BVerwG Urteil vom 11.12.2014 - 2 C 51.13

Entscheidungsstichwort (Thema)

Recht des öffentlichen Dienstes einschließlich des Beamtendisziplinarrechts und des Dienstrechts der Soldaten sowie des Rechts der Wehrpflichtigen und der Zivildienstpflichtigen. Auseinanderfallen von Amt und Funktion bei organisationsrechtlicher Versetzung. Amtsangemessene Beschäftigung. Amtsbezeichnung. Aufgabe. Aufstieg. Befähigung. Behördenänderung. Bewährung. Bündelung. Dienstposten. Ernennung. Fortbildung. Fürsorgepflicht. Funktionsamt. Hauptschule. höherwertiger Dienstposten. Laufbahnzweig. Lehrer. Lehrtätigkeit. Nachqualifizierung. Organisationsänderung. Realschule plus. Schulstrukturreform. Statusamt. Übergangszeitraum. Umwandlung. Versetzung. Wechselprüfung. Zuordnung.

Leitsatz (amtlich)

1. Die dauerhafte Trennung von Amt und Funktion ist mit dem Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung nicht vereinbar.

2. Sie kann im Falle einer wesentlichen Behördenänderung aber ausnahmsweise hingenommen werden, wenn dem Betroffenen eine zumutbare und realistische Möglichkeit eröffnet wird, die Befähigungsvoraussetzungen für das dem wahrgenommenen Dienstposten entsprechende Statusamt berufsbegleitend zu erwerben.

3. Prüfungen zum Nachweis der Befähigung für ein höherwertiges Amt, das dem Beamten wegen einer wesentlichen Behördenänderung bereits übertragen ist, müssen maßgeblich auf die praktische Bewährung auf diesem Dienstposten abstellen. Anforderungen, die der Sache nach eine wissenschaftliche Nachqualifikation bedeuten, etwa in Gestalt einer Hausarbeit, sind unverhältnismäßig.

Normenkette

GG Art. 33 Abs. 5; VwGO § 142 Abs. 1 S. 1; BeamtStG § 7 Abs. 1 Nr. 3; LBG RP § 14 Abs. 3, § 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 Nr. 2, § 29 Abs. 1; SchulstrukturEinfG RP § 5; SchulLbVO RP § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1, § 19; LWPO RP § 14 Abs. 1, § 18

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 26.11.2013; Aktenzeichen 2 A 10574/13.OVG)

VG Koblenz (Urteil vom 11.04.2013; Aktenzeichen 6 K 992/12.KO)

Tenor

Soweit die Klägerin die Revision zurückgenommen hat, wird das Revisionsverfahren eingestellt.

Es wird festgestellt, dass der Beklagte der Klägerin die Befähigung für den Laufbahnzweig für das Lehramt an Realschulen plus nicht auf der Grundlage der Landesverordnung Rheinland-Pfalz über die Prüfungen von Lehrkräften zum Wechsel des Laufbahnzweiges vom 29. April 2014 (GVBl. S. 52) versagen darf.

Der Bescheid der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier vom 9. August 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. September 2012 sowie die Urteile des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11. April 2013 und des Oberverwaltungsgerichtsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. November 2013 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.

Im Übrigen wird die Revision der Klägerin zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt zwei Drittel und der Beklagte ein Drittel der Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

I

Das Revisionsverfahren betrifft die Folgen der rheinland-pfälzischen Schulstrukturreform für die beamteten Lehrer, die früher an Hauptschulen tätig waren.

Die 1952 geborene Klägerin steht als Lehrerin (Besoldungsgruppe A 12 LBesO RP) im Dienst des beklagten Landes. Im Jahr 1979 wurde sie nach Ablegung der Ersten und Zweiten Staatsprüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt und an einer Hauptschule eingesetzt. Diese Schule wurde im Jahr 2004 in eine „Regionale Schule” und zum Schuljahr 2009/2010 in eine „Realschule plus” umgewandelt. Ende 2008 hat der Beklagte die staatlichen Schulen in die Schularten Grundschule, Realschule plus und Gymnasium gegliedert. Entsprechend dieser Neugliederung wurden die bisherigen Hauptschulen zum Schuljahr 2013/2014 abgeschafft.

Die Klägerin beantragte im Mai 2012, ihr ab dem Schuljahr 2013/2014 das Statusamt der Lehrerin an einer Realschule plus (Besoldungsgruppe A 13 LBesO RP) zu übertragen, hilfsweise eine Zulage in Höhe des Unterschieds zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 LBesO RP zu gewähren. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Seit 2009 nehme sie dauerhaft Aufgaben wahr, die vor Einrichtung der Realschulen plus ausschließlich an Realschullehrer übertragen worden seien. Eine weitere Qualifizierung habe der Dienstherr hierbei nicht für erforderlich gehalten. Im praktischen Unterrichtsbetrieb werde zwischen ehemaligen Hauptschullehrern und Realschullehrern nicht unterschieden, auch sie selbst sei in Klassen mit einem überwiegenden Anteil ehemaliger Realschüler tätig und versehe ihren Dienst zur vollen Zufriedenheit der Schulleitung. Durch die Abschaffung der Schulform Hauptschule befinde sie sich in einem Amt, das der Landesgesetzgeber abgeschafft habe. Die Schulstrukturreform führe dazu, dass einer ganzen Beamtengruppe (den Hauptschullehrern) dauerhaft eine höherwertige Dienstaufgabe (Lehrer an einer Realschule plus) zugewiesen und damit Statusamt und Funktionsamt entkoppelt werde.

