Leitsatz (amtlich)
Die Erhebung einer Ergänzungsabgabe steht nicht in Widerspruch zu Bestimmungen des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.
Normenkette
Ergänzungsabgabegesetz; GG Art. 3, 14, 105 Abs. 2 Nr. 2, Art. 106 Abs. 4, Art. 109 Abs. 2, Art. 110 Abs. 2
Tatbestand
Die Revisionskläger (Steuerpflichtige) sind zusammen zur Einkommensteuer veranlagte Eheleute. Ihnen wurde auf ihren Antrag vom Revisionsbeklagten (FA) ein Vorauszahlungsbescheid über die von ihnen ab 10. März 1968 zu entrichtende Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer erteilt. Der vierteljährliche Vorauszahlungsbetrag für die Einkommensteuer belief sich auf 5 000 DM, für die Ergänzungsabgabe auf 150 DM.
Gegen diesen Bescheid legten die Steuerpflichtigen Beschwerde ein, die als unbegründet zurückgewiesen wurde.
Mit ihrer Klage machten die Steuerpflichtigen geltend, das Gesetz über eine Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer (Ergänzungsabgabegesetz) vom 21. Dezember 1967 (BGBl I 1967, 1254, BStBl I 1967, 484) sei verfassungswidrig. Es verstoße gegen die Art. 3, 14, 106 Abs. 4, 109 Abs. 2 und 110 Abs. 2 GG. Außerdem sei die Ergänzungsabgabe verfassungswidrig, weil sie nicht nur für einen von vornherein begrenzten Zeitraum beschlossen worden sei.
Das FG wies die Klage mit der im folgenden noch im einzelnen darzustellenden Begründung ab.
Die Steuerpflichtigen legten die wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision ein. Sie tragen vor, das angefochtene Urteil setze sich nicht ernsthaft mit ihrem Vorbringen und abweichenden Meinungen auseinander.
Entscheidungsgründe
Aus den Gründen:
Die Revision ist nicht begründet.
Entgegen der Ansicht der Steuerpflichtigen hat das FG sein Urteil sorgfältig und eingehend begründet und sich insbesondere bei der Auseinandersetzung mit den Problemen nicht lediglich auf die Aneinanderreihung von Zitaten eines Kommentators beschränkt.
1. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zum Erlaß des Ergänzungsabgabegesetzes ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG in der seinerzeit geltenden Fassung. Da die Ergänzungsabgabe nach § 1 des Ergänzungsabgabegesetzes "zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer" erhoben wird, handelt es sich um eine "Steuer vom Einkommen". Denn eine die Einkommensteuer ergänzende, nach der Einkommensteuer und damit auch notwendigerweise nach dem Einkommen bemessene (§ 3 des Ergänzungsabgabegesetzes) Abgabe kann selbst auch nur eine Besteuerung des Einkommens darstellen. Dem steht nicht entgegen, daß in der amtlichen Begründung zu einem damals bereits dem Bundestag vorgelegten aber nicht zum Gesetz erhobenen Entwurf eines Ergänzungsabgabegesetzes (Bundestags-Drucksache II/484 S. 5 zu § 1) ebenso wie in der amtlichen Begründung zum Entwurf des Ergänzungsabgabegesetzes 1967 (Bundestags-Drucksache V/2087 S. 10) gesagt ist, es handele sich um eine selbständige, von der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer gesondert zu erhebende Abgabe, die nur aus technischen Gründen an die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer anknüpfe. Damit sollte lediglich gesagt sein, daß es sich nicht um einen Teil der dem Finanzausgleich unterliegenden Einkommensteuer und Körperschaftsteuer handele, sondern um eine selbständige, dem Bund zustehende Steuer, die aber eindeutig das Einkommen belastet.
