Entscheidungsstichwort (Thema)
Verfassungsmäßigkeit monopolwirtschaftlicher Steuerungsmaßnahmen. Überbrandabzug nach dem BranntwMonG
Leitsatz (redaktionell)
Die Steuerung der Branntweinproduktion über Brennrecht und Überbrandabzug ist verfassungskonform.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, 3, Art. 20 Abs. 3, Art. 80 Abs. 1 S. 2, Art. 105 Abs. 1, Art. 106 Abs. 1, Art. 108 Abs. 1; BranntwMonG §§ 63, 74
Verfahrensgang
Gründe
A.-I.
Das durch Gesetz vom 26. Juli 1918 (RGBl. S. 887) geschaffene Branntweinmonopol war ein Reichsmonopol, das von Reichsbehörden verwaltet wurde und dessen Einnahmen dem Reich zuflossen. Gemäß Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 Abs. 1 GG ist es ein Bundesmonopol geworden, zu dessen Verwaltung durch Gesetz vom 8. August 1951 (BGBl. I S. 491) die Bundesmonopolverwaltung für Branntwein errichtet wurde. Im übrigen unterliegt es heute noch der Regelung des in Einzelheiten mehrfach geänderten Gesetzes über das Branntweinmonopol vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335/405 – BranntwMonG –).
Das Branntweinmonopol ist ein Teilmonopol. Der privatwirtschaftlich in den sogenannten Eigenbrennereien hergestellte Branntwein ist – von Ausnahmen (§ 76 BranntwMonG) abgesehen – an die Bundesmonopolverwaltung abzuliefern, die zu seiner Übernahme verpflichtet ist (Bezugsmonopol § 1 Nr. 1, §§ 58 ff.). Das Monopol umfaßt weiter die Verwertung des abgelieferten Branntweins und den Branntweinhandel (§ 1 Nr. 5, §§ 83 ff.), die Einfuhr (§ 1 Nr. 3, § 3) und die Reinigung von Branntwein (§ 1 Nr. 4, § 29). Herstellungsmonopol ist es nur für Branntwein aus den in § 21 Nr. 2 BranntwMonG genannten Stoffen, den sogenannten Monopolstoffen (§ 1 Nr. 2, § 22).
Als Finanzmonopol dient das Branntweinmonopol der Erzielung von Einnahmen für die Bundeskasse, in erster Linie der Erwirtschaftung der „Hektolitereinnahme” (§ 84 BranntwMonG). Zugleich verfolgt es wirtschafts-, insbesondere agrarpolitische Ziele, wie Förderung der Viehhaltung und Verbesserung der dem Kartoffelanbau dienenden leichten Böden. Vorschriften über die Betriebsweise der landwirtschaftlichen Brennereien (§ 25 BranntwMonG i. d. F. der Verordnung zur Änderung des Gesetzes über das Branntweinmonopol vom 7. Dezember 1944, RGBl. I S. 336) sollen sicherstellen, daß die agrarpolitische Zielsetzung erreicht wird.
Eine besondere Institution des Branntweinmonopols ist das Brennrecht (§ 31). Es ist hervorgegangen aus dem „Durchschnittsbrand” des Branntweinsteuergesetzes vom 15. Juli 1909; § 23 des Monopolgesetzes vom 26. Juli 1918 bestimmte, daß der den Brennereien auf Grund der bisherigen Gesetze zugewiesene Durchschnittsbrand künftig ihr (regelmäßiges) Brennrecht bilde. Dieses ist die Grundlage für das jährlich in Hundertteilen des regelmäßigen Brennrechts festzusetzende Jahresbrennrecht (§ 40 BranntwMonG), das wesentliche Bedeutung für die Berechnung des Übernahmepreises hat. Der regelmäßige Übernahmepreis für Branntwein, wie er sich auf der Basis des Branntweingrundpreises mit verschiedenen Zuschlägen und Abzügen (§§ 63, 65 ff.) errechnet, wird nämlich nur für Branntwein gewährt, der innerhalb des Jahresbrennrechts erzeugt wurde. Für den sogenannten Überbrand hingegen bestimmt § 74 BranntwMonG :
„Für den außerhalb des Brennrechts hergestellten oder als außerhalb des Brennrechts hergestellt geltenden Branntwein werden Abzüge vom Branntweingrundpreise festgesetzt, die für Branntwein aus Obstbrennereien mindestens 10 Hundertteile, für Branntwein aus anderen Brennereien mindestens 20 Hundertteile des Branntweingrundpreises betragen sollen.”
