Entscheidungsstichwort (Thema)
Verfahrensrecht, Abgabenordnung
Leitsatz (amtlich)
Den Gemeinden steht ein Rechtsmittel gegen Grundsteuermeßbescheide auch nicht nach Art. 19 Abs. 4 GG zu, weil dieser Rechtsweg grundsätzlich nur dem Gewaltunterworfenen eröffnet ist.
Die Gemeinden sind bei der Verwaltung der Grundsteuer den Finanzämtern nicht gewaltunterworfen.
Handelt die Finanzverwaltung z. B. bei der Freistellung eines Grundstückes von der Grundsteuer willkürlich, so verletzt sie das Recht; die betroffene Gemeinde kann in solchen Fällen wie ein Gewaltunterworfener den Rechtsweg zu den Steuergerichten beschreiten.
Eine Willkür der Finanzverwaltung liegt vor, wenn ihre Entscheidung ohne Begründung oder mit offenbar falschen oder unsachlichen Gründen zum Vorteil des Landes und zum Nachteil der Gemeinde ergeht.
Normenkette
AO §§ 212a, 228, 229/2; GG Art. 19 Abs. 4
Tatbestand
Das Finanzamt schrieb im Jahre 1956 den Einheitswert für die Grundstücke der X. GmbH zum 1. Januar 1954 und den Grundsteuermeßbetrag fort. Gesellschafter der GmbH sind die Bundesrepublik Deutschland zu 51 v. H., das Land A. zu 48,9 v. H. und der Landkreis B. zu 0,1 v. H. Der Aufsichtsrat der GmbH setzt sich aus je drei Vertretern der Bundesrepublik und des Landes A. zusammen. Da sich die Grundstücke über mehrere Gemeinden erstrecken, hat das Finanzamt den Steuermeßbetrag nach dem Verhältnis der Werte der in den einzelnen Gemeinden gelegenen Teile zerlegt. Danach war vom gesamten Steuermeßbetrag auf die Stadt C. ein Teilbetrag von 4.193 DM entfallen. Auf Antrag der GmbH, ihre Grundstücke gemäß § 4 Ziff. 3 b GrStG in der Fassung vom 10. August 1951 von der Grundsteuer zu befreien, führte das Finanzamt auf den 1. Januar 1955 die Fortschreibung des Steuermeßbetrages auf 2.250 DM durch. Diese Fortschreibung ist durch eine Verfügung der Oberfinanzdirektion vom 1. Dezember 1955 veranlaßt worden. Von diesem fortgeschriebenen Steuermeßbetrage entfielen auf die Stadt C. 0 DM, weil die von der Grundsteuer nicht befreiten Grundstücke ausschließlich in einer anderen Gemeinde liegen. Gegen diesen Steuermeßbescheid legte die Stadt C. Sprungberufung ein. Sie trug vor, der Grundbesitz der GmbH könne nicht nach § 4 Ziff. 3 b GrStG steuerbefreit sein, weil die GmbH keine gemeinnützigen Zwecke im Sinne des § 17 des Steueranpassungsgesetzes (StAnpG) verfolge. Die Gemeinde werde deshalb durch den angegriffenen Steuermeßbescheid, der einen erheblichen Ausfall an Grundsteuer zur Folge habe, in ihren Rechten verletzt. Ihr stehe somit der Rechtsweg nach Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) offen.
