Entscheidungsstichwort (Thema)
Verfassungsmäßigkeit der Rückführung der Steuerentlastung für Pflanzenölkraftstoffe
Leitsatz (redaktionell)
1. Die in § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG angeordnete Rückführung der Steuervergünstigung für Pflanzenöl ist mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz aus Art. 2 Abs. 1 i. V. mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar und verletzt die Beschwerdeführer auch nicht in ihrem Eigentum oder ihrer Berufsfreiheit.
2. Ebenso wenig hat der Gesetzgeber durch die besondere Förderung der Biokraftstoffe der zweiten Generation (synthetische Kraftstoffe, Designer-Kraftstoffe und hier insbesondere Biomass-to-liquid) im Vergleich zu Biokraftstoffen der ersten Generation (Biodiesel, Pflanzenöl) gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.
Normenkette
EnergieStG § 50 Abs. 3 Sätze 2, 3 Nr. 2; BioKraftQuG; GG Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3
Tenor
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Tatbestand
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Rückführung der Steuerentlastung für Pflanzenölkraftstoffe. Pflanzenöl wird durch Auspressen und Extrahieren von Ölfrüchten und -saaten gewonnen. Es kann in Reinform als Kraftstoff für Dieselmotoren verwendet werden. Hierzu ist regelmäßig eine Motorumrüstung erforderlich. Eine Beimischung von Pflanzenöl zu fossilen Kraftstoffen wie zum Beispiel herkömmlichem Diesel ist aufgrund der chemisch-physikalischen Unterschiede nicht möglich. Darüber hinaus ist Pflanzenöl ein Grundstoff der Erzeugung von so genanntem Biodiesel. Biodiesel kann entweder als Reinkraftstoff in Dieselmotoren oder als Beimischung zu fossilem Dieselkraftstoff verwendet werden.
I.
1. Der Bundesgesetzgeber fügte mit dem Gesetz zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes und anderer Gesetze vom 23. Juli 2002 (BGBl I S. 2778) den § 2a in das Mineralölsteuergesetz (MinöStG) ein. Danach waren Biokraftstoffe steuerfrei. Die Norm trat zum 1. Januar 2004 in Kraft und war zunächst bis 31. Dezember 2008 befristet.
Mit dem Steueränderungsgesetz vom 15. Dezember 2003 (BGBl I S. 2645 ≪2672 f.≫) wurde der Anwendungsbereich der Steuerbegünstigung mit Wirkung zum 1. Januar 2004 auf Bioheizstoffe erweitert und die Steuerbegünstigung zugleich bis zum 31. Dezember 2009 verlängert. Ferner stellte der Gesetzgeber den schon bisher einbezogenen Pflanzenölmethylestern die Fettsäuremethylester gleich, die in Deutschland als Biodiesel vermarktet werden. § 2a Abs. 3 MinöStG wurde dahin geändert, dass die Steuerbegünstigung nicht zu einer Überkompensation der Mehrkosten in Zusammenhang mit der Erzeugung von Biokraft- und Bioheizstoffen führen dürfe. Hierzu war jährlich der Biokraftstoffbericht zu erstatten.
In dem von der Bundesregierung dem Deutschen Bundestag vorgelegten Biokraftstoffbericht 2004 wurde eine Überkompensation der herstellungsbedingten Mehrkosten von Biodiesel durch die Steuervergünstigung festgestellt (vgl. BTDrucks 15/5816). Über die danach veranlasste Rückführung der Überkompensation hinausgehend vereinbarten die Fraktionen der neu gebildeten Regierungskoalition zwischen CDU, CSU und SPD in Ziffer 5.3 des Koalitionsvertrags vom 11. November 2005, die Mineralölsteuerbefreiung für Biokraftstoffe durch eine Förderung des Verbrauchs von Biokraftstoffen mittels einer Beimischpflicht zu ersetzen.
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006 (BGBl I S. 1534) ersetzte der Gesetzgeber das Mineralölsteuergesetz mit Wirkung vom 1. August 2006 durch das Energiesteuergesetz (EnergieStG). In diesem Zusammenhang regelte er auch die Steuervergünstigungen für Biokraft- und Bioheizstoffe neu. An die Stelle des bis dahin maßgebenden § 2a MinöStG trat nun § 50 EnergieStG, der für Fettsäuremethylester (Biodiesel) und Pflanzenöl nur noch eine teilweise Steuerentlastung gewährte, die bis zum Jahr 2012 stufenweise abgeschmolzen werden sollte. Zur Begründung nahm der Gesetzgeber auf den Biokraftstoffbericht 2004 Bezug. Nach dem Energiesteuer- und Beihilferecht der Europäischen Union sei die Steuerentlastung wegen der festgestellten Überkompensation zurückzuführen. Aus Gründen der Gleichbehandlung werde das ähnlich verwendbare Pflanzenöl ebenfalls besteuert. Zu der im Koalitionsvertrag vorgesehenen Abschaffung der Steuerbegünstigung von Biokraftstoffen und der Einführung einer Biokraftstoffquote werde ein gesonderter Gesetzentwurf vorgelegt werden (vgl. BTDrucks 16/1172, S. 32, 43).
