Entscheidungsstichwort (Thema)
Wahlberechtigung zum Personalrat. Blockmodell der Altersteilzeit. Freistellungsphase. Ruhen des Arbeitsverhältnisses. befristete Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit
Leitsatz (amtlich)
1. Ein Arbeiter verliert mit dem Eintritt in die Freistellungsphase nach dem Blockmodell des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses seine Wahlberechtigung zum Personalrat.
2. Ein Arbeiter verliert gemäß § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG seine Wahlberechtigung zum Personalrat, wenn sein Arbeitsverhältnis am Wahltag wegen Beziehens einer befristeten Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit bereits seit mehr als 18 Monaten ruht.
Normenkette
NWPersVG § 10; TV ATZ §§ 3, 8
Verfahrensgang
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen den Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Oktober 2001 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 090 EUR (entspricht 8 000 DM) festgesetzt.
Tatbestand
I.
In der Zeit vom 2. bis 4. Mai 2000 fand beim Polizeipräsidium Bielefeld die Wahl des Personalrats statt. Von dem zu wählenden 13-köpfigen Personalrat entfiel ein Vertreter auf die Gruppe der Arbeiter. In dieser Gruppe waren 18 Personen im Wählerverzeichnis eingetragen, darunter F. und W.
Mit F. war auf der Grundlage des Altersteilzeitgesetzes und des Tarifvertrages zur Regelung der Altersteilzeitarbeit am 17. Februar 1999 ein Änderungsvertrag zum laufenden Arbeitsvertrag geschlossen worden, wonach das Arbeitsverhältnis ab 1. März 1999 als Altersteilzeitarbeitsverhältnis fortgeführt wurde. Die Altersteilzeitarbeit wurde im Blockmodell geleistet, wobei die Arbeitsphase vom 1. März 1999 bis 31. März 2000 und die Freizeitphase vom 1. April 2000 bis 30. April 2001 dauerte.
W. war seit Januar 1997 dienstunfähig erkrankt. Die Landesversicherungsanstalt Westfalen gewährte ihm ab August 1997 eine Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit auf Zeit. Diese wurde in der Folgezeit mehrfach verlängert, zuletzt mit Bescheid vom 25. Mai 2000. Seit 1. März 2001 ist er – nach Ablauf der Rentendauer – im Innendienst des Polizeipräsidiums Bielefeld beschäftigt.
Laut Wahlniederschrift des Wahlvorstandes beim Polizeipräsidium Bielefeld vom 4. Mai 2000 wurden in der Gruppe der Arbeiter 18 gültige Stimmen abgegeben, von denen 10 auf den Bewerber T. M. und 8 auf den Bewerber M. M. entfielen. Dementsprechend wurde der Bewerber T. M. für gewählt erklärt.
Am 17. Mai 2000 haben die Antragsteller die Wahl angefochten. Das Verwaltungsgericht hat die Personalratswahl in der Gruppe der Arbeiter für ungültig erklärt. Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Bei der streitigen Personalratswahl sei gegen zwingende Vorschriften über die Wahlberechtigung verstoßen worden. Die Arbeiter F. und W. seien nicht wahlberechtigt gewesen. F. sei seit dem Übergang seines Arbeitsverhältnisses in die Freistellungsphase der Altersteilzeitarbeit am 1. April 2000 nicht mehr Beschäftigter im Sinne des § 10 Abs. 1 NWPersVG gewesen. Denn er sei – unbeschadet des Fortbestandes von arbeitsvertraglichen Beziehungen – zu jenem Zeitpunkt endgültig aus der Dienststelle ausgegliedert worden. Er habe nicht mehr an der Erfüllung der der Dienststelle gestellten Aufgaben mitgewirkt. Eine etwaige Reaktivierung könne nicht auf der Grundlage der fortbestehenden vertraglichen Beziehungen erfolgen, sondern setze zwingend eine weitere vertragliche Vereinbarung voraus. Das in der Freistellungsphase fortbestehende Arbeitsverhältnis erschöpfe sich darin, eine Rechtsgrundlage für die Weitergewährung von Bezügen zu bilden. Damit sei kein die Wahlberechtigung eröffnender hinreichender Bezug zur Dienststelle mehr gegeben. Der Arbeiter W. sei nach § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG von der Wahl ausgeschlossen gewesen. Denn er sei am Wahltag bereits mehr als 18 Monate von seiner Dienstpflicht unter Wegfall der Bezüge befreit gewesen. Die Vorschrift erfasse alle Fälle, in denen die Pflicht zur Erbringung der Arbeitsleistung und zur Zahlung des Arbeitsentgelts vorübergehend wegfalle, ohne dass zugleich der rechtliche Bestand des Arbeitsverhältnisses berührt werde.
Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde trägt der Beteiligte zu 1 vor: Soweit es um den Arbeiter W. gehe, stehe der angefochtene Beschluss nicht mit § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG in Einklang. Mit dem dort geregelten Fall der unbezahlten Beurlaubung könne das tarifvertraglich vorgesehene Ruhen des Arbeitsverhältnisses für den Fall vorübergehender Erwerbsunfähigkeit nicht gleichgesetzt werden. Der Arbeiter F. sei am Wahltag Beschäftigter im Sinne von § 10 Abs. 1 NWPersVG gewesen, weil auch während der Freistellungsphase der Altersteilzeit das Arbeitsverhältnis fortbestanden habe. Das Merkmal der „tatsächlichen Eingliederung” sei entwickelt worden, um die Mitbestimmung bei Einstellungen entsprechend ihrem Schutzgedanken zu sichern. Es könne jedoch nicht gegen die Wahlberechtigung von Arbeitnehmern angeführt werden. Abgesehen davon bestehe die Bindung zur Dienststelle fort, weil Arbeitnehmer während der Freistellungsphase der Altersteilzeit im Rahmen des Direktionsrechts zur Mehrarbeit herangezogen werden könnten.
Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
Die Antragsteller beantragen,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom 3. Dezember 1974, GV.NW S. 1514, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Dezember 2000, GV.NW S. 754, in Verbindung mit § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Der Wahlanfechtungsantrag ist zulässig, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Dass sich ein solcher Antrag auf eine der im Personalrat vertretenen Gruppen im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG beschränken kann, ist in § 22 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG ausdrücklich vorgesehen. In einem solchen Fall müssen die die Wahl anfechtenden Beschäftigten (vgl. § 22 Abs. 1 NWPersVG) nicht derjenigen Gruppe angehören, auf welche sich die Wahlanfechtung bezieht. Für eine derartige Einschränkung gibt der Wortlaut der in § 22 NWPersVG enthaltenen Bestimmungen nichts her. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gebieten dies nicht. Denn alle Beschäftigten der Dienststelle sind unabhängig von ihrer Gruppenzugehörigkeit jedenfalls in den gemeinsamen Angelegenheiten gemäß § 34 Abs. 1 NWPersVG von der Tätigkeit des Personalrats als Ganzen betroffen, so dass sie ein Interesse daran haben müssen, dass der Personalrat in Bezug auf jede Gruppe richtig zusammengesetzt ist.
2. Der Wahlanfechtungsantrag ist gemäß § 22 Abs. 1 NWPersVG begründet, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte. Ein danach erheblicher Verstoß liegt vor, wenn bei der Personalratswahl die in § 10 NWPersVG normierten Bestimmungen über die Wahlberechtigung missachtet wurden. Dies war hier hinsichtlich der Arbeiter F. und W. der Fall.
3. Der Arbeiter F. war nicht wahlberechtigt gemäß § 10 NWPersVG, weil er am Wahltag nicht mehr Angehöriger der Dienststelle war.
a) Nach § 10 Abs. 1 NWPersVG sind wahlberechtigt alle Beschäftigten, die am Wahltage das 18. Lebensjahr vollendet haben.