Das Finanzgericht hat die GmbH als Beteiligte zugezogen und vor der Entscheidung zur Sache durch Zwischenurteil gemäß § 284 Abs. 2 AO über die Statthaftigkeit und Zulässigkeit der Berufung entschieden. Es hat die Berufung nach Art. 19 Abs. 4 GG für zulässig gehalten und seine Entscheidung - wie folgt - begründet:
Es stehe der Gemeinde bei Meinungsverschiedenheiten zwischen ihr und dem Finanzamt über die Höhe eines Grundsteuermeßbetrages zwar die Dienstaufsichtsbeschwerde nach § 46 AO zu. Diese gewähre aber keinen Anspruch auf Erledigung der Aufsichtsbeschwerde, geschweige denn einen Anspruch auf sachliche Entscheidung, welch letztere ohnehin, da ein Anspruch auf Erlaß eines nur vorläufigen Grundsteuermeßbescheides analog § 100 Abs. 3 AO nicht bestehe, nach Rechtskraft des Grundsteuermeßbescheides ohne Einfluß auf diesen wäre (ß 46 Abs. 2 Halbsatz 2 AO). Das Recht der Dienstaufsichtsbeschwerde stehe jedem Steuerpflichtigen zu. Da dieser darüber hinaus die Besteuerungsgrundlagen kenne, weil er sie selbst erkläre, seine Auffassung dem Finanzamt darlegen und gegen den Steuermeßbescheid die Steuergerichte anrufen könne, sei seine Stellung gegenüber dem Finanzamt im Vergleich zu derjenigen der Gemeinde sogar eine günstigere. Die Gemeinde sei bei der Festsetzung des Grundsteuermeßbetrages praktisch ebenso Gewaltunterworfene wie der Steuerpflichtige. Daß der Gemeinde nach Abschluß des Verfahrens zur Festsetzung des Grundsteuermeßbetrages die Festsetzung und Erhebung der Steuer obliege, habe für das Verfahren zur Festsetzung des Meßbetrages außer Betracht zu bleiben. Das Finanzamt sei jedenfalls an Weisungen der Gemeinde nicht gebunden. Es gehe nicht an, einem Rechtsträger einerseits den Rechtsmittelweg nach Art. 19 Abs. 4 GG mit der Begründung zu versagen, daß er infolge seiner hoheitlichen Befugnisse und damit seiner Gleichberechtigung des Rechtsschutzes nicht bedürfe, und ihn andererseits an die hoheitliche Entscheidung der anderen Körperschaft, auf die er keine Möglichkeit der Einwirkung habe, gebunden sein zu lassen. Der Gemeinde stehe nach Art. 19 Abs. 4 GG der Rechtsweg gegen den nach § 212 a AO ergangenen Grundsteuermeßbescheid des Finanzamts offen.
Der Vorsteher des Finanzamts und die steuerpflichtige GmbH haben Rb. eingelegt, der der Bundesminister der Finanzen beigetreten ist. Der Bundesminister der Finanzen hat ein Rechtsgutachten des Prof. Dr. K. vorgelegt, in dem folgendes ausgeführt wird:
Die Frage, ob für die Anwendung des Art. 19 Abs. 4 GG ein Unterordnungsverhältnis vorauszusetzen sei - wie es der Bundesfinanzhof im Beschluß I B 43/55 U vom 22. November 1955 (BStBl 1956 III S. 44, Slg. Bd. 62 S. 115) getan habe -, werde im Schrifttum nicht einheitlich beantwortet. Auch von den Vertretern der Auffassung, die diese Frage bejahten, werde eine durchschlagende Begründung nicht gegeben.
Bei der Verwaltung der Realsteuern teilten sich die Finanzämter und Gemeinden kraft ausdrücklichen Gesetzesbefehls in die bei der Veranlagung anfallenden Arbeiten. Bei der Grundsteuer träten sich im Regelfalle - d. h. wenn ein Dritter als Grundsteuerschuldner in Anspruch genommen werde - die Finanzämter und Gemeinden in gleicher Weise wie bei der Gewerbesteuer als Träger von Hoheitsrechten gegenüber; ein "Unterordnungsverhältnis", eine "Gewaltunterworfenheit" der Gemeinden gegenüber den Finanzämtern bei der Veranlagung der Grundsteuer ergebe sich insbesondere nicht daraus, daß die Gemeinden an die Grundsteuermeßbescheide der Finanzämter gebunden seien. Die Steuermeßbescheide ergingen nicht gegen die Gemeinde im Sinne des § 238 Satz 1 AO, weil diese auch im Grundsteuer-Meßbetragsverfahren nirgendwo die Stellung einer Partei oder eines sonstigen Beteiligten im Sinne des § 241 Abs. 2 AO, sondern die Stellung eines Hoheitsträgers habe, der auf der Grundlage der Steuermeßbescheide zur Erhebung der Grundsteuer berechtigt sei, wenn er überhaupt Grundsteuer erheben wolle.
Da gegen die Verwendung der Formel von dem in Art. 19 Abs. 4 GG vorausgesetzten Unterordnungsverhältnis erhebliche sachliche Bedenken beständen, sei es richtiger, von der Trias der Begriffe: "Verletzung" - "eigener" - "Rechte" auszugehen, die Mainz-Dürig (Art. 19 Abs. 4 Anm. I 4 b) als Kernpunkt der Interpretation bezeichne.
Art. 19 Abs. 4 GG betreffe nicht nur Grundrechtsverletzungen, sondern jede Rechtsverletzung. Da "Rechte" verletzt sein müßten, müsse sich der Kläger auf eine Norm des objektiven Rechtes berufen können. Nur die Verletzung eigener Rechte werde geschützt, da nach Satz 1 des Art. 19 Abs. 4 GG nur "ihm", d. h. dem Kläger, der die Verletzung "seiner" Rechte rüge, der Rechtsweg offenstehe.
Die Gemeinden besäßen hinsichtlich der Realsteuern eine "eigene" vom Staat abgeleitete Steuerhoheit, die durch Normen des objektiven (Verfassungs-) Rechtes insbesondere durch Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG geschützt sei.
Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sichere den Gemeinden das Aufkommen aus den Realsteuern und entziehe es jedem Zugriff der Länder von GG wegen (Realsteuergarantie zugunsten der Gemeinden). Die Realsteuergarantie des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sichere also nicht nur das Realsteueraufkommen für die Gemeinden insgesamt, sondern stelle jeder einzelnen Gemeinde ihr eigenes Realsteueraufkommen als Grundlage ihrer Finanzgebarung zur Verfügung. Die Sicherung bestehe nur in der dem jeweiligen Stande der Realsteuergesetzgebung entsprechenden vollen Höhe gegen einen Zugriff des Bundes und der Länder, solange und soweit es Realsteuern gäbe. Diese beiden letzten Vorbehalte bedeuteten die Ablehnung einer Bestandsgarantie und einer Aufkommensgarantie. Da der Bund gemäß Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG die umfassende Gesetzgebungsbefugnis über die Realsteuern mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze habe, könne der Bund das Realsteueraufkommen der Gemeinden im Wege des einfachen, nicht grundgesetzändernden Bundesgesetzes jederzeit manipulieren; man müsse aber annehmen, daß dieser seine Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG nicht ohne Rücksicht auf die Realsteuergarantie und insbesondere nicht die Realsteuern völlig aufheben dürfe.
Art. 28 Abs. 2 GG enthalte zugunsten der Gemeinden eine Selbstverwaltungsgarantie. Die Tätigkeit der Gemeinden auf dem Gebiet der Realsteuern sei eine gesetzlich zugelassene Selbstverwaltungsangelegenheit; Art. 28 Abs. 2 GG gewährleiste eine "Rechtsstellung", die der Einrichtungsgarantie unterstehe. Da Art. 19 Abs. 4 GG den Staatsbürger davor schützen wolle, daß er der Staatsgewalt wehrlos ausgeliefert sei, sei auf diese Rechtsstellung Art. 19 Abs. 4 GG nicht anwendbar; hier handele es sich nicht um die Rechtsstellung schlechthin, sondern um den Teilbereich der Erhebung von Realsteuern. Die Bindung der Gemeinden an die Realsteuermeßbescheide bewirke nicht, daß die Gemeinden in ihrer Realsteuerhoheit beeinträchtigt würden und daß sie deswegen nicht mehr hoheitlich (sondern den Finanzämtern untergeordnet) handelten. Den Gemeinden stehe deshalb im Realsteuermeßbescheidsverfahren keine Rechtsmittelbefugnis auf Grund dieser Vorschrift zu.
Die Stadt C. hat erwidert, die Gemeinden seien an die Meßbescheide des Finanzamts gebunden. Finanzamt und Gemeinde verkörperten verschiedene Rechtsträger. Da der Meßbescheid für die Gemeinde verbindlich sei, sei er ein Verwaltungsakt, der sich gegen die Gemeinde richte und dem sie unterworfen sei. Wenn sich auch der Steuermeßbescheid an den Steuerpflichtigen richte, so sei auch die Gemeinde davon betroffen, sie sei Objekt des Verwaltungsaktes. Außerdem ergebe sich auch hier eine Interessenkollision im Sinne des Urteils des Bundesfinanzhofs III 149/56 S vom 7. Juni 1957 (BStBl 1957 III S. 276, Slg. Bd. 65 S. 114), da das Land mit fast 50 v. H. beteiligt sei und außerdem die Rechte des Bundes an der Gesellschaft wahrnehme.
Sie hat zur Unterstützung ihres Rechtsstandpunktes ein Gutachten des Prof. Dr. S. beigebracht, in dem im wesentlichen folgendes ausgeführt wird:
Mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG sei zwar zunächst der Schutz des Einzelnen bezweckt; dieser sei aber nur das Mittel, den höheren Sinn und Zweck des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu erfüllen, der darin bestehe, die rechtsstaatliche Ordnung in ihrem deutlich gewollten Bestande gegen alles das zu schützen, was ihr widerspreche. Auf ein über- und Unterordnungsverhältnis als Voraussetzung für die Anwendung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG könne es nicht ankommen. Das Grundrecht auf Rechtsschutz, das Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG als Mittel zur Verwirklichung des Rechtsstaates der öffentlichen Gewalt garantiere, greife immer ein, wenn ein Handeln jemanden in seinen Rechten verletze. Die Reichweite des Art. 19 Abs. 4 GG sei dahin beschränkt, daß mit öffentlicher Gewalt nicht die Rechtsprechung gemeint sei und daß Parteistreitigkeiten auszuscheiden seien. Parteistreitigkeiten wickelten sich zwischen gleichgeordneten Rechtsträgern ab. Gleichgeordnet in einer Streitsache seien aber zwei Rechtsträger nur dann, wenn weder die Geltendmachung noch die Ablehnung des Anspruches durch einen der beiden Rechtsträger eine verbindliche Entscheidung über den Anspruch enthalte. Weitere Beschränkungen des Rechtsgedankens des Art. 19 Abs. 4 GG seien nicht anzuerkennen.
