Entscheidungsstichwort (Thema)
Dienstliche Beurteilung. Eignung. Befähigung. Zweitbeurteiler. Rechtsschutzinteresse
Leitsatz (amtlich)
Das Rechtsschutzinteresse für eine Klage auf Änderung einer dienstlichen Beurteilung besteht auch dann fort, wenn der Beamte zwischenzeitlich erneut dienstlich beurteilt und befördert worden ist.
Auswahlentscheidungen sind zwar in erster Linie aufgrund aktueller dienstlicher Beurteilungen zu treffen. Ältere Beurteilungen können aber zusätzlich berücksichtigt werden. Als Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung Aufschluss geben, sind sie vor Hilfskriterien heranzuziehen.
Normenkette
GG Art. 33 Abs. 2; SLVO § 40
Verfahrensgang
OVG des Saarlandes (Urteil vom 30.11.2000; Aktenzeichen 1 R 10/00) |
VG des Saarlandes (Urteil vom 30.10.1995; Aktenzeichen 12 K 107/93) |
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 30. November 2000 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Der Kläger wurde im April 1988 zum Steueroberinspektor befördert und im September 1991 für den Zeitraum Februar 1988 bis Januar 1991 mit dem Gesamturteil “hat sich bewährt” dienstlich beurteilt. Im Vergleich zur vorangegangenen Beurteilung lag das Gesamturteil um eine Stufe niedriger, wobei die Bewertung des Arbeitsergebnisses um zwei Stufen und die weiterer fünf Merkmale jeweils um eine Stufe abgesenkt wurden. Den Antrag des Klägers, die dienstliche Beurteilung zu ändern, lehnte die Beklagte ab.
Auf die nach erfolglosem Widerspruch im August 1992 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 30. Oktober 1995 antragsgemäß unter Aufhebung entgegenstehender Bescheide verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Änderung seiner Beurteilung zum 1. Februar 1991 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Es hat ausgeführt, die zahlreichen Einwendungen des Klägers seien nur insoweit berechtigt, als die dienstliche Beurteilung nicht hinreichend plausibel gemacht worden sei. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sei der Prozessstoff erster Instanz nur insoweit, als das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil die Entscheidung der Beklagten über den Antrag des Klägers auf Neubescheidung rechtlich beanstandet habe; diese Beanstandung sei unberechtigt. Das Berufungsurteil hat der erkennende Senat mit Urteil vom 13. Juli 2000 (BVerwG 2 C 34.99) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen, um eine Überprüfung der angegriffenen dienstlichen Beurteilung in vollem Umfang zu ermöglichen.
Zum 1. Oktober 1994 sowie zum 1. Februar 1998 wurde der Kläger erneut beurteilt. Diese dienstlichen Beurteilungen schlossen jeweils mit dem Gesamturteil “hat sich besonders bewährt”. Am 12. September 2000 wurde der Kläger zum Steueramtmann befördert.
Durch Urteil vom 30. November 2000 hat das Oberverwaltungsgericht die Klage erneut abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Hauptantrag sei unzulässig, weil das Rechtsschutzinteresse entfallen sei. Nachdem der Kläger am 12. September 2000 zum Steueramtmann befördert worden sei, sei es ausgeschlossen, dass die umstrittene Beurteilung für das weitere berufliche Fortkommen des Klägers noch Bedeutung erlange.
Der Hilfsantrag, festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Juni 1992 rechtswidrig war, sei ebenfalls unzulässig. Der vom Kläger angegebene Grund, es sei nicht völlig auszuschließen, dass er sich um einen Wechsel zu einem anderen Dienstherrn bemühen werde, sei lediglich vorgeschoben. Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bestehe ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse, da die Beurteilung für jeden Beurteilungszeitraum gesondert vorzunehmen sei und der Kläger seine dienstliche Beurteilung nur dann angreife, wenn sie nicht zumindest auf “hat sich besonders bewährt” laute.