Unter einem Beschäftigten im Sinne dieser Vorschrift wird derjenige verstanden, der auf der Grundlage eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses in eine Dienststelle eingegliedert ist und dort an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt (vgl. Beschluss vom 12. März 1987 – GmS-OGB 6/86 – BVerwGE 77, 370, 376; ferner Beschluss vom 6. Juni 1991 – BVerwG 6 P 8.89 – Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 7 f.; Beschluss vom 25. September 1995 – BVerwG 6 P 44.93 – BVerwGE 99, 230, 231 f.). Dabei ist die Eingliederung geprägt durch das Weisungsrecht der Dienststelle, dem eine entsprechende Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenübersteht (vgl. Beschluss vom 15. März 1994 – BVerwG 6 P 24.92 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 89 S. 4; Beschluss vom 6. September 1995 – BVerwG 6 P 9.93 – BVerwGE 99, 214, 216; Beschluss vom 27. August 1997 – BVerwG 6 P 7.95 – PersR 1998, 22, 24). Da der Begriff des Beschäftigten in § 10 Abs. 1 NWPersVG mit der Eingliederung in eine bestimmte Dienststelle verknüpft ist, setzt auch das den Beschäftigten zustehende Recht zur Wahl des Personalrats die Zugehörigkeit zu ebendieser Dienststelle voraus, bei der das Wahlrecht besteht und ausgeübt wird (vgl. § 10 Abs. 2, 4 und 5 NWPersVG).
b) Arbeiter, die sich in einem Altersteilzeitarbeitsverhältnis nach dem Blockmodell befinden, werden mit Beginn der Freistellungsphase aus der Dienststelle ausgegliedert. Denn sie sind in dieser Zeit gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a des Tarifvertrages zur Regelung der Altersteilzeitarbeit – TV ATZ – vom 5. Mai 1998, zuletzt geändert durch Tarifvertrag vom 30. Juni 2000, von der Arbeit freigestellt. Sie nehmen nicht mehr nach den Direktiven des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Dienststelle teil. Damit entfällt ihre Dienststellenzugehörigkeit (vgl. Langenbrinck/Litzka, Altersteilzeit im öffentlichen Dienst für Angestellte und Arbeiter, 2. Auflage 2000, Rn. 134; Thiel, ZTR 1998, 337, 338, 340; Wolber, PersR 2000, 148, 149; v. Roetteken, PersR 2001, 315, 333; Süllwold, ZfPR 2001, 281; Schlatmann, ZfPR 2001, 151, 152; ders., in: Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, BPersVG, § 13 Rn. 24, § 14 Rn. 28 a).
aa) Diese Feststellung wird nicht durch den Umstand gehindert, dass dem Arbeitnehmer gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a TV ATZ auch in der Freistellungsphase die Bezüge nach Maßgabe der §§ 4 und 5 TV ATZ fortgezahlt werden. Die Bezüge bestehen aus dem Arbeitsentgelt für die Teilzeitarbeit und dem Aufstockungsbetrag. Der Arbeitnehmer muss während der Gesamtdauer des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses, also sowohl während der Arbeitsphase als auch während der Freistellungsphase, durchgehend mindestens 83 v.H. seines bisherigen Nettoarbeitsentgeltes erhalten (§ 5 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 1 TV ATZ). In der Fortzahlung der Bezüge während der Freistellungsphase sieht ein Teil der Literatur die Aufrechterhaltung einer wesentlichen Bindung an die Dienststelle und damit der Eingliederung (vgl. Weiß, PersR 2000, 197, 198; Pieper/Rothländer, Praxiswissen Altersteilzeit im öffentlichen Dienst, 2000, S. 230). Dem kann nicht gefolgt werden. Wie dargelegt setzt die Eingliederung voraus, dass der Arbeitnehmer nach Weisung des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt. Davon kann keine Rede sein, wenn der Arbeitnehmer von jeglicher Arbeitsleistung befreit ist und lediglich Bezüge entgegennimmt.
bb) Eine fortbestehende Eingliederung kann auch nicht mit der Erwägung bejaht werden, während der Freistellungsphase sei die tatsächliche Heranziehung zur Arbeit arbeitsrechtlich keineswegs ausgeschlossen, sondern bleibe je nach Bedarf der Dienststelle möglich. Gegen eine solche Erwägung spricht bereits der Wortlaut des § 3 Abs. 2 Buchst. a TV ATZ, wonach der Arbeitnehmer in der zweiten Hälfte des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses „von der Arbeit freigestellt wird”. Auch die Durchführungshinweise der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) zum TV ATZ enthalten keinen Hinweis darauf, dass der Arbeitnehmer während der Freistellungsphase noch zu Arbeitsleistungen herangezogen werden könnte (vgl. insbesondere Abschnitt II Nr. 4 der Durchführungshinweise, abgedruckt bei: Uttlinger/Breier/Kiefer/Hoffmann/Dassau, BAT, E 5 Anhang 2.1). Im Gegenteil heißt es in dem von der VKA herausgegebenen „Merkblatt zur Altersteilzeit” ohne jede Einschränkung: „Nach dem so genannten Blockmodell (§ 3 Abs. 2 Buchst. a TV ATZ) arbeitet der Arbeitnehmer in der ersten Hälfte des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses im bisherigen Umfang weiter (Arbeitsphase) und wird daraufhin in der zweiten Hälfte des Altersteilzeitarbeitsverhältnisses (Freistellungsphase) von der Verpflichtung zur Erbringung von Arbeitsleistungen befreit” (a.a.O. Anhang 4; Hervorhebung durch den Senat).