Das Realsteuermeßbetragsverfahren sei selbständig zu betrachten; darin liege kein unzulässiges Zerreißen eines einheitlichen Steuerverfahrens. In diesem Verfahren sei die Gemeinde an den Meßbescheid des Finanzamts gebunden; sie könne in nicht gehöriger Weise auf das Finanzamt einwirken, wenn ihr der Rechtsweg verschlossen werde. Nach der rechtsstaatlichen Konzeption der Bundesrepublik gehe es nicht an, einem Rechtsträger, wie einer Gemeinde, einerseits den Rechtsmittelweg nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG mit der Begründung zu versagen, daß er infolge seiner hoheitlichen Befugnisse und damit infolge seiner Gleichberechtigung des Rechtsschutzes nicht bedürfe, und ihn andererseits an die hoheitliche Entscheidung des Landes gebunden sein zu lassen. Die Gemeinden hätten einen Rechtsanspruch darauf, daß die gesetzlichen Vorschriften im Realsteuermeßbetragsverfahren angewendet werden. Durch die unrichtige Anwendung dieser Vorschriften würden ihre Rechte, mindestens aber ihre schutzwürdigen Interessen berührt. Es sei nicht möglich, für die Gemeinden die Auffassung zu vertreten, daß sie im demokratischen Rechtsstaat den Anspruch nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht hätten, wenn in einer insoweit gleichen Lage jeder andere einen solchen Anspruch habe.
Entscheidungsgründe
Die Rb. ist unbegründet.
I. - Es ist in übereinstimmung mit der Vorentscheidung und dem Urteil des Bundesfinanzhofs III 149/56 S, a. a. O., daran festzuhalten, daß der Gemeinde nach dem positiven Recht gegen den Steuermeßbescheid seit der Regelung durch § 21 Ziff. 41 StAnpG, RStBl 1934 S. 1161 (Begründung dazu RStBl 1934 S. 1422) kein Rechtsmittel zusteht (vgl. auch Berger, Verfahrensrechtliches zur Gewerbesteuer unter Berücksichtigung der verfahrensrechtlichen Stellung der Gemeinden nach der Reichsabgabenordnung, Steuer und Wirtschaft - StuW - 1940 Sp. 835 (850)). Diese Rechtslage ist seither unverändert geblieben. Auch der Ansicht von Franz Klein in Kommunale Steuerzeitschrift 1959 S. 181 ff., daß sich eine Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden aus einer Weiterentwicklung der AO ableiten lasse, kann nicht zugestimmt werden. Die Rechtsmittelbefugnisse sind in der AO einzeln aufgezählt (Enumerationsprinzip), d. h. ein Rechtsmittel kann nur dann angebracht werden, wenn es durch das Gesetz ausdrücklich zugelassen ist; dieses Prinzip ist auch durch das GG nicht berührt worden (vgl. Gutachten des Bundesfinanzhofs Gr.S. D 1/51 S vom 17. April 1951, BStBl 1951 III S. 107, Slg. Bd. 55 S. 277).
II. - Der Senat stimmt der Ansicht des I. Senates in dem Beschluß I B 43/55 U vom 22. November 1955, a. a. O., zu, daß der Rechtsweg durch Art. 19 Abs. 4 GG nur eröffnet wird, wenn der Rechtssuchende "Gewaltunterworfener" ist, d. h. zu dem Beklagten (der öffentlichen Gewalt) in einem bestimmt gearteten Unterordnungsverhältnis steht. Art. 19 Abs. 4 GG sagt: "Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen." Voraussetzung für den Rechtsschutz ist nach dieser Vorschrift eine Verletzung durch die öffentliche Gewalt, d. h. eine obrigkeitliche Tätigkeit, durch die eine Rechtsverletzung der einzelnen Rechtspersönlichkeit eingetreten ist (vgl. Laforet, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer - VVDStRL -, Heft 8 - 1950 - S. 150/151). Im Grundsatz wird diese Ansicht auch vom Bundesverfassungsgericht im Beschluß 1 BvL 17/59 vom 12. Januar 1960 (Neue Juristische Wochenschrift 1960 S. 331) mit dem Ausspruch geteilt, die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG liege vornehmlich darin, daß er die "Selbstherrlichkeit" der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Bürger beseitige. Nach Mainz-Dürig (Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 IV S. 12/13 Anm. 22) kann Art. 19 Abs. 4 nur Anwendung finden, wenn ein Unterordnungsverhältnis vorliegt. "Damit fallen Parteistreitigkeiten, also Streitigkeiten des öffentlichen Rechts zwischen gleichgeordneten Rechtsträgern nicht unter die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG" (vgl. auch Klein, "Tragweite der Generalklausel des Bonner Grundgesetzes" in VVDStRL Bd. 8 S. 116).
