Entscheidungsstichwort (Thema)
Überprüfung leistungsablehnender Verwaltungsakte. Verfallklausel
Leitsatz (amtlich)
1. Die Verwaltung hat nicht zu prüfen, ob ein unanfechtbarer belastender Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn er in den letzten vier Jahren vor dem Überprüfungsantrag keine Wirkungen mehr hatte, die durch die Aufhebung und Ersetzung dieses Verwaltungsakts beseitigt werden können.
2. Die wirtschaftlichen Folgen eines Entschlusses, der wegen eines leistungsversagenden Verwaltungsakts gefaßt wurde, sind keine Wirkungen, die durch Rücknahme und Ersetzung dieses Verwaltungsakts beseitigt werden können.
Normenkette
AFG § 152 Abs. 1, § 44 Abs. 2a Fassung: 1981-12-22; BGB § 607 Abs. 1; SGB X § 44 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1
Verfahrensgang
SG Koblenz (Entscheidung vom 21.04.1989; Aktenzeichen S 7 Ar 416/88) |
LSG Rheinland-Pfalz (Entscheidung vom 16.02.1990; Aktenzeichen L 6 Ar 56/89) |
Tatbestand
Die Klägerin, geprüfte Krankenschwester, erhielt von der Beklagten für die Teilnahme an einer Weiterbildung zur Unterrichtsschwester (Lehrkraft an Krankenpflegeschulen) von Oktober 1982 bis September 1983 ua Unterhaltsgeld (Uhg) als Darlehen (Bescheid vom 21. oder 25. Oktober 1982). Mit Schreiben vom 19. September 1983 beantragte die Klägerin die Gewährung des Uhg als Zuschuß statt als Darlehen, weil der Beruf der Unterrichtsschwester nach einem Runderlaß der Beklagten als Mangelberuf anerkannt sei. Die Beklagte lehnte eine Überprüfung ihrer rechtsverbindlichen Entscheidung ab (Bescheid vom 23. Januar 1985, Widerspruchsbescheid vom 11. März 1985) und forderte die Klägerin zur Rückzahlung des Darlehens in Raten auf (Bescheid vom 25. Januar 1985). Auf einen im April 1988 erneut gestellten, auf Rechtsprechung gestützten Antrag, das Darlehen in einen Zuschuß umzuwandeln, verweigerte das Arbeitsamt wiederum eine neue Sachprüfung nach § 44 Sozialgesetzbuch Verwaltungsverfahren - SGB X- (Bescheid vom 1. Juli 1988); im Widerspruchsbescheid vom 28. September 1988 wurde die Gewährung eines Darlehens als rechtmäßig bestätigt. Das Sozialgericht (SG) hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben und die Beklagte verurteilt, über den Antrag der Klägerin auf Änderung des Bescheides vom 25. Oktober 1982 über das gewährte Uhg unter Rücknahme der Bescheide vom 23. Januar 1985 und 11. März 1985 gemäß der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (Urteil vom 21. April 1989). Das Landessozialgericht (LSG) hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen (Urteil vom 16. Februar 1990). Nach seiner mit dem SG übereinstimmenden Rechtsauffassung hat die Beklagte eine Überprüfung der Verwaltungsakte und die Gewährung des Uhg als Darlehen zu Unrecht abgelehnt. Sie müsse den 1982 erlassenen Bescheid insoweit, als er die Leistung als Zuschuß versagt hat, und die Ablehnung eines neuen Verfahrens (1985) als unrichtig zurücknehmen (§ 44 SGB X iVm § 152 Arbeitsförderungsgesetz -AFG-); denn die Fortbildung der Klägerin sei deshalb notwendig gewesen, weil der angestrebte Beruf einer Lehrschwester nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme und nach der Rechtsprechung bundesweit ein Mangelberuf sei (§ 44 Abs 2 Satz 2 Nr 4 AFG). § 44 Abs 1 SGB X sei nicht anzuwenden; denn die Klägerin habe die Sozialleistung Uhg bereits erhalten. Deshalb scheide auch der allein auf Abs 1 bezogene Abs 4 aus, wonach nach der Rücknahme neue Leistungen nicht für länger als vier Jahre rückwirkend gewährt werden dürfen. Soweit die Klägerin das Darlehen noch nicht zurückgezahlt habe, sei sie nach § 44 Abs 1 Satz 1 SGB X davon für die Zukunft befreit. Soweit sie Teilleistungen von insgesamt 7.410,-- DM erstattet habe, müsse die Beklagte nach § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X für die Vergangenheit ihr Rücknahmeermessen ausüben. In Höhe des nach dem Antrag vom April 1988 zurückgezahlten Gesamtbetrages von 3.040,-- DM bleibe keine andere Entscheidung offen, als den Anspruch über den Darlehenscharakter des Uhg aufzuheben. Falls die Beklagte über den Antrag sofort entschieden hätte, wäre sie insoweit nach § 44 Abs 2 Satz 1 SGB X verpflichtet gewesen, den Zuschuß zuzuerkennen; das bestätige § 44 Abs 2 Satz 3 SGB X. Anderenfalls könnte sich die Verwaltung durch eine Verzögerung den Ermessensspielraum für die Entscheidung nach § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X verschaffen.