Abweichendes kann nicht aus § 8 Abs. 3 Satz 1 TV ATZ geschlossen werden. Danach ruht der Anspruch auf die Aufstockungsleistungen während der Zeit, in der der Arbeitnehmer über die Altersteilzeitarbeit hinaus Mehrarbeit und Überstunden leistet, die den Umfang der Geringfügigkeitsgrenze des § 8 SGB IV überschreiten. Diese Bestimmung bezieht sich nach ihrem Sinn und Zweck auf das Teilzeitmodell (§ 3 Abs. 2 Buchst. b TV ATZ) und die Arbeitsphase des Blockmodells.
Wie aus § 30 Abs. 2 Unterabsatz 2 Satz 2 Halbsatz 2 des Manteltarifvertrags für Arbeiterinnen und Arbeiter des Bundes und der Länder (MTArb) hervorgeht, kommt die Leistung von Überstunden – das sind gemäß § 19 Abs. 2 Unterabsatz 1 MTArb Arbeitsstunden, die über die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von 38,5 Stunden hinaus geleistet werden – sowohl während der Arbeitsphase des Blockmodells der Altersteilzeit als auch im Falle der Teilzeitbeschäftigung nach dem Teilzeitmodell in Betracht. Dasselbe gilt nach § 3 Abs. 1 Unterabsatz 1 TV ATZ und § 30 Abs. 2 Unterabsatz 2 Satz 1 MTArb für die sog. Mehrarbeit, unter der Arbeitsstunden zu verstehen sind, die über die vereinbarte wöchentliche Arbeitszeit hinaus angeordnet werden, ohne dass die tatsächliche wöchentliche Arbeitszeit 38,5 Stunden überschreitet. Danach ist die Annahme, § 8 Abs. 3 Satz 1 TV ATZ beziehe sich auch auf die Freistellungsphase des Blockmodells, weder zwingend noch überhaupt nahe liegend. Die Regelung kann daher nicht als Beleg dafür angeführt werden, der Arbeiter könne in dieser Phase – wenn auch nur in stark eingeschränktem Umfang – noch zur Verrichtung weisungsabhängiger Arbeit in der Dienststelle herangezogen werden.
Selbst wenn man aber trotz Wortlaut und Systematik der tarifvertraglichen Regelungen und ungeachtet des offensichtlichen Charakters der Freistellungsphase als vorgezogener Ruhestand die Anordnung von Mehrarbeit während dieser Zeit für zulässig halten wollte, so müsste sich dies auf atypische Situationen beschränken. Die Heranziehung zu Arbeitsleistungen während der Freistellungsphase bleibt dann theoretischer Natur. Für den ganz überwiegenden Regelfall ist sie ausgeschlossen. Ist sie somit ein zwar nicht auszuschließender, aber doch völlig atypischer Vorgang, so spricht sie nicht entscheidend gegen die Wertung, dass der Arbeitnehmer mit Beginn der Freistellungsphase aus der Dienststelle ausscheidet.
cc) Ebenso verhält es sich mit arbeitsvertraglichen Nebenpflichten, denen der Arbeiter während der Freistellungphase unterliegt. Dazu zählt etwa die Pflicht zur Loyalität gegenüber dem öffentlichen Arbeitgeber in ihren verschiedenen Ausprägungen, aber beispielsweise auch die Pflicht zur Auskunftserteilung, wenn der Arbeiter über Informationen verfügt, welche die Dienststelle zur Aufgabenerfüllung benötigt. Der Fortbestand solcher und ähnlicher Nebenpflichten, die teilweise ähnlich auch im Ruhestand befindliche Beschäftigte treffen können, lässt den Umstand unberührt, dass während der Freistellungsphase die Pflicht zur Verrichtung weisungsabhängiger Arbeit entfällt und damit gerade diejenige Pflicht ruht, deren Erfüllung auf Seiten des Beschäftigten den Kern seiner Eingliederung in die Dienststelle ausmacht.