Auch Prof. Dr. S. anerkennt zutreffend und mit der herrschenden Meinung (vgl. v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, Verlag Vahlen, 2. Aufl., Art. 19 Anm. VII 2 c; Maunz-Dürig, Art. 19 IV Anm. III 1 c, Rand-Nr. 17), daß die rechtsprechende Gewalt und Parteistreitigkeiten des öffentlichen Rechts unter Hoheitsträgern aus dem Anwendungsgebiet der Vorschrift ausscheiden.
Unter den Begriff "jemand" fallen nach einhelliger Meinung nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechtes (vgl. statt aller v. Mangoldt-Klein, a. a. O., Art. 19 Anm. VII 1). Daß auch diese als Gewaltunterworfene auftreten können, ergibt sich aus der Mannigfaltigkeit des Handelns der öffentlichen Gewalt; im Steuerrecht z. B. können diese Körperschaften als Steuerpflichtige auftreten. Beachtet man die vom I. Senat im Beschluß I B 43/55 U vom 22. November 1955, a. a. O., verwendete Definition des "Bonner Kommentars" (Art. 19 Bem. 4 e y), wonach Gewaltunterworfener der ist, der "im Banne der machtüberlegenen Obrigkeit steht", so kann es darüber hinaus auch Fälle geben, in denen unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse die Gewaltunterworfenheit einer Hoheitsperson bejaht werden muß. Es ist daher der Ansicht von Spitaler (vgl. Hübschmann-Hepp-Spitaler, Kommentar zur Reichsabgabenordnung, § 212 a Anm. 4 ff.) zuzustimmen, daß es bei der Entscheidung der Frage, ob der Kläger der Gewalt des Beklagten unterworfen ist, nicht auf die Rechtsposition im allgemeinen, sondern auf die konkrete Situation "jetzt und hier" ankommt (vgl. auch Siber, Kommunale Steuerzeitschrift 1955 S. 273 und 1956 S. 100 ff.). Deshalb kann auch ein gleichgeordnetes Gebilde den Rechtsweg nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG betreten, wenn nur im einzelnen Falle das Kriterium der Unterordnung gegeben ist.
Jedenfalls entspricht die Auslegung, daß eine mit Gewalt über den "jemand" ausgestattete Verwaltungsbehörde dessen Recht verletzt hat, der Formulierung "durch die öffentliche Gewalt", so daß unter anderem reine Parteistreitigkeiten unter Hoheitsträgern durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht einbegriffen sind. Die Vorschrift will den Staatsbürger davor schützen, daß er der Staatsgewalt wehrlos ausgeliefert ist; sie will aber nicht den öffentlichen Gewalten untereinander Rechtsmittelbefugnisse neu zuerkennen. Jedenfalls kann der Formulierung von Prof. Dr. S., Art. 19 Abs. 4 GG wolle als Grundrecht auf Rechtsschutz "die rechtsstaatliche Ordnung gegen alles schützen, was ihr widerspricht", nicht gefolgt werden; eine solche Auslegung würde die staatliche Ordnung sprengen, indem sie über alle gesetzlichen Regelungen hinaus, allen ungehemmte Rechtsmittelbefugnisse einräumen würde. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob der vom Schrifttum aufgestellte Satz vom "umfassenden Rechtsschutz" (v. Mangoldt-Klein, a. a. O., Art. 19 Anm. VII; Maunz-Dürig, Art. 19 Abs. 4 Anm. I, 1 und 4 a Abs. 2) zutrifft oder nicht; jedenfalls erfährt dieser Satz gewisse Begrenzungen, die sich aus seinem Sinne und Zwecke ergeben, so daß er z. B. keinen zusätzlichen Schutz gegen die Rechtsprechung bietet. Ebenso kann er auch nur da als verwendbar angesehen werden, wo die Rechtsverletzung "durch die öffentliche Gewalt" als einer übergeordneten Institution erfolgt ist.