Die Anträge sind im Verwaltungs- und Klageverfahren erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Dienstposten als Lehrkraft an einer Realschule plus für eine Lehrerin mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen nicht höherwertig sei. Der Gesetz- und Verordnungsgeber habe die neu geschaffene Lehrtätigkeit an einer Realschule plus mehreren Statusämtern unterschiedlicher Laufbahnzweige zugeordnet und damit „horizontal gebündelt”. Dies sei jedenfalls für den Übergangszeitraum gerechtfertigt, bis eine ausreichende Anzahl von Lehrern vorhanden sei, die über die für das Amt eines Lehrers – mit der Befähigung für das Lehramt an einer Realschule plus – neu geschaffenen Befähigungsvoraussetzungen verfüge. Die von der Klägerin begehrte Übertragung des Statusamts der Besoldungsgruppe A 13 LBesO RP als Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an einer Realschule plus – sei bereits aus Rechtsgründen nicht möglich. Das Amt gehöre einem anderen Laufbahnzweig an und die für einen Laufbahnzweigwechsel erforderliche Prüfung habe die Klägerin bislang nicht abgelegt. Die Aufspaltung der Laufbahnzweige sei jedenfalls für eine Übergangszeit zur Bewältigung der Schulstrukturreform zwingend erforderlich. Die vom Beklagten für einen Wechsel des Laufbahnzweigs geforderte Prüfung entspreche den rechtlichen Vorgaben und sei unter der Voraussetzung auch mit höherrangigem Recht vereinbar, dass die noch zu erlassende Wechselprüfungsverordnung eine hinreichende Durchlässigkeit der Laufbahnzweige rechtlich und tatsächlich zeitnah gewährleiste. Für die hilfsweise begehrte Zulage gebe es im maßgeblichen Landesrecht keine Rechtsgrundlage.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht hat die Klägerin den Hilfsantrag auf Gewährung einer Zulage zurückgenommen. Sie beantragt,

unter Aufhebung des Bescheids der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier vom 9. August 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. September 2012 sowie der Urteile des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11. April 2013 und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. November 2013 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin zum nächstmöglichen Zeitpunkt das statusrechtliche Amt einer Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an einer Realschule plus – zu übertragen,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Beklagte die Ernennung der Klägerin zur Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an einer Realschule plus – nicht wegen Fehlens der dafür erforderlichen Wechselprüfung I gemäß der Landesverordnung Rheinland-Pfalz über die Prüfungen von Lehrkräften zum Wechsel des Laufbahnzweiges vom 29. April 2014 (GVBl. S. 52) ablehnen darf.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II

Das Verfahren war einzustellen, soweit die Klägerin ihre Revision zurückgenommen hat (§ 140 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO). In ihrem aufrecht erhaltenen Umfang ist die Revision zulässig. Das gilt auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten Feststellungsantrags. Wegen des gleich bleibenden Streitgegenstandes liegt in dem hilfsweisen Übergang zum Feststellungsantrag keine gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung (BVerwG, Urteil vom 2. März 2006 – 2 C 3.05 – Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 Rn. 9 m.w.N.). Das Vorliegen der Befähigungsvoraussetzungen für das angestrebte Amt war Teil des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens; mit dem Feststellungsantrag reagiert die Klägerin auf die Anforderungen der erst während des Revisionsverfahrens erlassenen Lehrkräfte-Wechselprüfungsordnung.

In Bezug auf den Hauptantrag ist die Revision der Klägerin unbegründet (1.), hinsichtlich des Hilfsantrags ist sie dagegen begründet (2.).

1. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt zwar dadurch revisibles Landesbeamtenrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG), dass die Wahrnehmung der Lehrtätigkeit an einer Realschule plus nicht als höherwertige Funktion erkannt worden ist. Dies ist aber unerheblich, weil die Klägerin keinen Anspruch auf Übertragung des begehrten Amtes hat und der Beklagte damit die Ernennung zu Recht abgelehnt hat.

a) Die Klägerin kann schon deshalb nicht zur Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an Realschulen plus – ernannt werden, weil sie die hierfür nach Landesrecht vorgeschriebene Befähigung nicht besitzt (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 BeamtStG).

Die Klägerin hat weder die erforderliche Erste Staatsprüfung für das Lehramt einer Realschule plus bestanden noch den entsprechenden Vorbereitungsdienst absolviert (§ 14 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 25 und 26 des Landesbeamtengesetzes Rheinland-Pfalz – LBG RP – vom 20. Oktober 2010, GVBl. RP S. 319, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juli 2014, GVBl. RP S. 107; § 3 Abs. 1 Nr. 5, §§ 5 und 6 der Laufbahnverordnung für den Schuldienst, den Schulaufsichtsdienst und den schulpsychologischen Dienst – SchulLbVO RP – vom 15. August 2012, GVBl. RP S. 291, zuletzt geändert durch Verordnung vom 29. April 2014, GVBl. RP S. 52 ≪65≫).