c) Da die Wahlberechtigung zum Personalrat aus den oben genannten Gründen notwendig mit der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Dienststelle verbunden ist, geht sie mit dem Ausscheiden aus der Dienststelle verloren. Diese Schlussfolgerung wird nicht allein durch die Regelung der Wahlberechtigung in § 10 Abs. 1 NWPersVG nahe gelegt, sondern entspricht darüber hinaus auch dem Grundgedanken der in § 10 NWPersVG getroffenen ergänzenden Regelungen zur Beurlaubung und Abordnung:
aa) Nach § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG sind Beschäftigte, die am Wahltage seit mehr als achtzehn Monaten unter Wegfall der Bezüge beurlaubt sind, nicht wahlberechtigt. Gemäß § 10 Abs. 2 NWPersVG wird derjenige, der zu einer Dienststelle abgeordnet ist, in ihr wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als sechs Monate gedauert hat; im gleichen Zeitpunkt verliert er das Wahlrecht bei seiner bisherigen Dienststelle. Die vorbezeichneten Regelungen über den Verlust des aktiven Wahlrechts bei unbezahltem Urlaub sowie Abordnungen von längerer Dauer belegen, dass die Fortdauer der Eingliederung für die Erhaltung des Wahlrechts unentbehrlich ist.
bb) Dies wird durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt. Der Gesetzgeber hat bei der Regelung des aktiven Wahlrechts den Eingliederungsgedanken stets betont. So beruht die Regelung in § 10 Abs. 2 NWPersVG auf seiner Einschätzung, dass bei Abordnungen von mehr als sechs Monaten Dauer der Kontakt zu den Mitarbeitern der früheren Behörde und die Beziehungen zu der bisherigen Dienststelle verloren gegangen sind (vgl. LTDrucks NW 7/4343 S. 13). Der Regelung in § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG liegt die Beurteilung des Gesetzgebers zugrunde, dass es bei längerer Beurlaubung an der für die Wahlberechtigung notwendigen tatsächlichen Eingliederung in die Dienststelle fehlt (vgl. LTDrucks NW 7/3543 S. 50). An diesem Grundgedanken hat er ungeachtet dessen festgehalten, dass er im Dritten Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September 1994, GV.NW S. 846, aus vornehmlich familienpolitischen Gründen die zum Verlust des aktiven Wahlrechts führende Dauer der Beurlaubung von sechs auf achtzehn Monate angehoben hat (vgl. LTDrucks NW 11/5258 S. 33; 11/7130 S. 37).
cc) Den vorbezeichneten Bestimmungen in § 10 NWPersVG kann andererseits keine Regelung entnommen werden, die abschließend festlegt, unter welchen Voraussetzungen ein Beschäftigter seine Wahlberechtigung verliert.
Als von § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG erfasste Beurlaubungen kommen bei Arbeitern solche nach § 55 MTArb in Betracht. Nach Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 1 der Vorschrift ist der Sonderurlaub auf bis zu fünf Jahre zu befristen. Unter den Anwendungsbereich des § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG fällt auch die bis zu drei Jahre dauernde Elternzeit nach § 15 des Bundeserziehungsgeldgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Dezember 2001, BGBl I S. 3358, soweit nicht von der Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung Gebrauch gemacht wird (vgl. Schlatmann, ZfPR 2001, 153; ders., in: Lorenzen u.a., § 13 Rn. 28 a). Der von § 10 Abs. 2 NWPersVG erfasste Fall der Abordnung – für Arbeiter dienstrechtlich geregelt in § 8 Abs. 6 Unterabsatz 1 MTArb – bringt die vorübergehende Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle mit sich.
