Entscheidungsstichwort (Thema)
Beitragspflicht des WDR zur Insolvenzsicherung nach dem Betriebsrentengesetz. Zulässigkeit des Konkurses einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt. Rundfunkfreiheit. Grundversorgung der Bevölkerung mit Hörfunk und Fernsehen, Pflicht des Landes zur Finanzierung öffentlicher Rundfunkanstalten. Anstaltslast. Vertrauensschutzgedanke. Sicherung der Zahlungsfähigkeit. Sicherung der Erfüllung von Ansprüchen aus der betrieblichen Altersversorgung. analoge Abwendung
Leitsatz (amtlich)
1. Aus der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich weder, daß der Konkurs einer rechtlich selbständigen, gemeinnützigen, öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt unzulässig noch daß die Zahlungsfähigkeit einer derartigen Anstalt kraft Gesetzes gesichert ist.
2. Eine analoge Anwendung der Befreiungsvorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG auf den Fall, daß zwar nicht die Zahlungsfähigkeit der juristischen Person des öffentlichen Rechts, wohl aber die Erfüllung der Ansprüche gegen sie aus betrieblicher Altersversorgung durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde gesichert erscheint, setzt voraus, daß die Erfüllung kraft Gesetzes gewährleistet ist.
Normenkette
GG Art. 3, 4 Abs. 1-2, Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 2, Art. 140; BetrAVG § 7 Abs. 1 S. 3, § 10 Abs. 1, § 17 Abs. 2; AFG §§ 141b, 186c Abs. 2 S. 2; ZPO § 882a Abs. 2; KO § 1 Abs. 4, § 213
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 18.06.1980; Aktenzeichen 2 A 2842/78) |
VG Köln (Entscheidung vom 14.11.1978; Aktenzeichen 10 K 288/78) |
Tenor
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Juni 1980 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Tatbestand
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob der klagende Westdeutsche Rundfunk Köln, Anstalt des öffentlichen Rechts, aufgrund des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (Betriebsrentengesetz – BetrAVG –) vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) der Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung unterliegt.
Der beklagte Pensions-Sicherungs-Verein teilte dem Kläger mit Schreiben vom 4. Oktober 1977 mit, daß er – der Kläger – aufgrund eigener Angaben eine betriebliche Altersversorgung durchführe und deshalb verpflichtet sei, Beiträge an ihn – den Beklagten – zu entrichten. Hit Eintritt der Unanfechtbarkeit dieses Bescheides stehe die Zahlungspflicht dem Grunde nach fest. Alsdann würden Unterlagen zur genauen Berechnung der Beitragsforderung zugeleitet.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger am 19. Januar 1978 beim Verwaltungsgericht Köln mit dem Antrag Klage erhoben, den Bescheid vom 4. Oktober 1977 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Dezember 1977 aufzuheben.
Zur Begründung hat er vorgetragen: Er unterfalle nach § 17 Abs. 2 BetrAVG nicht der Beitragspflicht für die Insolvenzsicherung; denn bei ihm sei ein Konkurs nicht zulässig. Öffentlich-rechtliche Anstalten seien prinzipiell konkursunfähig. Das in der Konkursordnung vorgesehene Verfahren sei nur auf Personen des Privatrechts zugeschnitten. Der Konkurs scheide aus, wenn die Vermögensmasse im Kern zur Erfüllung zukünftiger öffentlicher Aufgaben erhalten bleiben solle. Er könne zudem nicht konkursfähig sein, da das ihm zugehörige Muttergemeinwesen – das Land Nordrhein-Westfalen – nicht konkursfähig sei.
Die Beitragspflicht entfalle nach § 17 Abs. 2 2. Alternative BetrAVG auch deshalb, weil das Land Nordrhein-Westfalen kraft Gesetzes seine – des Klägers – Zahlungsfähigkeit sichere. „Gesetz” im Sinne des § 17 Abs. 2 2. Alternative BetrAVG sei jeder, auch der ungeschriebene Rechtssatz. Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte Rundfunkfreiheit verpflichte das Land Nordrhein-Westfalen als Muttergemeinwesen zur funktionsgerechten Finanzierung des Klägers. Im Falle der Auflösung des Klägers gehe sein Vermögen auf das Land Nordrhein-Westfalen über. Das Land habe für alle Verbindlichkeiten des Klägers voll einzustehen. Ein Gesetz, das zur Auflösung des Klägers führe und Ruhegeldansprüche kürze oder entfallen lasse, wäre verfassungswidrig. Es griffe in seine durch Art. 14 GG geschützte Rechtspositionen ein, wäre eine Legalenteignung und verstieße gegen die Junktimsklausel des Art. 14 Abs. 3 GG.
Auch der Zweck des § 17 Abs. 2 BetrAVG spreche gegen seine Beitragspflicht. Würden faktisch konkursunfähige juristische Personen des öffentlichen Rechts in die Pflicht zur Insolvenzsicherung einbezogen, so würde in unzulässiger Weise das Insolvenzrisiko von Unbeteiligten getragen. Ein Versicherungsbeitrag, der für den Kläger den Charakter einer Steuer annehme, sei wegen Formmißbrauchs und wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz unzulässig. Wegen der Gleichartigkeit von rechtlicher und faktischer Konkursunfähigkeit seien Rundfunkanstalten zumindest in analoger Anwendung des § 17 Abs. 2 BetrAVG beitragsfrei.
Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und vorgetragen: Der Kläger gehöre nicht zu den Anstalten des öffentlichen Rechts, die konkursunfähig sind, oder bei denen das Land kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert, Entgegen der Auffassung des Klägers seien irr. Grundsatz alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts konkursfähig. Nur Anstalten, bei denen der Konkurs unzulässig sei, müsse der Anstaltsherr auch über schwierige Zeiten hinweg finanzieren: zu diesen gehöre der Kläger nicht. Die Nichterfüllung der betrieblichen Altersversorgungszusagen durch den Staat im Falle einer Insolvenz des Klägers stelle keinen Eingriff in die nach Art. 5 GG geschützte Rundfunkfreiheit dar; denn sie unterfielen diesen Grundrecht nicht. Ein Gesetz, das eine Rundfunkanstalt auflöse und nicht die Erfüllung bestehender Verbindlichkeiten regele, führe sowenig zu einer Legalenteignung, wie wenn Konkursgläubiger ihrer vertraglichen Ansprüche verlustig gehen. Der Sicherungsfall, auch der nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BetrAVG, könne bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durchaus eintreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 14. November 1978 abgewiesen und in den Entscheidungsgründen u.a. ausgeführt: Der Kläger falle nicht unter die Befreiungsvorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG. Eine gesetzliche Spezialvorschrift, nach der sein Konkurs nicht zulässig sei, bestehe nicht. Auch aus Art. 5 GG ergebe sich keine Unzulässigkeit des Konkurses. Der mit der Rundfunkfreiheit in engem Zusammenhang stehenden Meinungsfreiheit der Rundfunkhörer wäre bei einem Konkurs des Klägers wegen der Möglichkeit, neue Medienanstalten zu gründen, kein Abbruch getan. Zwischen dem Land und dem Kläger bestehe keine derart enge Verbindung, daß ein Konkurs des Klägers von der Konkursfähigkeit des Muttergemeinwesens abhängig sei. Die Befreiungsvorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG sei auf den Kläger auch nicht analog anzuwenden; denn hierfür fehle es an einer Gesetzeslücke. Nach Sinn und Zweck des Gesetzes dürfe auf eine möglicherweise bestehende nur faktische Konkursunfähigkeit nicht abgestellt werden.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger am 14. Dezember 1978 unter Wiederholung und Vertiefung seiner Rechtsausführungen Berufung eingelegt und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte hat beantragt, die Berufung zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 18. Juni 1980 zurückgewiesen und in den Entscheidungsgründen unter anderem ausgeführt: Der Beklagte habe zu Recht aus Gründen der Verfahrensökonomie eine Vorabentscheidung über den Grund des Anspruchs durch Verwaltungsakt getroffen. Die Beitragsverpflichtung des Klägers sei nicht durch § 17 Abs. 2 BetrAVG ausgeschlossen. Über das Vermögen des Klägers könne gemäß § 213 KO der Konkurs eröffnet werden. § 4 des preußischen Gesetzes über die Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts vom 11. Dezember 1934, wonach das Konkursverfahren über das Vermögen derjenigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts nicht stattfinde, die der Aufsicht des preußischen Staates oder seiner unmittelbaren Verwaltung unterliegen, sei außer Kraft getreten. Eine durch die gesetzlichen Aufgaben des Klägers und seiner Organe bedingte Behinderung des Konkursverfahrens reiche nicht aus, um den Konkurs im Sinne des § 17 Abs. 2 BetrAVG unzulässig zu machen; die Unzulässigkeit des Konkurses müsse als solche gesetzlich angeordnet sein. Auch die zweite Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG liege nicht vor. Die Zahlungsfähigkeit müsse nämlich durch ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne gesichert sein. Nur eine Regelung der Sicherung der Zahlungsfähigkeit der juristischen Person des öffentlichen Rechts, deren Anwendung als problemlos angesehen werden kann, reiche aus. Dies könne man von einer gewohnheitsrechtlich begründeten Regelung schwerlich sagen. Daher genüge es auch nicht, wenn aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gefolgert werde, daß die Gebietskörperschaft die Zahlungsfähigkeit der von ihr ins Leben gerufenen Rundfunkanstalten zu sichern habe.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung wiederholt er sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor: Das Berufungsurteil verletze § 17 Abs. 2 BetrAVG. Ein Konkursverfahren über das Vermögen des Kläges sei unzulässig. Es würde zu einer Zweiteilung des Vermögens führen, nämlich der Konkursmasse, die der Konkursverwalter zu verwerten habe, und den Sachen, mit denen der Kläger seine Aufgaben zu erfüllen hätte. Dies hätte eine nachhaltige Störung der gesetzlich vorgeschriebenen Aufgabenerfüllung des Klägers zur Folge. Hierin – und nicht wie das Berufungsurteil meine, in einer Behinderung des Konkursverfahrens – liege die Problematik eines Konkurses. Dieser stehe im Widerspruch zu der im WDR-Gesetz enthaltenen Aufgabenzuweisung an den Kläger. Die finanzielle Sicherung des Klägers durch das Land ergebe sich insbesondere auch aus dem Schreiben der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. April 1975, in dem das Land gegenüber dem Kläger anerkenne, daß es zu seiner funktionsgerechten Finanzierung verpflichtet sei. Damit sei ein Konkursverfahren über das Vermögen des Klägers nicht nur rechtlich unzulässig, sondern auch faktisch unmöglich.
