Jansen, SGB X § 8 Begriff des Verwaltungsverfahrens

0 Rechtsentwicklung

Rz. 1

Die Vorschrift trat mit dem SGB X v. 18.8.1980 (BGBl. I S. 1469) ab 1981 in Kraft und gilt in der Neufassung des SGB X v. 18.1.2001 (BGBl. I S. 130) mit Wirkung zum 1.1.2001.

1 Allgemeines

Rz. 2

§ 8, der eine Legaldefinition des Begriffs Verwaltungsverfahren gibt, ist bis auf das Wort "Gesetzbuch" inhaltsgleich mit § 9 VwVfG. Die Vorschrift erfasst nicht das verwaltungsinterne Verfahren, sondern bestimmt den Bereich, in dem eine Behörde (die Tätigkeit anderer Stellen gehört nicht zum Verwaltungsverfahren) nach außen durch ihr Handeln in Erscheinung tritt. In der Praxis lassen sich Abgrenzungsprobleme zwischen dem Außen- und Innenbereich des Handelns einer Behörde nicht vermeiden. Das Verwaltungsverfahren ist immer Teil der Tätigkeit der Exekutive und gehört nicht zum Bereich der Rechtsprechung. Daran sind deshalb nicht dieselben förmlichen Anforderungen wie an ein gerichtliches Verfahren zu stellen, wenngleich Bestrebungen des Gesetzgebers, die Sachverhaltsermittlung stärker nach rechtsstaatlichen Grundsätzen auszurichten, nicht zu übersehen sind (vgl. insoweit §§ 20 bis 22, wodurch Ermittlungsformen, die normalerweise den Gerichten zustehen, auch Verwaltungsbehörden eröffnet wurden). Allerdings sind Verfahrensgrundsätze des gerichtlichen Verfahrens ergänzend heranzuziehen, wenn Vorschriften des Verwaltungsverfahrens ergänzungsbedürftig erscheinen.

Ziel des Verwaltungsverfahrens ist die Sicherstellung des geordneten Vollzuges der Gesetze und die Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens zur Verwirklichung und Durchsetzung der Rechte und Pflichten, die der Einzelne gegenüber der Verwaltung besitzt (vgl. BVerfG, Urteil v. 20.12.1979, 1 BvR 385/77, NJW 1980 S. 759).

Verfahrensgegenstand ist grundsätzlich die gesamte Regelung, die im Hinblick auf einen als regelungsbedürftig angesehenen Sachverhalt angestrebt, beabsichtigt oder in Betracht gezogen wird.

2 Rechtspraxis

2.1 Anwendungsbereich

Rz. 3

§ 8 setzt zunächst die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit einer Behörde (vgl. Komm. zu § 1) voraus. Außerdem muss diese Tätigkeit nach außen wirken, d. h. Bestandteil des Verwaltungsverfahrens ist nur die Tätigkeit der Verwaltungsbehörde nach außen, insbesondere im Verhältnis zu den Bürgern, nicht aber schon die Tätigkeit allein im Zusammenhang mit der inneren Willensbildung der Behörde. Dabei muss die Verwaltungstätigkeit nur – im tatsächlichen Sinne – nach außen wirken, sie muss also nicht schon notwendig eine Regelung enthalten oder eine rechtlich geschützte Position eines Verfahrensbeteiligten oder sonstiger Personen unmittelbar berühren. Eine Außenwirkung in diesem Sinne ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn im inhaltlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einem Verwaltungsverfahren eine Tätigkeit der Behörde erfolgt, die unmittelbar aus dem Bereich der Verwaltung heraus in die Sphäre des Bürgers hineinwirkt (BSG, Urteil v. 27.7.2011, B 12 R 19/09 R, SozR 4-2600 § 198 Nr. 1). Außenwirkung haben die konkrete Ermittlungstätigkeit im Einzelfall zur Vorbereitung einer Leistungsgewährung oder eines Leistungsentzugs (BSG, Urteil v. 27.7.2011, a. a. O.), wie z. B. Anfragen bei den behandelnden Ärzten, Anordnung der Untersuchung durch einen freipraktizierenden Arzt oder auch die Durchführung einer Anhörung.

Verwaltungsinterne Vorgänge fallen mangels Außenwirkung nicht unter § 8. Hierzu gehören innerbehördlicher Maßnahmen, wie z. B. die behördeninterne Vorprüfung, ob ein Verfahren durchgeführt werden soll oder muss, Entwürfe zur Einleitung eines Verfahrens, Entscheidungsvorlagen an Vorgesetzte bzw. interne Besprechungen. Die in den §§ 29, 30 enthaltenen Regelungen über Beglaubigungen stehen nur in einem losen Zusammenhang mit dem Verwaltungsverfahren und sind lediglich aus Zweckmäßigkeitsgründen in das SGB übernommen worden.

Rz. 3a

Bei der Vielzahl öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit beschränkt § 8 die Anwendung des Gesetzes auf diejenigen Tätigkeiten, die durch eine Behörde i. S. d. § 1 Abs. 2 mit dem Ziel vorgenommen werden, einen Verwaltungsakt zu erlassen (vgl. § 31) oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen. Dabei ist nicht entscheidend, ob das Verfahrensziel auch erreicht wird, maßgeblich ist allein die Zielrichtung. Die "Prüfung der Voraussetzungen" umfasst sämtliche rechtlichen und tatsächlichen Ermittlungen, die erforderlich sind, um einen Verwaltungsakt zu erlassen oder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen. Der Sachverhalt ist dabei auf der Grundlage der §§ 20 bis 25 zu ermitteln. In Folge der genannten Zielrichtung sind wesentliche Teile der öffentlich-rechtlichen Verwaltung (z. B. Satzungsrecht, Verordnungen, allgemeine Verwaltungsvorschriften) ausgeklammert, ebenso der gesamte fiskalische Bereich. Zum Verwaltungsverfahren gehört auch das Vorverfahren nach §§ 77 ff. SGG als wesentlicher Teil der Selbstkontrolle der Verwaltung, ebenso die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand und das Wiederaufgreifen des Verfahrens, die Rücknahme und der Widerruf eines Verwaltungsakts, das Zustellungsverfahren sowie das aufsichtsrech...