Die genannten Regelungen in § 10 NWPersVG bauen auf einem gemeinsamen Grundgedanken auf. Vorübergehende Abwesenheit von der Dienststelle wie namentlich Erholungsurlaub oder Erkrankung stellen die Eingliederung nicht in Frage. Zieht sich eine solche vorübergehende Abwesenheit über einen längeren Zeitraum hin, so lockern sich allmählich die Bindungen zur Dienststelle. Hier den präzisen Zeitpunkt für die Ausgliederung zu bestimmen, entspricht dem Gebot der Rechtssicherheit, welchem gerade bei der Regelung der Wahlberechtigung besondere Bedeutung zukommt. Dem hat der Gesetzgeber durch die genannten typisierenden Regelungen Rechnung getragen. Den davon erfassten Vorgängen – Abordnung, Urlaub unter Wegfall der Bezüge – ist gemein, dass die Abwesenheit von der Dienststelle als vorübergehend konzipiert ist. Es besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür, dass der Betreffende in die Dienststelle zurückkehren wird. Auch wenn dies nicht stets der Fall sein wird, so ist die Rückkehr jedenfalls kein atypisches Ereignis. Hier besteht der entscheidende Unterschied zur Freistellungsphase nach dem Blockmodell der Altersteilzeit. In diesen Fällen ist die Rückkehr zur Dienststelle entweder gänzlich ausgeschlossen oder jedenfalls ein völlig atypischer Vorgang. Diese Fälle sind zwar von dem § 10 NWPersVG innewohnenden Grundgedanken erfasst, wonach das Wahlrecht das Fortbestehen der Dienststellenzugehörigkeit voraussetzt. Hier ist die Ausgliederung jedoch von vornherein als endgültig konzipiert, so dass es im Gegensatz zu den Fällen des § 10 Abs. 2, Abs. 3 Buchst. c NWPersVG nicht der Normierung von Fristen bedarf, die den Zeitpunkt der Ausgliederung bei vorübergehender Abwesenheit bestimmen. Die Typisierung in § 10 Abs. 2, Abs. 3 Buchst. c NWPersVG erfasst daher nur die dort geregelten spezifischen Sachverhalte.
Dies gilt auch hinsichtlich des Merkmals „Wegfall der Bezüge” in § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG. Den sachlichen Bezug dieses Merkmals zur dort früher normierten Sechs-Monats-Frist lieferte das Dienstrecht, welches eine Beurlaubung unter Fortzahlung der Bezüge für einen längeren Zeitraum grundsätzlich nicht vorsieht (vgl. § 12 Abs. 4 SUrlV vom 14. September 1993, GV.NW S. 691, zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. September 1997, GV.NW S. 314). Nach der aus familienpolitischen Gründen erfolgten Verlängerung dieser Frist auf achtzehn Monate wird für eine Herleitung der fortdauernden Wahlberechtigung aus § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG in Fällen des bezahlten Urlaubes nur in den seltenen Fällen Raum sein, in denen eine solche Beurlaubung sogar achtzehn Monate überschreitet. Dem Regelungsbereich des § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG unterfällt die hier in Rede stehende Freistellungsphase nach dem Blockmodell der Altersteilzeit jedenfalls deswegen nicht, weil es sich dabei nicht um eine Beurlaubung handelt, sondern um einen Freizeitausgleich für die in der Arbeitsphase bereits vollständig erfüllte Arbeitsleistung. Auch stellt sich hier – anders als bei Beurlaubungen und Abordnungen – nicht das Problem des exakten Ausgliederungszeitpunkts. Als solcher kommt hier, da die Rückkehr in die Dienststelle ausgeschlossen ist, nur der Beginn der Freistellungsphase in Betracht.
dd) Der § 10 Abs. 2, Abs. 3 Buchst. c NWPersVG zu entnehmende Grundsatz, wonach der Fortbestand des Wahlrechts die Eingliederung in die Dienststelle voraussetzt, wird durch die vom Beteiligten zu 1 im Anhörungstermin des Senats angesprochene Bestimmung des § 83 NWPersVG nicht in Frage gestellt. Danach sind – in Abweichung von § 10 Abs. 2 NWPersVG – abgeordnete Polizeivollzugsbeamte nur bei ihrer Stammdienststelle wahlberechtigt. Durch diese Sonderregelung wollte der Gesetzgeber der im Vergleich zu anderen Beschäftigtengruppen starken Fluktuation innerhalb der Schutz- und Kriminalpolizei Rechnung tragen (vgl. zur Entstehungsgeschichte im Einzelnen: LTDrucks NW 3/589 S. 53 zu § 81 c; 7/3543 S. 62 zu § 87; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 83 Rn. 1 ff., 9). Damit hat er den Eingliederungsgedanken nicht etwa aufgegeben, sondern vielmehr den Besonderheiten des polizeilichen Dienstes entsprechend ausgestaltet.
ee) Dass eine Person mit Beginn der Freistellungsphase nach dem Blockmodell der Altersteilzeit nicht mehr wahlberechtigt nach § 10 NWPersVG ist, entspricht dem Sinn und Zweck des aktiven Wahlrechts.