Dieser Überbrandabzug ist in Verbindung mit der Festsetzung des Jahresbrennrechts das dem Branntweinmonopolgesetz eigentümliche Mittel zur Steuerung der Erzeugung des ablieferungspflichtigen Branntweins. Da das Brennrecht sich jeweils auf die Erzeugung von Branntwein aus bestimmten Stoffen und gegebenenfalls auch in bestimmten Verfahren bezieht, kann durch die Festsetzung des Jahresbrennrechts und des Überbrandabzugs nicht nur die Erzeugung von Branntwein schlechthin, sondern auch die Erzeugung von Branntwein aus bestimmten Stoffen gesteuert werden. Bei einem Überangebot kann der Überbrandabzug so hoch festgesetzt werden, daß sich die Herstellung von Branntwein nicht lohnt; eine niedrigere Festsetzung des Jahresbrennrechts dehnt den Anwendungsbereich des Überbrandabzugs aus. Die Festsetzungen erfolgen grundsätzlich jeweils für ein Betriebsjahr im voraus durch Anordnungen der Bundesmonopolverwaltung, die teils als Verordnungen, teils als Bekanntmachungen bezeichnet werden und jeweils im Bundesanzeiger und Bundeszollblatt zu veröffentlichen sind.
Landwirtschaftliche und Obstbrennereien, die nicht schon auf Grund des § 31 BranntwMonG ein Brennrecht besitzen, können neu zum Brennrecht veranlagt werden (§§ 32, 33), gewerblichen Brennereien ist diese Möglichkeit versagt.
II.
1. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen Entscheidungen des Bundesfinanzhofs, soweit sie die Festsetzung eines Überbrandabzugs gebilligt haben.
a) Die Beschwerdeführerin zu 1) ist eine 1955 gegründete Melassebrennerei; da sie kein Brennrecht besitzt und als gewerbliche Brennerei auch nicht neu zum Brennrecht veranlagt werden kann, unterliegt ihre volle Erzeugung jeweils dem Überbrandabzug. Bei der Festsetzung des Übernahmegeldes für im Jahre 1957 abgelieferten Branntwein wurde ein Überbrandabzug von 30 DM je Hektoliter Weingeist (hl W) vorgenommen (Verordnung vom 30. November 1956, BAnz. Nr. 238 S. 1). Die Beschwerde zum Bundesfinanzhof, die insbesondere die Verfassungswidrigkeit der maßgebenden gesetzlichen Bestimmungen geltend machte, wurde durch den angegriffenen Beschluß vom 18. Februar 1959 – VII B 1, 2, 3 und 5/57 – als unbegründet zurückgewiesen.
b) Die Beschwerdeführerin zu 2) betreibt eine Hefelüftungsbrennerei mit einem Brennrecht von 2217 hl W. Bei der Festsetzung des Übernahmegeldes für im Frühjahr 1954 abgelieferten, außerhalb des Brennrechts hergestellten Branntwein wurde teils ein Überbrandabzug von 48 DM je hl W, teils ein solcher von 84 DM je hl W berechnet (Bekanntmachungen vom 12. November 1953, BAnz. Nr. 224 S. 3, 21. April 1954, BAnz. Nr. 81 S. 3 und 17. Mai 1954, BAnz. Nr. 96 S. 1). Die Beschwerde zum Bundesfinanzhof wurde durch den angegriffenen Beschluß vom 14. Januar 1959 – VII B 18/55 S – teils als unzulässig, teils als unbegründet zurückgewiesen. Im Oktober 1956 wurde bei der Abnahme von Lufthefesprit ein Überbrandabzug von 84 DM je hl W (Bekanntmachung vom 7. November 1955, BAnz. Nr. 220 S. 1), im Jahre 1957 bei der Abnahme von Lufthefesprit ein Überbrandabzug von 30 DM je hl W berechnet (Bekanntmachung vom 30. November 1956, BAnz. Nr. 238 S. 1). Die Beschwerden dagegen wurden durch die angegriffenen Beschlüsse des Bundesfinanzhofs vom 18. Februar 1959 – VII B 16/56 und VII B 16/57 – zurückgewiesen.
2. Die Beschwerdeführerinnen rügen Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Sie machen geltend:
Ihr Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Ermächtigung zur Festsetzung des Überbrandabzugs in § 74 BranntwMonG als Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht genüge; die auf diese Vorschrift gestützten Eingriffe entbehrten deshalb der gesetzlichen Grundlage. Sei § 74 vorkonstitutionelles Recht, so sei die Ermächtigung nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.