Am 1. Januar 2007 trat das angekündigte Gesetz zur Einführung einer Biokraftstoffquote durch Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und zur Änderung energie- und stromsteuerrechtlicher Vorschriften (Biokraftstoffquotengesetz) vom 18. Dezember 2006 (BGBl I S. 3180) in Kraft. Damit wurde für Otto- und Dieselkraftstoffe die Pflicht zur Beimischung eines Mindestanteils an Biokraftstoff eingeführt (§ 37a BImSchG), für den keine Steuerentlastung gewährt wird (§ 50 Abs. 1 Satz 4 EnergieStG). Nach § 50 Abs. 1 Satz 5 EnergieStG wird Biokraftstoff in Höhe der Beimischungsquote auch dann besteuert, wenn er als reiner Biokraftstoff abgegeben wird. Im Übrigen blieb es bei der bereits zum August 2006 eingeführten teilweisen Steuerbefreiung für Biodiesel und Pflanzenöl. § 50 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 EnergieStG sehen für diese Biokraftstoffe weiterhin ein kontinuierliches Abschmelzen der Steuerentlastung in Jahresschritten vor, das bei Biodiesel zum 1. Januar 2007 und für Pflanzenöl zum 1. Januar 2008 begann und für beide Kraftstoffe zum 31. Dezember 2012 einen Sockelentlastungsbetrag von 2,14 Cent je Liter erreicht.
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006 und mit dem Biokraftstoffquotengesetz vom 18. Dezember 2006 wollte der Gesetzgeber die Vorgaben der Richtlinien 2003/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor (vgl. Abl. EU Nr. L 123, S. 42) und 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (Energiesteuerrichtlinie; vgl. Abl. EU Nr. L 283, S. 51) umsetzen. Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie vom 8. Mai 2003 sollen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass ein Mindestanteil an Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Kraftstoffen auf ihren Märkten in Verkehr gebracht wird. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union begründet die Richtlinie 2003/30/EG jedoch keine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Einführung oder Beibehaltung eines Steuerbefreiungsregimes für Biokraftstoffe und verwehrt es einem Mitgliedstaat auch grundsätzlich nicht, das Steuerbefreiungsregime vor dem in der nationalen Regelung ursprünglich vorgesehenen Enddatum aufzuheben (vgl. EuGH, Urteil vom 10. September 2009 – C-201/08 –, ZNER 2009, 381 ff.). Nach Art. 16 Abs. 1 der Energiesteuerrichtlinie vom 27. Oktober 2003 sind die Mitgliedstaaten berechtigt, für bestimmte Biokraft- und Bioheizstoffe Steuerbefreiungen oder ermäßigte Steuersätze zu gewähren. Art. 16 Abs. 3 sieht in diesem Zusammenhang vor, dass gewährte Steuerbefreiungen oder Steuerermäßigungen entsprechend der Entwicklung der Rohstoffpreise zu verändern sind, damit es nicht zu einer Überkompensation der Mehrkosten in Zusammenhang mit der Erzeugung von Biokraftstoffen und Bioheizstoffen kommt.
Am 21. Juli 2009 trat das Gesetz zur Änderung der Förderung von Biokraftstoffen vom 15. Juli 2009 (BGBl. I S. 1804) in wesentlichen Teilen in Kraft. Im Hinblick insbesondere auf die Diskussion über die Motorenunverträglichkeit höherer Anteile zum fossilen Ottokraftstoff beigemischten Bioethanols, über die Nachhaltigkeit bei der Produktion importierter Biokraftstoffe sowie wegen der Konkurrenz der Biokraftstoffproduktion mit der Erzeugung von Nahrungs- und Futtermitteln erfolgt die Zunahme der Verwendung von Biokraftstoffen danach langsamer als bisher geplant. Die Erhöhung der Beimischquote wurde verschoben und die Steuerentlastung für Biodiesel langsamer zurückgeführt. Für Pflanzenölkraftstoffe ergeben sich hingegen keine wesentlichen Änderungen (vgl. BTDrucks 16/11131).