Die Klage sei darüber hinaus unbegründet.
Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung formellen und materiellen Rechts und beantragt der Sache nach,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 30. November 2000 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 30. Oktober 1995 zurückzuweisen.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses schließt sich der Auffassung des Berufungsgerichts an.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision des Klägers, über die mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat zwar zu Unrecht die Klage als unzulässig abgewiesen. Die Klage hat dennoch keinen Erfolg, weil sie unbegründet ist.
Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch, zum Stichtag 1. Februar 1991 erneut beurteilt zu werden, das Rechtsschutzinteresse nicht entfallen.
Für die Klage gegen eine dienstliche Beurteilung besteht erst dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein (vgl. Urteil vom 28. August 1986 – BVerwG 2 C 26.84 – Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 9 S. 16 m.w.N.). So verhält es sich, wenn der beurteilte Beamte in den Ruhestand getreten (vgl. Urteil vom 11. Februar 1982 – BVerwG 2 C 33.79 – Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 21 S. 18 m.w.N.), bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden ist (vgl. Urteil vom 13. Juni 1985 – BVerwG 2 C 6.83 – Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 149 S. 50) oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf (vgl. Urteil vom 28. August 1986, a.a.O. S. 16). In diesen Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen (vgl. Urteil vom 28. August 1986, a.a.O. S. 16). Diese Zweckbestimmung einer dienstlichen Beurteilung entfällt dagegen nicht dadurch, dass der Beamte erneut beurteilt und (oder) befördert worden ist (vgl. Urteile vom 23. November 1966 – BVerwG 6 C 94.63 – Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 3 S. 8 = ZBR 1967, 147, vom 17. Mai 1979 – BVerwG 2 C 4.78 – Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 14 S. 3 und vom 27. Oktober 1988 – BVerwG 2 A 2.87 – Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12 S. 8).
Die Annahme des Berufungsgerichts, dem inzwischen beförderten Kläger fehle nunmehr das Rechtsschutzinteresse, weil die angegriffene dienstliche Beurteilung nach der Verwaltungspraxis des Dienstherrn bei künftigen Verwendungs- und Auswahlentscheidungen nicht mehr herangezogen werde, trifft nicht zu. Von Rechts wegen bleiben frühere dienstliche Beurteilungen für künftige Verwendungs- und Auswahlentscheidungen von Belang. Das gilt auch dann, wenn frühere dienstliche Beurteilungen sich auf ein niedrigeres statusrechtliches Amt beziehen. Daran vermag der Dienstherr nichts zu ändern. Für Auswahlentscheidungen sind zwar in erster Linie aktuelle Beurteilungen maßgebend, die den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergeben. Ältere dienstliche Beurteilungen können aber daneben als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt werden. Sie stellen keine Hilfskriterien für eine zu treffende Auswahlentscheidung dar. Es handelt sich vielmehr um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig heranzuziehen sind. Zwar verhalten sie sich nicht zu dessen nunmehr erreichtem Leistungsstand in seinem derzeitigen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie vor allem bei einem Vergleich von Bewerbern bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn frühere Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen, können vor allem bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern den Ausschlag geben (vgl. auch Beschluss vom 28. Januar 1987 – BVerwG 2 B 143.86 – Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 3 S. 2). Ihre zusätzliche Berücksichtigung bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG geboten, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.
Die Rüge, das Berufungsgericht habe gemäß § 86 Abs. 1 VwGO weitere Tatsachenfeststellungen treffen müssen, soweit das Einzelmerkmal “Arbeitsergebnis” beurteilt worden sei, genügt bereits nicht den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Bezeichnet im Sinne dieser Vorschrift ist ein Aufklärungsmangel nur dann, wenn die Beweismittel, deren Heranziehung sich dem Berufungsgericht hätte aufdrängen müssen, aufgeführt werden und angegeben wird, inwieweit das Beweismittel zur Sachverhaltserforschung beitragen kann und inwiefern das angegriffene Urteil im Einzelnen auf der unterbliebenen Beweiserhebung beruht oder beruhen kann (stRspr; vgl. Urteil vom 22. Januar 1969 – BVerwG 6 C 52.65 – BVerwGE 31, 212 ≪217≫ und Beschlüsse vom 26. Juni 1975 – BVerwG 6 B 4.75 – Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 17 S. 8 f. sowie vom 19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26 S. 14 f.). Diesen Anforderungen wird die Revision nicht gerecht.
