BFH Urteil vom 25.01.1985 - VI R 31/82

Leitsatz (amtlich)

Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Kinderzuschlag zur Berlinzulage nach § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG i.d.F. vom 18.Februar 1976 ggf. beiden geschiedenen Elternteilen nicht zusteht, weil bei dem einen Elternteil, der die Berlinzulage erhält, das Kind nicht auf der Lohnsteuerkarte eingetragen ist, und der andere Elternteil, dem das Kind steuerlich zuzuordnen ist, nicht als Arbeitnehmer in Berlin (West) tätig ist.

Orientierungssatz

§ 28 Abs. 5 S. 1 BerlinFG hat für die Gewährung von Kinderzuschlägen zur Berlinzulage die einkommensteuerrechtliche Zuordnung von Kindern übernommen. Ausführungen zur Anwendung der Grundsätze der Rechtsprechung des BVerfG zu § 32 Abs. 4 Satz 2 EStG 1975 und § 32 Abs. 3 Nr. 2 EStG 1975, zur freien Bestimmung des Gesetzgebers über Art und Umfang staatlicher Hilfen im Bereich der darreichenden Verwaltung (hilfegewährende und förderungsgewährende Staatstätigkeit). Im Streitfall blieb offen, ob die Berlinzulage auch den in Berlin (West) tätigen Arbeitnehmern zu gewähren ist, deren Kinder bei dem anderen Elternteil in der DDR, Berlin (Ost) oder im Ausland leben (Lit.).

Normenkette

BerlinFG § 28 Abs. 5 S. 1 Fassung: 1976-02-18, § 29 Abs. 2 S. 1 Fassung: 1976-02-18; EStG 1975 § 32 Abs. 3 Nr. 2, Abs. 4 S. 2, § 39 Abs. 3 S. 1

Verfahrensgang

FG Berlin (Entscheidung vom 04.12.1981; Aktenzeichen III 365/81)

Tatbestand

Der in Berlin (West) wohnende geschiedene Kläger und Revisionsbeklagte (Kläger) arbeitete im Streitjahr 1976 dort als Arbeitnehmer. Seine vier Kinder lebten im Haushalt der Mutter (seiner geschiedenen Ehefrau) in der Bundesrepublik Deutschland (Bundesrepublik). Der Kläger leistete für seine Kinder Unterhalt. Weil ihm die Kinder steuerrechtlich nicht zugeordnet wurden und auf seiner Lohnsteuerkarte daher die Steuerklasse I bescheinigt war, erhielt er von seinem Arbeitgeber keinen Kinderzuschlag zur Zulage für eine Beschäftigung in Berlin (West) --Berlinzulage-- nach § 28 Abs.5 Satz 1 des Berlinförderungsgesetzes (BerlinFG) vom 18.Februar 1976 (BGBl I 1976, 102). Sein beim Beklagten und Revisionskläger (Finanzamt --FA--) gestellter Antrag, für ihn Kinderzuschläge zur Berlinzulage für die Zeit vom 1.Januar bis 31.Dezember 1976 festzusetzen, wurde durch Bescheid vom 10.April 1979 abgelehnt. Der Einspruch hatte keinen Erfolg.

Das Finanzgericht (FG) gab der Klage statt. Es führte in seinem in den Entscheidungen der Finanzgerichte (EFG) 1982, 448 veröffentlichten Urteil u.a. aus:

Nach dem Wortlaut des § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG stehe dem Kläger zwar kein Kinderzuschlag zur Berlinzulage zu, weil seine vier Kinder nicht auf seiner Lohnsteuerkarte eingetragen worden seien. Sie seien der im Bundesgebiet lebenden Mutter zugeordnet worden, da sie bei ihr erstmals im Kalenderjahr 1976 mit Hauptwohnung gemeldet worden seien. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG seien dem Kläger gleichwohl Kinderzuschläge je Kind von 22 DM monatlich zu gewähren. Das ergebe sich aufgrund folgender Erwägungen:

