Entscheidungsstichwort (Thema)
Antragsbefugnis. Rechtsverletzung „durch” einen Bebauungsplan. aufeinander abgestimmte und zeitgleich bekannt gemachte Bebauungspläne. Straßenplanung zweier Gemeinden. Abschnittsbildung. Abwägungsgebot. Konfliktbewältigung
Leitsatz (amtlich)
Wird eine Straße, die auf dem Gebiet zweier benachbarter Gemeinden verlaufen soll, inhaltlich und zeitgleich abgestimmt durch Bebauungspläne der beiden Gemeinden festgesetzt, so sind Grundstückseigentümer hinsichtlich ihrer Eigentumsbetroffenheit für ein Normenkontrollverfahren nur gegenüber dem Bebauungsplan der Gemeinde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), durch den ihr Grundstück betroffen wird.
Normenkette
VwGO § 47 Abs. 2 S. 1
Verfahrensgang
VGH Baden-Württemberg (Entscheidung vom 22.05.2000; Aktenzeichen VGH 8 S 2507/99) |
Tenor
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22. Mai 2000 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken, die aufgrund eines Bebauungsplans der Nachbargemeinde der Antragsgegnerin für Straßenbauzwecke teilweise in Anspruch genommen werden sollen. Der Bebauungsplan erfasst nur ein Teilstück der geplanten Straße. Der anschließende Abschnitt ist der Gegenstand eines Bebauungsplans der Antragsgegnerin, der zeitgleich beschlossen und bekannt gemacht worden ist. Die Antragsteller haben den Bebauungsplan der Gemeinde, in der ihre Grundstücke belegen sind, nicht angegriffen. Sie wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Planung der Antragsgegnerin. Das Normenkontrollgericht hat ihnen die Antragsbefugnis abgesprochen. Hiergegen richtet sich ihre Beschwerde, mit der sie die Zulassung der Revision begehren.
Entscheidungsgründe
II.
Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 gestützte Beschwerde ist unbegründet.
1. Die Divergenzrüge greift nicht durch.
Das Normenkontrollgericht führt aus, dass in Fällen, in denen eine Straße Gegenstand aufeinander abgestimmter, zeitgleich bekannt gemachter Bebauungspläne zweier Gemeinden sei, Eigentümer von Grundstücken, die ausschließlich von dem Straßenabschnitt auf dem Gebiet einer Gemeinde betroffen werden, nicht befugt sind, im Wege der Normenkontrolle den Bebauungsplan der Nachbargemeinde anzugreifen.
a) Die Beschwerde meint, mit seiner Auffassung stelle sich das Normenkontrollgericht in Widerspruch zu Rechtssätzen, wie sie das Bundesverwaltungsgericht in den Beschlüssen vom 14. Februar 1991 – BVerwG 4 NB 25.89 – (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 56 = NVwZ 1991, 980) und vom 9. Juli 1992 – BVerwG 4 NB 39.91 – (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 68 = NVwZ 1993, 470) aufgestellt habe. Das trifft aus zwei Gründen nicht zu.
aa) Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Die von der Beschwerde angeführten Entscheidungen sind nicht zu der vom Berufungsgericht anzuwendenden und auch angewandten Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, sondern zu einer früheren Fassung ergangen. Allerdings hat das Normenkontrollgericht seine Ansicht ausdrücklich mit den von der Beschwerde angeführten Entscheidungen untermauert. Das genügt jedoch noch nicht, eine Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO anzunehmen. Unterlässt es ein vorinstanzliches Gericht, einen vom Bundesverwaltungsgericht für einen bestimmten Regelungsbereich aufgestellten Rechtssatz in einem anderen Regelungszusammenhang fruchtbar zu machen, so ist dies nicht mit einer Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gleichzusetzen. Die Vorgehensweise des Normenkontrollgerichts lässt übrigens darauf schließen, dass es die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht hat in Frage stellen wollen, sondern allenfalls die in den Beschlüssen vom 14. Februar 1991 und 9. Juli 1992 formulierten Rechtssätze fehlerhaft angewendet hat. Auch dies würde eine Divergenz nicht begründen können.
