BVerfG Beschluss vom 23.05.2008 - 2 BvR 1081/07

Verfahrensgang

BVerwG (Urteil vom 25.01.2007; Aktenzeichen 2 C 28/05)

OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 10.06.2005; Aktenzeichen 2 A 10187/05.OVG)

VG Koblenz (Urteil vom 25.11.2004; Aktenzeichen 6 K 1708/04.KO)

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Tatbestand

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Heraufsetzung des Pensionsalters für Polizeibeamte in Rheinland-Pfalz.

I.

1. In Rheinland-Pfalz traten Polizeibeamte früher gemäß § 208 Landesbeamtengesetz Rheinland-Pfalz (im Folgenden: LBG) a.F. mit Vollendung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand. Diese Altersgrenze wurde durch das Landesgesetz zur Sicherung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften und über Maßnahmen zur Entlastung des Landeshaushalts vom 10. April 2003 (GVBl S. 55) abgeändert. § 208 LBG n. F., der am 1. Januar 2004 in Kraft trat, sieht eine Altersgrenze von 60 Jahren nur noch für Polizeibeamte vor, die mindestens 25 Jahre lang in bestimmten Sonderfunktionen eingesetzt waren. Für alle anderen Polizeibeamten wurde die Altersgrenze je nach Laufbahngruppe und Geburtsjahrgang heraufgesetzt. § 208 LBG n.F. lautet auszugsweise wie folgt:

§ 208

Besondere Altersgrenzen

(1) 1 Für Polizeibeamte bildet das vollendete 60. Lebensjahr die Altersgrenze, wenn sie mindestens 25 Jahre in Funktionen des Wechselschichtdienstes, im Mobilen Einsatzkommando, im Spezialeinsatzkommando oder in der Polizeihubschrauberstaffel eingesetzt waren. […] 4 Im Übrigen bildet abweichend von § 54 Abs. 1 Satz 1 für Polizeibeamte in Ämtern des mittleren Polizeidienstes das vollendete 62. Lebensjahr und für Polizeibeamte in Ämtern des gehobenen Polizeidienstes das vollendete 63. Lebensjahr die Altersgrenze.

[…]

(3) Abweichend von Absatz 1 Satz 4 bildet die Altersgrenze:

1. für Polizeibeamte in Ämtern des mittleren und des gehobenen Polizeidienstes, die im Jahr 1944 geboren sind, das vollendete 61. Lebensjahr und
2. für Polizeibeamte in Ämtern des gehobenen Polizeidienstes, die im Jahr 1945 geboren sind, das vollendete 62. Lebensjahr.

[…]

(4) Abweichend von § 54 Abs. 1 Satz 1 bildet die Altersgrenze für Polizeibeamte in Ämtern des höheren Polizeidienstes, die im Jahr

1. 1944 geboren sind, das vollendete 61. Lebensjahr,
2. 1945 geboren sind, das vollendete 62. Lebensjahr,
3. 1946 geboren sind, das vollendete 63. Lebensjahr,
4. 1947 geboren sind, das vollendete 64. Lebensjahr.

[…]

Die allgemeine Altersgrenze für Beamte bildet gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 LBG das vollendete 65. Lebensjahr.

