Verfahrensgang
VG Braunschweig (Vorlegungsbeschluss vom 09.09.2008; Aktenzeichen 7 A 357/05) |
Tenor
Die Vorlage ist unzulässig.
Tatbestand
A.
Gegenstand des Vorlagebeschlusses ist die Frage, ob die Alimentation eines niedersächsischen Beamten der Besoldungsgruppe A 9 der Bundesbesoldungsordnung (BBesO) im Jahr 2005 infolge der Neuregelung des Sonderzahlungsrechts verfassungsgemäß ist.
I.
1. a) Seit Anfang der 1970er Jahre bis zum Jahr 2003 war der Bundesgesetzgeber allein für die Besoldung und Versorgung der (Landes-)Beamten zuständig. Er hatte von seinen Kompetenzen durch den Erlass des Bundesbesoldungsgesetzes (Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 – BBesG a.F. –, BGBl I S. 3020) und des Beamtenversorgungsgesetzes (Beamtenversorgungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 – BeamtVG a.F. –, BGBl I S. 322) abschließend Gebrauch gemacht. Bis zum Jahr 2003 war auch die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (sogenanntes Weihnachtsgeld) und eines jährlichen Urlaubsgeldes bundeseinheitlich geregelt. Nach § 67 BBesG a.F. erhielten die Beamten, Richter und Soldaten eine Sonderzuwendung nach besonderer bundesgesetzlicher Regelung; Gleiches galt nach § 68a BBesG a.F. bezüglich des Urlaubsgeldes.
b) Die Sonderzuwendung war im Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (SoZuwG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl I S. 3642) geregelt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SoZuwG wurde der Grundbetrag in Höhe der nach dem Besoldungsrecht für den Monat Dezember maßgebenden Bezüge gewährt, wobei gemäß § 13 SoZuwG ein Bemessungsfaktor galt, der sich nach dem Verhältnis der Bezüge im Dezember 1993 zu denjenigen im Dezember des laufenden Jahres errechnete. Im Jahr 2002 betrug die jährliche Sonderzuwendung 86,31 % des für Dezember 2002 maßgebenden Grundbetrages. Bei Fortgeltung der Regelung hätte die Sonderzuwendung im Jahr 2003 84,29 % der Dezemberbezüge betragen.
c) Das Urlaubsgeld war im Gesetz über die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz – UrlGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl I S. 1780) geregelt. Nach § 4 Abs. 1 UrlGG betrug das Urlaubsgeld 255,65 EUR; für Beamte und Soldaten mit Grundgehalt aus den Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 betrug es 332,34 EUR. Das Urlaubsgeld nach dem Urlaubsgeldgesetz wurde letztmalig im Jahr 2003 ausgezahlt.
2. Durch Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798) wurden das Sonderzuwendungsgesetz und das Urlaubsgeldgesetz aufgehoben. Zugleich wurde gemäß Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 Nr. 7 BBVAnpG 2003/2004 den Ländern im Wege einer Neufassung des § 67 BBesG die Befugnis eingeräumt, eigene Regelungen bezüglich einer jährlichen Sonderzahlung zu erlassen. Gemäß Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 sind das Sonderzuwendungsgesetz und das Urlaubsgeldgesetz bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anzuwenden. Bund und Länder haben von der Möglichkeit, die jährliche Sonderzahlung in eigener Zuständigkeit für ihren Bereich neu zu regeln, in unterschiedlicher Art und Weise Gebrauch gemacht. Während einige Länder die bisherigen Grundstrukturen übernommen haben, haben andere Länder beispielsweise auf eine monatliche Zahlungsweise umgestellt. Alle Dienstherren haben die Ermächtigung (auch) dafür genutzt, durch eine reduzierte oder teilweise ersatzlos gestrichene Sonderzahlung eine Entlastung ihrer Haushalte zu erreichen.