Gehe man aber mit dem Bundesfinanzhof davon aus, daß § 74 nicht zum Erlaß von Rechtsverordnungen, sondern zu Verwaltungsakten (Allgemeinverfügungen) ermächtige, so sei er wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nichtig, da die Ermächtigung weder nach Inhalt noch nach Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sei.
- Die Befugnis der Bundesmonopolverwaltung, den Überbrandabzug gegebenenfalls „prohibitiv” festzusetzen, verletze die Beschwerdeführerinnen in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit. Ein prohibitiver Überbrandabzug verhindere die Ausnutzung vorhandener Brennereikapazitäten, mache die Ausübung des Berufs unmöglich und greife somit in die Freiheit der Berufswahl ein. Ein solcher Eingriff dürfe aber nicht der Behörde durch eine schrankenlose Ermächtigung – wie in § 74 – anheimgegeben werden. Die Schrankenlosigkeit dieser Ermächtigung werde besonders sichtbar und wirksam dadurch, daß die Bundesmonopolverwaltung infolge ihres Einfuhrmonopols erhebliche Mengen von Branntwein einführen und zur gleichen Zeit durch hohen Überbrandabzug die Erzeugung von Melassebranntwein außerhalb des Brennrechts drosseln könne. Die Bundesmonopolverwaltung könne außerdem noch die Erzeugung von Branntwein aus Monopolstoffen unangemessen steigern. Von diesen Möglichkeiten habe sie auch Gebrauch gemacht. Das Grundrecht der Berufsfreiheit dürfe nicht aus fiskalischen Erwägungen auf die Seite geschoben werden.
- Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, weil kein sachlicher Grund bestehe, verschiedene Übernahmepreise für die Lieferung gleichartigen Branntweins zu zahlen, je nachdem, ob er innerhalb oder außerhalb des Brennrechts hergestellt worden sei. Jedenfalls sei der Fortbestand alter Brennrechte – mindestens soweit gewerbliche Brennereien in Betracht kämen – mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
- § 74 BranntwMonG verletze endlich die Gewährleistung des Eigentums (Art. 14 GG). Die Festsetzung eines Überbrandabzugs sei eine entschädigungslose Enteignung.
3. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.
Die Festsetzung des Überbrandabzugs sei nicht Erlaß einer Rechtsverordnung, sondern ein „Akt der Verwaltung”. Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Auch die Festsetzung eines „prohibitiven” Überbrandabzugs stelle keinen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl dar. Es handele sich lediglich um eine Regelung der Berufsausübung, die durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls, zu denen die Funktionsfähigkeit des Branntweinmonopols zu rechnen sei, gerechtfertigt werde.
Auch mit Art. 3 Abs. 1 GG sei § 74 BranntwMonG vereinbar. Die Regelung des Brennrechts und des Überbrandabzugs beruhe auf sachgerechten Erwägungen. Beide seien unerläßlich zur Lenkung der Produktion.
Schließlich verstoße der Überbrandabzug nicht gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Der Anspruch auf das Übernahmegeld sei öffentlich-rechtlicher Natur und unterliege schon deshalb nicht dem Eigentumsschutz. Selbst wenn man ihn aber zum Eigentum zähle, sei die Regelung des Preises jedenfalls kein Eingriff in die Substanz des Eigentums, sondern nur eine zulässige Eigentumsbindung.
4. Die Beschwerdeführerinnen haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
B.
Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.
I.
Ob, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang Personengesellschaften des Handelsrechts das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG im eigenen Namen geltend machen können, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls liegt eine Verletzung dieses Grundrechts nicht vor.