2. Der Beschwerdeführer ist im Jahr 1945 geboren. Er war zuletzt Kriminalhauptkommissar im gehobenen Polizeidienst des Landes Rheinland-Pfalz. Das Polizeipräsidium Koblenz setzte mit Bescheid vom 28. November 2003 die Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand für den Beschwerdeführer auf das 62. Lebensjahr fest. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Beschwerdeführer Klage mit dem Antrag, unter Aufhebung des Bescheids vom 28. November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. April 2004 das Polizeipräsidium zu verpflichten, die Altersgrenze für ihn auf das vollendete 60. Lebensjahr festzusetzen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 25. November 2004 ab. Die Berufung wurde durch das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Juni 2005 zurückgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Revision mit Urteil vom 25. Januar 2007 zurück. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht u.a. aus, § 208 LBG stehe im Einklang mit § 25 Abs. 1 Satz 3 BRRG, der eine gesetzliche Bestimmung besonderer Altersgrenzen für einzelne Beamtengruppen erlaube. § 208 LBG stimme auch mit dem Grundgesetz überein. Die Vorschrift verstoße weder gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn noch sei sie unverhältnismäßig. Auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Erwägungen des Gesetzgebers dazu, in welchen Funktionen die Polizeibeamten besonderen Belastungen ausgesetzt seien, die unterschiedliche Altersgrenzen rechtfertigten, seien sachlich gerechtfertigt. Auch die Differenzierung nach Laufbahngruppen sei gerechtfertigt, wenn bei typisierender Betrachtung die Dienstaufgaben im mittleren Dienst physisch und psychisch anstrengender seien als im gehobenen Dienst. Dem Grundsatz des Vertrauensschutzes werde durch die Übergangsregelungen in § 208 Abs. 3 und 4 LBG hinreichend Rechnung getragen.

Der Beschwerdeführer ist im März 2007 mit Vollendung des 62. Lebensjahres in den Ruhestand getreten.

Entscheidungsgründe

II.

Mit der fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG.

Ein zulässiges Differenzierungsziel des Gesetzes sei nicht erkennbar, da es der Entlastung des Landeshaushalts dienen solle. Fiskalische Gründe allein könnten aber im Bereich des Beamtenrechts die Differenzierung nach Beamtengruppen nicht legitimieren. Untersuchungen oder gesicherte Erfahrungen des Gesetzgebers dazu, dass eine Haushaltskonsolidierung durch die Verlängerung der Lebensarbeitszeit erreicht werden könne, gebe es nicht. Der Gesetzgeber habe nicht anhand von Untersuchungen oder gesicherten Erfahrungswerten dargelegt, warum die bis Ende 2003 geltende generalisierende Vermutung, dass die Leistungsfähigkeit von Polizeibeamten ab dem vollendeten 60. Lebensjahr nicht mehr gegeben sei, nicht mehr richtig sei.

Die personenbezogene Ungleichbehandlung der Polizeibeamten nach Tätigkeitsbereich, Laufbahngruppe und Geburtsjahrgang sei keine zulässige Typisierung und nicht gerechtfertigt. Bei der Festlegung der Altersgrenze sei das Grundrecht auf Gesundheit und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG betroffen, das im Rahmen der durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Fürsorgepflicht seitens des Gesetzgebers zu beachten sei. Es sei daher im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG ein strenger Prüfungsmaßstab anzulegen. Die niedrigere Altersgrenze für Beamte mit den in Abs. 1 genannten Sonderfunktionen beruhe auf einer bloßen Vermutung des Gesetzgebers zu einer angeblichen besonderen Belastungssituation. Der Beschwerdeführer sei dagegen 29 Jahre lang in der Rufbereitschaft tätig gewesen und komme dennoch nicht in den Genuss der niedrigeren Altersgrenze. Eine weitere nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liege darin, dass Polizeibeamte, die in den in § 208 Abs. 1 LBG genannten Sonderfunktionen tätig gewesen seien, bei der Altersgrenze begünstigt würden, auch wenn sie in dieser Sonderfunktion nur Innendienst geleistet hätten und damit den vom Gesetzgeber angegebenen besonderen Belastungen nicht ausgesetzt gewesen seien.

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde bestehe auch nach dem zwischenzeitlich erfolgten Eintritt des Beschwerdeführers in den Ruhestand fort. Der Beschwerdeführer hätte, falls § 208 LBG n.F. verfassungswidrig und nichtig wäre, bereits mit Vollendung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand versetzt werden müssen und erhalte daher rückwirkend einen Anspruch auf Ruhegehalt ab März 2005. Die Besoldung, die der Beschwerdeführer stattdessen für seinen aktiven Dienst bis zum März 2007 erhalten habe, sei nicht auf das rückwirkend zu zahlende Ruhegehalt anzurechnen, da es für eine solche Anrechnung oder eine Rückforderung der Dienstbezüge keine Rechtsgrundlage gebe.