Der Kinderzuschlag zur Berlinzulage diene dem Zweck, Arbeitskräfte für den Berliner Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen, und Aufwendungen, die dem in Berlin (West) arbeitenden Elternteil durch ein Kind entständen, teilweise auszugleichen und dadurch den Unterhalt des Kindes zu sichern. Bei typisierender Betrachtung bestehe der Ausgleichs- und Unterhaltsbedarf unabhängig davon, ob das Kind dem in Berlin (West) tätigen Arbeitnehmer steuerlich zugeordnet werde oder nicht. Wenn die gesetzliche Regelung demgegenüber in Fällen, in denen die Eintragung des Kindes auf der Lohnsteuerkarte des in Berlin (West) tätigen Arbeitnehmers nicht erfolgen könne, weil ihm sein Kind steuerlich nicht zugeordnet werde, keinen Anspruch auf Kinderzuschlag gewähre, der Kinderzuschlag aber auch dem anderen Elternteil nicht zustehe, weil er mit dem Kind im übrigen Bundesgebiet lebe, dann werde diese Gruppe von Eltern ungerechtfertigt schlechtergestellt. Weil hierfür keine vernünftigen, sachlich einleuchtenden Gründe erkennbar seien, verstoße die Versagung des Kinderzuschlags in solchen Fällen gegen Art.3 Abs.1, Art.6 Abs.1 i.V.m. Art.20 Abs.1 des Grundgesetzes (GG).

Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß dem zuordnungsberechtigten Elternteil, der --wie im Streitfall-- mit den Kindern im übrigen Bundesgebiet lebe, kein Mehraufwand durch das Leben mit den Kindern in Berlin (West) entstehe. Berücksichtige man vielmehr, daß ein in Berlin (West) tätiger Arbeitnehmer den Kinderzuschlag nach herrschender Meinung auch dann bekomme, wenn sein Kind beim anderen Elternteil im Ausland lebe, so zeige dies, daß das Entstehen eines finanziellen Aufwandes durch das Leben des Kindes in Berlin (West) kein maßgeblicher Grund für den Gesetzgeber zur Gewährung des Kinderzuschlags gewesen sein könne.

Eine wortgetreue Auslegung könne auch nicht durch sog. Vereinfachungsgründe gerechtfertigt werden. Die Schwierigkeit, den Kinderzuschlag dem unterhaltsleistenden Elternteil, der als Arbeitnehmer in Berlin (West) tätig sei, ohne Rücksicht auf die Nichteintragung des Kindes auf der Lohnsteuerkarte zuzuwenden, sei weder unüberwindlich noch mit einem unzumutbaren Verwaltungsaufwand verbunden.

Die Zielsetzung des Kinderzuschlags zur Berlinzulage, dem Arbeitsmarkt in Berlin (West) auch Arbeitnehmer mit Kindern zur Verfügung zu stellen und zugleich den Unterhalt des Kindes sichern zu helfen, könne, wenn der andere Elternteil keinen Kinderzuschlag beanspruchen könne, ohne Verstoß gegen Art.3 Abs.1, Art.6 Abs.1 und Art.20 Abs.1 GG nur durch Gewährung des Zuschlags auch an den in Berlin (West) als Arbeitnehmer tätigen Elternteil erreicht werden. Dadurch werde die Lücke geschlossen, die bei wortgetreuer Auslegung des § 28 Abs.5 BerlinFG vorhanden sei und durch die wirtschaftlich gleichwertige Sachverhalte ohne Grund unterschiedlich behandelt würden.

Das FA legte gegen diese Entscheidung Revision ein. Es rügt die unzutreffende Anwendung des § 28 Abs.5 BerlinFG.

Es beantragt, die Vorentscheidung aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt, die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

Die Revision führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und zur Abweisung der Klage. Denn das FG hat zu Unrecht § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG über seinen Wortlaut hinaus dahin ausgelegt, daß der Kläger Kinderzuschläge zur Berlinzulage auch dann erhalten kann, wenn seine Kinder auf seiner Lohnsteuerkarte oder auf einer entsprechenden Bescheinigung für den jeweiligen Lohnabrechnungszeitraum nicht eingetragen sind.