Die Beklagte rügt mit ihrer - vom LSG zugelassenen -Revision eine Verletzung des § 44 Abs 1, 2 und 4 SGB X. Sie begründet ihre Revision allein damit, daß das Uhg wegen Fristablaufs nach § 44 Abs 4 SGB X nicht mehr als Zuschuß für die Zeit der Fortbildung (1982/1983) gewährt werden könne. Die Frage, ob die Voraussetzung, dh die Notwendigkeit der Fortbildung wegen eines Mangelberufs nach § 44 Abs 2 Nr 4 AFG aF, gegeben ist, sei unerheblich. Die darüber ergangene Entscheidung des Berufungsgerichts werde allerdings nicht beanstandet. Entgegen der Auffassung des LSG habe die Verwaltung die beantragte Leistung nicht bereits iS des § 44 Abs 4 SGB X "erbracht". Der Klägerin sei allein ein Uhg als Darlehen gewährt worden, und ein solches, das zurückgezahlt werden müsse, unterscheide sich elementar von einem Zuschuß. Selbst wenn die Beklagte im Rahmen ihres Ermessens nach § 44 Abs 1 SGB X iVm § 152 Abs 1 AFG die Ablehnung eines Zuschusses für die Vergangenheit zurücknehme, dürfe sie die angestrebte Zugunstenentscheidung nach § 44 Abs 4 SGB X nicht treffen. Dabei sei der Vierjahreszeitraum von dem im April 1988 gestellten Antrag ab zu berechnen. Entgegen der Auffassung des SG lebe durch eine Rücknahme der rechtsverbindlichen Ablehnung einer Überprüfung der darauf gerichtet gewesene Antrag von 1983 nicht wieder auf in der Weise, daß er für die Fristberechnung nach § 44 Abs 4 SGB X maßgebend sei. Im übrigen sei auf die nach Auffassung des LSG anwendbare Rücknahmevorschrift des § 44 Abs 2 SGB X die Ausschlußregelung des § 44 Abs 4 SGB X entsprechend anzuwenden, soweit der Empfänger nachträglich von einer Rückzahlungsverpflichtung befreit werden wolle. Eine solche Entlastung belaste den Leistungsträger für einen länger als vier Jahre zurückliegenden Zeitraum ebenso wie eine nachträgliche Zahlung. Der Anspruch auf Rückzahlung, der wegfallen solle, sei 1982/83 entstanden.
Die Beklagte beantragt,
die Urteile der Vorinstanzen zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie betont, daß § 44 Abs 4 SGB X nicht die Möglichkeit, einen nicht begünstigenden Verwaltungsakt zu überprüfen, regele; die Rücknahme sei - anders als nach § 45 Abs 3 SGB X - zeitlich unbegrenzt möglich. § 44 Abs 4 SGB X verbiete allein, eine Leistung für die Zeit vor vier Jahren rückwirkend zu erbringen, dh zu zahlen, nicht aber eine weiter zurückliegende Gewährung (Bewilligung, Zuerkennung) durch die Rücknahme. Eine Umwandlung des bereits 1982/83 gezahlten Uhg, der Sozialleistung, in einen Zuschuß würde nur vom Antrag ab der Tilgung die Rechtsgrundlage entziehen. Die rückwirkende Beseitigung der Tilgungspflicht werde nicht durch § 44 Abs 4 SGB X ausgeschlossen.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Entscheidungsgründe
Die Revision der Beklagten ist begründet.
