Entscheidungsstichwort (Thema)
Kriegsopferversorgung. Beitrittsgebiet. Zahlung der Schwerstbeschädigtenzulage ohne Absenkung. Absenkung der Ausgleichsrente. Anpassungskonzept des § 84a BVG. Verfassungsmäßigkeit
Leitsatz (amtlich)
Die Schwerstbeschädigtenzulage ist in verfassungskonformer Auslegung des § 84a S 3 BVG ebenso wie die Beschädigtengrundrente – und anders als die Ausgleichsrente – in den neuen Bundesländern ab 1.1.1999 ohne Absenkung zu zahlen (Fortentwicklung von BVerfG vom 14.3.2000 – 1 BvR 284/96 = BVerfGE 102, 41 = SozR 3-3100 § 84a Nr 3).
Normenkette
BVG § 84a S. 3 Fassung: 2000-12-06, § 31 Abs. 5, 1 S. 1, § 32; GG Art. 3 Abs. 1; EinigVtr Anlage I Kap VIII K III Nr. 1 Buchst. a; EinigVtr Anlage I Kap VIII K
Verfahrensgang
Tenor
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Sozialgerichts Leipzig vom 11. Februar 2002 geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 9. Juni 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. September 2000 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, der Klägerin unter Änderung des Bescheides vom 26. Juni 1998 mit Wirkung ab 1. Januar 1999 Schwerstbeschädigtenzulage ohne Absenkung zu gewähren. Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.
Der Beklagte hat der Klägerin die Hälfte der außergerichtlichen Kosten für beide Rechtszüge zu erstatten.
Tatbestand
I
Der Rechtsstreit betrifft die Höhe der der Klägerin – neben der Beschädigtengrundrente – nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) gewährten Leistungen Schwerstbeschädigtenzulage und Ausgleichsrente im Zeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 1999.
Die 1932 geborene, im Beitrittsgebiet wohnhafte Klägerin erlitt im April 1945 durch Kriegseinwirkungen Splitterverletzungen an den Augen und am linken Arm. Mit Bescheid vom 1. August 1994 erkannte der Beklagte “Verlust des rechten Auges, Erblindung des linken Auges, Verlust des Armes im linken Unterarm” als Schädigungsfolgen nach dem BVG an und stellte eine Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) von 100 vH ab 1. Januar 1991 fest. Zusätzlich zur Gewährung von Beschädigtengrundrente verpflichtete er sich zur – nach Anwendung von § 84a BVG abgesenkten – Leistung von Ausgleichsrente, Berufsschadensausgleich, Schwerstbeschädigtenzulage nach der Stufe III, Pflegezulage – zunächst nach der Stufe III, ab 1. Januar 1994 nach der Stufe IV –, Kleiderverschleißpauschale und Beihilfe für fremde Führung. Die Leistungen wurden jährlich durch Anpassungsbescheide (ua vom 26. Juni 1998, 25. Juni 1999, 27. Juni 2000, 27. Juni 2001) dynamisiert, wobei diese Bescheide jeweils im Vordruck mit den Hinweisen versehen waren: “… nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) in Verbindung mit dem Einigungsvertrag vom …” sowie: “Der Vomhundertsatz, der sich aus dem Verhältnis der verfügbaren Standardrente (§ 68 Absatz 3 SGB VI) im Beitrittsgebiet zur verfügbaren Standardrente in den westlichen Bundesländern ergibt, beträgt ab …”.
Durch Bescheid vom 29. Mai 2000 setzte der Beklagte die Höhe der Grundrente neu fest, nachdem durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 14. März 2000 – 1 BvR 284/96, 1 BvR 1659/96 – (BVerfGE 102, 41 = SozR 3-3100 § 84a Nr 3) § 84a BVG mit Wirkung ab 1. Januar 1999 insoweit für nichtig erklärt worden war, als er eine Absenkung der Beschädigtengrundrente für Kriegsopfer im Beitrittsgebiet vorsah. Den Antrag der Klägerin vom 5. Juni 2000, unter Berücksichtigung des vorgenannten Urteils des BVerfG auch die Schwerstbeschädigtenzulage mit Wirkung vom 1. Januar 1999 ohne Absenkung zu zahlen, lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 9. Juni 2000 ab. Mit ihrem dagegen erhobenen Widerspruch wandte sich die Klägerin auch gegen die fortbestehende Absenkung der Ausgleichsrente. Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 11. Juli 2000 eine Rücknahme der für die Zeit ab dem 1. Januar 1999 ergangenen Bescheide bezüglich der Höhe der Ausgleichsrente ab. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. September 2000 wies er die Widersprüche der Klägerin gegen die Bescheide vom 9. Juni und 11. Juli 2000 zurück.