III. - Die Gemeinden sind bei der Verwaltung der Grundsteuern den Finanzämtern nicht gewaltunterworfen. Die Verwaltungsaufgaben fallen nach der gesetzlichen Regelung zum Teil den Finanzämtern, zum Teil den Gemeinden zu. Das Verfahren bei der Grundsteuer gliedert sich in die folgenden drei Stufen:
Feststellung des Einheitswertes für den Steuergegenstand (Einheitswertverfahren),
Festsetzung des Steuermeßbetrages (Steuermeßbetragsverfahren),
Festsetzung und Erhebung der Grundsteuer. Das Einheitswertverfahren und das Steuermeßbetragsverfahren werden von den Finanzämtern im allgemeinen in einem Arbeitsgange durchgeführt. Das Ergebnis wird den Steuerpflichtigen in der Regel in einem zusammengefaßten Bescheide mitgeteilt. Die Festsetzung und Erhebung der Grundsteuer obliegt den Gemeinden. Die Finanzämter und die Gemeinden teilen sich in die bei der Verwaltung der Grundsteuer anfallenden Arbeiten. Wenn die Vorinstanz der Ansicht ist, daß - weil die Verfahrensstadien jeweils getrennte selbständige Verfahren seien - die Gemeinden bei der Feststellung des Einheitswertes und der Feststellung des Grundsteuermeßbetrages dem Finanzamt als Gewaltunterworfene gegenüberträten und die Erhebung der Grundsteuer ein eigenes Verfahren darstelle, so kann ihr hierin nicht gefolgt werden. Einheitswertverfahren, Festsetzung des Steuermeßbetrages und Steuerbescheid sind zwar selbständige Verfahren, dienen aber in bezug auf die Grundsteuer der Durchsetzung eines einheitlichen Steueranspruches, wobei die Verwaltungsaufgaben zwischen Finanzamt und Gemeinde funktionell aufgeteilt sind. Beide Behörden wirken - wenn auch nacheinander - zusammen, um den Grundsteueranspruch zu verwirklichen. Im vorliegenden Falle wird nur von der Bindung an den Meßbescheid gesprochen, und aus dieser Bindung will die Gemeinde ihre Rechtsmittelbefugnis herleiten; dasselbe würde aber für die Möglichkeit der Anfechtung des Einheitswertbescheides gelten, da schon hierbei - für die Grundsteuer maßgeblich - über den Vermögenswert, Grundstückswert und den Wert des Besteuerungsgegenstandes entschieden wird. Daß die Entscheidungen des Finanzamts eine Tatbestandswirkung für die Arbeit der Gemeinde haben, macht die Gemeinde ebensowenig zur Gewaltunterworfenen des Finanzamts, wie z. B. die Bindung der Finanzbehörden und Finanzgerichte an die Bescheide der Wohnungsbehörde über die Grundsteuervergünstigung für neugeschaffene Wohnungen nach §§ 93 Abs. 2 oder 95 Abs. 3 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes diese nicht zu Gewaltunterworfenen der Wohnungsbehörden macht (s. ähnlich die Bindung an die Bescheinigung im Verfahren für die Gewährung der Vergünstigung nach § 7 c des Einkommensteuergesetzes oder an die Ausweise der Vertriebenen und Flüchtlinge nach § 15 des Bundesvertriebenengesetzes). Darum ist auch die Meinung des Vertreters der Gemeinde rechtsirrig, eine Gleichordnung bestehe nur dann, wenn die Entscheidung eines Trägers öffentlicher Gewalt für den anderen Hoheitsträger keine Verbindlichkeit besitze. Der Grundsteuermeßbescheid ist im allgemeinen kein Verwaltungsakt, der sich gegen die Gemeinde richtet und dem sie "unterworfen" ist. Man kann zwar nicht der in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Ansicht des Bundesministers der Finanzen folgen, daß die Finanzämter als "Beauftragte" der Gemeinden tätig werden; dann müßte den Gemeinden auch das Recht zustehen, das "Auftragsverhältnis" zu lösen. Aus der vom Gesetzgeber eingeräumten öffentlich-rechtlichen Stellung handelt das Finanzamt im allgemeinen für die Gemeinde und nicht gegen die Gemeinde; dies ist auch nicht davon abhängig, wieweit der Gemeinde vom Gesetzgeber ein Mitspracherecht bei der Bildung des Steuermeßbetrages eingeräumt ist. Wollte man - wie es die Vorinstanz tat - ein Unterordnungsverhältnis der Gemeinde anerkennen, so wäre diese im Verfahren um die gleiche Steuer zugleich Gewaltunterworfene und Hoheitsperson. In Ausübung der Steuerhoheit (Art. 28 Abs. 2, 106 Abs. 6 GG) können die Gemeinden nur als Hoheitsperson angesehen werden, so daß eine Unstimmigkeit über Fragen des Grundsteuermeßbetrages zwischen Finanzamt und Gemeinde als Parteistreitigkeit unter Hoheitsträgern anzusehen ist, die nicht unter Art. 19 Abs. 4 GG fällt.