Nach § 28 Abs.1 Satz 1 BerlinFG erhalten Arbeitnehmer, denen Arbeitslohn für eine Beschäftigung in Berlin (West) aus einem gegenwärtigen Dienstverhältnis zufließt, eine Vergünstigung durch Gewährung von Zulagen. Die Bemessungsgrundlage für diese Zulage ergibt sich aus Abs.2 bis 4 dieser Vorschrift. Die Zulage beträgt nach § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG 8 v.H. der Bemessungsgrundlage zuzüglich eines Zuschlags für jedes Kind des Arbeitnehmers, das auf seiner Lohnsteuerkarte oder auf einer entsprechenden Bescheinigung für den jeweiligen Lohnabrechnungszeitraum eingetragen ist. Nach § 29 Abs.2 Satz 1 BerlinFG kann der Arbeitnehmer beantragen, daß das FA, an das der Arbeitgeber die Lohnsteuer abzuführen hat, die Zulage durch schriftlichen Bescheid festsetzt.

Im Streitfall erfüllte der Kläger nach den Feststellungen des FG die Voraussetzungen für die Gewährung der Berlinzulage nach § 28 Abs.1 Satz 1 BerlinFG im Jahr 1976, da er einen Arbeitslohn für eine Beschäftigung in Berlin (West) aus einem gegenwärtigen Dienstverhältnis bezog. Seinen nach § 29 Abs.2 Satz 1 BerlinFG beim FA gestellten Antrag, ihm die Kinderzuschläge zur Berlinzulage für die vier aus der geschiedenen Ehe hervorgegangenen Kinder zu gewähren, hat das FA zu Recht nach § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG abgelehnt, weil die Kinder --unstreitig-- auf seiner Lohnsteuerkarte oder auf einer entsprechenden Bescheinigung für die monatlichen Lohnabrechnungszeiträume des Jahres 1976 nicht eingetragen waren.

Entgegen der Ansicht des FG ist die vorgenannte Vorschrift nicht abweichend von ihrem Wortlaut verfassungskonform dahin auszulegen, daß im Falle der Ehescheidung dem zulageberechtigten Elternteil Kinderzuschläge auch ohne Eintragung auf der Lohnsteuerkarte oder auf einer entsprechenden Bescheinigung zu gewähren sind, wenn der andere Elternteil, bei dem das Kind auf der Lohnsteuerkarte einzutragen wäre, keinen Zuschlagsanspruch nach § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG hat, weil er im übrigen Bundesgebiet lebt. Die Vorschrift ist vielmehr entsprechend ihrem Wortlaut anzuwenden und verfassungsmäßig nicht zu beanstanden.

Wie das FA zu Recht hervorhebt, muß die Regelung in § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG in rechtlichem Zusammenhang mit den Vorschriften des Einkommensteuergesetzes (EStG) gesehen werden. Denn diese Norm hat für die Gewährung von Kinderzuschlägen zur Berlinzulage die einkommensteuerrechtliche Zuordnung von Kindern dadurch übernommen, daß sie auf die Eintragungen der Kinder auf der Lohnsteuerkarte Bezug nimmt. Nach § 39 Abs.3 Satz 1 EStG 1975 hat die Gemeinde die Kinder des Steuerpflichtigen, die das 18.Lebensjahr noch nicht vollendet haben, auf der Lohnsteuerkarte einzutragen. Inwieweit Kinder bei einem Elternteil lohnsteuerrechtlich zu berücksichtigen sind, bestimmt § 32 Abs.4 Satz 2 EStG für das gesamte Gebiet der Einkommen- und Lohnsteuer. Hiernach ist ein Kind eines unbeschränkt einkommensteuerpflichtigen Elternpaares, bei dem --wie hier-- die Voraussetzungen zur Zusammenveranlagung zur Einkommensteuer nach § 26 Abs.1 Satz 1 EStG nicht vorliegen, dem Elternteil zuzuordnen, in dessen Wohnung es erstmals im Kalenderjahr mit Hauptwohnung gemeldet war. War das Kind nicht in einer Wohnung eines Elternteils oder war es in einer gemeinsamen Wohnung der Eltern mit Hauptwohnung gemeldet, so wird es der Mutter zugeordnet; es wird dem Vater zugeordnet, wenn dieser durch eine Bescheinigung des Jugendamtes nachweist, daß es zu seinem Haushalt gehört.