Sie erfüllt auch nicht die erleichterten Voraussetzungen für den nachträglichen Erwerb der Befähigungsvoraussetzungen, der denjenigen Lehrkräften eröffnet ist, die wie die Klägerin über die Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen verfügen und bereits an einer Realschule plus eingesetzt werden.

Für die Laufbahn der Fachrichtung Bildung und Wissenschaft (§ 14 Abs. 2 Nr. 2 LBG RP) sind durch § 3 Abs. 1 SchulLbVO RP neun Laufbahnzweige eingerichtet worden. Diese knüpfen an die jeweilige Schulform an und sehen u.a. eigenständige Laufbahnzweige für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 SchulLbVO RP) und für das Lehramt an Realschulen plus (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 SchulLbVO RP) vor. Der Wechsel von einem Laufbahnzweig in einen anderen kann nur nach einer bestandenen Wechselprüfung erfolgen (§ 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 Nr. 2 LBG RP i.V.m. § 3 Abs. 2, §§ 19, 21 Abs. 2 SchulLbVO RP). Die Anforderungen an diese Wechselprüfung hat der Beklagte in der Landesverordnung über die Prüfungen von Lehrkräften zum Wechsel des Laufbahnzweiges vom 29. April 2014 (– Lehrkräfte-Wechselprüfungsverordnung – LWPO RP GVBl. RP S. 52) festgelegt. Obwohl diese Verordnung erst nach Erlass des Berufungsurteils in Kraft getreten ist, ist sie der Prüfung im Revisionsverfahren zugrunde zu legen. Denn Änderungen der Rechtslage im Revisionsverfahren, die sich nach Erlass des Berufungsurteils ergeben haben, sind für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beachtlich, wenn das Berufungsgericht, entschiede es nunmehr anstelle des Bundesverwaltungsgerichts, die Rechtsänderung zu beachten hätte (stRspr, BVerwG, Urteile vom 1. November 2005 – 1 C 21.04 – BVerwGE 124, 276 ≪279≫, vom 23. Oktober 2007 – 1 C 10.07 – BVerwGE 129, 367 ≪380≫ und vom 24. Juni 2010 – 2 C 14.09 – Buchholz 239.1 § 52 BeamtVG Nr. 1 Rn. 8). Hätte das Berufungsgericht nunmehr zu entscheiden, müsste es über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Übertragung des höherwertigen Amtes auf der Grundlage der Lehrkräfte-Wechselprüfungsverordnung entscheiden.

Die nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LWPO RP zum Erwerb der Befähigung für das Lehramt an Realschulen plus vorgeschriebene Wechselprüfung I hat die Klägerin nicht abgelegt.

b) Auch bei Vorliegen der laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen könnte ein Ernennungsanspruch im Übrigen allenfalls dann bestehen, wenn eine freie und besetzbare Planstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auch tatsächlich besetzen will, und die Klägerin die für die Stelle am besten geeignete Bewerberin wäre (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 21. September 2005 – 2 A 5.04 – juris Rn. 18; Urteile vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 – BVerwGE 138, 102 Rn. 22 und vom 25. Juli 2013 – 2 C 12.11 – BVerwGE 147, 244 Rn. 9).

c) Ein Ernennungsanspruch der Klägerin folgt schließlich nicht aus der Art ihrer beruflichen Verwendung. Die Einstufung und Wertigkeit des Dienstpostens, den der Beamte innehat, ist kein den Vorgaben des Grundsatzes der Bestenauswahl nach Art. 33 Abs. 2 GG entsprechendes Kriterium (BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 – 2 C 37.04 – BVerwGE 124, 99 ≪103≫; Beschluss vom 24. September 2008 – 2 B 117.07 – DÖD 2009, 99; ebenso BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. März 2013 – 2 BvR 2582/12 – NVwZ 2013, 1603 Rn. 22 f.). Die Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens begründet keinen Anspruch auf Beförderung (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 – 6 C 55.68 – BVerwGE 36, 218 ≪222≫).

2. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist begründet. Der Beklagte darf die Ernennung der Klägerin zur Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an einer Realschule plus – nicht mit der Begründung ablehnen, die Klägerin habe die dafür erforderliche Wechselprüfung I nach Maßgabe der §§ 14 bis 22 LWPO RP nicht abgelegt. Denn die Lehrkräfte-Wechselprüfungsverordnung stellt insoweit unverhältnismäßige Anforderungen auf. Die Klägerin wird infolge der Schulstrukturreform voraussichtlich dauerhaft auf einem höherwertigen Dienstposten verwendet (a). Die hiermit verbundene Trennung von Amt und Funktion ist mit dem Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung nicht vereinbar (b). Sie kann im Falle einer wesentlichen Behördenänderung aber ausnahmsweise hingenommen werden, wenn den Betroffenen eine zumutbare und realistische Möglichkeit eröffnet wird, die Befähigungsvoraussetzungen für das dem wahrgenommenen Dienstposten entsprechende Statusamt berufsbegleitend zu erwerben (c). Diesen Anforderungen entspricht das derzeitige Landesrecht des Beklagten nicht (d).

a) Durch die Überleitung ihrer bisherigen Schule in eine Realschule plus ist der Klägerin eine höherwertige Aufgabe übertragen worden.