1. Das Grundgesetz nennt die Finanzmonopole lediglich in den das Finanzwesen regelnden Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 Abs. 1 GG. Der Bund hat hiernach die ausschließliche Gesetzgebung über die Finanzmonopole; ihre Erträge fließen ihm zu, und sie werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Wenngleich diese Vorschriften nur Zuständigkeiten im Bereiche des Finanzwesens regeln, ergibt sich doch aus ihnen, daß das Grundgesetz Finanzmonopole als eine besondere Form der Erhebung von Abgaben anerkennt. Diese Anerkennung bedeutet mehr als nur die Feststellung, daß es Finanzmonopole irgendwelcher Art überhaupt geben könne, nämlich zugleich die Bestätigung des Bestandes der beiden vorhandenen Finanzmonopole, des Branntweinmonopols und des Zündwarenmonopols. Sie waren dem Parlamentarischen Rat bei seinen Beratungen gegenwärtig; der Berichterstatter im Finanzausschuß hat auf sie ausdrücklich hingewiesen (vgl. 2. Sitzung des Ausschusses für Finanzfragen am 16. September 1948, Kurzprotokoll S. 2, JöR, N. F., Bd. 1 S. 767). Diese Bestätigung des Bestandes der Finanzmonopole enthält zugleich die grundgesetzliche Billigung ihrer Struktur im großen. Damit werden diejenigen Beschränkungen der freien wirtschaftlichen Betätigung des einzelnen, die sich aus der vom Grundgesetz angetroffenen Struktur der Monopole notwendig ergeben, im Prinzip hingenommen und gebilligt. Diese Beschränkungen betreffen nicht allein den Bereich, den das Monopol der ausschließlichen Betätigung des Staates selbst vorbehält, sondern auch jenen Teil der Branntweinwirtschaft, auf den das Monopol sich zwar nicht unmittelbar erstreckt, jedoch gerade als Teilmonopol unvermeidlich einwirkt.
2. Die Herstellung von Branntwein in Eigenbrennereien ist vom Branntweinmonopol nicht erfaßt und infolgedessen der erwerbswirtschaftlichen Betätigung des einzelnen grundsätzlich zugänglich. Jedoch wirkt sich hier das Handelsmonopol entscheidend aus durch die Ablieferungspflicht des Erzeugers, die Übernahmepflicht der Bundesmonopolverwaltung und durch deren Aufgabe, den Bedarf zu decken und Überschüsse zu erwirtschaften.
Überbrandabzug und Jahresbrennrecht erfüllen als gesetzliche Mittel zur Steuerung der Branntweinerzeugung eine unentbehrliche Funktion im Rahmen dieses Monopols. Da die Bundesmonopolverwaltung allen ablieferungspflichtigen Branntwein abzunehmen verpflichtet ist, muß ihr die Möglichkeit gegeben sein, den Zustrom von Branntwein bei einem Überangebot zu drosseln, ihn dem Bedarf anzupassen. Denn sie muß den Branntwein auch wirtschaftlich verwerten können, wenn das Finanzmonopol seinen Zweck erfüllen soll; erst die Verwertung des Branntweins ergibt die Verbrauchsabgabe für die Bundeskasse (§ 84 BranntwMonG). Der Überbrandabzug ist mithin für die Funktionsfähigkeit des Monopols so wesentlich, daß die durch ihn bewirkte Beschränkung der gewerblichen Betätigung der Eigenbrennereien durch die Bestätigung des Branntweinmonopols im Grundgesetz gedeckt ist, sofern nicht Einzelregelungen ihn verfassungswidrig machen.
§ 74 BranntwMonG enthält nur eine Regelung der Berufsausübung, die Art. 12 Abs. 1 GG nicht schon deshalb verletzt, weil der Überbrandabzug „prohibitiv”, d.h. so hoch festgesetzt werden kann, daß die Herstellung von Branntwein im Überbrand sich nicht mehr lohnt. Selbst das bedeutet noch keinen Zwang zur Beendigung des Berufs; es hat lediglich eine vorübergehende Drosselung der Erzeugung von nach Rohstoff und Preis unerwünschtem Branntwein zum Ziel. Es mag zwar dazu kommen, daß die eine oder andere Brennerei bei fortdauernd hohem Überbrandabzug die Herstellung von Branntwein auf die Dauer aufgibt. Selbst dann aber bewirkt der Überbrandabzug als ein Mittel, das die Brennereien zur Anpassung an die Lage auf dem Branntweinmarkt veranlaßt, nur das, was sonst auf Grund der Gesetze des freien Marktes eintreten würde: Jeder Hersteller muß sich der Nachfrage anpassen; er kann bei einer erheblichen Überproduktion, falls er nicht hohe Verluste in Kauf nehmen will, die Kapazität seines Betriebs nicht ausnutzen und muß ihn gegebenenfalls für kürzere oder längere Zeit stillegen. Ein monopolisierter Markt, der dem Erzeuger einen Abnehmer für seine Produktion sichert, erfordert entsprechende staatliche Maßnahmen. Das ist auch vor Art. 12 Abs. 1 GG prinzipiell gerechtfertigt. Der Einwand, „fiskalische Erwägungen” könnten eine Einschränkung der Berufsfreiheit niemals rechtfertigen, ist im Bereich eines Finanzmonopols gegenstandslos.