III.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 ≪24 ff.≫; 96, 245 ≪248≫). Sie hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.

1. Die Festsetzung der unterschiedlichen Altersgrenzen in § 208 LBG verstößt nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Art. 33 Abs. 5 GG fordert weder eine auf ein bestimmtes Lebensalter gerichtete noch eine für alle Beamten einheitliche Festsetzung der Altersgrenze (vgl. BVerfGE 71, 255 ≪270≫). Der Gesetzgeber kann vielmehr für einzelne Beamtengruppen besondere Altersgrenzen festsetzen. Die Pflicht des Beamten zur grundsätzlich lebenslangen Dienstleistung findet ihre Schranke in der Dienstfähigkeit des Beamten. Bei Erreichen einer bestimmten gesetzlichen Altersgrenze wird der Eintritt der Dienstunfähigkeit unwiderleglich vermutet (vgl. BVerfGE 9, 338 ≪345≫; 71, 255 ≪268≫). Dagegen ist unterhalb dieser Altersgrenze die Dienstfähigkeit nach der Einschätzung des Gesetzgebers im Regelfall gegeben. Der Gesetzgeber hat hier einen weiten Gestaltungsspielraum und kann auf der Grundlage von Erfahrungswerten generalisierende Regelungen dazu treffen, bis zu welchem Zeitpunkt er die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als gegeben ansieht (vgl. BVerfGK 4, 219 ≪222≫). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Heraufsetzung der Altersgrenze für Polizeibeamte, welche die allgemeine Altersgrenze für Beamte nicht übersteigt, sondern für alle Polizeibeamte bis auf die Beamten im höheren Dienst weiterhin darunter liegt, auf einer Fehleinschätzung beruht, die mit der Fürsorgepflicht nicht vereinbar wäre. Der Fürsorgepflicht des Dienstherrn wird im Übrigen dadurch Rechnung getragen, dass der Beamte bei einem früheren Eintritt der Dienstunfähigkeit im Einzelfall in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden kann.

2. Der Beschwerdeführer ist auch nicht in seinem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (vgl. BVerfGE 42, 64 ≪72≫). Art. 3 Abs. 1 GG ist verletzt, wenn die (un)gleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 55, 114 ≪128≫; 75, 108 ≪157≫; 76, 256 ≪329≫). Ein solcher Fall läge vor, wenn zwischen den Gruppen, die ungleich behandelt werden, keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Schlechterstellung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ≪88≫; 71, 39 ≪58≫; 71, 146 ≪154 f.≫).

Aufgrund der verhältnismäßig weiten Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber bei Regelungen des Versorgungsrechts – einschließlich der Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand – belässt, kann das Bundesverfassungsgericht nicht überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat. Der Gesetzgeber ist insbesondere frei, darüber zu befinden, was als im Wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, dass die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt. Er ist befugt, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (vgl. BVerfGE 71, 39 ≪52 f.≫; 76, 256 ≪329≫; 110, 353 ≪364 f.≫). Jede gesetzliche Regelung der Altersgrenzen muss generalisieren und enthält daher auch unvermeidbare Härten. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. BVerfGE 76, 256 ≪295≫; 103, 310 ≪320≫; 110, 353 ≪364 f.≫).