Das Sozialgericht (SG) Leipzig hat die Klage durch Urteil vom 11. Februar 2002 abgewiesen. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Bewilligungsentscheidungen der Beklagten über die streitigen Leistungen seien für die Zeit ab 1. Januar 1999 nicht nach §§ 44, 48 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) zu ändern. Die gemäß § 84a BVG vorgenommene Absenkung der der Klägerin gewährten Schwerstbeschädigtenzulage sei nicht verfassungswidrig. Das BVerfG habe mit Urteil vom 14. März 2000 nur die Nichtigkeit von § 84a BVG in Bezug auf Grundrente festgestellt und ausgeführt, diese Beurteilung könne nicht auf andere Leistungen nach dem BVG erstreckt werden. Die der Beschädigtengrundrente eigene immaterielle Komponente sei auf die Schwerstbeschädigtenzulage nicht voll umfänglich übertragbar. Die 1960 eingeführte Schwerstbeschädigtenzulage habe schädigungsbedingte Mehraufwendungen bei den gesundheitlich über das normale Maß eines Erwerbsunfähigen hinaus außergewöhnlich Betroffenen abdecken sollen. Eine besondere immaterielle Komponente sei bei der Schwerstbeschädigtenzulage nicht erkennbar. Mithin habe die Klägerin nur Anspruch auf eine abgesenkte Leistung. Entsprechendes gelte für die Absenkung der Ausgleichsrente. Diese Leistung sei vornehmlich Ausdruck des Fürsorgeprinzips und sichere in erster Linie den notwendigen Lebensunterhalt.
Dagegen hat die Klägerin die – vom SG wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene – Revision eingelegt. Die Bundesrepublik Deutschland ist – wie von ihr beantragt – zum Verfahren beigeladen worden (§ 75 Abs 1 Satz 2, § 168 Satz 2 Sozialgerichtsgesetz ≪SGG≫). In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtstreit aus verfahrensrechtlichen Gründen durch Teilvergleich auf den Zeitraum des ersten Halbjahres 1999 beschränkt. Zur Begründung ihrer Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts; weiter trägt sie vor: Die im Urteil des BVerfG vom 14. März 2000 für die Zeit ab dem 1. Januar 1999 ausgesprochene Nichtigkeit des § 84a BVG erstrecke sich sowohl auf die Schwerstbeschädigtenzulage gemäß § 31 Abs 5 BVG als auch auf die Ausgleichsrente für Pflegezulagenempfänger nach § 32 iVm § 33 Abs 4 BVG. Erwerbsunfähige Beschädigte, die durch die anerkannten Schädigungsfolgen über das normale Maß einer Erwerbsunfähigkeit hinaus gesundheitlich außergewöhnlich betroffen seien, sollten die Schwerstbeschädigtenzulage erhalten, weil eine Abgeltung über die Grundrente nicht hinreichend möglich sei. Solche Schädigungen lösten eine weitaus höhere körperliche und seelische Belastung aus. Die Schwerstbeschädigtenzulage stehe einer Grundrente für Beschädigte gleich und habe eine noch höhere immaterielle Bedeutung als die Grundrente selbst. Auch die Ausgleichsrente für Pflegezulageempfänger sei nicht unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit zu betrachten, sondern habe wegen ihrer Genugtuungsfunktion gleichfalls eine immaterielle Komponente.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Sozialgerichts Leipzig vom 11. Februar 2002 sowie die Bescheide des Beklagten vom 9. Juni 2000 und 11. Juli 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. September 2000 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, ihr unter Änderung des Bescheides vom 26. Juni 1998 ab 1. Januar 1999 Schwerstbeschädigtenzulage und Ausgleichsrente ohne Absenkung nach § 84a Bundesversorgungsgesetz zu gewähren.
Der Beklagte verteidigt die Entscheidung des Sozialgerichts und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
die Revision zurückzuweisen.
Für sie hat das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) mit Schriftsätzen vom 4. Dezember 2002 und 18. März 2003 zu den vom Senat mit Beschluss vom 21. August 2002 aufgeworfenen Fragen Stellung genommen.
Entscheidungsgründe
II
Die Sprungrevision der Klägerin ist zulässig; insbesondere liegen auch die Voraussetzungen des § 161 SGG vor.
Die Revision ist teilweise begründet; sie führt zur Teiländerung des angefochtenen Urteils und zur Verurteilung des Beklagten, soweit die abgesenkte Zahlung von Schwerstbeschädigtenzulage im Streit ist. Mit ihrem gegen die Absenkung der Ausgleichsrente gerichteten Begehren kann die Klägerin nicht durchdringen.
Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin geltend gemachte Leistungserhöhung ab 1. Januar 1999 ist § 48 Abs 1 SGB X. Danach ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die bei seinem Erlass vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt, mit Wirkung für die Zukunft und – jedenfalls zu Gunsten des Betroffenen – auch mit Wirkung vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse aufzuheben. Bei der Schwerstbeschädigtenzulage und der Ausgleichsrente, die bei der Klägerin vor dem 1. Januar 1999 zuletzt mit Bescheid des Beklagten vom 26. Juni 1998 für die Zeit ab 1. Juli 1998 neu berechnet worden sind, handelt es sich um Dauerleistungen, eine für deren Höhe wesentliche Rechtsänderung hat sich zum 1. Januar 1999 jedoch nur für die Schwerstbeschädigtenzulage, hingegen nicht für die Ausgleichsrente der Klägerin ergeben.