Im Streitfall hatte die Gemeinde bei Ausstellung der Lohnsteuerkarte die vier Kinder des Klägers aus seiner geschiedenen Ehe zu Recht nicht ihm, sondern seiner geschiedenen Ehefrau zugeordnet, da die Kinder zu Beginn des Streitjahres 1976 bei ihr mit Hauptwohnung gemeldet waren.

Die Regelung des § 32 Abs.4 Satz 2 1975 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Beschluß vom 8.Juni 1977 1 BvR 265/75 (BVerfGE 45, 104, BStBl II 1977, 526) verfassungsrechtlich nicht beanstandet. Es hat insbesondere in Abschn.C III 1 Buchst.b dieser Entscheidung hervorgehoben, daß die Vorschrift in der Regel nur auf den Elternteil zutreffe, der das Kind persönlich betreue. Dieser erhalte somit sämtliche Steuererleichterungen für das Kind, während der andere Elternteil nicht begünstigt sei. Wenn der begünstigte Elternteil aber über keine oder nur geringe Einkünfte verfüge, wirkten sich die Abzugsbeträge steuerlich nicht oder nur unvollständig aus. Dies sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn es sei dem verfassungsrechtlich unbedenklichen System des Einkommensteuerrechts immanent, daß Freibeträge beim Fehlen eines steuerbaren Einkommens zu keiner steuerlichen Vergünstigung führen könnten.

Von dem gleichen Grundsatz ist das BVerfG im Beschluß vom 15.Mai 1984 1 BvR 208/83 (Die Information über Steuer und Wirtschaft 1984, 407) ausgegangen. Die Entscheidung betraf die Gewährung eines von der Zuordnung mindestens eines Kindes abhängigen Haushaltsfreibetrages nach § 32 Abs.3 Nr.2 EStG 1975 bei geschiedenen Eheleuten. Das BVerfG betonte in dieser Entscheidung, der Idee nach erhalte nur der Elternteil den Haushaltsfreibetrag, in dessen Haushalt das Kind tatsächlich lebe. Dies sei der Natur der Sache nach gerechtfertigt, weil der Haushaltsfreibetrag die durch die Zugehörigkeit von Kindern zum Haushalt verteuerte Haushaltsführung Alleinerziehender mit steuerrechtlichen Mitteln angemessen ausgleichen wolle. Daß sich der Haushaltsfreibetrag aber nur auswirke, wenn der alleinerziehende Elternteil ein zu versteuerndes Einkommen erziele, ergebe sich aus dem System des Einkommensteuerrechts. Es sei verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich, daß in den Steuergesetzen in gewissem Umfang typisiert und pauschaliert werde. Deshalb könne die Zuordnung eines Kindes aus einer geschiedenen Ehe formalisiert nach den melderechtlichen Unterlagen durchgeführt werden, ohne daß dies verfassungsrechtlich zu beanstanden sei.

Von den Grundsätzen der beiden vorgenannten Entscheidungen des BVerfG ist auch bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG auszugehen. Wie erwähnt, wirken sich der Haushaltsfreibetrag des § 32 Abs.3 Nr.2 EStG oder andere von der Zuordnung von Kindern abhängige Steuervergünstigungen nach dem EStG nicht aus, wenn der alleinerziehende Elternteil, bei dem die Kinder mit Hauptwohnung gemeldet sind, kein zu versteuerndes Einkommen erzielt. Dementsprechend kann hier eine andere Vergünstigung, nämlich die der Kinderzuschläge zur Berlinzulage nach § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG, beiden Elternteilen nicht gewährt werden, wenn die Kinder bei dem Elternteil, dem Arbeitslohn für eine Beschäftigung in Berlin (West) zufließt, nicht mit Hauptwohnung polizeilich gemeldet sind, und der andere Elternteil, bei dem die Kinder mit Hauptwohnung gemeldet sind, nicht in Berlin (West) als Arbeitnehmer tätig ist. Diese systemimmanenten Auswirkungen sind im Rahmen des § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG in gleicher Weise hinzunehmen wie im § 32 Abs.4 Satz 2 und Abs.3 Nr.2 EStG.