3. a) Von der den Ländern eröffneten Regelungsmöglichkeit machte das Land Niedersachsen erstmals mit seinem Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31. Oktober 2003 (Nds. BesÄndG, Nds. GVBl S. 372) Gebrauch. Art. 1 Nr. 4 Nds. BesÄndG fügte einen neuen § 13 in das Niedersächsische Besoldungsgesetz (NBesG) ein, nach dem für das Jahr 2003 eine (einmalige) Sonderzahlung in Höhe von 65 % der für den Monat Dezember 2003 maßgebenden Bezüge gewährt wurde. Im Jahr 2004 bestimmte sich die Sonderzahlung nach der gemäß Art. 1 Nr. 3 Nds. BesÄndG vorgenommenen Neuregelung des § 8 NBesG, der eine monatliche Sonderzahlung in Höhe von 4,17 % der berücksichtigungsfähigen Bezüge – dies entspricht bei Betrachtung des gesamten Kalenderjahres 2004 etwa 50 % eines Monatsbezuges – vorsah. Niedrigere Besoldungsgruppen (A 2 bis A 8) erhielten im Interesse des sozialen Ausgleichs zusätzlich einen Erhöhungsbetrag in Form eines Festbetrags von 120,00 EUR, der im Monat Juli mit dem Sonderzahlungsbetrag ausbezahlt wurde.
b) Im Jahr 2005 richtete sich die Sonderzahlung nach der gemäß Art. 5 Nr. 1 des Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl S. 664) vorgenommenen Neuregelung des § 8 NBesG (hier fortan: § 8 NBesG n.F.). An die Stelle der im Jahr 2004 eingeführten monatlichen Sonderzahlung und des Erhöhungsbetrages trat mit Wirkung vom 1. Januar 2005 für Empfänger von Dienstbezügen niedrigerer Besoldungsgruppen (A 2 bis A 8) eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 420,00 EUR, die neben den Dienstbezügen für den Monat Dezember gezahlt wurde. Für die übrigen Besoldungsgruppen wurde die jährliche Sonderzahlung gestrichen; lediglich ein kinderbezogener Betrag in Höhe von 25,56 EUR pro Kind blieb bestehen.
II.
1. Der im Jahr 1964 geborene Kläger des Ausgangsverfahrens steht als Beamter im Dienst des Landes Niedersachsen. Er ist verheiratet und Vater zweier Kinder, für die ihm jeweils ein Kinderanteil im Familienzuschlag zusteht. Bis Ende Oktober 2003 war er als Steueramtsinspektor nach der Besoldungsgruppe A 9 BBesO (mittlerer Dienst) alimentiert, bevor er im November 2003 zum Steuerinspektor (Besoldungsgruppe A 9 BBesO, gehobener Dienst) befördert wurde. Er rügt seine Unteralimentation infolge des Wegfalls der Sonderzahlung für das Jahr 2005, wobei er sich zur Begründung auch auf die Entwicklung seiner jährlichen Netto-Besoldung zwischen 2002 und 2005 beruft.
Am 29. Juni 2005 erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens beim Niedersächsischen Landesamt für Bezüge und Versorgung (hier fortan: Landesamt) Widerspruch gegen die Neuregelung der Sonderzahlung ab dem 1. Januar 2005 und rügte insbesondere die Verletzung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation. Nach Zurückweisung seines Widerspruchs erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens beim Verwaltungsgericht Braunschweig Klage gegen das Landesamt mit dem ursprünglich angekündigten Antrag, das Landesamt unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides zu verurteilen, ihm die jährliche Sonderzahlung nach der bis zum Inkrafttreten des Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes 2005 gültigen Rechtslage zuzüglich Zinsen zu zahlen. Im Ausgangsverfahren ging der Kläger dann von dem ursprünglich angekündigten Leistungsantrag auf einen Feststellungsantrag gegen das Land Niedersachsen über. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger des Ausgangsverfahrens die Feststellung beantragt, dass sein Netto-Einkommen im Jahr 2005 verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sei.