Die angegriffene Beurteilung ist nicht zu beanstanden. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen sachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. z.B. Urteile vom 11. November 1999 – BVerwG 2 A 6.98 – Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 7 S. 9 und vom 2. März 2000 – BVerwG 2 C 7.99 – Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2 m.w.N.).
Entgegen der Auffassung des Klägers erstreckte sich die dienstliche Beurteilung auf die gesamte Bandbreite der in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Merkmale “Eignung, Befähigung und fachliche Leistung”. Soweit § 40 Abs. 1 Satz 1 SLVO, der dem § 40 BLV nachgebildet ist, davon spricht, dass “Eignung und Leistung der Beamten … zu beurteilen (sind)”, umfasst die “Eignung” auch die “Befähigung”. Der Begriff der Eignung bezeichnet ein umfassendes Qualifikationsmerkmal, das sich auf die gesamte Persönlichkeit des Bewerbers bezieht und damit die beiden anderen Merkmale “Befähigung” und “fachliche Leistung” umschließt (vgl. Urteil vom 6. Februar 1975 – BVerwG 2 C 68.73 – BVerwGE 47, 330 ≪337≫). Deshalb kommt es nicht darauf an, ob der Begriff “Befähigung” nicht in § 40 SLVO aufgenommen worden ist, weil er der durch das Ergebnis von Prüfungen nachgewiesenen Formalqualifikation vorbehalten sein soll. Auch bei diesem Verständnis wäre das Merkmal dem weiten Begriff der Eignung zuzuordnen. Im Übrigen hat das Berufungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die angegriffene Beurteilung zu Merkmalen wie “Fachwissen” und “Ausdrucksfähigkeit” verhält, die ohne weiteres dem Oberbegriff “Befähigung” in einem weiteren Sinne zugerechnet werden können.
Es ist nicht zu beanstanden, dass von den in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen fünf Gesamturteilsstufen nur die drei obersten tatsächlich vergeben worden sind. Nach den laufbahnrechtlichen Bestimmungen und den Richtlinien über die Beurteilung der Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums der Finanzen sind die Beurteiler nicht verpflichtet, die einzelnen Beurteilungsstufen einer bestimmten Anzahl (“Quoten”) von Bediensteten zuzuordnen oder zumindest die Notenskala vollständig auszuschöpfen. Um dem Ziel zu genügen, eine wesentliche Entscheidungsgrundlage für die Bestenauslese in Konkurrenzsituationen zu sein, sind dienstliche Beurteilungen mit auf drei Notenstufen verteilten Ergebnissen noch hinreichend differenziert.
Die im Streit befindliche Beurteilung ist nicht deswegen rechtswidrig, weil die Beamten des gehobenen Dienstes der Besoldungsgruppen A 9 bis A 11 der der Beklagten nachgeordneten Behörden von dem jeweiligen Behördenleiter und von dem Leiter der Besitz- und Verkehrssteuerabteilung der Beklagten beurteilt werden. Der Zweitbeurteiler braucht keinen unmittelbaren Eindruck von der Eignung des Beurteilten zu haben (stRspr; vgl. z.B. Urteil vom 7. Juni 1984 – BVerwG 2 C 54.82 – Buchholz 238.5 § 26 DRiG Nr. 2 S. 16 f. m.w.N.). Seine Mitwirkung an der Beurteilung kann darauf beruhen, dass er andere Erkenntnismöglichkeiten als die eigene unmittelbare Beobachtung des Beamten nutzt; seine Aufgabe kann im Wesentlichen auch darin bestehen, die Einheitlichkeit der Beurteilungsmaßstäbe zu wahren.