Dieses Ergebnis ist beim § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG um so mehr gerechtfertigt, als es sich bei dieser Vorschrift nicht wie beim § 32 EStG um ein Steuergesetz im Rahmen der staatlichen Eingriffsverwaltung, sondern um ein Gesetz zur Ausübung der hilfe- und förderungsgewährenden Staatstätigkeit handelt. Der Gesetzgeber ist im Bereich der darreichenden Verwaltung frei, Art und Umfang staatlicher Hilfen zu bestimmen, soweit er die Grenzen des Willkürverbots beachtet (vgl. z.B. Urteil des Bundesfinanzhofs --BFH-- vom 14.Mai 1976 VI R 138/73, BFHE 119, 102, BStBl II 1976, 546, zur Arbeitnehmer-Sparzulage nach dem Dritten Vermögensbildungsgesetz). Diese Grenze ist bei § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG ebenso eingehalten worden wie z.B. beim § 32 Abs.3 Nr.2 i.V.m. Abs.4 Nr.2 EStG.

Das ergibt sich insbesondere aus dem Sinn und Zweck des Kinderzuschlags zur Berlinzulage. Der Gesetzgeber hat nach der Regierungsbegründung zu diesem Kinderzuschlag (BTDrucks VI/614 S.21, linke Spalte zu Buchst.d Abs.2) mit dem Zuschlag ein konkretes wirtschaftspolitisches Ziel verfolgt, nämlich zwecks Verbesserung der ungünstigen Altersstruktur der Bevölkerung in Berlin (West) vor allem Arbeitnehmer mit kinderreichen Familien für eine Beschäftigung und ein Wohnen in Berlin (West) zu gewinnen. Hierdurch dürfte, wie das FA hervorhebt, auch eine erhöhte Zahl von Lehrlingen, an denen auf dem Berliner Arbeitsmarkt ein besonderer Mangel herrscht, für Berlin zu gewinnen sein, weil diese in der Regel nur aus ortsansässigen Familien kommen. In diesem Vorhaben kann eine Verletzung des Willkürverbots nicht erblickt werden.

Zur Frage, ob es Rechtens ist, die Berlinzulage, wie das FG meint, auch den in Berlin (West) tätigen Arbeitnehmern zu gewähren, deren Kinder bei dem anderen Elternteil in der DDR, Berlin (Ost) oder im Ausland leben (so auch Sönksen/Söffing, Berlinförderungsgesetz, § 28 Anm.79; Lukas, Arbeitnehmerzulage in Berlin, 1980, 78), braucht der Senat im Streitfall nicht Stellung zu nehmen, da sie einen anderen Sachverhalt betrifft. Dort geht es um die Frage, ob § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG eine Regelungslücke bezüglich solcher Fälle enthält, in denen der andere Elternteil, bei dem die Kinder mit Hauptwohnung gemeldet sind, in der Bundesrepublik nicht unbeschränkt einkommensteuerpflichtig ist, so daß ein Kind sonst keinem der beiden Elternteile steuerlich zugeordnet werden kann, da § 32 Abs.4 Satz 2 EStG die unbeschränkte Einkommensteuerpflicht beider Elternteile voraussetzt (vgl. auch Blümich/Falk, Einkommensteuergesetz, 12.Aufl., § 32 Rz.24). Sollte in solchen Fällen über den Wortlaut des § 28 Abs.5 Satz 1 BerlinFG hinaus eine Zuordnung von Kindern bei Arbeitnehmern möglich sein, die nicht auf seiner Lohnsteuerkarte eingetragen sind, so würde dies der Entscheidung des Senats im Streitfall jedenfalls nicht entgegenstehen, da der Vater und die Mutter im Inland leben.

Die Vorentscheidung war somit aufzuheben, weil das FG von anderen Rechtsgrundsätzen ausgegangen ist. Die Sache ist entscheidungsreif. Im Hinblick darauf, daß das FA die Kinderzuschläge zur Berlinzulage im Bescheid vom 10.April 1979 zu Recht versagt hat, ist die hiergegen gerichtete Klage als unbegründet abzuweisen.

Fundstellen

Haufe-Index 61096

BStBl II 1985, 359

BFHE 143, 256

BFHE 1985, 256

BB 1985, 1117-1117 (L)

DB 1985, 1723-1723 (S)

HFR 1985, 359-359 (ST)