Das aktive Wahlrecht ist das Bindeglied zwischen den Beschäftigten der Dienststelle und ihrem Personalrat. Dieser wird durch die Wahl legitimiert, die gesetzlichen Beteiligungsrechte im Interesse der Beschäftigten wahrzunehmen. Von der Aufgabenerfüllung durch den Personalrat sind alle Angehörigen der Dienststelle oder Einzelne von ihnen betroffen. Dabei ist die Verrichtung weisungsabhängiger Tätigkeit in der Dienststelle Grundlage und Anknüpfungspunkt für die Wahrnehmung des Wahl- und des Beteiligungsrechts. An diesem für die Personalratstätigkeit wesentlichen Bezug fehlt es bei Personen während der zweiten Hälfte des Altersteilzeitverhältnisses nach dem Blockmodell. Weil diese vom Beginn der Freistellungsphase an bis zum Eintritt des Ruhestandes von jeglicher Arbeitsleistung befreit sind, kann sich die daran anknüpfende Tätigkeit des Personalrats auf sie nicht mehr auswirken. Hier liegt ein deutlicher Unterschied selbst zu Personen, die nach Beurlaubungen von längerer Dauer in die Dienststelle zurückkehren. Diese sind durchaus von Dienstvereinbarungen betroffen, die während der Dauer ihrer Beurlaubung vereinbart wurden, im Zeitpunkt ihrer Rückkehr in die Dienststelle aber noch Geltungskraft besitzen.
Die Gesichtspunkte fehlender Eingliederung und fehlender künftiger Betroffenheit waren maßgeblich auch für den Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 25. Oktober 2000 – 7 ABR 18/00 – (AP Nr. 32 zu § 76 BetrVG 1952). Dort wurde entschieden, dass ein unternehmenszugehöriger Arbeitnehmervertreter in einem nach dem BetrVG 1952 mitbestimmten Aufsichtsrat mit Beginn der Freistellungsphase einer Altersteilzeit im Blockmodell nicht mehr beschäftigt im Sinne des § 76 Abs. 2 BetrVG 1952 ist und daher als einziger Arbeitnehmervertreter bzw. einziger Vertreter seiner Arbeitnehmergruppe seine Wählbarkeit und damit seine Mitgliedschaft im Aufsichtsrat verliert.
d) Mit der vorliegenden Senatsentscheidung ist nicht gesagt, dass bei Eintritt in die Freistellungsphase nach dem Blockmodell der Altersteilzeit mit der Wahlberechtigung zugleich die Beschäftigteneigenschaft verloren geht. Zwar ist diese nach der Grundregel in § 10 Abs. 1 NWPersVG Voraussetzung für die Erlangung der Wahlberechtigung. Hingegen spricht der Wortlaut des § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG („Wahlberechtigt sind nicht Beschäftigte, die … beurlaubt sind”) eher dafür, dass die unter den genannten Voraussetzungen Beurlaubten zwar das aktive Wahlrecht einbüßen, aber Beschäftigte bleiben. Dies hätte etwa zur Folge, dass der Personalrat auch in den Fällen des § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG zuständig bliebe und zur Beteiligung aufgerufen wäre, wenn während des vom Verlust des Wahlrechts erfassten Zeitraums personelle Einzelmaßnahmen (z.B. Kündigungen oder Beförderungen) anfielen (vgl. Schlatmann in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 13 Rn. 56). Die damit verbundenen Fragen sind hier indes nicht entscheidungserheblich und können daher auf sich beruhen.