3. Die in § 74 BranntwMonG enthaltene Ermächtigung zur Festsetzung des Überbrandabzugs ist nicht zu beanstanden.
a) § 74 BranntwMonG ermächtigt nicht zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Die Festsetzung des Überbrandabzugs hat nicht den Charakter eines Rechtssatzes, sie ist vielmehr eine situationsbedingte monopolwirtschaftliche Maßnahme und als solche nicht für die Dauer, sondern praktisch höchstens für ein Betriebsjahr bestimmt. Die Vorschrift muß im Zusammenhang mit dem Gesamtsystem der Verwaltung des Branntweinmonopols, insbesondere mit den sonstigen Vorschriften über die Festsetzung des Übernahmepreises (§§ 63, 65 ff. BranntwMonG) gesehen werden. Der Überbrandabzug ist ebenso das Ergebnis kaufmännischer Kalkulation und monopolwirtschaftlicher Erwägungen wie die anderen von der Bundesmonopolverwaltung jeweils festzusetzenden variablen Abzüge oder Zuschläge (z.B. §§ 72, 73 BranntwMonG). Es handelt sich bei all diesen Maßnahmen um typische Aufgaben der Exekutive zur Bewältigung der jeweiligen Marktlage. Dem Bundesfinanzhof ist daher zuzustimmen, wenn er in dem angegriffenen Beschluß vom 14. Januar 1959 die Festsetzung des Überbrandabzugs als einen „Akt der Verwaltung” bezeichnet.
b) Als Ermächtigung zu monopolwirtschaftlichen Maßnahmen wird § 74 BranntwMonG den rechtsstaatlichen Anforderungen gerecht. Das Prinzip des Rechtsstaates kann für solche Ermächtigungen nicht mehr gebieten, als für den Erlaß belastender Verwaltungsakte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu fordern ist (vgl. BVerfGE 8, 274 [325 f.]; 9, 137 [147 ff.]).
Bei der Prüfung, ob § 74 BranntwMonG diesen Anforderungen genügt, muß dem Umstand, daß es sich um eine Vorschrift im Rahmen der Verwaltung eines Finanzmonopols handelt, erhebliches Gewicht beigemessen werden. Die Bundesmonopolverwaltung muß die Beeinflussung des wirtschaftlichen Verhaltens der Produzenten übernehmen, die bei einem freien Markt dem Spiel der wirtschaftenden Kräfte zukommt. Sie muß wirtschaftliche Situationen bewältigen, die sich laufend ändern und deshalb einer festen Dauerregelung entziehen; weitgefaßte gesetzliche Formulierungen sind also nicht zu vermeiden. So gesehen ist die Regelung des § 74 hinreichend bestimmt. Gegenstand der Ermächtigung ist die Festsetzung des Überbrandabzugs. Ihr Zweck, die Branntweinerzeugung zu steuern, ergibt sich aus der Funktion des Überbrandabzugs im System des Monopols. Das Ausmaß, in dem die Bundesmonopolverwaltung von dieser Ermächtigung Gebrauch machen kann, läßt sich aus ihrem Zweck und aus der Aufgabe der Bundesmonopolverwaltung im Rahmen der gesamten deutschen Branntweinwirtschaft entnehmen: Die Erzeugung soll dem erkennbaren Bedarf angepaßt, ein Ausgleich der Interessen des Branntwein herstellenden und des verbrauchenden Gewerbes herbeigeführt werden. Darüber hinaus hat die Bundesmonopolverwaltung die besonderen wirtschafts- und agrarpolitischen Zielsetzungen des Gesetzes zu berücksichtigen. Schließlich soll sie einen angemessenen Überschuß für die Bundeskasse erwirtschaften. Angesichts der mannigfachen und vom Gesetzgeber nicht voraussehbaren Situationen, die hier auftreten können, verstößt es nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze, wenn das Gesetz dem Ermessen der Bundesmonopolverwaltung anheimgegeben hat, je nach der Lage den Überbrandabzug herauf- oder herabzusetzen. Daß sie das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäß auszuüben hat, braucht als eine jeder Ermessensausübung selbstverständlich innewohnende Grenze vom Gesetz nicht ausdrücklich bestimmt zu werden.