Die Klägerin ist durch Aushändigung der Urkunde vom 4. April 1979 zur Lehrerin ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 LBesO RP eingewiesen worden. Ihr Statusamt lautet ausweislich der Landesbesoldungsordnung Lehrer – mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen – (Besoldungsgruppe A 12 LBesO RP; Anlage 1 zum Landesbesoldungsgesetz vom 18. Juni 2013, GVBl. RP S. 157 ≪181≫).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehören Zusätze, die schon in der Besoldungsordnung durch Spiegelstrich und Zeilenneubeginn abgesetzt sind, zwar nicht zur Amtsbezeichnung. Sie enthalten lediglich Hinweise auf die Einstufungsvoraussetzungen (BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 1982 – 2 BvR 1261/79 – BVerfGE 62, 374 ≪385≫). Aus den Zusätzen in der Landesbesoldungsordnung wird aber deutlich, dass dem Amtsinhaber die Aufgabe zugewiesen ist, ein Lehramt an Grund- oder Hauptschulen auszuüben. Nur hierfür besitzt die Klägerin die nach Landesrecht erforderliche Befähigung (vgl. § 5 Abs. 1 SchulLbVO RP). Für eine Verwendung an einer Realschule plus oder einem Gymnasium erfüllt die Klägerin dagegen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht (vgl. zur Bedeutung des Laufbahnrechts auch BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2002 – 2 A 5.01 – Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 27 S. 2).

Die Funktion der Lehrtätigkeit an einer Realschule plus hat der Gesetzgeber dagegen der Besoldungsgruppe A 13 LBesO RP zugeordnet (BVerwG, Urteil vom 29. April 1982 – 2 C 41.80 – BVerwGE 65, 270 ≪272≫). Eine „gebündelte” Zuordnung des Dienstpostens zu mehreren Statusämtern liegt entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht vor. Der Auffächerung der Laufbahnzweige in § 3 Abs. 1 SchulLbVO RP lässt sich nicht entnehmen, dass all diesen Ämtern und Laufbahnzweigen eine Lehrtätigkeit an einer Realschule plus zugeordnet wäre. Hierzu wäre der Verordnungsgeber der Schullaufbahnverordnung im Übrigen auch nicht ermächtigt.

Ebenso wenig wie ein Realschullehrer an eine Grund- oder Hauptschule versetzt werden kann, weil auf einem derartigen Dienstposten keine Aufgaben zusammengefasst sind, die hinsichtlich ihrer Wertigkeit dem statusrechtlichen Amt eines Realschullehrers entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 2002 – 2 A 5.01 – Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 27 S. 2), ist es möglich, eine Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen – amtsangemessen an einer Realschule plus zu verwenden. Der Einsatz an einer Realschule plus oder an einem Gymnasium entspricht nicht dem Statusamt und verlässt den abstrakt-funktionellen Aufgabenbereich des Amtes einer Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen –.

Der Klägerin, die ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 LBesO RP innehat, ist damit die Ausübung einer nach der Besoldungsgruppe A 13 LBesO RP bewerteten Aufgabe übertragen. Diese Trennung von Amt und Funktion besteht voraussichtlich dauerhaft, weil der Beklagte im staatlichen Bereich die Hauptschule abgeschafft hat. Zwar besteht für den Inhaber des Statusamts eines Lehrers – mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen – die Möglichkeit einer amtsangemessenen Beschäftigung an einer Grundschule. Eine derartige Verwendung – die von der Klägerin nicht angestrebt wird – dürfte für die Vielzahl der ehemals an Hauptschulen eingesetzten Lehrer indes nicht in Betracht kommen, weil die vorhandenen Grundschullehrerstellen weitgehend besetzt sein dürften. Eine solche Verwendung ist auch nicht beabsichtigt; vielmehr sieht der Haushaltsplan für das Jahr 2015 (Einzelplan 09 Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur, Titel 0927 Realschule plus) für die Lehrtätigkeit an den Realschulen plus weiterhin 2 460,75 Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 LBesO RP (Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen oder an Grundschulen) vor.

b) Die dauerhafte Trennung von Amt und Funktion widerspricht dem Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung, der als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums Verfassungsrang genießt (BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1985 – 2 BvL 16/82 – BVerfGE 70, 251 ≪267≫; vgl. auch Kammerbeschluss vom 7. März 2013 – 2 BvR 2582/12 – NVwZ 2013, 1603 Rn. 23).

Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das Berufsbeamtentum, wie es sich in der deutschen Verwaltungstradition herausgebildet hat, ist um seiner Funktion willen in die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland aufgenommen worden. Es ist eine Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden soll. Der Parlamentarische Rat war überzeugt, dass anders Legalität und Unparteilichkeit der Verwaltung nicht erreicht werden könne und die Gefahr bestehe, dass Parteipolitik zu weitgehend in Verwaltungszweige getragen werde, wo sie nicht hingehöre (BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 – 1 BvL 1/57 – BVerfGE 7, 155 ≪162 f.≫; vgl. hierzu Schneider (Hrsg.), Das Grundgesetz, Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 10, 1996, S. 410).