2. a) Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob die auf § 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 und 4, Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 Satz 1 nebst Anlage I, § 27 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 nebst Anlage V, § 40 Abs. 2 und § 51 des Bundesbesoldungsgesetzes beruhende Netto-Alimentation des Klägers im Kalenderjahr 2005 – bezogen auf die Besoldungsgruppe A 9 BBesO und in den für 2005 maßgebenden Fassungen – mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes in seiner bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (a.F.) unvereinbar ist.
b) Das Verwaltungsgericht hält die Anwendbarkeit des vorgelegten Normenkomplexes für entscheidungserheblich, weil die Entscheidung über die Klage gerade von dessen Verfassungswidrigkeit abhänge. Nach Überzeugung des Gerichts ist der vorgelegte Normenkomplex verfassungswidrig. Denn einerseits bewirke das Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetz 2005, dass § 8 NBesG n.F. die noch im Jahr 2004 gewährten Sonderzahlungen ab dem 1. Januar 2005 nicht mehr vorsehe, während andererseits zugleich das Bundesbesoldungsgesetz keinen finanziellen Ausgleich für diesen gravierenden Einschnitt vornehme. Zwar zähle die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung für sich betrachtet nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, so dass insoweit geringere Anforderungen an die Rechtfertigung von Leistungskürzungen zu stellen seien als bei den der Kernalimentation zuzurechnenden Besoldungsbestandteilen. Gleichwohl seien finanzielle Erwägungen in aller Regel nicht als ausreichender Grund für eine Kürzung anzusehen. Der Entwicklung der Netto-Einkommen der privatrechtlich beschäftigen Arbeitnehmer, vor allem der Angestellten des öffentlichen Dienstes, komme eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und damit der Angemessenheit der Besoldung zu. Demnach dürften die Beamten nicht von der Entwicklung der Einkünfte dieser Vergleichsgruppen innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes „abgekoppelt” werden.
Bei Anlegung dieses Maßstabs habe der Wegfall der Sonderzahlungen vom 1. Januar 2005 an zu einem verfassungswidrigen Zustand geführt, weil er im Zusammenhang mit anderen die Beamtenbezüge negativ beeinflussenden Maßnahmen des Landes in den Kernbestand der Alimentation eingreife. Der bis zum Jahr 2002 allein als Besoldungsgesetzgeber zuständige Bund habe seine Prärogative dahingehend ausgeübt, die von ihm vorgenommene Berechnungsweise als Gewährung einer amtsangemessenen (Netto-)Gesamtbesoldung anzusehen. Eine greifbare Abkopplung von der allgemeinen Einkommensentwicklung sei zu dieser Zeit weder erkennbar noch beabsichtigt gewesen. Seit dem Jahr 2003 sei demgegenüber eine generelle Abkopplung der Besoldung von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung festzustellen.
Die Netto-Besoldung eines mit dem Kläger des Ausgangsverfahrens wirtschaftlich vergleichbaren Beamten in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO sei im Zeitraum von 2002 bis 2005 insgesamt um lediglich 0,05 %, nämlich von 29.352,00 EUR auf 29.366,02 EUR, gestiegen. Demgegenüber hätten sich die Netto-Einkünfte eines „Vergleichsgruppen-Angestellten” (verheirateter Angestellter im öffentlichen Dienst mit zwei Kindern, vergütet nach der Endstufe in Vergütungsgruppe V b BAT) im Betrachtungszeitraum um mindestens 8,16 % erhöht. Bei einer lebensnahen Betrachtung der jeweiligen Krankenversicherungsbeiträge dürften sich die Netto-Bezüge noch stärker zum Nachteil des Beamten entwickelt haben. Der Kläger des Ausgangsverfahrens sei in einer ergänzenden Berechnung auf der Basis des beklagtenseits erstellten Rechenwerks sogar zum Ergebnis eines Anstiegs der Netto-Bezüge eines Vergleichsgruppen-Angestellten von 8,42 % (nämlich von 23.782,71 EUR auf 25.784,24 EUR) gelangt.