Als Rechtsgrundlage für die Absenkung der von der Klägerin im streitbefangenen Zeitraum ua bezogenen Leistungen der Schwerstbeschädigtenzulage und der Ausgleichsrente kommt § 84a BVG iVm Anl 1 Kap VIII Sachgebiet K Abschn III Nr 1 Buchst a Einigungsvertrag (EinigVtr) in Betracht. Nach § 84a Satz 1 BVG erhalten Berechtigte, die am 18. Mai 1990 ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in dem in Art 3 EinigVtr genannten Gebiet hatten, vom Zeitpunkt der Verlegung des Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthaltes, frühestens vom 1. Januar 1991 an, Versorgung nach dem BVG mit den für dieses Gebiet nach dem EinigVtr geltenden Maßgaben, auch wenn sie ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in das Gebiet verlegen, in dem das BVG schon vor dem Beitritt gegolten hat. Gemäß der vorgenannten Maßgabe des EinigVtr sind ua die in § 31 Abs 5 (für die Schwerstbeschädigtenzulage) und § 32 Abs 2 BVG (für die Ausgleichsrente) genannten Deutsche Mark-Beträge mit einem Vomhundertsatz zu multiplizieren, der sich aus dem jeweiligen Verhältnis der verfügbaren Standardrenten (vgl § 68 Abs 3 Sechstes Buch Sozialgesetzbuch) im Beitrittsgebiet und in den alten Bundesländern ergibt. In Anwendung dieser Bestimmungen hat der Beklagte, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, die Schwerstbeschädigtenzulage und die Ausgleichsrente der Klägerin mit Bescheid vom 26. Juni 1998 zunächst richtig berechnet.
An der maßgeblichen Rechtslage hat sich für die Zeit ab 1. Januar 1999 nicht etwa insoweit etwas geändert, als diese Absenkungsregelung insgesamt verfassungswidrig geworden wäre (1). Allerdings ist dem § 84a BVG – im Nachgang zu der Entscheidung des BVerfG vom 14. März 2000 (BVerfGE 102, 41 = SozR 3-3100 § 84a Nr 3) – durch Gesetz vom 6. Dezember 2000 (BGBl I 1676) ein Satz 3 angefügt worden, wonach Satz 1 dieser Vorschrift ab 1. Januar 1999 nicht mehr für Beschädigtengrundrente nach § 31 Abs 1 Satz 1 BVG von Berechtigten nach § 1 BVG gilt. Nach Auffassung des erkennenden Senats ist diese Vorschrift im Wege einer verfassungskonformen Auslegung auch auf Schwerstbeschädigtenzulagen anzuwenden (2). Eine derartige Möglichkeit besteht hingegen nicht bezüglich der Ausgleichsrente für Pflegezulageempfänger (3).
1. Maßstab für eine verfassungsrechtliche Prüfung der Leistungshöhe der Klägerin ist Art 3 Abs 1 Grundgesetz (GG). Danach sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Dem Gesetzgeber ist damit allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Das GG ist aber verletzt, wenn bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl BVerfGE 100, 59, 90). Gemessen an diesen Kriterien lässt sich hier für den streitigen Zeitraum kein allgemeiner Verstoß des § 84a Satz 1 BVG iVm dem EinigVtr gegen das GG feststellen.
Das BVerfG hat durch sein Urteil vom 14. März 2000 bereits entschieden, dass für die in § 84a BVG angeordnete, im Vergleich zu Berechtigten im alten Bundesgebiet ungünstigere Behandlung von Versorgungsberechtigten in den neuen Bundesländern am 1. Januar 1991 und in den folgenden Jahren angesichts der großen Lasten der Wiedervereinigung für die öffentlichen Haushalte sowie der in Ost und West unterschiedlichen Lebensverhältnisse hinreichend gewichtige Gründe vorgelegen haben. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen hat danach genügt, dass die Ungleichbehandlung nicht auf Dauer angelegt gewesen ist, sondern im Gleichschritt mit einer erwarteten zügigen Entwicklung der Standardrenten Ost in einem überschaubaren Zeitraum gleiche Lebensverhältnisse auch zu gleichen Leistungsverhältnissen führen sollten. Da diese Entscheidung nach dem 30. Juni 1999 (also dem Ende des hier noch streitigen Leistungszeitraumes) ergangen ist, gilt ihre Aussage in vollem Umfang auch für die Beurteilung des vorliegenden Falles. Der Senat hat deshalb keine Veranlassung, insoweit von seiner bisherigen verfassungsrechtlichen Wertung abzugehen (vgl Urteile vom 9. April 1997, BSGE 80, 176, 179 = SozR 3-3100 § 84a Nr 2, und vom 10. August 1993, BSGE 73, 41 = SozR aaO Nr 1; Beschlüsse vom 18. August 1997 – 9 BV 17/97, 28. Mai 1997 – 9 BV 203/96 – und 12. Dezember 1995 – 9 BV 113/95 –).