Durch Art. 13 des Gesetzes zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3950) wurde die an sich vorgesehene weitere Absenkung der Steuervergünstigung für Biodiesel und Pflanzenöl im Energiesteuergesetz ausgesetzt und bis Ende 2012 auf dem Stand von 2009 festgeschrieben. Dies soll dem Erhalt der Märkte für reine Biokraftstoffe dienen, da deren Absatz aufgrund der besonders ungünstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen (hohe Rohstoffpreise; niedrige Preise für fossilen Diesel) zurückgegangen sei (BTDrucks 17/15, S. 22).
2. Nach den von der Bundesregierung vorgelegten Biokraftstoffberichten für 2007 (vgl. BTDrucks 16/8309), 2008 (vgl. BTDrucks 16/13900) und 2009 (vgl. BTDrucks 17/2861) wurden die spezifischen Kostennachteile bei der Produktion von Pflanzenöl in Großanlagen (Produktion von über 50.000 t Kraftstoff pro Jahr) durch die Steuerentlastung in Höhe von durchschnittlich 28,7 Cent/Liter im Jahr 2006, in Höhe von 23,83 Cent/Liter in der ersten Jahreshälfte 2007, im Jahr 2008 um 3,89 Cent/Liter, im Jahr 2009 um 0,55 Cent/Liter und in der ersten Jahreshälfte 2010 wiederum in Höhe von 10,22 Cent/Liter überkompensiert. Hinsichtlich der Produktion in Kleinanlagen, die nach den Angaben der Bundesregierung einen nur sehr geringen Anteil ausmachen, stellte sie bei nur informatorischer Einschätzung aufgrund der höheren Herstellungskosten für das erste Halbjahr 2007 noch eine Überkompensation in Höhe von 8 Cent/Liter fest, für die Folgejahre schwankte die errechnete Unterkompensation hingegen zwischen 20 Cent/Liter im Jahr 2008 und 4,4 Cent/Liter im Jahr 2009, bis sich für das erste Halbjahr 2010 erneut eine Überkompensation von 5,22 Cent/Liter ergab.
Entscheidungsgründe
II.
Die Beschwerdeführer machen mit ihrer Verfassungsbeschwerde geltend, dass § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletze.
Die Beschwerdeführer seien natürliche und juristische Personen des Privatrechts. Sie repräsentierten einen wesentlichen Teil der in Deutschland ansässigen Unternehmen des mit der Herstellung und dem Absatz von Pflanzenöl sowie der damit zusammenhängenden Produkte und Dienstleistungen befassten Wirtschaftszweiges. Sie alle seien im Bereich der nativen Pflanzenölkraftstoffe tätig und deshalb unmittelbar von der Abschaffung der Steuerbegünstigung durch das Energiesteuergesetz betroffen.
Mit der im Jahr 2002 eingeführten und 2003 bis Ende 2009 verlängerten Steuerfreiheit für Biokraftstoffe seien massive Anreize für den Aufbau eines neuen Wirtschaftszweiges geschaffen worden. In dieser Ausgangsregelung sei eine Zwei-Wege-Strategie enthalten gewesen. Beim Biodiesel habe der Gesetzgeber neben Steuerentlastung auf eine Beimischungsverpflichtung gesetzt. Beim Pflanzenöl sei lediglich eine steuerliche Entlastung vorgesehen gewesen. Damit habe der Gesetzgeber beim Pflanzenöl allein auf die Innovationskraft einer komplexen Industrie gesetzt, bei der eine Absatzförderung durch Quoten nicht möglich sei. Der infolge der vorzeitigen Abschaffung der Steuervergünstigung vorhergesagte Zusammenbruch der Pflanzenölkraftstoffbranche sei zwischenzeitlich tatsächlich eingetreten, während die Biodieselbranche überleben werde. So seien in den Jahren nach 2007 insbesondere die Erzeugung von Ölmühlen und die Produktion in Ölmühlen dramatisch zurückgegangen. Die Unternehmen einzelner Beschwerdeführer seien mittlerweile geschlossen, andere hätten ganze Produktions- und Vertriebszweige aufgeben müssen.