b) An diesen Maßstäben gemessen hat der rheinland-pfälzische Gesetzgeber bei der Festsetzung der gestaffelten Altersgrenzen für Polizeibeamte den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Das Landesgesetz zur Sicherung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften und über Maßnahmen zur Entlastung des Landeshaushalts war zwar generell durch eine angestrebte Entlastung des Landeshaushaltes motiviert (vgl. LTDrucks 14/1800, S. 1). Die unterschiedliche Ausgestaltung der Altersgrenzen beruht jedoch auf dem sachgerechten, den Regelungen zur Altersgrenze systemimmanenten Kriterium der jeweiligen Belastung des Beamten durch seinen Dienst. Der Gesetzgeber hat damit an die Stelle der erheblich generalisierenden Vorschrift des § 208 LBG a. F., der die Altersgrenze für Polizeibeamte auf einheitlich 60 Jahre festsetzte, eine stärker differenzierende Regelung gesetzt. Der Gesetzgeber verweist für diese stärkere Differenzierung darauf, die bisherige einheitliche Altersgrenze habe nicht danach unterschieden, ob der Polizeibeamte tatsächlich den besonderen Belastungen, die seinerzeit für die Festlegung einer besonderen Altersgrenze ursächlich gewesen seien, ausgesetzt gewesen sei (vgl. LTDrucks 14/1800, S. 9). Eine Neubewertung der Altersgrenze, ab der die Dienstunfähigkeit der Polizeibeamten gesetzlich vermutet werde, ließe sich aufgrund der eingetretenen Änderungen in den Organisationsstrukturen und in den Aufgabenbereichen sowie im Hinblick auf eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen durch den enormen technischen Wandel gerade im Polizeibereich nicht mehr aufrechterhalten (a.a.O.). Es gebe im Polizeidienst eine Vielzahl von Funktionen und Aufgabenbereichen, mit deren Wahrnehmung keine gegenüber anderen Berufsgruppen höheren Anforderungen an die physische und psychische Leistungsfähigkeit verbunden seien (a.a.O.).

Der Gesetzgeber hat sich damit maßgeblich von Erwägungen zu den Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Beamten und den besonderen Belastungen seines Dienstes leiten lassen, die seit jeher bei der Bestimmung der Altersgrenze eine Rolle gespielt haben. Sie sind sachgerecht und geben zu verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Anlass. Wenn die Neuregelung auch das Ziel einer Haushaltskonsolidierung verfolgt, verbietet dies nicht eine systemgerechte Neubestimmung der Altersgrenzen, welche die allgemeine Altersgrenze nicht übersteigen, sondern für die Mehrzahl der Polizeibeamten weiter dahinter zurückbleiben. Zu den finanziellen Erwägungen des Gesetzgebers kommen hier systemimmanente Gründe hinzu, die eine Ausdifferenzierung der Altersgrenzen sachlich rechtfertigen (vgl. BVerfGE 114, 258 ≪291≫).

c) Die niedrigere Altersgrenze für Beamte, die mindestens 25 Jahre lang besondere, in § 208 Abs. 1 Satz 1 LBG aufgeführte Funktionen wahrgenommen haben, stellt eine zulässige Differenzierung dar. Die Regelung trägt der besonderen Belastung von Polizeibeamten in Sonderfunktionen wie dem Wechselschichtdienst Rechnung (LTDrucks 14/1800, S. 11). Bei den Beamten, die über einen längeren Zeitraum besonderen physischen und psychischen Belastungen ausgesetzt sind, wird daher ein früherer Verlust der Leistungsfähigkeit vermutet. Die niedrigere Altersgrenze findet dabei in systemgerechter Weise auf die Sonderfunktionen Anwendung, die besondere körperliche und geistige Anforderungen stellen und deswegen auch in anderen Regelungen des Beamtenrechts als besonders belastend herausgehoben sind. So wird für die besonderen Erschwernisse, die mit dem Einsatz im Wechselschichtdienst, in einem Mobilen Einsatzkommando, in einem Sondereinsatzkommando oder als fliegendes Personal verbunden sind, eine Zulage gezahlt (vgl. § 20 Abs. 1, § 22 Abs. 2 Nr. 1, § 22a Abs. 1 Erschwerniszulagenverordnung – EZulV).