Im Übrigen verstößt das in § 84a Satz 1 BVG iVm dem EinigVtr zum Ausdruck kommende Anpassungskonzept insgesamt gesehen auch heute noch nicht gegen das GG (vgl auch Senatsurteil vom 12. Juni 2003 – B 9 V 5/02 R –, zur Veröffentlichung in SozR vorgesehen). Allerdings hat der erkennende Senat bereits darauf hingewiesen, dass nach seiner Überzeugung ein unterschiedliches Leistungsniveau nur für eine Übergangszeit hinnehmbar ist. Im Urteil vom 9. April 1997 (BSGE 80, 176, 178 f = SozR 3-3100 § 84a Nr 2 S 10) hat er dazu ausgeführt, ein längstmöglicher Übergangszeitraum wäre jedenfalls weit länger als die seit dem 1. Januar 1991 – dh seit Einführung des BVG in den neuen Bundesländern – vergangene Zeit (damals mithin sechs Jahre); dabei ist allerdings keine feste zeitliche Grenze bezeichnet worden. Solange das Angleichungsziel, also die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im vereinten Deutschland, nachhaltig und effektiv verfolgt wird, sieht der Senat ein an den – noch – unterschiedlichen Lebensverhältnissen ausgerichtetes, differenziertes Leistungsniveau als gerechtfertigt an. Als Beleg für das anhaltende Verfolgen dieser Aufgabe kann – auch weiterhin – die Relation der verfügbaren Standardrenten in Ost und West dienen. Während die Standardrente Ost von 1991 bis zum 1. Juli 1997 von 46,37 vH der Standardrente West auf 85,21 vH gestiegen ist, sind in den Folgejahren allerdings nur noch Zuwächse auf 85,84 vH, 86,71 vH, 87,06 vH, 87,78 vH und – nach der Rentenverordnung 2003 vom 4. Juni 2003 (BGBl I 784) – bis zum 1. Juli 2003 auf 87,91 vH zu verzeichnen. Nach dieser Entwicklung lässt sich zwar nicht absehen, wann Kriegsopfer in den neuen und alten Ländern gleich hohe Leistungen erhalten werden. Dementsprechend wird die mit § 84a BVG an sich auf Zeit vorgesehene Ungleichbehandlung praktisch zu einer Ungleichbehandlung auf Dauer. Diese Auswirkung der gesetzlichen Regelung begegnet indessen gegenwärtig noch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn das Anpassungskonzept wird weiter nachhaltig verfolgt (vgl den “Solidarpakt II”), auch wenn es derzeit wegen großer allgemeiner Wirtschafts- und Finanzprobleme nur eingeschränkt wirksam ist. Noch lässt sich jedenfalls nicht davon sprechen, der Angleichungsprozess sei endgültig zum Erliegen gekommen, es habe sich mithin für die neuen Länder (oder große Teile davon) ein im Vergleich zum übrigen Bundesgebiet niedrigeres Einkommensniveau auf Dauer etabliert.
Wie die Beigeladene zudem überzeugend ausgeführt hat, findet die Aufrechterhaltung der in § 84a BVG enthaltenen Absenkungsregelung einen Grund auch darin, dass allein mit dieser Vorschrift der bewährte Anpassungsverbund mit den Sozialrenten auch auf das Beitrittsgebiet übertragen wird. Entsprechend der Funktion von Leistungen des sozialen Entschädigungsrechts, einen Ausgleich von schädigungsbedingten wirtschaftlichen Nachteilen zu bewirken, orientieren sich die Rentenleistungen in ihrer Höhe am jeweiligen sozialen Umfeld, mithin daran, inwieweit der Beschädigte in seiner Einkommenssituation schlechter dasteht als die Sozialrentner sowie die Lohn- und Einkommensempfänger in seiner unmittelbaren Umgebung. Damit werden soziale Verwerfungen zwischen letzteren und Versorgungsberechtigten vermieden. Anders herum liegt es auf der Hand, dass eine Aufgabe der Absenkungsregelung in § 84a BVG nicht ohne präjudizielle Folgen insbesondere für die Sozialrenten bleiben könnte.
2. Soweit es die Schwerstbeschädigtenzulage der Klägerin betrifft, ist in den nach § 48 Abs 1 SGB X maßgeblichen Verhältnissen zum 1. Januar 1999 eine wesentliche Änderung eingetreten. Von diesem Zeitpunkt an ist es mit dem GG unvereinbar geworden, weiterhin eine Absenkung der Leistungshöhe nach Maßgabe des § 84a Satz 1 BVG iVm dem EinigVtr vorzunehmen. Der Senat sieht es deshalb als geboten an, die Anwendung des § 84a Satz 3 BVG, der seinem Wortlaut nach nur eine Absenkung von Beschädigtengrundrenten ab 1. Januar 1999 ausschließt, auch auf Schwerstbeschädigtenzulagen zu erstrecken.
a) Wie das BSG bereits entschieden hat, handelt es sich bei der Schwerstbeschädigtenzulage allerdings um einen Versorgungsanspruch eigener Art, der nicht mit dem Anspruch auf Beschädigtengrundrente identisch ist (Urteil vom 10. Juni 1976, SozR 3100 § 65 Nr 1 S 1, 3; vgl auch Feist, VersorgB 1961, 29 f; Hiersemann, VersorgB 1961, 133 f). Damit kann diese Leistung nicht ohne weiteres in die in § 84a Satz 3 BVG geregelte Ausnahme von der Absenkung einbezogen werden. Von einem solchen Verständnis der Beschädigtengrundrente als Kernleistung ohne Einschluss von Zulagen ist ganz offensichtlich auch das BVerfG in seinem Urteil vom 14. März 2000 ausgegangen, auf dem die gesetzliche Neuregelung fußt; es bezieht sich in seinen eingehenden Ausführungen jeweils ausdrücklich auf die Beschädigtengrundrente unter Nennung der gesetzlichen Grundlage in § 31 Abs 1 Satz 1 BVG, ohne auf die in Abs 1 Satz 2 und Abs 5 dieser Vorschrift vorgesehenen Zulagen (Alterserhöhung, Schwerstbeschädigtenzulage) einzugehen. Da beide Beschwerdeführer der dortigen Verfahren zwar Alterserhöhungen, jedoch keine Schwerstbeschädigtenzulagen bezogen, lässt sich aus der Aussage des BVerfG, die Feststellung der Verletzung des Art 3 Abs 1 GG durch die angegriffene Regelung des § 84a BVG sei auf die Grundrente des § 31 Abs 1 Satz 1 BVG beschränkt und könne nicht auf andere Leistungen nach dem BVG erstreckt werden, nicht der Schluss ziehen, eine Absenkung der Schwerstbeschädigtenzulage sei nach der Beurteilung des BVerfG auch in der Zeit ab 1. Januar 1999 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich das BVerfG mit der Anwendung des § 84a BVG auf diese – in den ihm vorliegenden Verfahren nicht betroffene – Leistung nicht befasst hat. Mithin hindert es der Inhalt des Urteils des BVerfG vom 14. März 2000 nicht, eine Absenkung der Schwerstbeschädigtenzulage vom 1. Januar 1999 an als mit dem GG unvereinbar anzusehen.