2. Es ist heute allgemein anerkannt, daß die Erhebung von Abgaben nicht allein dazu dient, den notwendigen Finanzbedarf des Staates sicherzustellen, sondern daß die Steuerpolitik mannigfachen politischen Zwecken dient. Allein schon die Vielzahl der Aufgaben eines modernen Staatswesens und die vielfachen, durch die Unterschiede in der weltanschaulichen Grundhaltung der Bürger bedingten Möglichkeiten der rangmäßigen Einstufung dieser Aufgaben und damit die mögliche Vielzahl der Ansichten über die Höhe des Gesamtbedarfs an Mitteln und insbesondere ihre Verteilung zeigen, daß es bei Entscheidungen auf dem Gebiet des Finanzwesens nicht nur eine richtige, sondern eine Mehrzahl politisch vertretbarer Möglichkeiten gibt. Das muß notwendigerweise in erhöhtem Maße gelten, wenn der Staat in legitimer Weise seine Aufgabe auch darin sieht, mittels steuerpolitischer Maßnahmen die Wirtschaft zu steuern, bei Überkonjunktur dämpfend und bei Rezessionen stimulierend zu wirken, ein erwünschtes soziales Verhalten anzuregen usw. Das bedeutet aber, daß sich die Kontrolle solcher in erster Linie politischer Entscheidungen durch die Gerichte nicht darauf erstrecken kann, ob die Vorausestzungen für einen erhöhten Finanzbedarf vorliegen, wie er gedeckt wird und wie die aufgebrachten Mittel verteilt werden. Gesetzgebung und Regierung steht hier ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung, den die Gerichte nur darauf überprüfen können, ob sich die jeweils getroffenen Entscheidungen noch im Rahmen dieses politischen Ermessens der anderen Staatsgewalten halten, insbesondere nicht verbürgte Grundrechte des Staatsbürgers verletzen.
Das FG hat mit Recht das Ergänzungsabgabegesetz unter derartigen Gesichtspunkten überprüft.
3. Die Vorschriften der Art. 106, 109 und 110 GG sind durch den Erlaß des Ergänzungsabgabegesetzes nicht verletzt.
a) Die Steuerpflichtigen meinen, der Bund habe bei richtiger Auslegung der Art. 106 Abs. 4 und 110 Abs. 2 GG eine Ergänzungsabgabe erst erheben können, wenn er seine Ausgaben nicht habe beschneiden können oder, falls das nicht möglich gewesen sei, nicht durch eine Neuverteilung (Art. 106 Abs. 4 GG) des zwischen Bund und Ländern aufzuteilenden Aufkommens aus der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer habe finanzieren können.
Das FG hat hierzu ausgeführt, nach Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG müsse der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein, wobei von dem Grundsatz auszugehen sei, daß der Ausgleich des Haushalts zunächst durch die Ausgabengestaltung zu erstreben sei. Diese Pflicht, den Grundsatz der Sparsamkeit in den Ausgaben zu beachten (vgl. Entscheidungen des BVerfGE 1, 144, 166), könne mit der vom GG dem Gesetzgeber eingeräumten und vom BVerfG bestätigten politischen Entscheidungsfreiheit in dem Bereich der Wirtschaftsführung kollidieren. Inwieweit es bei einem Konjunkturrückgang zweckmäßig sei, Staatsausgaben einzuschränken, oder aber, um dem Konjunkturabschwung entgegenzuarbeiten, die Staatsausgaben beizubehalten oder gar zu erhöhen, liege allein in der Entscheidungsfreiheit der dazu berufenen Verfassungsorgane und könne nicht durch ein Gericht nachgeprüft werden. Der Gesetzgeber habe auch nicht zunächst den Weg einer Neuverteilung der Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu gehen versuchen müssen; denn ein Subsidiaritätsverhältnis zwischen der Einführung neuer Steuern und diesem Weg der Neuverteilung sei entgegen der Ansicht im Bonner Kommentar, Art. 106 bis 107 n. F. Anm. A I durch die Verfassung nicht festgelegt worden. Nach Art. 106 Abs. 4 GG solle nicht jeder Fehlbedarf zu einer Berichtigung des Beteiligungsverhältnisses führen, sondern nur ein solch erheblicher Fehlbedarf, der die Berichtigung geboten erscheinen lasse. Diese Klarstellung, daß eine Berichtigung nur in Betracht komme, wenn es sich um Verschiebungen wesentlichen Ausmaßes handele, diene der Stabilisierung des Finanzausgleichs (Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 106 Anm. 46 [7. Lieferung, März 1964]). Durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung (Finanzverfassungsgesetz - FVG -) vom 23. Dezember 1955 (BGBl I 1955, 817) sei dem Bund in Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG das Aufkommen aus der Ergänzungsabgabe zugewiesen worden. Nach der amtlichen Begründung der Bundesregierung zum Gesetzesentwurf habe die Ergänzungsabgabe dazu dienen sollen, anderweitig nicht auszugleichende Bedarfsspitzen im Bundeshaushalt zu decken und das Steuerverteilungssystem im Verhältnis zwischen Bund und Ländern dadurch zu festigen, daß die Notwendigkeit einer Revision der Steuerbeteiligungsquoten auf solche Mehrbelastungen des Bundes beschränkt werde, die nicht aus der Ergänzungsabgabe gedeckt werden könnten (Maunz-Dürig, a. a. O., Art. 110 Anm. 43). Die Ergänzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG solle damit gerade der Stabilisierung des Finanzausgleichs dienen, die in Art. 106 Abs. 4 GG gefordert werde.