Es ist auch nicht zu beanstanden, daß das Gesetz keine Begrenzung des Überbrandabzugs nach oben enthält. Eine solche Begrenzung ist schon deshalb nicht zu fordern, weil sie dem Zweck der Regelung widersprechen würde: Wenn der Überbrandabzug seine Funktion wirksam erfüllen soll, muß er so hoch festgesetzt werden können, daß er zu einer allgemeinen Drosselung der Erzeugung der betreffenden Branntweinsorte führt und nicht nur die kleinen Brennereien, sondern auch die Großbetriebe mit relativ geringeren Herstellungskosten von der Erzeugung im Überbrand abhält. Es läßt sich nicht auf größere Zeiträume im voraus berechnen, bei welcher Höhe er dieses Ziel erreicht. Jede gesetzliche Höchstgrenze des Überbrandabzugs müßte so hoch liegen, daß sie mit großer Wahrscheinlichkeit auch bei einer unvorhergesehenen technischen Entwicklung und unvorhergesehenem Sinken der Rohstoffpreise ausreichen würde, wenn nicht der Gesetzgeber zu immer neuen Anpassungen des Gesetzes an die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse gezwungen sein sollte. Das erste würde der Sache nach nichts anderes bedeuten als die jetzige Regelung. Die letzte Möglichkeit würde darauf hinauslaufen, daß der Gesetzgeber praktisch selbst den Überbrandabzug festzusetzen hätte. Hierdurch würde aber die für das Funktionieren des Monopols notwendige rasche Anpassung an die Marktlage zumindest erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht.
Die Ermächtigung in § 74 BranntwMonG verliert auch dadurch nicht die nach den Umständen gebotene Bestimmtheit, daß die Bundesmonopolverwaltung ihren Bedarf an Branntwein durch Importe und Erzeugung aus Monopolstoffen decken kann. Für diese Erzeugung enthält das Gesetz selbst in § 22 Abs. 2 und 3 hinreichende Begrenzungen. In diesen Vorschriften zeichnet sich zugleich eine grundsätzliche Aufteilung der Interessensphären zwischen Eigenbrennereien und Monopolbrennereien ab, die auch Gesichtspunkte für die Importpolitik abgibt. Der billige Sprit aus Monopolstoffen ist vor allem für die Abgabe zu ermäßigten Einkaufspreisen, also für technische Zwecke, bestimmt und geeignet, während der erheblich teurere Sprit aus der Erzeugung der Eigenbrennereien vor allem für Trinkbranntwein und für pharmazeutische und kosmetische Zwecke in Betracht kommt. Die Bundesmonopolverwaltung wird also sowohl bei der Deckung ihres Bedarfs aus Monopolbrennereien wie auch bei der Einfuhr die agrar- und mittelstandspolitische Zielsetzung des Monopols ebenso zu berücksichtigen haben wie die Notwendigkeit, die Industrie mit billigem Sprit für technische Zwecke zu versorgen.
Auch der Umstand, daß die Bundesmonopolverwaltung zur Deckung der Nachfrage nicht nur auf die Erzeugung der Eigenbrennereien angewiesen ist, führt somit nicht dazu, daß ihre Entscheidungen bei Festsetzung des Überbrandabzugs jedes möglichen sachlichen Maßstabes entbehrten und völlig unkontrollierbar würden. Auch insoweit ergeben sich sachliche Gesichtspunkte für die Ausübung ihres Ermessens.
II.
Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG sehen die Beschwerdeführerinnen darin, daß der Eingriff in ihre Freiheitssphäre durch Rechtsverordnungen erfolgt sei, die nicht auf einer dem Art. 80 GG entsprechenden Ermächtigung beruhten. Dieser Einwand ist bereits unter I 3 gewürdigt worden, denn auch eine nach Art. 12 Abs. 1 GG in die Freiheit der Berufsausübung eingreifende Regelung, wie sie das Branntweinmonopolgesetz darstellt, muß in jeder Hinsicht verfassungsrechtlich einwandfrei sein (vgl. BVerfGE 13, 181 [190]). Sollte, wie oben – B I – als möglich unterstellt wurde, Art. 12 Abs. 1 GG auf Personengesellschaften des Handelsrechts nicht anwendbar sein, so würde die Prüfung nach Art. 2 Abs. 1 GG nicht zu einem für die Beschwerdeführerinnen günstigeren Ergebnis führen können, weil die Schutzwirkung des Art. 12 Abs. 1 GG hier jedenfalls weiter ginge als die des Art. 2 Abs. 1 GG.
III.
Die auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützten Einwendungen greifen nicht durch.