Der Erstbeurteiler durfte von seinem im Vorfeld der Besprechung mit den Beurteilern zunächst vorgeschlagenen Gesamturteil “hat sich besonders bewährt” abrücken, nachdem im Gremium ein landesweiter Leistungsvergleich durchgeführt worden war. Ein Beurteilungsvorschlag kann im Verlaufe des Verfahrens jederzeit geändert werden. Das folgt bereits daraus, dass mehrere Beurteiler Einfluss auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung haben und zu einem einheitlichen Ergebnis gelangen müssen. Die Erstbeurteilung und deren Überprüfung durch den Zweitbeurteiler bilden eine Einheit (vgl. Urteile vom 7. Juni 1984 a.a.O. und vom 16. Mai 1991 – BVerwG 2 A 5.89 – DokBer B 1992, 29). Erst wenn sich die Beurteiler geeinigt haben, erlangt der Entwurf eine eröffnungsfähige Fassung. Nicht zu beanstanden ist weiterhin, dass sich die Beurteiler in der Gremiumsbesprechung zunächst auf ein Gesamturteil festgelegt und danach die bisher vorgeschlagenen Einzelbewertungen überprüft haben. Die Diskussion über die Gesamtbeurteilung diente der Angleichung unterschiedlicher Einschätzungen auf der Grundlage unterschiedlicher Beurteilungsmaßstäbe. Auch zu diesem Zeitpunkt war die Meinungsbildung noch nicht abgeschlossen. Hätte der Erstbeurteiler bei der Vergabe der Noten zu den Einzelmerkmalen bzw. bei der Anhörung des zu beurteilenden Beamten die Überzeugung gewonnen, das mit dem Zweitbeurteiler auf der Grundlage einheitlicher Maßstäbe abgestimmte Gesamturteil werde dem Eignungspotential des Klägers doch nicht gerecht, hätte er Gelegenheit gehabt, die Angelegenheit erneut mit dem Zweitbeurteiler zu besprechen.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass sich die dienstliche Beurteilung über seine Tätigkeit als Mitglied des Personalrats oder als Mitglied einer Kommunalvertretung äußert. Eine wertende Einbeziehung dieser Betätigungen ist schon deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger sein Engagement außerhalb des unmittelbaren dienstlichen Bereiches ausübt und dem Dienstherrn insoweit allenfalls begrenzte Erkenntnismöglichkeiten zur Verfügung stehen. Äußerungen über nicht dem Amt zuzuordnende Betätigungen eines Beamten innerhalb oder außerhalb der Dienststelle in einer dienstlichen Beurteilung können etwa dann angezeigt sein, wenn sie mittelbar Einfluss auf die Bewertung von Einzelmerkmalen oder auf die Gesamtbeurteilung haben – z.B. im Hinblick auf die Arbeitsergebnisse bei häufiger Freistellung vom Dienst. Dass der Dienstherr unter Verletzung des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in Beurteilungen anderer Beamter regelmäßig die Übernahme eines kommunalpolitischen Mandats oder die Wahl in eine Personalvertretung erwähnt und diesen Hinweis ausnahmsweise in der angegriffenen Beurteilung unterlassen hat, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Dr. Silberkuhl, Prof. Dawin, Dr. Kugele, Groepper, Dr. Bayer
Fundstellen
DRiZ 2004, 279 |
ZAP 2003, 652 |
ZBR 2003, 359 |
ZTR 2003, 419 |
DÖD 2003, 200 |
PersV 2003, 269 |
ZfPR 2003, 237 |
BayVBl. 2003, 533 |
DVBl. 2003, 1545 |
NPA 2003, 0 |
SchuR 2005, 71 |
SchuR 2006, 93 |
FSt 2004, 169 |