Der Senat schließt sich diesen Ausführungen an.
In der amtlichen Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf des nicht nur die Ergänzungsabgabe, sondern auch weitere Änderungen der Steuergesetzgebung (Zweites Steueränderungsgesetz 1967) enthaltenden Gesetzes vom 21. Dezember 1967 (Bundestags-Drucksache V/2087 S. 8) ist ausgeführt, daß der Gesetzentwurf Teil eines Gesamtprogramms sei, durch das die Organisation der Bundesfinanzen für die kommenden Jahre und das Wachstum und die Vollbeschäftigung der Wirtschaft bei Geldwertstabilität gesichert werden sollten; diese Zielsetzungen erschienen auf den ersten Blick widersprüchlich, weil der Haushaltsausgleich kontraktive und die Konjunkturlage expansive Maßnahmen erforderten. Die gemeinsame Grundlage beider Zielsetzungen sei die Wiederherstellung und Stärkung des Vertrauens der Wirtschaft in die Finanzpolitik, die mit der mehrjährigen Finanzplanung des Bundes und mit der Stabilität der Bundesfinanzen erreicht werden solle. Befürchtungen, daß sich Steuererhöhungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt konjunkturell nachteilig auswirken könnten, würden von der Bundesregierung nicht geteilt; denn soweit von den Steuererhöhungen gewisse kontraktive Effekte ausgingen, würde ihnen durch zusätzliche öffentliche Investitionen im Rahmen des zweiten konjunkturpolitischen Programms entgegengewirkt, die insbesondere zu einer besseren Kapazitätsauslastung der Unternehmen mit allen erwünschten wirtschaftspolitischen Wirkungen führten. Aus diesen, auch in der Beratung des Bundestages (Stenographischer Bericht der 141. Sitzung vom 7. Dezember 1967, Stenographische Berichte Bd. 65 S. 7177 ff.) immer wieder betonten vielschichtigen Problemstellungen erhellt, daß es Aufgabe der Gerichte weder sein kann festzustellen, ob der Bund zum damaligen Zeitpunkt einer Erhöhung des Steueraufkommens in Form der Einführung einer Ergänzungsabgabe bedurfte, noch ob er sich damit (und den übrigen damit in Zusammenhang stehenden Maßnahmen) konjunkturgerecht verhielt oder nicht. Daß der Bund wegen der von ihm für erforderlich gehaltenen Maßnahmen der Finanzpolitik nicht zunächst das schwerfällige Instrumentarium einer Neuverteilung der Steuern zwischen Bund und Ländern in Bewegung setzen muß oder soll, ergibt sich auch eindeutig aus den Materialien zum FVG. So bezeichnete die Bundesregierung (Bundestags-Drucksache II/480 S. 77, 226, 228) die Revision der Aufteilung als "ultima ratio". Die Länder wehrten sich überhaupt gegen eine Revisionsmöglichkeit (a. a. O. S. 197, 200, 212).
b) Die Steuerpflichtigen meinen ferner, durch die Einführung der Ergänzungsabgabe werde entgegen Art. 109 Abs. 1 GG das vom Bund und den Ländern bei ihrer Haushaltswirtschaft zu beachtende "gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht" gestört, da in Zeiten des Konjunkturrückgangs die Steuerlast nicht verschärft werden dürfe. Dieser Einwand ist in den vorstehenden Erörterungen bereits mitbehandelt worden. Die Frage, inwieweit bei einem Konjunkturrückgang Staatsausgaben (und damit Steuern) erhöht werden sollen, ist eine politische Entscheidung des Gesetzgebers, die hinsichtlich ihrer Zweckmäßigkeit nicht von den Gerichten nachgeprüft werden kann. Das hat auch das FG mit Recht ausgeführt. Einen Verfassungsgrundsatz, der eine solche Konjunkturpolitik verböte, gibt es nicht. Der Senat hat schon in seinem, allerdings nur im summarischen Verfahren des § 69 FGO ergangenen Beschluß IV B 80/68 vom 13. Februar 1969 (BB 1969, 786) darauf hingewiesen, daß eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die Einführung einer Ergänzungsabgabe schon angesichts des verhältnismäßig geringen Umfangs der durch sie aufgebrachten Mittel unwahrscheinlich ist.
4. Die Steuerpflichtigen sind aber auch nicht durch das Ergänzungsabgabegesetz in ihren durch Art. 3 und Art. 14 GG verbrieften Grundrechten verletzt.
a) Zur Frage einer Verletzung des Art. 3 GG hat das FG ausgeführt, der Gesetzgeber könne in einem sozialen Rechtsstaat durch die Steuerpolitik auch zugleich Gesellschaftspolitik machen, die die schwächeren Schichten schütze und schone (BVerfGE 13, 331). Dem ist zuzustimmen.