Die angegriffenen Regelungen verletzten Art. 14 Abs. 1 GG, weil ihnen hinsichtlich der gesamten Pflanzenölkraftstoffbranche regelmäßig erdrosselnde Wirkung zukomme, wie sie nun auch eingetreten sei. Die Erhebung der Energiesteuer oberhalb des in § 2a Abs. 3 MinöStG vorgesehenen Überkompensationsbetrages verstoße gegen den aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Beschwerdeführer hätten mit dem Wechsel von der Förderung der Biokraftstoffe durch Steuerentlastung hin zur Förderung durch eine ordnungsrechtlich verankerte Beimischquote nicht rechnen können und müssen. So sei auch in § 2a Abs. 3 MinöStG lediglich eine Anpassung, nicht die Streichung der Steuerentlastung vorgesehen gewesen. Der Systemwechsel wiege für die Pflanzenölkraftstoffbranche besonders schwer, weil ihr ein Ausweichen auf den Markt beizumischender Biokraftstoffe verwehrt sei. Die Konsolidierung des Haushalts tauge allein nicht als legitimierender Gemeinwohlgrund für die rückwirkende Regelung. Obgleich angesichts des tief greifenden Systemwechsels eine eingehende Auseinandersetzung und eine Abwägung der betroffenen Belange geboten gewesen seien, habe der Gesetzgeber seine entsprechenden Pflichten im Gesetzgebungsverfahren gröblich vernachlässigt.
Mit § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG habe der Gesetzgeber auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Den Regelungen komme objektiv eine berufsregelnde Tendenz zu. So habe der Gesetzgeber mit der Einführung der Steuerbegünstigung für native Pflanzenölkraftstoffe einen ökonomischen Anreiz geschaffen und damit Unternehmen veranlasst, sich im Bereich der Biokraftstoffe und darunter auch der Pflanzenölkraftstoffe zu engagieren. Der Gesetzgeber greife in die Freiheit der entsprechenden beruflichen Betätigung durch die angegriffenen Regelungen nicht nur oberflächlich ein, sondern entziehe den Betroffenen die Möglichkeit, sich in den genannten Berufen zu betätigen, indem er dem Markt für Pflanzenölkraftstoffe mit der Rückführung der Steuerentlastung die ökonomische Grundlage nehme.
Schließlich verstoße die Gleichbehandlung von Biodiesel und Pflanzenöl ungeachtet der erheblichen Unterschiede hinsichtlich etwa der technischen Voraussetzungen ihrer Nutzung als Kraftstoff ebenso gegen Art. 3 Abs. 1 GG wie die Benachteiligung von Pflanzenöl gegenüber den sogenannten Designer-Kraftstoffen, gegenüber der international operierenden Mineralölwirtschaft und gegenüber Erd- und Flüssiggas.
III.
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, weil die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG hier nicht vorliegen. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu; ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt. Vielmehr gelten auch im Falle der Beschwerdeführer im Wesentlichen die den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 25. Juli 2007 – 1 BvR 1031/07 –, NVwZ 2007, S. 1168 = BVerfGK 11, 445) tragenden Erwägungen, durch den die mit der gleichen Zielrichtung erhobene Verfassungsbeschwerde von vorwiegend der Biodieselbranche zugehörigen Unternehmen nicht zur Entscheidung angenommen wurde. Die Unterschiede zwischen Biodiesel und Pflanzenöl als Kraftstoff und den darauf aufbauenden Wirtschaftszweigen rechtfertigen keine andere Würdigung.
Bei einzelnen Beschwerdeführern bestehende Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde im Hinblick darauf, ob sie, wie es dafür erforderlich ist, durch die angegriffenen Regelungen des § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG unmittelbar betroffen sind, können dahinstehen. Die angegriffenen Bestimmungen verletzen sie jedenfalls nicht in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.
1. Die in § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG angeordnete Rückführung der Steuervergünstigung für Pflanzenöl ist mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar.
a) Den angegriffenen Bestimmungen des § 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG kommt keine echte Rückwirkung zu. Maßgebend sind vielmehr allenfalls die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze des Vertrauensschutzes bei unechter Rückwirkung (vgl. dazu BVerfGE 69, 272 ≪309≫; 72, 141 ≪154≫; 101, 239 ≪263 f.≫; Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02 u.a. –, juris, Rn. 55 ff.).
Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert, bedarf dies einer besonderen Rechtfertigung vor dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes, unter deren Schutz Sachverhalte „ins Werk gesetzt” worden sind (vgl. BVerfGE 45, 142 ≪167 f.≫; 63, 343 ≪356 f.≫; 72, 200 ≪242≫; 97, 67 ≪78 f.≫). Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Es würde den Einzelnen in seiner Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an sein Verhalten oder an ihn betreffende Umstände ohne weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt seines rechtserheblichen Verhaltens galten (vgl. BVerfGE 30, 272 ≪285≫; 63, 343 ≪357≫; 72, 200 ≪257 f.≫; 97, 67 ≪78≫; 105, 17 ≪37≫; 114, 258 ≪300 f.≫; Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02 u.a. –, juris, Rn. 55)
Für den mit den angegriffenen Normen in Rede stehenden Bereich der Rückführung steuerlicher Vergünstigungen, die dem Bürger einen Anreiz zu einem bestimmten Verhalten geben sollten, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass solche Normen grundsätzlich eine Vertrauensgrundlage für im Hinblick darauf getätigte Investitionen schaffen (vgl. BVerfGE 97, 67 ≪80≫ sowie 105, 17 ≪40≫).
Auch unter Berücksichtigung dieser Grundsätze gilt allerdings, dass die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt ist (vgl. BVerfGE 38, 61 ≪83≫; 68, 193 ≪222≫), soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02, u.a. –, juris, Rn.57). Dies betrifft auch den Bereich des Steuerrechts. Steuerpflichtige können grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber steuerliche Vergünstigungen, die er zu sozial- oder wirtschaftspolitischen Zwecken gewährt, uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrechterhält. Insbesondere dann, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition auf staatlicher Gewährung beruht, geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht so weit, den Steuerpflichtigen vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfGE 48, 403 ≪416≫). Die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfGE 76, 256 ≪348≫; 105, 17 ≪40≫; 114, 258 ≪301≫).
Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage sind abzuwägen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02, u.a. –, juris, Rn. 58; BVerfGE 30, 392 ≪404≫; 50, 386 ≪395≫; 67, 1 ≪15≫; 75, 246 ≪280≫; 105, 17 ≪37≫; 114, 258 ≪300≫). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02, u.a. –, a.a.O., Rn. 58; BVerfGE 72, 200 ≪242 f.≫, NJW 1987, S. 1749; BVerfGE 95, 64 ≪86≫, NJW 1997, S. 722; BVerfGE 101, 239 ≪263≫; 116, 96 ≪132≫; 122, 374 ≪394≫; 123, 186 ≪257≫). Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 – 2 BvL 14/02, u.a. –, juris, Rn. 58).
Selbst das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung greift indes nur ein, wenn eine gesetzliche Regelung dazu geeignet war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren Fortbestand in vergangenen Zeiträumen zu erwecken (vgl. BVerfGE 13, 39 ≪45 f.≫; 30, 367 ≪389≫; Beschluss vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a. –, juris, Rn. 75; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. Mai 2000 – 1 BvR 704/00 –, NJW 2000, S. 3416). Entscheidend ist, ob die bisherige Regelung bei objektiver Betrachtung geeignet war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren Fortbestand zu begründen (vgl. BVerfGE 32, 111 ≪123≫; Beschluss vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a. –, juris, Rn. 75). Dies muss erst Recht bei der unechten Rückwirkung von Gesetzen gelten, die Vertrauen grundsätzlich nur in geringerem Ausmaß enttäuschen kann, als das bei der echten Rückwirkung der Fall ist.
b) Gemessen an diesen Grundsätzen kann kein Verstoß gegen die Prinzipien des Vertrauensschutzes in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Umfang festgestellt werden.
aa) Der Vortrag der Beschwerdeführer ermöglicht trotz ihres umfangreichen, mehrfach ergänzten Vorbringens nicht oder nur sehr eingeschränkt die Feststellung, zu welchem Zeitpunkt welche konkreten Investitionen im Vertrauen auf welche Rechtslage bei welchem Beschwerdeführer getätigt worden sind, da er gerade zu den Investitionsentscheidungen und deren Grundlagen zu pauschal bleibt. Schon im Hinblick auf die mehrfach geänderte Rechtslage hätte es hier indessen eingehenderer Darlegungen der maßgebenden Einzelheiten bedurft (vgl. zu dem entsprechenden Vorhalt bereits BVerfGK 11, 445 ≪453≫).