4. Dem Arbeiter W. fehlte das aktive Wahlrecht gemäß § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG. Nach dieser Vorschrift sind solche Beschäftigte nicht wahlberechtigt, die am Wahltag seit mehr als achtzehn Monaten unter Wegfall der Bezüge beurlaubt sind.
a) Der Begriff der „Beurlaubung” ist nicht zwingend auf Fälle beschränkt, in denen förmlich unter dieser Bezeichnung „Urlaub” bewilligt worden ist. Vielmehr erlaubt er die Einbeziehung aller Fälle, in denen das Arbeitsverhältnis ruht und deswegen die Verpflichtung zur Erbringung der Arbeitsleistung entfällt (vgl. Beschluss vom 20. November 1979 – BVerwG 6 P 12.79 – Buchholz 238.3 A § 13 BPersVG Nr. 1 S. 3). Für dieses Verständnis spricht der Sinn und Zweck der Vorschrift. Er geht dahin, dass die durch längeren Urlaub bedingte Abwesenheit die für die Wahlberechtigung erforderliche tatsächliche Eingliederung in die Dienststelle beseitigt und es daher gerechtfertigt erscheint, die Wahlberechtigung zu versagen (vgl. zu § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG: Beschluss vom 20. November 1979, a.a.O.). Dieses Verständnis wird durch die bereits dargestellte Entstehungsgeschichte der Regelung in § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG bestätigt. Da es für die zum Verlust der Wahlberechtigung führende Ausgliederung aus der Dienststelle allein auf die Dauer der Abwesenheit und den Wegfall der Bezüge ankommt, ist es unerheblich, ob die „Beurlaubung” auf Antrag ausgesprochen wird oder von Gesetzes wegen eintritt. Ebenso unerheblich ist, aus welchen Gründen dies geschieht. Familiäre und staatsbürgerliche Gründe sind daher im Rahmen von § 10 Abs. 3 Buchst. c NWPersVG ebenso bedeutsam wie Gründe gesundheitlicher Art, um die es im vorliegenden Fall geht.
b) Angesichts dessen war der Arbeiter W. am Wahltag als beurlaubt anzusehen. Denn er erhielt nach dem Bescheid des Rentenversicherungsträgers eine befristete Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit, so dass das Arbeitsverhältnis ruhte (§ 62 Abs. 1 Unterabs. 1 Sätze 4 und 5 MTArb). Das Arbeitsverhältnis ruhte am Wahltag im Mai 2000 bereits seit August 1997 und damit bereits seit mehr als achtzehn Monaten. Dies geschah unter Wegfall der Bezüge, da W. seit jenem Zeitpunkt kein Arbeitsentgelt mehr vom Land, sondern eine Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit vom Sozialversicherungsträger bezog.
c) Dieses Ergebnis führt nicht zu einer sachwidrigen Ungleichbehandlung von Arbeitnehmern und Beamten. Zwar kennt das Beamtenrecht kein der „befristeten Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit” entsprechendes Institut. Doch erlaubt es § 45 Abs. 1 Satz 2 LBG vom 1. Mai 1981, GV.NW S. 234, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Dezember 2000, GV.NW S. 746, einen Beamten schon dann als dienstunfähig in den Ruhestand zu versetzen, wenn er infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und keine Aussicht besteht, dass er innerhalb weiterer sechs Monate wieder voll dienstfähig wird. Nimmt man die in § 48 LBG vorgesehene Reaktivierungsmöglichkeit mit in den Blick, so müssen vergleichbare längere Erkrankungen von Beamten einerseits und Arbeitnehmern andererseits nicht zwingend zu unterschiedlichen Ergebnissen beim Ausschluss vom Wahlrecht zu den Personalvertretungen führen. Dass in der Praxis vollständige Deckungsgleichheit nicht zu erzielen sein wird, ist unvermeidliche Konsequenz der unterschiedlichen rechtlichen Ausgestaltung von Beamten- und Arbeitsverhältnissen und findet darin seine sachliche Rechtfertigung.
5. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der festgestellte Wahlrechtsverstoß das Wahlergebnis in der Gruppe der Arbeiter beeinflusst hat (§ 22 Abs. 1 NWPersVG). Dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt.
6. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2 BRAGO a.F., § 10 Abs. 1, § 134 Abs. 1 Satz 1 BRAGO.
Unterschriften
Bardenhewer, Hahn, Gerhardt, Büge, Vormeier
Fundstellen
ZBR 2002, 439 |
ZTR 2002, 553 |
PersR 2002, 438 |
PersR 2004, 4 |
PersV 2003, 268 |
ZfPR 2003, 49 |
br 2003, 92 |
br 2004, 146 |