b) Die Verfassungswidrigkeit einer Fortdauer der Absenkung von Schwerstbeschädigtenzulagen über den 31. Dezember 1998 hinaus folgt daraus, dass die Funktion dieser Leistung mit derjenigen der Beschädigtengrundrente in dem hier entscheidenden Punkt übereinstimmt.
aa) Nach Auffassung des BVerfG (BVerfGE 100, 41 = SozR 3-3100 § 84a Nr 3) ist eine dauerhafte Ungleichbehandlung der Bezieher von Beschädigtengrundrente nach § 31 Abs 1 Satz 1 BVG in Ost und West angesichts der Besonderheiten dieser Leistung (namentlich ihrer Genugtuungsfunktion) vor Art 3 Abs 1 GG nicht zu rechtfertigen. Das BVerfG hat auf der Grundlage eingehender rechtssystematischer, gesetzesgeschichtlicher und teleologischer Überlegungen erkannt, dass die angegriffene Regelung des § 84a BVG ab 1. Januar 1999 unter Verstoß gegen das GG in das Recht auf Beschädigtengrundrente eingreift (vgl BVerfG SozR 3-3100 § 84a Nr 3 S 23 ff). Dabei ist es davon ausgegangen, dass die Grundrente für Beschädigte nach § 31 Abs 1 Satz 1 BVG neben einer materiellen auch eine besondere immaterielle Komponente hat (BVerfG aaO S 21 ff). Als Leistung eigener Art stellt sie eine Entschädigung für die Beeinträchtigung der körperlichen Integrität dar und soll zudem diejenigen Mehraufwendungen ausgleichen, die das Kriegsopfer in Folge der Schädigung im Vergleich zu einem gesunden Menschen hat. In der Beschädigtengrundrente wird – neben dem Ausgleich von schädigungsbedingten Mehraufwendungen – eine Leistung gesehen, welche die Allgemeinheit in Ansehung des von den Berechtigten erbrachten Opfers darbringt. Die Bundesregierung hat verschiedentlich herausgestellt, dass die ideelle Funktion der Grundrente von deren materieller Komponente nicht zu trennen sei. Dem entspricht es, dass Rechtsprechung und Schrifttum überwiegend die Kriegsbeschädigtengrundrente als von ihrem ideellen Gehalt mitgeprägt ansehen (vgl BVerfG aaO S 22 mwN). Angesichts der vielfältigen materiellen Hilfen hat sich das ideelle Moment der Grundrente seit dem In-Kraft-Treten des BVG am 1. Oktober 1950 eher verstärkt: Durch die kontinuierliche Erweiterung des Leistungskatalogs nach dem BVG wird in zunehmendem Maße fast jeder schädigungsbedingte Mehraufwand abgedeckt, sodass er nicht mehr aus der Grundrente zu begleichen ist; dadurch erhöht sich wiederum deren immaterieller Anteil (aaO S 22). Diese Beurteilung hat auch das BMGS in seiner Stellungnahme vom 4. Dezember 2002 erneut bestätigt. Die Annahme einer grundsätzlich auf die Beschädigtengrundrente beschränkten “immateriellen Komponente” der Versorgung entspricht im Übrigen der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl Senatsurteil vom 28. Juli 1999, SozR 3-5910 § 76 Nr 3 S 7, und vom 10. August 1993, BSGE 73, 41, 44 f = SozR 3-3100 § 84a Nr 1 S 5, jeweils mwN; vgl auch BSGE 59, 40; SozR 3-3100 § 11 Nr 6 S 14, 16; ebenso BVerwG vom 26. August 1964, BVerwGE 19, 198). Darauf, welche Komponente, die materielle oder die ideelle, bei der Grundrente nun im Vordergrund steht, kommt es bei der hier zu beurteilenden Frage nicht an. Jedenfalls hat das immaterielle Moment eine wesentliche Bedeutung.