bb) Auch wenn man zugunsten der Beschwerdeführer unterstellt, dass sie im Vertrauen auf den Fortbestand der vollständigen Steuerbefreiung für Pflanzenöl Investitionen getätigt haben, wäre dieses Vertrauen nur in begrenztem Umfang schutzwürdig. Die Rechtslage war von Beginn an durch die zeitliche Begrenzung der Steuerbefreiung gerade auch für Pflanzenöl zunächst auf Ende 2008, dann auf Ende 2009 gekennzeichnet. Bereits zwei Jahre nach Inkrafttreten der Steuerbefreiung erfolgte die Ankündigung eines Systemwechsels bei der Förderung im Koalitionsvertrag der neu gebildeten Bundesregierung und kurz darauf die Gesetzesänderung hin zur Abschmelzung der Steuerverschonungsbeträge (s. oben unter I.). Vor allem aber stand die Steuerbefreiung der Biokraftstoffe von Beginn an unter einem zudem sehr weit formulierten Überprüfungsvorbehalt auf eine etwaige Überkompensation hin (§ 2a Abs. 3 MinöStG, später § 50 Abs. 4 EnergieStG), die ein berechtigtes Vertrauen auf künftige Steuerverschonung in bestimmter Höhe nicht entstehen lassen konnte. Hinzu kommt, dass die Steuerbefreiung von zahlreichen anderen, davon unabhängigen, für die Wirtschaftlichkeit der Investitionen aber wesentlichen Marktbedingungen überlagert war (vgl. BVerfGK 11, 445 ≪454 f.≫).
cc) Soweit sich die Beschwerdeführer danach auf ein – allerdings nur eingeschränkt – schutzwürdiges Vertrauen in den befristeten Bestand der Steuerbefreiung für Pflanzenöl berufen können, hat es der Gesetzgeber durch die angegriffenen Bestimmungen jedenfalls in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise hinter die mit der Neuregelung verfolgten legitimen Gemeinwohlziele zurücktreten lassen. Auf die im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (vgl. BVerfGK 11, 445 ≪456 f.≫) hierfür angeführten Erwägungen wird verwiesen. Weder die seither erfolgte rechtliche und tatsächliche Entwicklung noch die von den Beschwerdeführern umfänglich dargelegten Besonderheiten der Herstellung und Vermarktung von Pflanzenöl zwingen zu einer abweichenden Einschätzung.
(1) Das Gesetz zur Neuregelung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006, durch das die vollständige Steuerbefreiung für Biokraftstoffe aufgehoben und für Biodiesel und Pflanzenöl schrittweise zurückgeführt wurde, sollte in erster Linie eine nach Art. 16 Abs. 3 der Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich unzulässige Überkompensation beseitigen und zugleich die Gleichbehandlung der konkurrierenden Biokraftstoffe sicherstellen (vgl. BTDrucks 16/1172, S. 32). Die Beschwerdeführer bemängeln insoweit im Ausgangspunkt zu Recht, dass der Biokraftstoffbericht 2004, in dem diese Überkompensation festgestellt wurde, nur Aussagen zu Biodiesel, nicht aber zu Pflanzenöl enthält, weil Letzteres zu jenem Zeitpunkt als noch nicht marktrelevant eingeschätzt wurde (vgl. BTDrucks 15/5816, S. 2, 6). Sie verhalten sich in ihrer Verfassungsbeschwerde aber nicht dazu, dass in allen folgenden Biokraftstoffberichten (für das Jahr 2007 – BTDrucks 16/8309, S. 9 f., für 2008 – BTDrucks 16/13900, S. 8 und für 2009 – BTDrucks 17/2861, S. 9) für sämtliche Berichtzeiträume eine zum Teil erhebliche Überförderung für in Großanlagen hergestelltes Pflanzenöl durch die jeweilige Steuerverschonung festgestellt wurde. Auch für den laut diesen Berichten geringen Prozentsatz an Kleinanlagen wurden zwar für das gesamte Jahr 2008 eine deutliche und für 2009 eine geringfügige Unterkompensation, im Übrigen jedoch schwankende Ergebnisse ermittelt. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse durften die Hersteller von Pflanzenöl wegen des gemeinschaftsrechtlichen und auch im nationalen Recht vorbehaltenen Überkompensationsverbots in den vergangenen Jahren ohnehin keine höheren Steuernachlässe erwarten. Es ist auch nicht absehbar, dass in nächster Zeit eine erhebliche und dauerhafte Unterkompensation zu befürchten ist. Schon deshalb ist die gesetzliche Rückführung der Steuervergünstigung in den vergangenen Jahren verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
(2) Zudem hat der Gesetzgeber durch die über mehrere Jahresstufen abgemilderte Rückführung der Steuerförderung von Pflanzenöl in dem angegriffenen § 50 Abs. 2 Satz 2, 3 Nr. 2 EnergieStG und durch deren teilweise Kompensation über die Einführung der Beimischquote eine Übergangsregelung geschaffen, die berechtigte Vertrauenserwartungen auch in Pflanzenöl investierender Unternehmen hinreichend berücksichtigt (vgl. BVerfGK 11, 445 ≪457 f.≫).