Zutreffend anerkennt auch Prof. Dr. S. diese Tatsache, wenn er den Zweck des Realsteuermeßbescheides darin sieht, daß er den Gemeinden ermöglicht, den Realsteuerbescheid ergehen zu lassen. Der Senat vermag aber nicht der Ansicht zu folgen, der Ausschluß von Parteistreitigkeiten gelte nur da, wo keine Entscheidung gegen den Willen der betroffenen Hoheitsperson ergehen könne. Parteistreitigkeiten sind vielmehr aus dem Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 4 GG herauszunehmen, weil sich Art. 19 Abs. 4 nach allgemein herrschender Meinung (vgl. Friesenhahn in Deutsche Verwaltung 1949 S. 482; Ule, Deutsche Verwaltung 1949 S. 612, Leits. 10; Bachof, Süddeutsche Juristenzeitung 1950 S. 162) nur auf Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt bezieht, also nur auf sogenannte Anfechtungssachen, nicht auf die Parteistreitigkeiten des öffentlichen Rechtes. Es ist daher auch nicht richtig, daß sich die Gemeinden im Grundsteuerverfahren als Steuergläubiger in der gleichen Lage befinden wie jedermann, dessen Rechte durch die öffentliche Gewalt verletzt sind. Denn die Hoheitsträger sind im allgemeinen etwas anderes als der "Gewaltunterworfene"; sie müssen ihre Interessen auf dem Wege über die verfassungsmäßig bestimmten Organe der Länder und des Bundes vertreten, wenn sie glauben, daß ihnen zustehende schutzwürdige Interessen und Rechte durch einen anderen Hoheitsträger geschmälert werden.
IV. - Durch die Bindung an die Grundsteuermeßbescheide wird die Gemeinde aber auch in ihrer durch das GG geschätzten Realsteuerhoheit nicht verletzt, da sie - wenn auch auf der Grundlage der vom Finanzamt festgestellten Meßbeträge - die Höhe der Steuern und ihre Erhebung selbst bestimmt. Wenn das Finanzamt einen Einheitswert oder einen Meßbetrag zu niedrig feststellt, so werden nicht im Rechtsmittelverfahren gegen diese Bescheide verfolgbare Rechte verletzt; wohl werden durch die zu niedrige Festsetzung des Steuermeßbetrages die Interessen der Gemeinden berührt, für deren Verfolgung der Gesetzgeber den Gemeinden das Recht der Dienstaufsichtsbeschwerde durch § 46 Abs. 2 AO einräumt. Außerdem verweist § 23 AO auf die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruches nach den Vorschriften des bürgerlichen und öffentlichen Rechtes (Art. 34 GG; §§ 823, 826, 839 BGB). Bei der Aufspaltung der Hoheitsgewalt unter Bund, Ländern und Gemeinden bringen Verfassung und die Gesetze zum Ausdruck, welche Interessen der Hoheitsträger geschützt werden sollen; auch das Maß des rechtlichen Schutzes wird durch die Rechtsordnung bestimmt. Wenn den Gemeinden im Meßbetragsverfahren bei der Grundsteuer nur beschränkte Mitwirkungsrechte und nur die obenbezeichneten Rechtsbehelfe eingeräumt werden, so kann ein darüber hinausgehender Schutz ihrer Interessen über Art. 19 Abs. 4 GG nicht eingeräumt werden.
V. - Von der Ansicht, daß zur Eröffnung des Rechtsweges nach Art. 19 Abs. 4 GG die Gewaltunterworfenheit des Betroffenen gehört, gehen sowohl der Beschluß des I. Senats I B 43/55 U wie das Urteil III 149/55 S aus. Im Urteil III 149/55 S wird dies dadurch zum Ausdruck gebracht, daß es den Beschluß des I. Senats inhaltlich wiedergibt und in seiner späteren Begründung dessen Inhalt nicht widerspricht. Das Urteil kann deshalb nur so gedeutet werden, daß es trotz der grundsätzlichen Gleichberechtigung Einzelfälle anerkennt, die eine Ausnahme von dem Grundsatz rechtfertigen. Einen solchen Fall nimmt das Urteil an, wenn die Landesbehörde ein dem Land gehörendes Grundstück von der Grundsteuer freistellt; es begründet dies mit der Möglichkeit einer "Interessenkollision". Daß nicht jede Interessenkollision zur Rechtsmittelbefugnis führen kann, läßt auch das Urteil durch seine Bezugnahme auf den Beschluß I B 43/55 U und dadurch erkennen, daß es im Regelfalle (d. h., wenn ein Dritter als Steuerschuldner in Anspruch genommen wird) die Gleichstellung von Finanzamt und Gemeinde als Hoheitsträger betont. Es kommt aber - wie oben dargetan - nicht auf die Rechtsposition im allgemeinen, sondern auf die konkrete Situation "jetzt und hier" an.