bb) Für die Annahme eines fehlerhaften Verständnisses der von der Beschwerde angeführten Entscheidungen gibt das angefochtene Urteil indes nichts her. Selbst Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen sich mangels Klärungsbedürftigkeit für § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO n.F. nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Februar 1991 zur früheren Fassung ausgeführt, ob ein Nachteil „durch” einen Bebauungsplan möglich erscheine, richte sich danach, ob sich die geltend gemachte Beeinträchtigung subjektiver privater Interessen der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lasse. Das sei der Fall, wenn zu erwarten sei, dass die Norm, die den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bilde, eine weitere Rechtsvorschrift oder eine anderweitige behördliche Maßnahme nach sich ziehe, die sich ihrerseits nachteilig auf geschützte Interessen des Betroffenen auswirke. Einen derartigen Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht in der angeführten Entscheidung angenommen, da absehbar sei, dass ein durch den Bebauungsplan aufgeworfener, aber noch offen gebliebener Konflikt, einer Lösung bedurfte, die nur durch eine weitere Maßnahme herbeigeführt werden könne. Hier ist die Antragsbefugnis bejaht worden, weil sich zwei zeitlich und sachlich äußerlich getrennte Maßnahmen aus der Sicht des Betroffenen im Sinne umfassender Konfliktbewältigung als eine einheitliche darstellten. Diese Erwägung hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 9. Juli 1992 erweitert. Eine Antragsbefugnis sei auch gegeben, wenn die geltend gemachte Beeinträchtigung subjektiver privater Interessen zwar endgültig erst als Folge eines nachfolgenden eigenständigen Rechtsaktes drohe, dieser Rechtsakt jedoch in der vom Antragsteller angegriffenen Rechtsvorschrift als vom Normgeber geplante Folgemaßnahme bereits angelegt sei.
In beiden Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht letztlich den Gedanken verfolgt, dass aus Gründen des angemessenen Rechtsschutzes einerseits, aber auch aus dem Allgemeinwohlgrund der Klärung der objektiven Rechtslage andererseits der von einem zu erwartenden Rechtsakt Betroffene bereits den zeitlich vorangehenden Bebauungsplan solle angreifen können, wenn abzusehen ist, dass dieser Rechtsakt dem Bebauungsplan folgen werde. Dieses Verständnis setzt allerdings regelmäßig voraus, dass die Gemeinde die spätere Maßnahme im Sinne umfassender Konfliktbewältigung in ihre Abwägung einzustellen hat. Hier liegt es auch im Interesse der planenden Gemeinde, alsbald verbindlich zu erfahren, ob gegen einen Bebauungsplan, der nach ihrer eigenen Vorstellung zur Verwirklichung eines Gesamtkonzeptes noch weiterer rechtlicher Maßnahmen bedarf, Bedenken bestehen. Die Antragsbefugnis war danach dann zu bejahen, wenn die Betroffenheit des Antragstellers in einem abwägungsbeachtlichen Belang nicht durch die Festsetzung des Bebauungsplans selbst, sondern erst durch einen nachfolgenden, rechtlich und tatsächlich eigenständigen Rechtsakt eintritt. Dies gilt dann, wenn die weitere Maßnahme der Lösung von Konflikten dient, welche der Bebauungsplan aufgeworfen, aber nicht ausreichend gelöst hat. Dazu muss bereits jetzt absehbar sein, dass die weitere Maßnahme im Zusammenhang mit dem Bebauungsplan ergriffen werden wird (BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 1996 – BVerwG 4 NB 26.96 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 115 = NVwZ 1997, 682).