Zudem sei im Zeitraum 2002 bis 2005 der Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamtes um rund 4,9 Punkte (von 103,4 auf 108,3 Punkte) gestiegen, was einer Preissteigerung von 4,74 % entspreche. Ein Blick auf die Gehaltsentwicklung der Arbeitnehmer im produzierenden Gewerbe ergebe, dass sich deren Brutto-Verdienste zwischen 2002 und 2005 von monatlich 2.816,00 EUR auf 3.024,00 EUR, also um 7,38 %, erhöht hätten. Eine erhebliche Diskrepanz in der Entwicklung von Netto-Gehältern und Netto-Besoldung bleibe auch, wenn die wirtschaftlichen Auswirkungen der diversen Beihilfekürzungen und des dadurch verursachten Anstiegs der Beiträge zur privaten Krankenversicherung in die Betrachtung einbezogen würden.
Der niedersächsische Gesetzgeber könne sich im Hinblick auf die mit dem Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetz 2005 verbundenen Einsparungsbemühungen nicht mit Erfolg auf die Haushaltslage des Landes berufen. Zwar habe sich das Land zumindest seit dem Jahr 2002 in einer dauernden Haushaltsnotlage befunden, weil sich seine Nettokreditaufnahme oberhalb der in Art. 71 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung verankerten Verschuldensgrenze bewegt habe. Die Haushaltslage des Landes spiegle aber nicht die allgemeine wirtschaftliche Gesamtsituation wieder. Unabhängig davon müssten zu den finanziellen Erwägungen des Gesetzgebers weitere Rechtfertigungsgründe hinzutreten, die vorliegend nicht erkennbar seien. Ob das hier angegriffene mitgliedstaatliche Recht mit Art. 141 EGV (jetzt: Art. 157 AEUV) vereinbar sei, brauche vorerst nicht entschieden zu werden. Da die Möglichkeit bestehe, dass die Klage bereits wegen Verfassungswidrigkeit des Vorlagegegenstandes Erfolg habe, bedürfe es keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union, um die Frage einer mittelbaren Diskriminierung beamteter Männer zu beantworten.
III.
Zu der Vorlage haben die Bundesregierung, das Bundesverwaltungsgericht, der Kläger des Ausgangsverfahrens, das im Ausgangsverfahren beklagte Land Niedersachsen, der Deutsche Gewerkschaftsbund, der Deutsche Bundeswehrverband und der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands Stellung genommen.
Entscheidungsgründe
B.
Die Vorlage ist unzulässig.
I.
Ein Gericht kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Vorschriften nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nur einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschriften als auch ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 ≪76≫). Das vorlegende Gericht muss darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellten Normen abhängt. Die Entscheidungserheblichkeit ist dann zu bejahen, wenn die Entscheidung bei Gültigkeit des Gesetzes anders ausfallen würde als bei dessen Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 91, 118 ≪121≫; 98, 169 ≪199≫; 99, 300 ≪313≫; 121, 241 ≪252≫). Dabei ist für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 87, 114 ≪133≫; 99, 300 ≪313≫; 105, 61 ≪67≫).
Ferner muss das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Normen näher darlegen und deutlich machen, mit welchem verfassungsrechtlichen Grundsatz die zur Prüfung gestellte Regelung seiner Ansicht nach nicht vereinbar ist. Dazu bedarf es einer Auseinandersetzung mit naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten sowie einer eingehenden, Rechtsprechung und Schrifttum einbeziehenden Darstellung der Rechtslage (vgl. BVerfGE 86, 71 ≪77≫; 88, 198 ≪201≫; 89, 329 ≪336 f.≫; 97, 49 ≪60≫, 121, 241 ≪253≫). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Normen müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab dabei nicht nur benennen, sondern auch die für die Überzeugung des Gerichts maßgebenden Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 86, 71 ≪77 f.≫). Ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken erst aus dem Zusammenwirken mehrerer Bestimmungen des einfachen Rechts, so kann zwar grundsätzlich jede von ihnen Gegenstand einer Vorlage sein, doch müssen die mit der zur Prüfung gestellten Norm zusammenwirkenden Vorschriften in die Darstellung der einfachrechtlichen Rechtslage einbezogen werden (vgl. BVerfGE 89, 329 ≪336 f.≫ m.w.N.).
II.
Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluss nicht gerecht.
1. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit des als Vorlagegegenstand benannten Normenkomplexes hinreichend dargelegt hat. Zweifel bestehen insoweit, als das Verwaltungsgericht die Verfassungswidrigkeit der Gesamtalimentation des Klägers des Ausgangsverfahrens festgestellt wissen will, gleichwohl im Tenor des Vorlagebeschlusses nicht alle Vorschriften nennt, auf denen die Besoldung des Klägers im Jahr 2005 beruht. Zur Prüfung stellt das Gericht § 1 BBesG (Geltungsbereich des Bundesbesoldungsgesetzes), §§ 20, 27 BBesG nebst Anlage I (Grundgehalt der Bundesbesoldungsordnung A), §§ 39, 40 BBesG nebst Anlage V (Familienzuschlag) und § 51 BBesG (Andere Zulagen und Vergütungen), hingegen insbesondere nicht die das Sonderzahlungsrecht regelnden Vorschriften, obwohl es die von ihm angenommene Unteralimentation gerade maßgeblich mit dem (weitgehenden) Wegfall der Sonderzahlung für das Jahr 2005 begründet hat.
2. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der auf den Prüfstand gestellten Normen nicht hinreichend dargelegt. Dies betrifft sowohl die Aufbereitung der Tatsachengrundlagen als auch – damit zusammenhängend – die (verfassungs-)rechtliche Würdigung.
a) Die Aufbereitung der Tatsachengrundlagen betreffend die Entwicklung der klägerischen Besoldung sowie der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse ist in verschiedener Hinsicht nicht ausreichend.
aa) Dem Vorlagebeschluss lässt sich keine detaillierte Aufschlüsselung der – nur als Gesamtbetrag angegebenen – jährlichen Netto-Besoldung des Klägers in den vom Vorlagegericht aufgezählten Kalenderjahren 2002 bis 2005 entnehmen. Insbesondere ist unklar, welche Besoldungsbestandteile das Gericht bei der Ermittlung der Gesamtalimentation in seine Betrachtung einbezogen hat und durch welche Rechenschritte es zu seinen Angaben gekommen ist. Soweit ersichtlich, hat sich das Vorlagegericht darauf beschränkt, die Berechnungen des Klägers des Ausgangsverfahrens im Ergebnis zu übernehmen. Stattdessen hätte das Gericht sich aber mit der – in Bezug auf kinderreiche Beamtenfamilien entwickelten – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ermittlung der Netto-Einkommen (BVerfGE 99, 300 ≪321≫) auseinandersetzen und darlegen müssen, warum beziehungsweise in welchen Punkten es dieser Rechtsprechung folgt oder nicht folgt.
(1) Zunächst wird nicht hinreichend deutlich, aus welchen Bestandteilen sich die Brutto-Besoldung des Klägers des Ausgangsverfahrens zusammensetzt. Insoweit fallen Beschlusstenor und Beschlussgründe auseinander. Im Beschlusstenor sind die §§ 39, 40 BBesG (Familienzuschlag) sowie § 51 BBesG („Andere Zulagen und Vergütungen”) aufgeführt. Dies könnte darauf schließen lassen, dass entsprechende Besoldungsbestandteile neben dem Grundgehalt in die Brutto-Berechnung eingeflossen sind. In den Beschlussgründen finden sich dazu jedoch keine Ausführungen.
(2) Dem Vorlagebeschluss lässt sich auch nicht eindeutig entnehmen, welche Abzugsposten das Vorlagegericht in Ansatz bringt, um die von ihm für maßgeblich gehaltene Netto-Besoldung zu ermitteln. Insbesondere ist unklar, ob und gegebenenfalls in welcher Form das Vorlagegericht die Krankenversicherungsbeiträge berücksichtigt wissen will. Sollte das Verwaltungsgericht die private Krankenversicherung bei der Ermittlung der Netto-Besoldung für abzugsfähig halten, hätte dies einer näheren Begründung bedurft, weil in den Berechnungsschritten des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation kinderreicher Beamtenfamilien diese Kosten nicht als Abzugsposten genannt sind (vgl. BVerfGE 99, 300 ≪321≫). Sollte das Verwaltungsgericht die Kosten für die private Krankenversicherung hingegen nicht bei der Ermittlung des Netto-Einkommens berücksichtigen wollen, befände es sich damit zwar in Einklang mit der betreffenden Rechtsprechung. In diesem Fall wäre aber die spätere Vorgehensweise des Gerichts nicht plausibel, bei den Vergleichsgruppen-Angestellten die Krankenversicherung als Abzugsposten zur Ermittlung des „vergleichbaren Netto-Gesamt” zu berücksichtigen und damit eine von unterschiedlichen Ausgangspunkten getragene Gegenüberstellung von Beamten und Angestellten vorzunehmen.
