Schwarz/Pahlke/Keß, AO § 124 Wirksamkeit des Verwaltungsakts / 2.3.2 Bestimmung des Inhalts durch Auslegung

Rz. 24

Der Inhalt des Verwaltungsakts ist, soweit erforderlich, durch Auslegung zu ermitteln. Auslegungsmaßstäbe sind dabei §§ 133, 157 BGB, die als allgemeine Rechtsgedanken für die Auslegung von (privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen) Willenserklärungen entsprechend heranzuziehen sind.^[1] Maßgebend ist danach der objektive Empfängerhorizont. Allerdings ist im Zweifel (d. h. wenn die Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont nicht zu einem eindeutigen Ergebnis geführt hat) auf die für den Stpfl. günstigste Auslegung abzustellen, da Zweifel bei der Erklärung des Willens durch die Finanzverwaltung nicht zulasten des Stpfl. gehen sollen.^[2]

Rz. 25

Gegenstand der Auslegung sind diejenigen Teile des Verwaltungsakts, die auf die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet sind. Das sind diejenigen Teile des Verwaltungsakts, die innere und äußere Wirksamkeit entfalten, also der persönliche und sachliche Regelungsbereich (vgl. Rz. 21). Außerdem ist – gedanklich in ­einem vorgelagerten Schritt – durch Auslegung zu bestimmen, ob überhaupt eine ­derartige Regelungswirkung nach außen vorliegt.^[3] Nicht Gegenstand der Auslegung, wohl aber Hilfsmittel zur Bestimmung des Inhalts durch Auslegung, sind die unselbstständigen Besteuerungsgrundlagen und die Begründung des Verwaltungsakts (Rz. 29).

Der persönliche Regelungsbereich betrifft die Frage, für wen der Verwaltungsakt bestimmt ist oder wer von ihm betroffen sein soll (Adressat). Es kommt darauf an, ob der Empfänger nach den ihm bekannten Umständen und dem objektiven Inhalt des Verwaltungsakts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennen konnte, dass der Verwaltungsakt für ihn bestimmt war bzw. dass er von ihm betroffen sein sollte.^[4]

Gegenstand der Auslegung hinsichtlich des sachlichen und zeitlichen Regelungsbereichs ist der "Tenor" des Verwaltungsakts, also der Ausspruch der Rechtsfolge. Auch insoweit kommt es darauf an, wie der Empfänger des Verwaltungsakts den Ausspruch über die Rechtsfolge in sachlicher und zeitlicher Hinsicht nach den ihm bekannten Umständen und dem objektiven Inhalt des Verwaltungsakts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Die Gründe eines Verwaltungsakts können bei der Auslegung nur dann herangezogen werden, wenn der Tenor selbst inhaltliche Zweifel enthält, aber nicht selbst Auslegungsgegenstand sein.^[5]

Rz. 26

Ausgangspunkt der Auslegung ist der jeweilige Wortlaut. Ist dieser eindeutig, hat eine Auslegung nicht zu erfolgen. Eine Auslegung gegen den ausdrücklichen und klaren Wortlaut des Verwaltungsakts ist nicht zulässig.^[6] Zu einer Auslegung kann es aber erst kommen, wenn der Wortlaut der Bestimmung des Adressaten bzw. des Tenors mehrdeutig ist.^[7]

Rz. 27

Nach §§ 133, 157 BGB ist bei der Auslegung des Verwaltungsakts der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen; es darf nicht nur der buchstäbliche Sinn seines Ausdrucks zugrunde gelegt werden. Die Auslegung des Verwaltungsakts hat so zu erfolgen, wie es Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte erfordern.^[8]

Verwaltungsakte als empfangsbedürftige Willenserklärungen sind danach so auszulegen, wie der Empfänger sie verstehen konnte und musste.^[9] Zu berücksichtigen ist auch, welche behördliche Entscheidung der Betroffene nach seinem Empfängerhorizont in Kenntnis des in seiner Wissenssphäre verwirklichten Sachverhalts billigerweise erwarten durfte.^[10]

Rz. 28

Wie der Empfänger den Verwaltungsakt verstehen konnte, ist nach einem objektiven Maßstab zu beurteilen, d. h. danach, wie er nach Treu und Glauben und nach der Verkehrssitte verstanden werden konnte. Es ist also der objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Stpfl. nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte, zu ermitteln.^[11]

Verständnis nach Treu und Glauben bedeutet, dass sich der Empfänger in einer seinen Kenntnissen und Fähigkeiten entsprechenden Weise bemühen muss, den objektiven Erklärungsinhalt des Verwaltungsakts zu erkennen. Er darf den Inhalt nicht absichtlich missverstehen oder sich "dumm stellen", um einen für ihn günstigen, aber objektiv nicht vorhandenen Erklärungsinhalt zugrunde zu legen.

Nicht maßgebend für die Auslegung ist das Verständnis eines außen stehenden Dritten.^[12]

Rz. 29

Zum Verständnis der Bestimmung des Adressaten und des Tenors können die sonstigen Bestandteile des Verwaltungsakts herangezogen werden, z. B. die unselbstständigen Besteuerungsgrundlagen, die Begründung^[13] sowie Unterlagen, auf die im Verwaltungsakt Bezug genommen wird (z. B. Berichte über eine Außenprüfung).

Der Verwaltungsakt ist aus sich heraus (Wortlaut der Entscheidung, mitgeteilte Besteuerungsgrundlagen und Begründung, Außenprüfungsberichte, auf die in dem Verwaltungsakt verwiesen wurde) auszulegen.^[14] Dabei können auch die sonstigen bei dem Erlass des Verwaltungsakts vorliegenden Umstände, Erklärungen der Beteiligten usw. zur Auslegung herangezogen werden. Neben dem Inhalt des Verwaltungsakts heranzuziehen sind daher z. B. Ant...