Der Streitfall liegt in zweifacher Hinsicht anders: Der innere Grund, den Rechtsschutz gewissermaßen „vorzuziehen”, besteht hier nicht. Die Antragsteller waren nicht gehindert, den Bebauungsplan, in dessen Geltungsbereich ihre Grundstücke liegen, anzugreifen. Sie konnten unzweifelhaft geltend machen, „durch” diesen in ihren Rechten verletzt zu sein. Denn die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO n.F. ist regelmäßig zu bejahen, wenn sich ein Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft (BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 – BVerwG 4 CN 6.97 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 123 = NVwZ 1998, 732). Die Antragsbefugnis ist ferner zu bejahen, wenn die planerische Festsetzung private Belange betrifft, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB erheblich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 – BVerwG 4 CN 2.98 – BVerwGE 107, 215 = NJW 1999, 592). Diese Voraussetzung vermögen die Antragsteller nicht schlüssig darzutun. Die Realisierbarkeit des Bebauungsplans, der ihre Grundstücke in Anspruch nimmt und das Zustandekommen eines rechtsgültigen Bebauungsplans der Nachbargemeinde bedingen sich für die Fortführung der Straße auf dem jeweiligen Gebiet zwar wechselseitig. Aus diesem Grunde haben beide Gemeinden ihre jeweiligen Bebauungsplanverfahren zeitlich und inhaltlich miteinander abgestimmt. Das war auch ausreichend, die Probleme zu lösen, die sich aus der Abhängigkeit der Planungen voneinander ergaben. Demgemäß war es genügend, dass jede Gemeinde die Betroffenheit derjenigen Eigentümer in ihre Abwägung einbezog, deren Grundstücke – als zwangsläufige Folge – für die Fortführung der Straße auf dem Gebiet der jeweils anderen Gemeinde in Anspruch genommen werden müssen. Folglich ist bei einem derartigen „abgestimmten” Vorgehen beider Gemeinden grundsätzlich ausgeschlossen, dass die Antragsteller in ihrem Recht auf gerechte Abwägung durch die Entscheidung der Nachbargemeinde verletzt sein könnten. Im Streitfall bestanden keine Besonderheiten, die eine andere Beurteilung rechtfertigen könnten.
b) Auch die von der Beschwerde bezeichneten Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 1987 –BVerwG 4 NB 1.87 – (Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 2 = NVwZ 1988, 728) und vom 20. Dezember 1988 – BVerwG 7 NB 2.88 – (BVerwGE 81, 128) – ergeben keine Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Das Normenkontrollgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Sachverhalt, der dem anhängigen Normenkontrollverfahren zugrunde liegt, keine Wirkungszusammenhänge aufweist, die in den genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Annahme einer Antragsbefugnis geführt haben.
Beiden Entscheidungen liegt die Erwägung zugrunde, dass derjenige, der durch eine Mehrzahl aufeinander aufbauender und miteinander zusammenhängender Rechtsakte betroffen wird, in die Lage versetzt werden soll, sozusagen das „Übel bereits an der Wurzel bekämpfen zu können”. Im Beschluss vom 18. Dezember 1987 wird ein Nachteil – im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. – darin gesehen, dass mit der angegriffenen Norm, der Änderung einer Landschaftsschutzverordnung, eine Vorentscheidung getroffen worden war, ohne die ein beabsichtigter Bebauungsplan für eine die Antragsteller möglicherweise beeinträchtigende Bebauung nicht aufgestellt werden konnte. Daraus wird die Antragsbefugnis abgeleitet. Im vorliegenden Falle kommt als verletztes Recht hinsichtlich des angegriffenen Bebauungsplans der Nachbargemeinde allenfalls das Recht auf gerechte Abwägung in Betracht. Da dessen Verletzung – wie dargelegt – die Antragsteller im vorinstanzlichen Verfahren nicht schlüssig dargetan haben, erübrigen sich weitere Erwägungen. Aus denselben Gründen scheidet eine Divergenz zum Beschluss vom 20. Dezember 1988 aus. Dort wird ebenfalls die Antragsbefugnis aus einer möglichen Verletzung des Abwägungsgebots bei der Aufstellung eines verbindlichen Abfallbeseitigungsplans abgeleitet.
c) Ergänzend wird bemerkt: Die Antragsteller hatten überdies keinen Anlass, zur Wahrung ihrer Rechte den Bebauungsplan der Antragsgegnerin anzugreifen.
Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des Normenkontrollgerichts liegen ihre Grundstücke ausschließlich im Geltungsbereich des Bebauungsplans der Nachbargemeinde sowie im Einwirkungsbereich des durch diesen Plan festgesetzten Straßenabschnitts. Die Antragsteller hatten es in der Hand, die Rechtsverletzung, der sie mit ihrem Normenkontrollantrag entgegentreten, dadurch abzuwenden, dass sie den Bebauungsplan angriffen, der die unmittelbare Grundlage für die Inanspruchnahme und die Beeinträchtigung ihres Grundeigentums bildet. Hierauf verwiesen zu werden, birgt für sie nicht das Risiko in sich, dass ihnen Möglichkeiten der Rechtsverteidigung abgeschnitten werden.