Der Übergang zur erhöhten Besteuerung von Pflanzenöl wurde zwischenzeitlich dadurch noch weiter entschärft, dass durch Art. 13 des Gesetzes zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3950) die weitere Absenkung der Steuervergünstigung im Energiesteuergesetz ausgesetzt und bis Ende 2012 – und damit deutlich über den Zeitraum der ursprünglich vorgesehenen vollständigen Steuerbefreiung hinaus – auf dem Stand von 2009 festgeschrieben wurde.
Was den von der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers grundsätzlich gedeckten generellen Systemwechsel in der Förderung der Biokraftstoffe von der Unterstützung durch Steuerverschonung hin zu der ordnungsrechtlichen durch Beimischquoten betrifft (vgl. dazu BVerfGK 11, 445 ≪456 f.≫), überzeugt der Einwand der Beschwerdeführer nicht, die Pflanzenölbranche könne von vornherein nicht von der Beimischpflicht profitieren. Zwar trifft es zu, dass Pflanzenöl fossilen Brennstoffen nicht unmittelbar beigemischt werden kann. Es ist jedoch eines der gängigen Vorprodukte für Biodiesel (vgl. etwa den Biokraftstoffbericht 2007, BTDrucks 16/8309, S. 2) und zumindest die Pflanzenölhersteller sowie die sonstigen mit der Pflanzenölherstellung wirtschaftlich verbundenen Unternehmen ziehen so mittelbar Nutzen aus der Beimischquote. Insofern stellen sich die Absatzmöglichkeiten für diejenigen Beschwerdeführer, die heimisches Pflanzenöl herstellen, im Hinblick auf die Beimischquote nicht grundsätzlich anders dar als für die Produzenten von Biodiesel, das aus heimischen Pflanzen hergestellt wird.
Sofern Investitionserwartungen einzelner Beschwerdeführer in die Herstellung und Nutzung von Pflanzenöl enttäuscht wurden, hat dies danach seine Ursache nicht in erster Linie in einer zu geringen Steuerverschonung während der vergangenen Jahre, die ohnehin nicht grundsätzlich höher hätte ausfallen dürfen, oder einem zu abrupten Übergang in das neue Fördersystem. Der von den Beschwerdeführern beklagte Einbruch des Pflanzenölmarktes geht vielmehr offenbar auf die ungünstige Entwicklung zahlreicher anderer Marktbedingungen zurück. Es spricht freilich einiges dafür, dass der Investitions- und Umsatzrückgang daneben auch, womöglich sogar wesentlich, aus der Systementscheidung des Gesetzgebers folgt, mittelfristig die Förderung von Biodiesel und Pflanzenöl durch Steuernachlässe nahezu ganz zugunsten der Beimischpflicht aufzugeben. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass die fehlenden Vergünstigungsaussichten potentielle Kunden veranlassen dürften, nicht mehr in mit Pflanzenöl betriebene Motoren oder sonstige Techniken zu investieren, da die Amortisation der damit verbundenen Mehrkosten auf Dauer nicht sichergestellt scheint. Ein schützenswertes Vertrauen der Beschwerdeführer darauf, der Gesetzgeber werde an einer substantiellen Steuerverschonung von Biodiesel und Pflanzenöl festhalten, besteht jedoch nicht und findet insbesondere im Gesetz keine Grundlage.
2. Die beanstandete Regelung verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art 3 Abs. 1 GG).
a) Will der Gesetzgeber ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus wirtschafts-, sozial-, umwelt-, oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist, hat er eine große Gestaltungsfreiheit. In der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendung oder Verschonung von Besteuerung des Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber weitgehend frei (vgl. BVerfGE 17, 210 ≪216≫; 93, 319 ≪350≫; 110, 274 ≪293≫). Diese Erwägungen gelten auch dann, wenn der Gesetzgeber eine Subvention steuerrechtlich durch Befreiung verwirklicht, statt eine direkte finanzielle Zuwendung vorzunehmen (BVerfGE 110, 274 ≪293≫). Allerdings darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Kriterien gewähren. Sachbezogene Differenzierungskriterien stehen dem Gesetzgeber aber in weitem Umfang zu Gebote (vgl. BVerfGE 17, 210 ≪216≫; 93, 319 ≪350≫; 110, 274 ≪293≫).