Da die ideelle Komponente der Beschädigtengrundrente wesentlich von der Vorstellung geprägt ist, es solle ein vom Einzelnen im Militärdienst (oder unter anderen Kriegsumständen) für die staatliche Gemeinschaft erbrachtes gesundheitliches Sonderopfer ausgeglichen werden, hat es das BVerfG folgerichtig im Hinblick auf das Gleichheitsgebot des Art 3 Abs 1 GG nicht als gerechtfertigt angesehen, diese Leistung einem Kriegsbeschädigten aus den neuen Ländern auf Dauer in geringerem Umfang zugute kommen zu lassen, obgleich sein Opfer im gleichen Krieg für den gleichen Staat erbracht wurde (aaO S 23). Damit ist die Gleichbehandlung der Sonderopfer allein auf Grund der immateriellen Funktion der Entschädigung geboten, wie sie der Beschädigtengrundrente nach § 31 Abs 1 Satz 1 BVG eigen ist.
bb) Die in der Rechtsprechung des BSG und im vorgenannten Urteil des BVerfG herausgearbeiteten Besonderheiten der Beschädigtengrundrente, die für die Erklärung einer teilweisen Nichtigkeit des § 84a BVG für die Zeit ab 1. Januar 1999 rechtserheblich waren, sind auch bei der – funktionsverwandten – Schwerstbeschädigtenzulage festzustellen.
Schwerstbeschädigtenzulage erhalten nach § 31 Abs 5 BVG erwerbsunfähige Beschädigte, die durch die anerkannten Schädigungsfolgen gesundheitlich außergewöhnlich betroffen sind. Sie wird monatlich nach im Gesetz genannten Stufen gewährt. Es handelt sich – wie gezeigt – um eine selbstständige Leistung, die zwar neben der Beschädigtengrundrente gezahlt wird, aber nicht Bestandteil dieser Grundrente ist. Wie die Beschädigtengrundrente wird die Schwerstbeschädigtenzulage als Ausgleich für die Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit und zum Ersatz von Mehraufwendungen gewährt (BSG, Urteil vom 10. Juni 1976, SozR 3100 § 65 Nr 1 S 1, 2 ff). Das Wesen der Schwerstbeschädigtenzulage besteht entscheidend darin, “materiell nicht zu vertretende Ungleichheiten in der Versorgung zu vermeiden, die dadurch entstehen, dass bei mehreren schweren Schädigungsfolgen und einer sich daraus im Additionswege ergebenden weit über 100 vH hinausgehenden MdE doch nur die der MdE um 100 vH entsprechende Grundrente zu zahlen ist” (aaO S 2 ff). Indem sie dem Wortlaut und der Zielstellung nach ausdrücklich an die gesundheitliche Beeinträchtigung anknüpft, ist die Schwerstbeschädigtenzulage unmittelbar mit der “immateriellen Komponente” der Entschädigung verwoben; dass sie in minderer Weise als die Beschädigtengrundrente von dieser Komponente getragen wäre, ist nicht ersichtlich.
Die Funktionsverwandtschaft von Beschädigtengrundrente und Schwerstbeschädigtenzulage zeigt sich daran, dass beide Leistungen gleichermaßen der Entschädigung einer gesundheitlichen Beeinträchtigung dienen; der Unterschied zwischen den bzw die Eigenständigkeit der Leistungen liegt allein darin, dass die Beschädigtengrundrente entsprechend dem Vomhundert-Maßstab an die Obergrenze der Erwerbsunfähigkeit mit 100 vH gebunden ist, die zu überschreiten für die Schwerstbeschädigtenzulage gerade kennzeichnend ist. Der Gedanke, dass die Beschädigtengrundrente bei einer außergewöhnlichen gesundheitlichen Betroffenheit gleichsam “zu erhöhen” ist, findet sich in der Rechtsprechung des BSG ebenso (vgl Urteil vom 29. April 1999, SozR 3-3300 § 34 Nr 1 S 1, 4) wie der einer funktionellen Gleichstellung der beiden genannten Leistungen (so im Senatsurteil vom 11. Dezember 1992, SozR 3-3100 § 35 Nr 4). Diese Gleichstellung wird im BVG konsequent umgesetzt, indem beide Leistungen nicht als Einkommen im Sinne der Vorschriften über die Kriegsopferfürsorge berücksichtigt werden (§ 25d Abs 1 Satz 2 BVG); sie wird auch in der Literatur gesehen (vgl Feist und Hiersemann aaO; Gelhausen, SozEntschR, 2. Aufl, RdNr 320). Ebenso liegt sie der Verordnung zur Durchführung des § 31 Abs 5 BVG zu Grunde (BGBl I 1970, 410). Diese knüpft in § 2 Abs 1 Satz 2 ausschließlich an die medizinische MdE iS des § 30 Abs 1 BVG an; auch § 4 der Verordnung zeigt, dass besondere wirtschaftliche Mehraufwendungen für die Begründung des Anspruchs auf Schwerstbeschädigtenzulage (hier bei ihrer Zuerkennung wegen Anspruchs auf Pflegezulage) unberücksichtigt bleiben sollen. Damit verdeutlicht die genannte Verordnung den engen Zusammenhang mit der gesundheitlichen Beeinträchtigung, deren unter immateriellen Gesichtspunkten erfolgende Kompensation durch die Schwerstbeschädigtenzulage – wie schon durch die Beschädigtengrundrente – jedenfalls neben dem wirtschaftlichen Ausgleich des Mehraufwandes steht.