Die Klage hat keinen Erfolg. Die Vorinstanzen hätten die Beklagte nicht verpflichten dürfen, über den Rücknahmeantrag der Klägerin unter Beachtung der gerichtlichen Rechtsauffassung neu zu entscheiden.
Die Beklagte, die der Klägerin 1982/83 Uhg als zurückzuzahlendes Darlehen gewährte (§ 44 Abs 2a AFG hier idF des AFKG vom 22. Dezember 1981 - BGBl I 1497 -, § 607 Abs 1 Bürgerliches Gesetzbuch), hat damit zugleich Uhg als übliche, in erster Linie begehrte Sozialleistung, dh als Zuschuß zum Verbleib (§ 11 Satz 1 Sozialgesetzbuch Allgemeiner Teil - SGB I- vom 11. Dezember 1975 - BGBl I 3015 -, § 44 Abs 1 bis 2 Satz 2 Nr 4 AFG), abgelehnt. Der versagende Verfügungssatz, der die Klägerin nicht begünstigte, sondern belastete (vgl die Definition des begünstigenden Verwaltungsaktes in § 45 SGB X vom 18. August 1980 - BGBl I 1469 -), wäre, falls er unrichtig wäre, nach § 44 Abs 1 Satz 1 SGB X zurückzunehmen und durch eine neue - richtige - Entscheidung zu ersetzen (BSG Breithaupt 1982, 800). Diese Regelung wird für das Arbeitsförderungsrecht durch § 152 Abs 1 AFG (idF des Art II § 2 Nr 18 Buchstabe a SGB X) dahin abgewandelt, daß ein Verwaltungsakt nur mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen wird; nach dem 1987 klarstellend angefügten Halbsatz 2 (8. Änderungsgesetz vom 14. Dezember 1987 - BGBl I 2602 - dazu Gesetzesbegründung in BT-Drucks 11/800 zu Nr 35 - § 152 -) darf aber die Verwaltung nach ihrem Ermessen die Rücknahme auf die Vergangenheit erstrecken.
Ob die Versagung des Uhg als Zuschuß rechtswidrig war, weil die Lehrschwestertätigkeit 1982/83 ein Mangelberuf war und deshalb die Weiterbildung für sie notwendig gewesen wäre (§ 44 Abs 2 Satz 2 Nr 4 AFG), war in diesem Verfahren nicht mehr als Voraussetzung für eine Rücknahme zu entscheiden. Eine Rücknahme des ablehnenden Verwaltungsaktes wegen einer entsprechenden Rechtswidrigkeit und eine Ersetzung durch einen Bewilligungsakt ist wegen der Einwirkung der Verfallklausel des § 44 Abs 4 SGB X auf die Rücknahmeregelung schlechthin ausgeschlossen. Die Verwaltung hat jene beiden Entscheidungen zugunsten eines Antragstellers dann nicht mehr vorzunehmen, wenn die rechtsverbindliche, grundsätzlich zurückzunehmende Entscheidung ausschließlich Leistungen für eine Zeit, die länger als vier Jahre vor dem Rücknahmeantrag liegt, regelte und wenn der ersetzende Bewilligungsbescheid sich ebenfalls nur auf den genannten Zeitraum auswirken würde. So war es hier. Der 1988 gestellte Rücknahmeantrag der Klägerin bezieht sich auf Uhg für die 1982/83 durchgeführte Maßnahme.