b) Gemessen daran liegt weder eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung noch eine verfassungsrechtlich bedenkliche Gleichbehandlung vor (vgl. BVerfGK 11, 445 ≪459 f.≫).
aa) Soweit die Beschwerdeführer eine Benachteiligung im Vergleich zur Erd- und Flüssiggasbranche rügen, vermag dies einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu begründen. Zwar stehen Erd- und Flüssiggas in Wettbewerb mit Pflanzenöl als Kraftstoff. Jedoch hat der Gesetzgeber insofern keinen von den Preisen konkurrierender Energieträger unabhängigen und der Erd- und Flüssiggasbranche unmittelbar oder mittelbar förderlichen Beimischmarkt geschaffen. Auch sind die technischen Voraussetzungen der Nutzung von Gas als Kraftstoff andere als diejenigen der Nutzung von Pflanzenöl. Danach ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum mit der Entscheidung, verschiedene Energieträger, insbesondere aus umweltpolitischen und volkswirtschaftlichen Gründen in unterschiedlichem Maß durch Steuerverschonung zu fördern, durch sachwidrige Erwägungen überschritten hat.
bb) Ebenso wenig hat der Gesetzgeber durch die besondere Förderung der Biokraftstoffe der zweiten Generation (synthetische Kraftstoffe, Designer-Kraftstoffe und hier insbesondere Biomass-to-liquid) im Vergleich zu Biokraftstoffen der ersten Generation (Biodiesel, Pflanzenöl) gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Insofern sind verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einschätzung des Gesetzgebers, diese Kraftstoffe seien wegen des fortbestehenden Entwicklungsbedarfs und der mangelnden Marktreife weiter besonders förderungswürdig (BTDrucks 15/5816 sowie 16/2709 S. 18 sowie BTDrucks. 16/8309 S. 11), nicht ersichtlich. Auch aufgrund des Vorbringens der Beschwerdeführer lässt sich nicht feststellen, dass die Einschätzung des Gesetzgebers sachwidrig ist.
cc) Der Gesetzgeber hat Biodiesel und Pflanzenölkraftstoffe nicht verfassungswidrig gleich behandelt. Zwar hat sich der Gesetzgeber insgesamt für einen Systemwechsel weg von der steuerlichen Förderung hin zu einer ordnungsrechtlichen Lösung entschieden. Davon sind beide Kraftstoffe betroffen. Er hat deshalb in § 50 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 EnergieStG für beide Kraftstoffe eine schrittweise Rückführung der steuerlichen Förderung vorgesehen und dies hinsichtlich der Pflanzenölkraftstoffe damit begründet, dass sich beide Produkte von der Verwendung her ähnelten (vgl. BTDrucks 16/1172 S. 32). Zwischen beiden Kraftstoffen bestehen allerdings auch erhebliche Unterschiede, insbesondere hinsichtlich der Herstellung und den technischen Voraussetzungen der Nutzung. So bedarf einerseits zwar die Nutzung von Pflanzenöl als Kraftstoff besonderer technischer Maßnahmen, andererseits ist die Herstellung von Biodiesel erheblich aufwändiger. Indessen hat der Gesetzgeber für die Zeit bis zum 31. Dezember 2012 für beide Kraftstoffe durchaus unterschiedliche Schritte bei der Rückführung der Steuerentlastung vorgesehen. Auch die unmittelbare Betroffenheit von Biodiesel durch die Beimischquote und die nur mittelbare von Pflanzenöl unterscheidet sich nicht unerheblich. Zudem kann Pflanzenöl auch außerhalb des Kraftstoffbereichs Verwendung finden, wodurch weitere Absatzmöglichkeiten bestehen. Vor diesem Hintergrund kann auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber, wenn er die Fördergesichtspunkte als sich letztlich gegenseitig aufhebend ansieht, die Unterschiede der beiden Kraftstoffe willkürlich außer Acht gelassen und den Sachverhalt in einer der Lebenserfahrung widersprechenden Art und Weise gewürdigt hat.
3. Die Rückführung der Steuervergünstigung für Pflanzenöl verletzt die Beschwerdeführer schließlich auch nicht in ihrem Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) oder ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Insoweit wird wiederum auf die entsprechenden Ausführungen in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (BVerfGK 11, 445 ≪450 f.≫) verwiesen, die hier entsprechend gelten.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Kirchhof, Eichberger, Masing
Fundstellen
BFH/NV 2011, 399 |
HFR 2011, 209 |
NVwZ-RR 2011, 378 |
ZNER 2011, 290 |
CuR 2011, 31 |