Das Ergänzungsabgabegesetz legt auch nicht einer einzelnen Gruppe von Bürgern ein nicht in Einklang mit der Verfassung zu bringendes Sonderopfer zur Finanzierung eines zusätzlichen Bedarfs des Bundes auf. Es entspricht dem wohlverstandenen Gebot der Gleichbehandlung gleicher Sachverhalte und der Ungleichbehandlung ungleicher Sachverhalte, daß jeder nach seiner Leistungsfähigkeit zu Steuern herangezogen wird. Dabei ist es nicht zu beanstanden, daß - im Extremfall - statt einer geringeren Heranziehung überhaupt keine Heranziehung erfolgt.
b) Zu der behaupteten Verletzung des Art. 14 GG hat das FG ausgeführt, die Auferlegung von Geldleistungen lasse grundsätzlich die Eigentumsgarantie unberührt (BVerfGE 19, 253, 268). Ein Verstoß gegen Art. 14 GG liege allenfalls dann vor, wenn der Staat den Bürger übermäßig belaste und seine. Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigte (BVerfGE 14, 221, 241). Das sei offenbar bei der Ergänzungsabgabe wegen ihrer geringen Höhe und weil sie nur bei höheren Einkommen erhoben werde, nicht der Fall. Auch das läßt keinen Rechtsverstoß erkennen.
5. Endlich bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß die Ergänzungsabgabe ohne Begrenzung auf einen bestimmten Zeitraum eingeführt wurde.
Das FG führte insoweit aus, die Ansicht der Steuerpflichtigen, die Ergänzungsabgabe dürfe nur zur Deckung eines vorübergehenden Finanzbedarfs erhoben werden, finde im GG keine Stütze. Die Erhebung von Abgaben sei an Steuergesetze gebunden, die nicht auf ein Jahr beschränkt seien, sondern regelmäßig für unbestimmte Zeit bis zu einer Abänderung oder Aufhebung Geltung hätten (Maunz-Dürig, a. a. O., Art. 110 Anm. 3). Daraus folge, daß Steuergesetze grundsätzlich nicht zeitlich auf die Dauer ihres Bedarfs beschränkt seien, sondern auf unbeschränkte Zeit erlassen und bei Aufhören des Bedarfs abgeändert oder aufgehoben würden. Da das Ergänzungsabgabegesetz der Verwirklichung der mehrjährigen Finanzplanung des Bundes dienen solle und diese Finanzplanung auch auf der Einnahmenseite eine über mehrere Jahre hinausgehende Planung erfordere, habe schon aus diesem Grunde auf eine Befristung der Ergänzungsabgabe verzichtet werden können. Der Bund könne so über die Frage, ob zur Deckung der Bedarfsspitzen auf die Ergänzungsabgabe zurückgegriffen werden müsse, von Jahr zu Jahr neu entscheiden, wie er es im Rahmen seiner Haushaltswirtschaft auch bei allen anderen Abgaben zu tun in der Lage sei.
Auch hierin ist dem FG beizupflichten.
Während der Beratungen des Gesetzes ist die Frage einer zeitlichen Befristung in den Ausschüssen des Bundestags (vgl. den Bericht des Finanzausschusses, Bundestags-Drucksache V/2320 S. 2) und im Bundestag selbst (Stenographisches Protokoll der 141. Sitzung des Bundestags vom 7. Dezember 1967, a. a. O., S. 7177 ff.) eingehend erörtert worden. Das Gesetz wurde dennoch unbefristet beschlossen. Wenn dem Bund in Form einer "Ergänzungs"-Abgabe zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer ein seiner Natur nach begrenzter Spielraum bei der Gestaltung seiner Finanzpolitik eingeräumt wurde und diese Politik heute nur weiträumig angelegt sein kann, ist es jedenfalls nicht als verfassungswidrig anzusehen, daß die Einführung einer solchen Steuer als Instrument dieser Politik zunächst unbefristet erfolgte, um gegebenenfalls aufrechterhalten oder abgebaut werden zu können, wie das bei jeder anderen Steuer der Fall ist. Daß die Nichtbefristung nicht verfassungswidrig ist, ergibt sich auch aus der in anderem Zusammenhang erörterten Funktion der Ergänzungsabgabe, nämlich der Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern eine gewisse Stabilität zu verleihen.
Fundstellen
Haufe-Index 413177 |
BStBl II 1972, 538 |
BFHE 1972, 266 |