Aufgabe des Beamten als „Diener des Staates” (so bereits die Überschrift des 10. Titels des Zweiten Teils des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten von 1794) ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die Staatsspitze zu behaupten (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 – BVerfGE 119, 247 ≪260≫; vgl. zur Gewährleistung von Unabhängigkeit und Neutralität gegenüber einer „Staatspartei” auch bereits Urteil vom 17. Dezember 1953 – 1 BvR 147/52 – BVerfGE 3, 58 ≪118≫). Die Gemeinwohlverantwortung des Staates wird durch die Strukturen des Beamtenrechts auf den einzelnen, mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betrauten Beamten „heruntergebrochen” (Summer, ZBR 1999, 181 ≪185≫). Jeder Beamte wird persönlich in die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit seines dienstlichen Handelns gestellt und so als „Repräsentant der Rechtsstaatsidee” zur Sicherung eingesetzt. Von seiner Verantwortlichkeit kann sich der Beamte nur im Wege der Remonstration lösen, umgekehrt ist er aber auch verpflichtet, Zweifel an der Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen offen- und seinem Vorgesetzten zur Entscheidung vorzulegen (Lindner, ZBR 2006, 1 ≪9≫). Die Einrichtung des Berufsbeamtentums wird so zu einem Element des Rechtsstaates (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 – BVerfGE 121, 205 ≪221≫). Sie trägt gleichzeitig der Tatsache Rechnung, dass im demokratischen Staatswesen Herrschaft stets nur auf Zeit vergeben wird und die Verwaltung schon im Hinblick auf die wechselnde politische Ausrichtung der jeweiligen Staatsführung neutral sein muss (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 – BVerfGE 119, 247 ≪261≫).

Diese Aufgabe kann das Berufsbeamtentum nur erfüllen, wenn es rechtlich und wirtschaftlich gesichert ist (BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 – 1 BvL 1/57 – BVerfGE 7, 155 ≪163≫). Nur wenn die innere und äußere Unabhängigkeit gewährleistet ist und Widerspruch nicht das Risiko einer Bedrohung der Lebensgrundlagen des Amtsträgers und seiner Familie in sich birgt, kann realistischerweise erwartet werden, dass ein Beamter auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politisch unerwünscht sein sollte (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 – BVerfGE 119, 247 ≪261≫). Es ist daher „eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts”, dass die Beendigung des Beamtenverhältnisses nicht im Ermessen des Dienstherrn liegt, sondern nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und durch eine gerichtliche Entscheidung erfolgen kann (BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1958 – 1 BvL 27/55 – BVerfGE 8, 332 ≪352 f.≫; BVerwG, Beschluss vom 27. September 2007 – 2 C 21.06 u.a. – BVerwGE 129, 272 ≪285≫; zur Historie auch Krause, Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, 2008, S. 289 ff.).

Zur geschützten Rechtsstellung des Beamten gehört in erster Linie sein Amt im statusrechtlichen Sinne. Aus diesem bestimmt sich der wesentliche Inhalt seines Rechtsverhältnisses, insbesondere der Anspruch auf Alimentation. Das statusrechtliche Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe bringen abstrakt die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck und legen die amtsgemäße Besoldung fest. Zur geschützten Rechtsstellung des Beamten gehört aber auch seine tatsächliche Verwendung. Auch die Übertragung eines Aufgabenbereiches wird durch den Status des Beamten bestimmt. Der Beamte hat deshalb Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechenden funktionellen Amtes, eines „amtsangemessenen Aufgabenbereichs” (stRspr, vgl. bereits BVerwG, Urteile vom 11. Juli 1975 – 6 C 44.72 – BVerwGE 49, 64 ≪67 f.≫ sowie zuletzt vom 5. Juni 2014 – 2 C 22.13 – NVwZ 2014, 1319 Rn. 25).

Die besondere Rechtsstellung wird dem Beamten nicht um seiner selbst willen als das „Privileg einer Kaste” gewährt; das Recht des Berufsbeamtentums ist nicht von den Interessen des Beamten, sondern von den Notwendigkeiten des Staates her gedacht (Krüger, Der Beamtenbund 1950, S. 36). Die erforderliche Sicherheit des Beamten betrifft deshalb nicht nur die persönliche Stellung, sie erfasst vielmehr gerade auch die unabhängige Amtsführung, um derentwillen der Beamte in seinem Status geschützt wird. Die rechtliche Sicherung des Beamten liefe funktional leer, wenn ihm keine entsprechende Tätigkeit zugewiesen würde. Historisch ist dem Beamten daher ein Recht auf Übertragung eines Amtes zugesprochen worden (Wilhelm, Die Idee des Berufsbeamtentums, 1933, S. 30). In der Rechtsprechung des Reichsgerichts ist sogar aus der tatsächlichen Übertragung von Amtsgeschäften, die „zur Förderung staatlicher Zwecke bestimmt sein müssen”, auf die Begründung einer Beamteneigenschaft geschlossen worden (vgl. etwa Urteile vom 24. März 1882, RGZ 6, 105 ≪107≫, vom 17. September 1891, RGZ 28, 80 ≪83 f.≫ oder vom 9. März 1896, RGZ 37, 241 ≪243≫; hierzu auch Forsthoff, in: Anschütz/Thoma (Hrsg.), Handbuch des deutschen Staatsrechts, Zweiter Band 1932, S. 20 ≪23 f.≫ sowie Krause, Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, 2008, S. 32 f.); das Formalisierungsprinzip durch Aushändigung einer Urkunde ist erst durch § 1 des Reichsbeamtengesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1933 (RGBl. I 1933 S. 433) eingeführt worden. Traditionell war der Staatsdienst daher stets mit der Übertragung eines Amtes verbunden (Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Zweiter Band 1896, S. 224 f.).