(3) Ein Rückgriff auf die Akten des Ausgangsverfahrens zur Aufklärung des Sachverhaltes über die Darlegungen im Vorlagebeschluss hinaus kommt nicht in Betracht. Nach ständiger Rechtsprechung muss der Vorlagebeschluss im Hinblick auf den Zweck des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, das Bundesverfassungsgericht zu entlasten, aus sich heraus – also ohne Beiziehung der Akten – verständlich sein (vgl. BVerfGE 35, 303 ≪306≫; 37, 328 ≪333 f.≫; 69, 185 ≪187≫; BVerfGK 3, 285 ≪292≫). Dies gilt umso mehr, als das Vorlagegericht hätte darlegen müssen, warum es den Berechnungen der Beteiligten des Ausgangsverfahrens in bestimmten Punkten folgt oder nicht folgt. Auch insoweit hat das vorlegende Gericht in den Gründen des Vorlagebeschlusses den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen erschöpfend darzulegen (vgl. BVerfGE 37, 328 ≪333 f.≫; 48, 396 ≪400≫; 68, 311 ≪316≫).
bb) Auch die zur Begründung eines Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 5 GG vergleichsweise herangezogenen Angaben zu den Netto-Gehältern der Vergleichsgruppen-Angestellten lassen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte unerörtert. Zwar hat das Vorlagegericht insoweit die Berechnungen offengelegt. Bei den aus Sicht des Gerichts vergleichbaren Tarifbeschäftigten wird zunächst eine Brutto-Gesamtsumme bestehend aus Grundgehalt, Ortszuschlag, Stellenzulage, vermögenswirksamen Leistungen, Einmalzahlung, Urlaubsgeld und Sonderzuwendung gebildet. Anschließend werden Steuern abgezogen, um ein „Zwischen-Netto” zu ermitteln. Unklar ist allerdings, welche Steuern erfasst werden; das Gericht legt nicht offen, ob es dabei den Rechenweg zur Bestimmung des Netto-Einkommens kinderreicher Beamtenfamilien (BVerfGE 99, 300 ≪321≫) auf Angestellte im öffentlichen Dienst überträgt. Vom „Zwischen-Netto” zieht das Vorlagegericht dann Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung ab, um ein nach seiner Auffassung „vergleichbares Netto-Gesamt” zu ermitteln. Eine Begründung dafür, warum welche Posten abzugsfähig sein sollen, insbesondere warum die Krankenversicherung als Abzugsposten berücksichtigungsfähig sein soll, enthält der Vorlagebeschluss nicht.
cc) Gegen die Zulässigkeit der Vorlage unter dem Gesichtspunkt der Aufbereitung des Streitstoffes in tatsächlicher Hinsicht spricht des Weiteren der vom Vorlagegericht zugrunde gelegte Zeitraum. Das Gericht hat die Besoldungsentwicklung nur für einen kurzen Zeitabschnitt, nämlich von 2002 bis 2005, dargestellt und auch nur in diesem Zeitraum in Relation zu verschiedenen Bestimmungsfaktoren der amtsangemessenen Alimentation (Preisentwicklung, Gehaltsentwicklung innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes) gesetzt. Das Ausgangsjahr 2002 war das letzte Jahr, in dem das Sonderzahlungsrecht bundeseinheitlich geregelt war; das Endjahr 2005 markierte den „Tiefpunkt” in Bezug auf die Sonderzahlung in Niedersachsen. Für eine dem § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügende Aufbereitung des Streitstoffes ist aber zu fordern, dass ein größerer Zeitraum in die Betrachtung einbezogen wird, wenn ein Vorlagegericht die Verfassungswidrigkeit der Besoldungshöhe unter Verweis auf deren zeitliche Entwicklung begründet. Nur so erscheint es möglich, das vom Bundesverfassungsgericht für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung aufgestellte Evidenzkriterium plausibel darzulegen (vgl. dazu sogleich unter b).