Um ihre Rechte zur Geltung zu bringen, genügte es, den Bebauungsplan ihrer eigenen Gemeinde zu Fall zu bringen. Es erübrigte sich, darüber hinaus den Plan der Antragsgegnerin anzugreifen. Die Planung der Antragsgegnerin hat nur im Verbund mit der Planung der Nachbargemeinde eine Verwirklichungschance. Sie würde – für sich allein genommen – zu einem Planungstorso führen. Die Straße, die Gegenstand des angegriffenen Bebauungsplans ist, besitzt keine eigenständige Verkehrsfunktion, denn sie endet an der Gemeindegrenze. Verkehrswirksam kann sie daher nur werden, wenn das Gesamtplanungskonzept, in das sie eingebettet ist, sich als realisierbar erweist. Ein Bebauungsplan dem unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse im Wege stehen, ist nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 – BVerwG 4 CN 5.98 – BVerwGE 108, 248; Beschluss vom 25. August 1997 – BVerwG 4 NB 12.97 – Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7 = NVwZ-RR 1998, 162). Das rechtliche Schicksal des Bebauungsplans der Antragsgegnerin hängt davon ab, dass die Planung der Nachbargemeinde die ihr zugedachten Rechtswirkungen entfaltet. Erfüllt sich diese Erwartung nicht, so ist er ungültig.
2. Die Rechtssache hat auch nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beimessen.
a) Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage, in welchem Verhältnis die Fristvorschriften des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO einerseits und des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB andererseits zueinander stehen, rechtfertigt, ihre Entscheidungserheblichkeit unterstellt, nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich ohne weiteres beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte. Bei den §§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB handelt es sich um eigenständige Fristbestimmungen. § 47 Abs. 2 VwGO hat prozessualen, § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB materiellrechtlichen Charakter. Der Ablauf der prozessualen Zweijahresfrist lässt das Recht unberührt, innerhalb der Siebenjahresfrist des § 215 Abs. 1, 2 BauGB einen Abwägungsmangel geltend zu machen. Umgekehrt entbindet die Möglichkeit, mit einer Rüge nach dieser Vorschrift gegebenenfalls sieben Jahre zuzuwarten, nicht von der Beachtung der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO normierten Zweijahresfrist. Ein Antragsteller, der erreichen will, dass ein Bebauungsplan mit den in § 47 Abs. 5 VwGO bezeichneten Folgen für nichtig oder für nicht wirksam erklärt wird, muss unabhängig vom Lauf der Frist des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB binnen zwei Jahren einen Normenkontrollantrag stellen. Unterlässt er dies, so bleibt ihm nur die Möglichkeit, die Nichtigkeit oder die Unwirksamkeit inzident feststellen zu lassen.
b) Die Frage, welche Rolle § 62 ZPO über § 64 VwGO im Verwaltungsprozessrecht spielt, nötigt ebenfalls nicht zur Revisionszulassung. Sie würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Den Gegenstand der Normenkontrolle nach § 47 VwGO bildet der Bebauungsplan oder der sonstige Rechtssatz, den der Antragsteller zur Prüfung unterbreitet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – BVerwG 4 NB 30.96 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 116 = NVwZ 1997, 896). Richtet sich ein Normenkontrollantrag auf die Feststellung der Nichtigkeit oder der Unwirksamkeit der Änderung eines Bebauungsplans, so darf das Normenkontrollgericht nicht ohne Antrag den ursprünglichen Bebauungsplan oder eine vorangegangene Änderung des Plans in das Verfahren einbeziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 – BVerwG 4 CN 7.98 – Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 5 = NVwZ 2000, 815). Erst recht ist es ihm verwehrt, den Bebauungsplan einer anderen Gemeinde von sich aus zum Gegenstand einer etwaigen Nichtigkeits- oder Unwirksamkeitsfeststellung zu machen. Es ist Sache des Rechtsschutzsuchenden, durch eine entsprechende Antragstellung die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass es auf der Antragsgegnerseite überhaupt zu einer Streitgenossenschaft kommen kann. Dies bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisionsverfahren.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Unterschriften
Gaentzsch, Berkemann, Halama
Fundstellen
BauR 2001, 199 |
NVwZ-RR 2001, 199 |
DÖV 2001, 260 |
ZfBR 2001, 132 |
BRS 2000, 253 |
DVBl. 2001, 317 |
KomVerw 2001, 268 |
UPR 2001, 71 |
BRS-ID 2001, 1 |
BRS-ID 2001, 13 |
FSt 2001, 454 |
FSt 2001, 457 |
FuBW 2001, 536 |
FuHe 2001, 596 |
FuNds 2001, 558 |