1. Der Gesetzgeber hat durch die Regelung des Überbrandabzugs den ihm nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG zustehenden weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Bundesmonopolverwaltung bedarf, wie oben dargetan wurde, notwendig eines Mittels, um die Erzeugung des Branntweins zu steuern. Die Steuerung über den Preis ist im Rahmen des Monopols sachgerecht. Die Entscheidung, ob sie durch einen Überbrandabzug oder in anderer Weise erfolgen soll, ist im Grunde wirtschaftspolitischer Natur und gehört infolgedessen zu dem Bereich gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit. Indem der Gesetzgeber das Brennrecht bestehen ließ und einen Überbrandabzug für allen außerhalb des Jahresbrennrechts hergestellten Branntwein vorschrieb, hat er sich von den wirtschaftspolitischen Zielsetzungen leiten lassen, die auch sonst bei der Ausgestaltung des Monopols eine maßgebliche Rolle spielten. Die Aufrechterhaltung des Brennrechts und die Steuerung der Branntweinerzeugung über den Überbrandabzug soll den landwirtschaftlichen Brennereien und auch den anderen kleineren Betrieben mit Brennrecht ihre Beteiligung an der Branntweinerzeugung sichern, wie dies zuvor Aufgabe des Kontingents und des Durchschnittsbrandes gewesen war (vgl. hierzu Entwurf eines Gesetzes über das Branntweinmonopol, RT I/1920, Drucks. Nr. 2281, Begründung zu § 30; Entwurf eines Gesetzes betr. Beseitigung des Branntweinkontingents vom 15. April 1912, RT 13. Leg.Per., I. Session 1912, Drucks. Nr. 355 S. 7, und den Kommissionsbericht, RT 12. Leg.Per., I. Session 1907/09, Drucks. Nr. 1449 S. 9094 und 9122).
Das Bundesverfassungsgericht hat nicht zu prüfen, ob es eine andere Regelung gegeben hätte, die zweckmäßiger, gerechter oder auch finanziell ergiebiger gewesen wäre. Wenn die Beschwerdeführerinnen auf solche Möglichkeiten hinweisen und sich dabei auf Reformvorschläge von Schmölders berufen (Die Reform der Branntweinbesteuerung, Köln, 1950), so zeigt sich nur, daß sie letztlich eine grundsätzliche Umgestaltung des Monopols erstreben, von der sie offenbar annehmen, daß sie für ihre Betriebe günstiger sein werde. Die Entscheidung darüber, welchem der möglichen Systeme der Vorzug zu geben sei, ist eine wirtschaftspolitische Entscheidung und damit Sache des Gesetzgebers.
Gleiches gilt von dem Hinweis der Beschwerdeführerinnen, der Ausbau der Staffelung des „allgemeinen Betriebsabzugs” (§ 66) sei ein sachgerechteres Mittel, die Erzeugung zu steuern. Der jetzige Betriebsabzug dient indirekt dem Schutz der kleineren Betriebe, indem er die verschiedenen Herstellungskosten der Klein- und Großbetriebe ausgleicht (§ 72 Abs. 2). Wenn das vom Gesetzgeber gewählte Mittel seinen Zweck erreicht und im Rahmen des Systems sinnvoll ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen, ob es noch andere, diesen Zweck ebenfalls, vielleicht sogar besser erreichende Mittel gäbe (vgl. BVerfGE 3, 162 [182]).
Nicht anders steht es mit einer Staffelung des Überbrandabzugs für Melassesprit, wie sie in den Betriebsjahren 1960/61 und 1961/62 vorgenommen wurde, in denen der Überbrandabzug bis zu einer Erzeugung von 10 000 hl W im Überbrand nur 40,-DM betrug und erst die darüber hinausgehende Erzeugung dem vollen Überbrandabzug unterworfen wurde. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin einen Beweis dafür, daß die Erzeugung auch anders als mit Hilfe von Brennrecht und Überbrandabzug gesteuert werden könne. Diese Argumentation ist übrigens auch in sich widersprüchlich, weil jene „Staffelung” des Überbrandabzugs das Bestehen des § 74 BranntwMonG voraussetzt, also nicht als Beweis für seine Entbehrlichkeit dienen kann.
2. Die Steuerung der Produktion über Brennrecht und Überbrandabzug wird auch nicht dadurch verfassungswidrig, daß eine Neuveranlagung gewerblicher Brennereien zum Brennrecht nicht gestattet ist.