dd) Der vom Gericht vorgenommene Vergleich zwischen der Beamtenbesoldung und der Bezahlung der Angestellten im öffentlichen Dienst ist mit der gegebenen Begründung nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der die Besoldungshöhe bestimmenden Vorschriften darzulegen. Das Gericht argumentiert damit, dass die Beamtenbesoldung zwischen 2002 und 2005 um lediglich 0,05 % beziehungsweise 2,526 % – insoweit variieren die Angaben – gestiegen sei, während sich die Netto-Einkünfte der Vergleichsgruppen-Angestellten im gleichen Zeitraum um 8,16 % erhöht hätten. Abgesehen davon, dass diese Diskrepanz auf den Spezifika des gewählten Betrachtungszeitraums beruht, verhält sich das Vorlagegericht nicht zu der Frage, ob es ausschließlich auf einen relativen Vergleich oder auch auf einen Vergleich in absoluten Zahlen ankommt. Das Gericht hat für das Jahr 2005 ein „vergleichbares Netto-Gesamt” der Vergleichsgruppen-Angestellten in Höhe von 25.784,24 EUR ermittelt, das einer Netto-Besoldung der Beamten in Höhe von 29.983,63 EUR beziehungsweise 29.366,02 EUR gegenübersteht. Diese Gegenüberstellung als Beleg für ein verfassungswidriges Alimentationsdefizit anzuführen, bedürfte einer vertieften Begründung.
ee) Der vom Vorlagegericht vorgenommene Gehaltsvergleich mit der Privatwirtschaft ist ebenfalls nicht tragfähig. Das Gericht beschränkt sich auf den Hinweis, dass sich die Brutto-Verdienste der Arbeitnehmer im produzierenden Gewerbe zwischen 2002 und 2005 von monatlich 2.816,00 EUR auf 3.024,00 EUR – also um 7,38 % – erhöht hätten. Unabhängig davon, dass hier in Abweichung von den sonstigen Netto-Berechnungen auf die Brutto-Verdienste abgestellt wird, berücksichtigt der Vergleich nicht hinreichend die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses. Damit das Beamtenverhältnis für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden (vgl. BVerfGE 114, 258 ≪293 f.≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012, S. 357 ≪359≫). Zur Vergleichbarkeit der Ausbildung und Tätigkeit des Klägers des Ausgangsverfahrens und der Arbeitnehmer im produzierenden Gewerbe trifft das Verwaltungsgericht keine Aussage. Zudem lässt das Gericht die gegenüber den Bezahlungssystemen der Privatwirtschaft bestehenden Besonderheiten des beamtenrechtlichen Besoldungssystems außer Acht, die auf den Charakter des Beamtenverhältnisses als wechselseitiges Dienst- und Treueverhältnis zurückzuführen sind. Angesichts der zwischen Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden Systemunterschiede müssen die Konditionen eben (nur) insgesamt vergleichbar sein (vgl. BVerfGE 114, 258 ≪294≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012, S. 357 ≪359≫).
b) Seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der im Streit stehenden Alimentation legt das Vorlagegericht nicht hinreichend dar.
aa) Für die Feststellung der Unteralimentation der Beamten ist nach ständiger verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung ein Evidenzkriterium maßgeblich. Dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 65, 141 ≪148 f.≫; 103, 310 ≪319 f.≫; 110, 353 ≪364 f.≫; 117, 330 ≪353≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012, S. 357 ≪359≫). Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle auf die Frage, ob die dem Beamten gewährten Bezüge evident unzureichend sind. Dies ist der Fall, wenn der unantastbare Kerngehalt der Alimentation als Untergrenze nicht mehr gewahrt ist (vgl. BVerfGE 44, 249 ≪263, 267 f.≫; 114, 258 ≪288 f.≫; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 –, NVwZ 2012, S. 357 ≪359≫).
bb) Hieran gemessen hat das Vorlagegericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der gewährten Bezüge nicht hinreichend dargelegt.