Diese Verknüpfung von Statusamt und Funktion beruht auf dem das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung einer dem statusrechtlichen Amt entsprechenden Funktion (BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juli 1985 – 2 BvL 16/82 – BVerfGE 70, 251 ≪266≫ und vom 28. Mai 2008 – 2 BvL 11/07 – BVerfGE 121, 205 ≪222≫).

c) Der voraussichtlich dauerhafte Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten kann im Falle einer wesentlichen Behördenänderung aber ausnahmsweise hingenommen werden, wenn den Betroffenen eine zumutbare und realistische Möglichkeit eröffnet wird, die Befähigungsvoraussetzungen für das dem wahrgenommenen Dienstposten entsprechende Statusamt berufsbegleitend zu erwerben.

Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 LBG RP können bei einer Auflösung oder wesentlichen Änderung des Aufbaus oder der Aufgaben einer Behörde die betroffenen Beamten auch ohne ihre Zustimmung in ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn mit geringerem Grundgehalt im Bereich desselben Dienstherrn versetzt werden, wenn eine dem bisherigen Amt entsprechende Verwendung nicht möglich ist. Das Landesbeamtenrecht knüpft damit an die hergebrachten Strukturen des Dienstrechts an, die im Falle wesentlicher Organisationsänderungen seit jeher flexible Einsatzmöglichkeiten der betroffenen Beamten vorgesehen haben, etwa die Möglichkeit des Dienstherrnwechsels (BVerfG, Beschluss vom 26. November 1963 – 2 BvL 12/62 – BVerfGE 17, 172 ≪187 f.≫; BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 – 2 C 15.08 – BVerwGE 135, 286 Rn. 14) oder auch Statusveränderungen (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1976 – 2 C 42.74 – Buchholz 230 § 130 BRRG Nr. 3 S. 13).

Eine solche Organisationsänderung liegt hier mit der Überleitung der bestehenden Haupt- und Realschulen in Realschulen plus vor (vgl. § 5 Abs. 1 des Landesgesetzes zur Einführung der neuen Schulstruktur im Bereich der Sekundarstufe I – SchulstrukturEinfG – vom 22. Dezember 2008, GVBl. RP S. 340 ≪352≫, zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Januar 2012, GVBl. RP S. 42). Durch diese Entscheidung des Landesgesetzgebers wird der Aufbau und die Aufgabenstellung der bisherigen Hauptschulen wesentlich geändert und um den Funktionsbereich der bisherigen Realschulen erweitert. Die betroffenen Lehrer werden in einer neugestalteten Behörde tätig und erhalten ein anderes Funktionsamt (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 – 2 C 36.98 – BVerwGE 109, 292 f.).

Die dauerhafte Zuweisung höherwertiger Aufgaben ist als mögliche Rechtsfolge einer organisationsrechtlichen Versetzung zwar nicht ausdrücklich geregelt. Die als Rechtsfolge vorgesehenen Statusänderungen stehen aber stets unter dem Vorbehalt, dass eine dem bisherigen Amt entsprechende Verwendung nicht möglich ist. Die Rechtsstellung der von der Organisationsmaßnahme betroffenen Beamten muss im Rahmen des Möglichen gewahrt und darf nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden, wie dies wegen der Änderung und deren Folgen unumgänglich ist (BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 – 2 C 35.78 – BVerwGE 62, 129 ≪132≫ m.w.N.). Solange zumutbare Aufgaben vorhanden sind, die dem Beamten bei Verbleib in seinem Statusamt übertragen werden können, kommt diesen Verwendungen daher ein Vorrang zu (Summer, in: GKÖD, Band I, Stand: November 2014, K § 26 Rn. 32).

Ein milderes Mittel als die Statusabsenkung (oder die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand) ist auch die Verwendung auf einem höherwertigen Dienstposten. Hierdurch wird der Rechtsstand des Beamten nicht nachteilig beeinflusst und insbesondere auch der Besoldungsanspruch nicht geschmälert. Sofern mit dem Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten keine unzumutbaren Anforderungen für den Beamten verbunden sind, muss dieser Funktionswechsel als schonender Einsatz des bei Organisationsänderungen möglichen Dienstrechtsinstrumentariums bewertet werden. Dies gilt in besonderer Weise, wenn sich die konkrete Tätigkeit auf dem höherwertigen Dienstposten nicht grundsätzlich von den amtsangemessenen Beschäftigungen unterscheidet und im Hinblick auf die an den Dienstposteninhaber gestellten Anforderungen als im Wesentlichen gleichwertig eingestuft werden kann. Dementsprechend wendet sich die Klägerin auch nicht gegen ihren Einsatz an einer Realschule plus und damit gegen die ihr übertragene Aufgabe.