Nach § 44 Abs 4 Satz 1 und 2 SGB X werden Sozialleistungen, falls ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen und durch einen Zugunstenbescheid ersetzt wird, längstens für einen Zeitraum bis zu vier Jahren vor der Rücknahme erbracht. Für die Berechnung des Zeitraumes tritt nach Satz 3 an die Stelle des Rücknahmeaktes ein Antrag, falls er zur Rücknahme führte. Diese Vollzugsregelung (BSGE 61, 154, 156 f = SozR 1300 § 48 Nr 32), die zwingend anzuwenden ist (BSGE 60, 158, 160 f = SozR 1300 § 44 Nr 23), steht für die länger als vier Jahre zurückliegende Zeit, für die keine Leistungen mehr erbracht werden dürfen, einem Rücknahme- und einem Ersetzungsakt entgegen. Sie ist auf die Rücknahmeregelung bezogen, die voraussetzt, daß infolge der unrichtigen Entscheidung Sozialleistungen nicht erbracht wurden (BSGE 62, 10, 13 = SozR 2200 § 1254 Nr 7). "Erbringen" bedeutet tatsächliches Leisten (§ 43 SGB I, §§ 102 bis 105 SGB X; zu § 18c Abs 1 bis 3 Bundesversorgungsgesetz: RdSchr des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung vom 18. Juni 1982 - BABl 1982 Heft 9 S 109 -; vgl auch BSG 12. Oktober 1990 - 2 RU 63/89 - RdSchr Nr 9/91 des Bundesverbandes der Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand). Ein derart zu vollziehender Verwaltungsakt ist nicht mehr zu erlassen, wenn er nicht ausgeführt werden darf. Er wäre wirkungslos. Von der Verwaltung darf keine unnötige, überflüssige Tätigkeit verlangt werden, die hier auch die - mitunter recht schwierige und aufwendige - Prüfung auf eine Unrichtigkeit einbezöge. Ein Antragsteller, der über § 44 SGB X keine Leistungen mehr für die Vergangenheit erhalten darf, hat kein rechtliches Interesse an der Rücknahme und der zusprechenden Entscheidung, die nach Abs 4 nicht vollzogen werden dürfen.
§ 44 Abs 4 SGB X ist hier nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin schon 1983, also innerhalb des Vier-Jahres-Zeitraumes, der die Maßnahmezeit von 1982/83 umfaßte, die Rücknahme und damit die Gewährung des Uhg als Zuschuß beantragt hat. Selbst wenn ein Antrag wie dieser, der rechtsverbindlich abgelehnt wurde, durch eine Rücknahme wiederauflebte (vgl dazu BSG Breithaupt 1982, 800), tritt diese Wirkung hier nicht ein; denn der 1988 von der Klägerin gestellte Antrag, über den in diesem Verfahren zu entscheiden ist, könnte aus den dargelegten Gründen nicht zu einer Rücknahme und Ersetzung führen. Dann ist auch nicht der Verwaltungsakt, durch den 1985 der Antrag von 1983 abgelehnt wurde, mitsamt dem Widerspruchsbescheid zurückzunehmen. Diese Verwaltungsentscheidungen, mit denen die Beklagte eine erneute Sachprüfung abgelehnt hat, sind auch aus einem anderen verfahrensrechtlichen Grund nicht zurückzunehmen. In dem abgelehnten Antrag wies die Klägerin nicht auf neue Erkenntnisse hin, die die Lehrschwestertätigkeit als Mangelberuf beurteilen ließen. Im ersten Abschnitt zur Eröffnung des dreistufigen Entscheidungsprozesses über eine Rücknahme und eine Ersetzung eines unrichtigen Verwaltungsaktes ist allein darüber zu befinden, ob überhaupt ein rechtsverbindlicher Bescheid erneut zu überprüfen ist (BSGE 63, 33, 35 f = SozR 1300 § 44 Nr 33). Die Verwaltung darf dies ablehnen, falls - wie hier - keine neuen Erkenntnisse für eine Unrichtigkeit vorgetragen werden oder sonst erkennbar sind (BSG aaO). Sie soll nicht durch aussichtslose Anträge, die beliebig oft wiederholt werden könnten, immer wieder zu neuen Sachprüfungen gezwungen werden können.