Dagegen ist die Rufbereitschaft, die der Beschwerdeführer lange Zeit ausgeübt hat, nach der zulässigen Einschätzung des Gesetzgebers nicht mit denselben Belastungen wie etwa der Wechselschichtdienst verbunden. Im Wechselschichtdienst werden die Beamten nach einem Dienstplan eingesetzt, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen Arbeitszeit in Arbeitsschichten vorsieht, in denen ununterbrochen bei Tag und Nacht, werktags, sonntags und feiertags gearbeitet wird (§ 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV). Die besondere Belastung der Beamten entsteht durch die ständige Umstellung ihres Arbeits- und Lebensrhythmus (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1997 – 2 C 37.96 –, ZBR 1998, S. 100 ≪101≫). Rufbereitschaft dagegen bedeutet, dass sich der Beamte zu Hause oder an einem anderen frei wählbaren Ort bereithalten muss, um bei Bedarf zu Dienstleistungen sofort abgerufen werden zu können; sie bedeutet daher in erster Linie nur eine gewisse Einschränkung der Bewegungsfreiheit während der Freizeit (vgl. BVerwGE 59, 45 ≪47≫). Die Rufbereitschaft gilt daher auch nicht als zulagenfähiger „Dienst zu ungünstigen Zeiten” gemäß § 3 Abs. 4 EZulV. Zudem erhalten Beamte für eine Mehrbelastung durch die Rufbereitschaft bereits einen Freizeitausgleich nach § 7 Abs. 2 Arbeitszeitverordnung Rheinland-Pfalz.

Es ist nicht zu beanstanden, dass für einzelne Beamte auch dann die niedrigere Altersgrenze gilt, wenn sie innerhalb dieser Sonderfunktionsbereiche nur Innendienst geleistet haben. Die Anwendung der Altersgrenze auf Beamte, die nicht der besonderen Belastungssituation in diesen Sonderfunktionen ausgesetzt waren, ist das Ergebnis einer zulässigen Generalisierung des Gesetzgebers. Die Regelung soll in einer verwaltungstechnisch handhabbaren Weise jedenfalls alle Beamten erfassen, für die eine besondere Belastungssituation bestand.

d) Die Staffelung der Altersgrenze nach Geburtsjahrgängen in § 208 Abs. 3 und Abs. 4 LBG stellt eine verfassungsrechtlich zulässige Differenzierung dar. Der Gesetzgeber hat damit eine Übergangsregelung geschaffen, die den Interessen der Beamten am Fortbestand der bisherigen Rechtslage umso größeres Gewicht einräumt, je näher sie bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits dem Ruhestandsalter waren (vgl. LTDrucks 14/1800, S. 11). Für die zu diesem Zeitpunkt bereits älteren Beamten wird die Altersgrenze gegenüber dem bisher maßgeblichen vollendeten 60. Lebensjahr schrittweise heraufgesetzt. Eine solche differenzierende Übergangsregelung ist als Ungleichbehandlung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht nur zulässig, sondern kann im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Vertrauen des Beamten auf den Fortbestand der bisherigen Regelung und der Bedeutung des Anliegens des Gesetzgebers für das Wohl der Allgemeinheit sogar geboten sein (vgl. BVerfGE 71, 255 ≪273≫). Durch die Übergangsregelung in § 208 Abs. 3 und Abs. 4 LBG hat der Gesetzgeber diesen Anforderungen des verfassungsrechtlich verbürgten Vertrauensschutzes Rechnung getragen.

e) Die Ungleichbehandlung von Polizeibeamten in Ämtern des gehobenen Polizeidienstes gegenüber Polizeibeamten in Ämtern des mittleren Polizeidienstes gemäß § 208 Abs. 1 Satz 4 LBG beschwert den Beschwerdeführer nicht. Aufgrund seines Geburtsjahrgangs findet auf ihn die Übergangsregelung des § 208 Abs. 3 Nr. 1 LBG Anwendung, so dass er wie die Polizeibeamten des mittleren Dienstes mit Vollendung des 62. Lebensjahres in den Ruhestand trat.

3. Von einer weiteren Begründung der Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Unterschriften

Broß, Di Fabio, Landau

Fundstellen

NVwZ 2008, 1233

ZAP 2008, 1022

ZBR 2008, 411

ZTR 2008, 463

DVBl. 2008, 997

GV/RP 2008, 580

NPA 2009

Polizei 2008, 272