Im Falle einer voraussichtlich dauerhaften Übertragung höherwertiger Aufgaben ist es aber geboten, dass der Dienstherr den betroffenen Beamten eine realistische Perspektive eröffnet, ein den übertragenen Funktionen entsprechendes Statusamt zu erhalten. Nur so kann ein schonender Ausgleich der organisationsbedingten Interessen des Dienstherrn mit der Rechtsstellung des Beamten erreicht und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn in diesen Fällen angemessen Rechnung getragen werden.

d) Diesen Anforderungen genügt die Lehrkräfte-Wechselprüfungsverordnung nicht. Denn sie stellt für die Wechselprüfung I unverhältnismäßige Anforderungen auf.

Für den Wechsel von einem Laufbahnzweig in einen anderen sieht das Laufbahnrecht des beklagten Landes eine Wechselprüfung vor (§ 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 Nr. 2 LBG RP i.V.m. § 3 Abs. 2, § 19, § 21 Abs. 2 SchulLbVO RP). Der Übergang vom Laufbahnzweig für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen in denjenigen für das Lehramt an Realschulen plus setzt den erfolgreichen Abschluss der Wechselprüfung I voraus, die aus einer schriftlichen, einer praktischen und einer mündlichen Prüfung besteht (§ 2 Abs. 1 Nr. 1, § 14 Abs. 2 LWPO RP). Für die schriftliche Prüfung ist eine Hausarbeit zu fertigen, die den Nachweis erbringen soll, dass die Lehrkraft wissenschaftlich arbeiten, selbständig urteilen und ein Prüfungsthema sachgerecht darstellen kann (§ 18 Abs. 1 LWPO RP). Die Hausarbeit ist binnen einer Frist von vier Monaten vorzulegen (§ 18 Abs. 4 Satz 1 LWPO RP). Sie kann durch eine mit mindestens der Note „gut” bewertete wissenschaftliche Prüfungsarbeit aus der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen ersetzt werden, sofern die Prüfungsarbeit nicht über ein bildungswissenschaftliches Thema geschrieben wurde und nicht älter als zehn Jahre ist (§ 18 Abs. 7 Satz 1 LWPO RP).

Von einem Bewerber wird damit verlangt, dass er die Qualifikationsunterschiede, die für die unterschiedlichen Lehrämter in der Ausbildung bestehen, nachträglich beseitigt und sich auf den Stand bringt, der der Befähigung für das angestrebte Lehramt entspricht (so ausdrücklich § 1 Abs. 2 LWPO RP). Diese Anforderungen mögen für einen Aufstiegsbewerber sachgerecht sein; sie tragen aber der besonderen Situation von Lehrkräften, die aufgrund von Organisationsänderungen bereits seit Jahren unbeanstandet an Realschulen plus unterrichten und diese Aufgabe nach dem Willen ihres Dienstherrn auch weiterhin dauerhaft erfüllen sollen, nicht angemessen Rechnung.

Ausgangspunkt ist insoweit nicht die Konstellation, in der ein Lehrer aus eigenem Antrieb zusätzliche Befähigungsvoraussetzungen erwerben möchte, um künftig Status- und Funktionsamt eines anderen Laufbahnzweiges erhalten zu können. Vielmehr geht es um Lehrkräfte, die vom Dienstherrn unabhängig von ihrem eigenen Willen und voraussichtlich dauerhaft mit einer Lehrtätigkeit an Realschulen plus betraut sind. Diese besondere Situation macht besondere Regelungen erforderlich, um einen berufsbegleitenden Erwerb der Befähigungsvoraussetzungen für dasjenige Statusamt zu ermöglichen, das der Tätigkeit entspricht, die die Beamten auf Anordnung des Dienstherrn bereits seit Jahren tatsächlich ausüben.

In § 14 Abs. 1 LWPO RP hat der Verordnungsgeber den Zweck der Prüfung zum Erwerb der Befähigung für das Lehramt an Realschulen plus vorgegeben. Die Wechselprüfung I dient der Feststellung der Kompetenzen in der Unterrichtspraxis der Prüfungsfächer und in der praktischen Umsetzung bildungswissenschaftlicher Aspekte sowie der fachwissenschaftlichen, fachdidaktischen und methodischen Kompetenzen dieser Prüfungsfächer.

Der Zweck der Wechselprüfung I ist es sicherzustellen, dass der Beamte, der lediglich die Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen erworben hat, den erhöhten pädagogischen Anforderungen an den Unterricht in einer Realschule plus genügt. Es soll gewährleistet werden, dass der betreffende Lehrer in der Lage ist, Schüler auch bis zum Abschluss der Realschule plus zu unterrichten und zu fördern. Dabei stehen, wie der Wortlaut des § 14 Abs. 1 LWPO RP belegt, nicht abstrakte theoretische Kenntnisse, sondern ihre praktische Anwendung im Unterricht im Vordergrund. Geht es um den Aspekt, dass die betreffende Lehrkraft den erhöhten pädagogischen Anforderungen der Realschule plus in der Unterrichtspraxis genügen wird, kommt der tatsächlichen Bewährung des Beamten auf diesem Dienstposten in der Vergangenheit ausschlaggebende Bedeutung zu. Denn durch eine ggf. langjährige Verwendung in den Klassen bis hin zum Abschluss der Realschule plus kann ein Kandidat der Wechselprüfung I belegen, dass er den erhöhten Anforderungen gerecht wird.