Auch in der Rechtsordnung im Übrigen finden sich Zeugnisse für die übereinstimmende Zielrichtung von Schwerstbeschädigtenzulage und Beschädigtengrundrente. § 194 Abs 3 Drittes Buch Sozialgesetzbuch – Arbeitsförderung – bestimmt hinsichtlich des zu berücksichtigenden Einkommens im Rahmen der Arbeitslosenhilfe, dass die Grundrente und die Schwerstbeschädigtenzulage nach dem BVG nicht als Einkommen gelten (Nr 6 aaO); dabei wird der Gleichlauf beider Leistungen nicht auf deren materielle Ausgleichsfunktion gestützt, denn bereits nach Nr 1 aaO gelten Leistungen, die nach bundes- oder landesgesetzlichen Vorschriften erbracht werden, um einen Mehrbedarf zu decken, der durch einen Gesundheitsschaden oder Pflegebedürftigkeit verursacht ist, nicht als Einkommen. Eine entsprechende Regelung enthalten § 21 Abs 4 Nr 1 Bundesausbildungsförderungsgesetz und § 23 Abs 2 Satz 3 Bremisches Abgeordnetengesetz. Dass § 76 Abs 1 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) auf die Grundrente nach dem BVG beschränkt ist und nicht auch die Schwerstbeschädigtenzulage in jene Leistungen eingeordnet hat, die vom Begriff des Einkommens im Sinne des BSHG ausgenommen werden (zur Funktion des § 76 BSHG vgl Senatsurteil vom 28. Juli 1999, SozR 3-5910 § 76 Nr 3), steht nicht entgegen, weil es der Einbeziehung der Schwerstbeschädigtenzulage in diese Regelung nicht bedurfte, da Bezieher von Schwerstbeschädigtenzulage ggf Anspruch auf Kriegsopferfürsorge haben (vgl § 25a Abs 2 Satz 3 Nr 1 BVG).
cc) Im Hinblick auf die funktionelle Übereinstimmung von Beschädigtengrundrente und Schwerstbeschädigtenzulage erfasst die nach der Erkenntnis des BVerfG verbotene Diskriminierung der hiervon betroffenen Kriegsopfer im Beitrittsgebiet auch – und wegen ihrer spezifischen Betroffenheit: erst recht – jene Bezieher von Beschädigtengrundrente, die als besonders schwer Beschädigte zusätzlich die Schwerstbeschädigtenzulage erhalten. Dagegen lässt sich nicht schon einwenden, eine Ungleichbehandlung der beiden von der “immateriellen Komponente” geprägten Versorgungsleistungen für Berechtigte in den alten und in den neuen Bundesländern sei sachlich gerechtfertigt, weil einer weiteren Erhöhung oder gar vollständigen Anpassung aller Versorgungsleistungen Gründe der Haushaltsstabilität und der Wahrung des inneren sozialen Friedens entgegenstünden. Abgesehen davon, dass dieses Argument der Sache und der Masse nach vor allem gegen die Entscheidung des BVerfG selbst gelten würde, hat sich insbesondere die Beigeladene diese Begründung nicht zu Eigen gemacht. Eine nähere Quantifizierung der mit der Senatsentscheidung verbundenen zusätzlichen Belastungen der Bundesrepublik Deutschland erübrigt sich, da es sich offensichtlich nur um einen kleinen Teil der Versorgungsberechtigten handelt.
Ebenso wenig lässt sich dieser Beurteilung entgegenhalten, die Bezieher von Schwerstbeschädigtenzulage nähmen bereits an der ab 1. Januar 1999 erfolgten Angleichung ihrer Beschädigtengrundrente an das Westniveau teil, ihnen sei daher eine Fortdauer der Absenkung der Schwerstbeschädigtenzulage eher zuzumuten. Eine derartige Zurücksetzung der am schwersten betroffenen Kriegsbeschädigten erscheint gerade im Vergleich mit Personen, die Grundrente nach einer relativ geringen MdE beziehen, nicht als gerechtfertigt. Wenn der Gesetzgeber aus Kostengründen eine Stufenlösung hätte vorsehen wollen, hätte er bei sachgerechter Berücksichtigung der Gegebenheiten mit den Schwerstbeschädigtenzulagebeziehern beginnen müssen.
c) Angesichts dieser verfassungsrechtlichen Bewertung ist der Senat nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, § 84a Satz 3 BVG in verfassungskonformer Weise auszulegen und zu ergänzen. Eine Vorlage an das BVerfG gemäß Art 100 Abs 1 GG ist nicht zulässig, solange das Gericht diese Möglichkeit sieht (vgl nur BVerfGE 87, 114, 133; stRspr). Damit verletzt der Senat auch nicht die der verfassungskonformen Auslegung gesetzten Grenzen: Die gefundene Lösung tritt nicht in Widerspruch zu Wortlaut und klar erkennbarem Willen des Gesetzgebers (vgl BVerfGE 95, 64, 93, stRspr); sie verleiht darüber hinaus nicht einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz einen entgegengesetzten Sinn oder bestimmt etwa dessen normativen Gehalt grundlegend neu (vgl BVerfGE 90, 263, 276; stRspr). Das Gegenteil ist richtig, denn die gefundene Auslegung vollendet das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel, den Ausspruch des BVerfG normativ umzusetzen (vgl zur richterrechtlichen Ausfüllung einer Gesetzeslücke die Senatsurteile vom 16. April 2002, BSGE 89, 199, 202 f = SozR 3-3800 § 1 Nr 21 ≪Inzest≫ S 91, 95 f mwN, und vom 6. März 1996, BSGE 78, 51, 56 ff = SozR 3-3800 § 10 Nr 1 S 1, 7 ff). Der Gesetzgeber hat sich bei der Fassung des § 84a Satz 3 BVG zu eng an der vom BVerfG behandelten Fallgestaltung orientiert und daher eine Ausnahme von der Absenkung nur für Beschädigtengrundrente vorgesehen. Damit hat er die ganze Tragweite der Entscheidung des BVerfG verkannt und dementsprechend in der getroffenen Regelung eine Lücke gelassen, soweit es die der Funktion nach eng mit der Beschädigtengrundrente verknüpfte Schwerstbeschädigtenzulage betrifft. Diese hätte nach den vom BVerfG aufgestellten Grundsätzen von Verfassungs wegen ebenfalls in die Ausnahmebestimmung des § 84a Satz 3 BVG einbezogen werden müssen. Insofern widerspricht die Nichterfassung der Schwerstbeschädigtenzulage dem der Vorschrift zu Grunde liegenden Plan einer Beseitigung der Absenkung von “immaterieller Entschädigung”, welcher auch und gerade in den Fällen besonders schwerer Kriegsverletzungen Geltung beansprucht. Folgerichtig ist die vorhandene Gesetzeslücke dadurch zu schließen, dass die Schwerstbeschädigtenzulage ebenso wie die ausdrücklich benannte Beschädigtengrundrente ab 1. Januar 1999 von der Absenkung ausgespart bleibt.