Brennrecht und Überbrandabzug können ein wirksames Mittel zur Steuerung der Branntweinerzeugung nur dann bilden, wenn die Summe aller Brennrechte im Verhältnis zum Bedarf nicht zu hoch ist. Diese Begrenzung des Gesamtbrennrechts erreicht das Monopolgesetz dadurch, daß es lediglich die bei Schaffung des Monopols vorhandenen steuerlichen Vergünstigungen (Durchschnittsbrand) als Brennrechte übernimmt und die Neuveranlagung zum Brennrecht nur für landwirtschaftliche und Obstbrennereien (und das nur in größeren Zeitabständen) gestattet. Es war dem Gesetzgeber nicht verwehrt, bei der Gewährung von Brennrechten an tatsächliche und rechtliche Verschiedenheiten anzuknüpfen und der Wahrung des Besitzstandes der früher Berechtigten aus rechtlichen und wirtschaftspolitischen Gründen eine besondere Bedeutung beizumessen, auch wenn dieser Besitzstand selbst erst durch frühere Gesetze begründet worden war. Dabei lag eine Anknüpfung an Rechtsfiguren des früheren Branntweinsteuerrechts nahe, weil Durchschnittsbrand und Kontingent bereits eine dem (Jahres-)Brennrecht ähnliche Funktion besaßen (vgl. Entwurf eines Gesetzes betr. Beseitigung des Branntweinkontingents, RT 13. Leg.Per., I. Session 1912, Drucks. Nr. 355, Begründung S. 7).
Auf dem berechtigten Bestreben des Gesetzgebers, das Gesamtbrennrecht in Grenzen zu halten, beruht auch die Entscheidung, gewerbliche Brennereien zum Brennrecht nicht neu zu veranlagen. Hätte das Gesetz hiervon abgesehen, so käme es zu einem immer stärkeren Anwachsen des Gesamtbestandes an Brennrechten dieser Brennereien, weil bei ihnen die natürlichen Beschränkungen fehlen, die den landwirtschaftlichen Brennrechten Grenzen setzen. Der sonst zu erwartenden Überproduktion hätte nur durch eine empfindliche Kürzung des Jahresbrennrechts begegnet werden können, die aber gerade die kleinen Betriebe besonders hart getroffen haben würde. Die Schwierigkeiten, über die sich die Beschwerdeführerinnen beklagen, wären somit nicht beseitigt, sie würden nur andere Betriebe belasten. Diese Verlagerung hätte aber mit der sozialpolitischen Zielsetzung des Gesetzes nicht in Einklang gestanden. Wenn die Beschwerdeführerinnen darauf hinweisen, daß sie – anders als die Brennereien mit Brennrecht – die Kapazität ihrer Betriebe nicht ausnutzen können, so ist das kein geeignetes Argument; denn die Kapazität des Betriebs kann schwerlich ein Maßstab für die Veranlagung gewerblicher Brennereien zum Brennrecht sein, weil damit gerade ein Anreiz gegeben wäre, große Kapazitäten zu schaffen. Die jetzige gesetzliche Regelung muß im Rahmen der historischen Entwicklung der Branntweinbesteuerung gesehen werden und kann, mag sie auch keine „ideale” Verwirklichung des Gleichheitsgebotes darstellen, nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden.
IV.
Auch Art. 14 Abs. 1 und 3 GG ist nicht verletzt. Der Anspruch auf das Übernahmegeld ist keine Kaufpreisforderung aus Zwangsverkauf, wie das Reichsgericht annahm (RGZ 113, 327), sondern öffentlich-rechtlicher Natur. Er entsteht wie die Ablieferungspflicht grundsätzlich mit der Herstellung des Branntweins und von vornherein nur auf der Grundlage des Übernahmepreises, wie er sich an Hand aller in Betracht kommenden Zuschläge und Abzüge einschließlich des Überbrandabzugs errechnet. Demgegenüber ist es eine unrichtige Konstruktion, wenn die Beschwerdeführerinnen vortragen, es entstehe zunächst ein Anspruch auf das volle Entgelt für den „Wert” des abgelieferten Branntweins, das dann um den Überbrandabzug vermindert werde. Für eine „Enteignung” ist hier kein Raum.
Ebensowenig kann von einem allein den brennrechtslosen Brennereien auferlegten „Sonderopfer” die Rede sein; zunächst trifft der Überbrandabzug allen Branntwein, der außerhalb eines Jahresbrennrechts hergestellt wird, gleichviel ob die betreffende Brennerei ein Brennrecht besitzt oder nicht. Im übrigen ist bereits oben – B III – dargetan, daß dieses „Sonderopfer”, das gerade durch einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz charakterisiert sein müßte, mit diesem Verfassungsgebot vereinbar ist.
Fundstellen