Kenntnisse über derartige Kosten der Finanzverwaltung noch über die Kosten für die Privatwirtschaft habe. Außerdem teile die Bundesregierung die Auffassung des Bundesrechnungshofs nicht.^[7]

Rz. 34a

In einem Bericht nach § 88 Abs. 2 Bundeshaushaltsordnung (BHO) v. 13.12.2022 an den BT-Finanzausschuss^[8] hat der Bundesrechnungshof das Parlament nochmals eindringlich auf den dringenden Reformbedarf beim ermäßigten USt-Satz hingewiesen. In seinem Bericht kommt er zum Ergebnis, dass die steuerliche Begünstigung durch den ermäßigten USt-Satz inzwischen auf fast 35 Mrd. EUR jährlich angestiegen sei. Nach dem aktuellen Subventionsbericht der Bundesregierung zählten allein vier ermäßigt besteuerte Umsatzkategorien zu den zehn größten Steuervergünstigungen. Die Steuermindereinnahmen für diese Maßnahmen beliefen sich auf insgesamt fast 9,5 Mrd. EUR im Kassenjahr 2022. Obwohl die Bundesregierung zusätzliche Haushaltsspielräume dadurch gewinnen wolle, dass überflüssige, unwirksame sowie umwelt- und klimaschädliche Subventionen abgebaut ...