Im Hinblick auf diese Rechtsänderung kann die Klägerin – in Abänderung der mit Bescheid des Beklagten vom 26. Juni 1998 erfolgten Berechnung – von dem genannten Zeitpunkt an die Zahlung ihrer Schwerstbeschädigtenzulage ohne Anwendung der Absenkungsregelung des § 84a Satz 1 BVG iVm dem EinigVtr, also entsprechend höhere Leistungen, beanspruchen.
3. Eine derartige lückenfüllende Auslegung des § 84a Satz 3 BVG hält der erkennende Senat bezüglich der Ausgleichsrente der Klägerin nicht für zulässig.
Da diese Leistung zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts zu dienen bestimmt ist (vgl wiederum Senatsurteil vom 28. Juli 1999, SozR 3-5910 § 76 Nr 3 S 7; statt vieler: Rohr/Strässer, Bundesversorgungsrecht mit Verfahrensrecht, § 32 Anm 1), fehlt ihr mit der ideellen Entschädigungsfunktion grundsätzlich der vom BVerfG herausgestellte Anknüpfungspunkt dafür, von der Absenkung nach § 84a BVG ausgenommen zu werden. Soweit die Revision meint, die Ausgleichsrente für Pflegezulageempfänger (vgl § 32 iVm § 33 Abs 4 BVG) besitze einen “besonderen Stellenwert” und sei für diesen Beschädigtenkreis nicht unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit zu betrachten, ist dem entgegen zu halten, dass sich die damit angesprochene immaterielle Komponente nicht mit der bei der Beschädigtengrundrente und Schwerstbeschädigtenzulage relevanten deckt. Es trifft zu, dass Pflegezulageempfänger (vgl zum Personenkreis § 35 BVG) im Falle der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in besonders hohem Maße belastet sind. Eine auf Erwerb gerichtete Tätigkeit können sie regelmäßig nur unter Aufwendung außergewöhnlicher Tatkraft ausüben und erfahren insoweit eine gesetzliche Sonderregelung: Nach § 33 Abs 4 BVG erhalten Beschädigte als Empfänger einer Pflegezulage von mindestens Stufe III – wie die Klägerin – die volle Ausgleichsrente; dies besagt zunächst nur, dass dieser Personenkreis insoweit von der Einkommensanrechnung freigestellt ist. Das durch außergewöhnliche Tatkraft erreichte Einkommen soll nicht zur Kürzung der Ausgleichsrente führen. Diese Begünstigung (“Unantastbarkeit”) für den betroffenen Personenkreis ändert jedoch an der Grundlage der Ausgleichsrente nichts, der Sicherung des notwendigen Lebensunterhalts für Beschädigte zu dienen (vgl Förster in Wilke, SozEntschR, 7. Aufl, § 33 RdNr 8a). Die Annahme einer ideellen Funktion etwa in dem Sinne, für diesen Personenkreis trete eine Art von “Bonus” wegen verstärkter Anstrengungen zum materiellen (wirtschaftlichen) Ausgleich hinzu, knüpft damit an gegenwärtige Belastungen an, nicht jedoch an das in der Vergangenheit erbrachte gesundheitliche Sonderopfer. Mit dieser Beurteilung der Ausgleichsrente stimmt auch die Stellungnahme der Beigeladenen überein. Danach diene die Ausgleichsrente immer der Sicherstellung eines angemessenen Lebensunterhalts, woran auch die Begünstigung des vorgenannten Personenkreises mit einer pauschalen Unterstellung der Bedürftigkeit und einem Anrechnungsverzicht nichts ändere.
Ist mithin davon auszugehen, dass hinsichtlich der Ausgleichsrente keine für die Klägerin günstige Rechtsänderung, insbesondere kein Wegfall der Absenkungsregelung ab 1. Januar 1999, eingetreten ist, kann sie insoweit für den streitigen Zeitraum auch keine diesbezügliche Teilaufhebung des Bescheides vom 26. Juni 1998 beanspruchen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen
BSGE 2004, 114 |
BSGE 91, 114 |
FA 2004, 31 |
NJ 2003, 671 |
SozR 4-3100 § 84a, Nr.1 |