Hat das Finanzamt auf Weisung des Landesministers für ein Grundstück des Landes einen Grundsteuer-Freistellungsbescheid erlassen, ohne daß eine vertretbare gesetzliche Grundlage hierfür gefunden werden kann, so vollzieht sich ein derartiges Handeln außerhalb der Rechtsordnung und ist Willkür. Es kann nicht Rechtens sein, daß jemand der willkürlichen Anordnung einer Hoheitsperson ausgeliefert ist. Ein solches Unrecht als "Handeln außerhalb der Rechtsordnung" liegt vor, wenn der Verwaltungsakt ohne Begründung oder mit offenbar falschen, von subjektiven Gesichtspunkten geleiteten Gründen zum Nachteil eines Dritten ergeht. In solchen Fällen handelt die Hoheitsperson auch gegenüber der Gemeinde nicht mehr als Hüter des Rechtes, sondern als Gewalthaber; sie verletzt das Recht, an das die vollziehende Gewalt durch Art. 20 GG gebunden ist. Umgekehrt bestehen in solchen Fällen keine Bedenken, den Betroffenen - wer es auch sei - einem Gewaltunterworfenen gleichzustellen und ihm den gerichtlichen Schutz zu gewähren. Dem Vortrage des Bundesministers der Finanzen in der mündlichen Verhandlung kann nicht gefolgt werden, daß auch in solchen Fällen der Gemeinde durch Anrufung der vorgesetzten Behörde ein hinreichender Schutz geboten wäre. Da sich die Gemeinde gegen willkürlich durchgesetzte Interessen des Landes wehren will, kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Vertreter des Landes in eigener Sache eine unbeeinflußte objektive Entscheidung treffen.
Nicht "außerhalb der Rechtsordnung" stehen Verwaltungsakte, die auf einer gesetzlichen Vorschrift beruhen, selbst dann, wenn über die Auslegung der Vorschrift unterschiedliche Meinungen möglich sind. Die Weisungsbefugnis der vorgesetzten Dienststellen wird darum nicht beeinträchtigt, wenn die Weisung von objektiven Gründen getragen ist und auf gesetzlicher Grundlage beruht.
Im vorliegenden Falle werden bei Besteuerung der GmbH Interessen des Landes betroffen, da das Land selbst mit 48,9 v. H. an der Gesellschaft beteiligt ist und die Hälfte der Mitglieder des Aufsichtsrates stellt; zudem ist die Gesellschaft auf Landesdarlehen angewiesen (s. Seite 8 der Niederschrift über die Prüfung des Landesrechnungshofes vom 21. Mai 1955). Daß die Behandlung der steuerlichen Fragen von der Beteiligung der öffentlichen Hand nicht unbeeinflußt ist, zeigt bereits die Niederschrift über die Verhandlung am 26. Juni 1950, wo bei der Besprechung der Bewertung der GmbH gehörenden Grundstücke diese Tatsache und die wirtschaftliche Situation der Gesellschaft betont wurden. Das Schreiben der Oberfinanzdirektion vom 1. Dezember 1955 an den Amtsbürgermeister, das dem Finanzamt zur Kenntnis und weiteren Veranlassung übermittelt wurde, sagt, daß das Finanzamt nicht umhin könne, die Grundsteuervergünstigung auszusprechen, wenn ein dahingehender Antrag von der GmbH gestellt werde. Das Finanzamt hat hiernach ohne nähere Prüfung die Grundsteuerfreiheit der GmbH anerkannt. Wenn sich das Finanzamt hierfür auf § 4 Ziff. 3 b GrStG berief, so wäre es insbesondere unter Berücksichtigung der Vorstellungen der Amtsverwaltung C. zu dieser Frage geboten gewesen, die Frage, ob die GmbH gemeinnützig ist, zu prüfen. Eine solche Prüfung ist ausweislich der Akten nicht erfolgt, obwohl die Beantwortung dieser Frage für die Anerkennung der Steuerfreiheit entscheidend war. Die Entscheidung der Verwaltung ist nicht auf Grund objektiver Prüfung und ohne jede rechtlich begründete Würdigung ergangen. Eine Entscheidung, die die gesetzlichen Vorschriften in dem einzig bedeutsamen Punkt nicht prüft, steht außerhalb der Rechtsordnung und unterwirft den Empfänger des Verwaltungsaktes der Willkür der entscheidenden Behörde.
Die Vorinstanz hat daher mit Recht den Rechtsweg zugelassen.
Fundstellen
Haufe-Index 410279 |
BStBl III 1962, 145 |
BFHE 1962, 385 |
BFHE 74, 385 |