(1) Das Verwaltungsgericht hat das Evidenzkriterium weder nach dessen Wortlaut noch sinngemäß für eine Prüfung am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG herangezogen. Das Gericht beschränkt sich darauf, auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Besoldungsrecht hinzuweisen, ohne daraus konkrete Folgerungen für den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab abzuleiten. Soweit das Gericht in diesem Zusammenhang auf das in der fachgerichtlichen Judikatur verbreitete Kriterium der greifbaren Abkopplung der Beamtenbesoldung von der allgemeinen Entwicklung abstellt, bedürfte dieser Ansatzpunkt einer näheren Entfaltung. Die fachgerichtliche Rechtsprechung legt ihren Entscheidungen divergierende Zahlenwerte – die sich zudem auf unterschiedliche Bezugspunkte beziehen – zugrunde, ab denen eine greifbare Abkopplung anzunehmen sein soll (vgl. dazu die Darstellung im Vorlagebeschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juli 2009 – 1 A 1525/08 –, juris, Rn. 396 ff.). Weder setzt sich das Gericht mit diesen Zahlen auseinander, noch macht es deutlich, warum es bei den von ihm zugrunde gelegten Werten von einer greifbaren Abkopplung ausgeht.
(2) Mehrere Passagen des Vorlagebeschlusses deuten in eine Richtung, wonach das Gericht keine echte Gesamtbetrachtung der Besoldungshöhe und Besoldungsentwicklung vornimmt (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGK 12, 253 ≪263 f.≫), sondern die Neuregelung des Sonderzahlungsrechts als den eigentlichen Bezugspunkt für die Annahme einer Unteralimentation ansieht. So führt das Gericht aus, dass der vorgelegte Normenkomplex verfassungswidrig sei, weil das Landesrecht im Jahr 2005 die im Vorjahr gezahlten Sonderzahlungsbeträge nicht mehr vorsehe und das Bundesbesoldungsgesetz keinen finanziellen Ausgleich für diesen Einschnitt vornehme. Dieses Verständnis deckt sich mit der Prozessgeschichte im Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens, der von Anfang an auf die Kürzung der Sonderzahlung „zugeschnitten” war. Vorlagen, die sich allein auf die Neuregelung des Sonderzahlungsrechts beziehen, hat das Bundesverfassungsgericht aber schon mehrfach als unzulässig beschieden (vgl. BVerfGK 12, 234 ≪237 ff.≫; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2009 – 2 BvL 3/08 u.a. –, ZBR 2010, S. 165; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 14. Oktober 2009 – 2 BvL 13/08 u.a. –, juris).
(3) Schließlich hat sich das Vorlagegericht nicht hinreichend mit Rechtsprechung und Schrifttum zur Verfassungskonformität der Alimentation nach der Neuregelung des Sonderzahlungsrechts auseinandergesetzt (vgl. etwa Wolff, Das Sächsische Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung und das Alimentationsprinzip, SächsVBl 2004, S. 273 ff.). Insbesondere eine Auseinandersetzung mit der die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung bejahenden (niedersächsischen) Rechtsprechung (vgl. VG Hannover, Urteil vom 16. November 2006 – 2 A 50/04 –, NVwZ-RR 2008, S. 124, zur Verfassungskonformität der Neuregelung des Sonderzahlungsrechts, zwar bezogen auf die Streitjahre 2003 und 2004, aber wohl darüber hinausweisend; vgl. auch – nach Erlass des Vorlagebeschlusses – VG Lüneburg, Urteil vom 30. April 2009 – 1 A 300/05 –, juris, zur Verfassungskonformität der Alimentation der niedersächsischen Beamten im Jahr 2005) wäre insoweit angezeigt gewesen.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Unterschriften
Voßkuhle, Gerhardt, Landau
Fundstellen