Die Einschränkung der Rücknahmeregelung (§ 44 Abs 1 SGB X iVm § 152 Abs 1 AFG) durch die Ausschlußklausel (§ 44 Abs 4 SGB X) entfällt im Fall der Klägerin weder deshalb, weil die Klägerin das abgelehnte, jetzt erneut beantragte Uhg bereits 1982/83 während der Weiterbildungsmaßnahme erhalten hätte, noch deshalb, weil sie das ausbezahlte Darlehen in der Zeit seit dem Rücknahmeantrag und vorher nicht länger als vier Jahre zurückliegend (seit 1985) zurückzahlen muß.
Die Auszahlung der Uhg-Beträge während der Bildungsmaßnahme beruhte nicht auf der jetzt umstrittenen Gewährung eines Zuschusses, sondern auf der Darlehensgewährung, deren Vollzug allerdings im Fall einer Rücknahme und Bewilligung eines Zuschusses deshalb rückgängig gemacht werden müßte, weil die Leistung nicht doppelt gezahlt werden darf. Das Uhg als Zuschuß hat eine andere Rechtsnatur als das Darlehen, dh als der nur zur zeitweiligen Nutzung gewährte Uhg-Betrag, wenn auch beide Leistungen der Sicherung des Lebensunterhaltes während einer beruflichen Bildungsmaßnahme und zugleich der Motivierung zur Teilnahme dienen (BSGE 58, 160, bes 164 = SozR 4100 § 138 Nr 11).
Ein Verzicht der Verwaltung auf die Rückzahlung würde nicht wie ein "Erbringen" iS des § 44 Abs 1 und 4 SGB X wirken. Die Pflicht zur Rückzahlung des Darlehens ist keine Folge der - möglicherweise - unrichtigen Entscheidung, durch die ein Zuschuß abgelehnt wurde. Sie wurde auch nicht durch einen teilweise belastenden Verwaltungsakt iS des § 44 Abs 1 SGB X, der mit der begünstigenden Gewährung dieser Leistung verbunden gewesen wäre, der Klägerin auferlegt. Die Bewilligung des Darlehens stellt einen nicht teilbaren begünstigenden Verfügungssatz dar, allerdings inhaltlich durch die eingeschlossene Rückzahlungspflicht, die der Rechtsnatur des Darlehens eigen ist, eingeschränkt. Im Gesamtergebnis ist die Klägerin durch die Gewährung des Darlehens besser gestellt, als wenn die Beklagte ausschließlich ein Uhg als Zuschuß abgelehnt hätte. Die Rechtslage in diesem Fall ist nach § 44 SGB X, ergänzt durch § 152 Abs 1 AFG, allein nach dem erlassenen und nach dem angestrebten Verwaltungsakt über ein Uhg als Zuschuß zu beurteilen. Dies wäre noch deutlicher, wenn die Verwaltung die darüber ergangene Ablehnungsentscheidung zeitlich gesondert von der Darlehensgewährung erlassen hätte.
Die Klägerin kann sich nicht zu ihren Gunsten auf die Rechtsfolgen der Rücknahme eines Bescheides berufen, durch den ein begünstigender Verwaltungsakt nach § 45 SGB X zurückgenommen wurde. Die zwingende Rechtsfolge des ersten Aufhebungsaktes, die Erstattungspflicht nach § 50 SGB X, kann dadurch rückgängig zu machen sein, daß der Leistungsträger diese Pflicht beseitigt (vgl dazu BSG SozR 1300 § 44 Nr 22; kritisch dazu Kopp, SGb 1987, 121; vgl auch BVerwG Urteil vom 15. November 1990 - 5 C 78.88). Die Klägerin hatte aber, wie schon dargelegt, den erhaltenen Darlehensbetrag nicht als unmittelbare Folge der Ablehnung eines Zuschusses, deren Rechtmäßigkeit umstritten ist und die nach dem Willen der Klägerin aufgehoben werden soll, in Raten zurückzuzahlen. Vielmehr war diese Versagung des Uhg nur das Motiv für den Entschluß der Klägerin, an Stelle eines Zuschusses ein - zinsloses - Darlehen zu nehmen. Die Mittel des Verwaltungsverfahrensrechts können nicht die wirtschaftlichen Folgen eines Entschlusses beseitigen, der wegen eines Verwaltungsaktes gefaßt wurde, wenn später behauptet wird, dieser belastende Verwaltungsakt sei rechtswidrig gewesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
Fundstellen