Die derzeitige Regelung der Wechselprüfung I ist – wie auch aus dem Vortrag des Vertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung deutlich wurde – an den Anforderungen eines herkömmlichen Laufbahnaufstiegs ausgerichtet, bei dem der Beamte in der Regel durch Tagungen, Lehrgänge und andere Fortbildungsmaßnahmen – unter Befreiung von seiner Dienstleistung – auf die abschließende Prüfung vorbereitet wird. Diese derzeitige Verordnungslage trägt dagegen der vorliegenden – vom herkömmlichen Laufbahnwechsel deutlich abweichenden – Fallkonstellation nicht hinreichend Rechnung, in der ein Lehrer sich bereits seit Jahren zur Zufriedenheit des Dienstherrn bei der Ausübung genau derjenigen dienstlichen Tätigkeit bewährt hat, die dem Statusamt zugeordnet ist, für dessen Erlangung der Laufbahnzweigwechsel vorgeschrieben ist.

Für den Bereich der Berufsfreiheit ist anerkannt, dass der Normgeber bei einer Neuregelung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit für Betroffene, die sich in ihrem bislang in erlaubter Weise ausgeübten Beruf aufgrund ihrer Tätigkeit hierfür als befähigt erwiesen haben, gerade wegen ihrer Bewährung (Übergangsoder Ausnahme-)Regelungen vorsehen muss (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 – 1 BvR 2306, 2314/96, 1108, 1109, 1110/97 – BVerfGE 98, 265 ≪309 f.≫ m.w.N.). Dem vergleichbar gebietet es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch hier, dass bei den Anforderungen an den Laufbahnzweigwechsel die tatsächliche Bewährung des Beamten auf dem konkreten Dienstposten – hier dem des Lehrers an einer Realschule plus – angemessen berücksichtigt wird.

Bei der Feststellung der Kompetenzen in der Unterrichtspraxis im Sinne von § 14 Abs. 1 LWPO RP kann der Verordnungsgeber an Unterrichtsbesuche und -proben anknüpfen. Nicht zu beanstanden ist auch eine mündliche Prüfung, in der – nach einem entsprechenden Fortbildungsangebot – die besonderen fachdidaktischen Kompetenzen, die an einer Realschule plus erforderlich sind, festgestellt werden. Nicht verlangt werden kann von den an eine Realschule plus versetzten Lehrern – mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen – dagegen eine wissenschaftliche Nachqualifizierung in Gestalt einer Hausarbeit oder ähnliche Prüfungsleistungen, die der Sache nach dasselbe bedeuten. Solches kann neben einem vollen Lehrdeputat, zu dessen Bewältigung durchschnittlich die regelmäßige Arbeitszeit aufgewendet werden muss (BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 – 2 C 82.10 – Buchholz 237.6 § 54 Nds-LBG Nr. 3 Rn. 15), in zumutbarer Weise nicht erwartet werden. Eine derartige Nachqualifizierung im Hinblick auf die fachwissenschaftliche Qualifikation muss bei den seit Jahren als Lehrer an Hauptschulen verwendeten Beamten, die vom Beklagten – unbeschadet neuer Qualifikationsstandards – auch weiterhin flächendeckend zum Einsatz in den Realschulen plus herangezogen werden sollen, als unverhältnismäßig bewertet werden. Für eine derartige Prüfung besteht auch keine Notwendigkeit, sofern die Lehrkräfte in ihrer Verwendung als Lehrer an einer Realschule plus zufriedenstellende Ergebnisse vorweisen können.

Dem Verordnungsgeber muss Zeit gegeben werden, diese normative Lücke zu beseitigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 – 2 C 23.10 – BVerwGE 144, 93 Rn. 16). Da nur eine partielle Überarbeitung einer bereits bestehenden Rechtsverordnung erforderlich ist, etwa durch die zusätzliche Aufnahme einer Ausnahmeregelung, erscheint eine Frist bis zum Beginn des Schuljahres 2015/16 angemessen, aber auch ausreichend. Sollte das beklagte Land dem nicht nachkommen, kann es sich bei einer Bewerbung der Klägerin um eine Stelle als Lehrerin – mit der Befähigung für das Lehramt an Realschulen plus – nicht auf die fehlende Befähigung berufen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Domgörgen, Dr. Heitz, Dr. Hartung, Dr. Kenntner, Dollinger

Fundstellen

Haufe-Index 7641398

BVerwGE 2015, 114

ZAP 2015, 297

DÖV 2015, 488

JZ 2015, 218

VR 2015, 214

DVBl. 2015, 574

GV/RP 2015, 101

IÖD 2015, 64