Die Zahlungsfähigkeit des Klägers sei kraft Gesetzes durch das Land Nordrhein-Westfalen gesichert. Eine Auslegung dahin, daß „Gesetz” in diesem Sinne nur ein förmliches Gesetz sein könne, sei mit Sinn und Zweck des § 17 Abs. 2 BetrAVG unvereinbar. Mit dieser Vorschrift sei beabsichtigt, das wirtschaftliche Risiko als das die Solidargemeinschaft der Arbeitgeber verbindende Kriterium so zu definieren, daß von der Versicherungspflicht befreit werde, wenn die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Arbeitgebers unzweifelhaft feststehe. Im übrigen werde die Zahlungsfähigkeit des Klägers nicht nur aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze, sondern auch kraft formellen Gesetzes gesichert. Während des Bestehens des Klägers beruhe die Zahlungssicherung auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, nach seiner Auflösung würde sie sich aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG als der Grundlage des Vertrauensschutzgedankens sowie der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben. Es wäre ein Fall des Kompetenzmißbrauchs, wenn der Staat seine Organisationskompetenz dazu einsetzte, Dritte um ihre Ansprüche zu bringen. Das Land Nordrhein-Westfalen habe es in der Hand, den Kläger so zu organisieren, daß eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung und eine wirksame Kontrolle von vornherein eine mögliche Ausfallhaftung des Landes erübrige. Diese nicht auf die vom Kläger übernommenen Vermögenswerte begrenzte Haftung beruhe auf dem vom Land durch die Gründung des Klägers geschaffenen Vertrauenstatbestandes. Dadurch seien die Arbeitnehmer des Klägers und sonstige Gläubiger veranlaßt worden, Rechtsbeziehungen zu ihm aufzunehmen und auf die Erfüllung ihrer daraus hervorgehenden Verbindlichkeiten zu vertrauen. Dieses Ergebnis werde durch das WDR-Gesetz bestätigt. Es verstieße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn Haushaltsüberschüsse des Klägers für kulturelle Zwecke im Einvernehmen mit der Landesregierung verwendet und auf diese Weise dem Kläger entzogen würden, andererseits die dadurch geschaffene Vermögenslage die Begrenzung der Haftung des Klägers darstelle.
Der Kläger beantragt,
unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem Antrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung vom 18. Juni 1980 zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er wiederholt sein bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Die vom Kläger aufgezeigte Schwierigkeit, ein Konkursverfahren über sein Vermögen abzuwickeln, mache einen Konkurs nicht rechtlich unzulässig. Würde man sich für den Insolvenzfall auf Konstruktionen wie die Veranlasserhaftung oder den Grundsatz von Treu und Glauben verlassen müssen, so würde dies zu rechtlich schwierigen Streitigkeiten durch viele Instanzen führen, die sich auf dem Rücken der Versorgungsempfänger abspielten. Gerade dies habe der Gesetzgeber durch eindeutige und formale Abgrenzungskriterien verhindern wollen.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich nicht am Verfahren beteiligt.
Entscheidungsgründe
II.
Die zulässige Revision ist unbegründet; das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht.
1. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, daß der Beklagte zunächst nur einen feststellenden Bescheid erlassen hat, in welchem die Pflicht zur Zahlung von Beiträgen zur Insolvenzsicherung „dem Grunde nach”, aber nicht der Höhe nach festgestellt worden ist. Eine derartige Verfahrensweise erscheint zweckmäßig, wenn Streit über die Beitragspflicht besteht. Rechtsvorschriften, die dem entgegenstehen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere verstößt diese Verfahrensgestaltung nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG; sie legt dem Kläger keine unzumutbare Anfechtungslast auf. Auch für ihn stellt es eine verfahrensrechtliche Erleichterung dar, wenn er sich in diesem Stadium nicht mit der Höhe der Beitragsforderung auseinandersetzen muß (so BVerwG, Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 51.81 –).
2. Nach § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) – Betriebsrentengesetz – (BetrAVG) werden die Mittel für die Durchführung der Insolvenzsicherung durch Beiträge unter anderem der Arbeitgeber aufgebracht, die Leistungen der betrieblichen Altersversorgung unmittelbar zugesagt haben. Zum Kreis der grundsätzlich beitragspflichtigen Arbeitgeber gehört auch der Kläger. Er gewährt seinen Mitarbeitern Leistungen der betrieblichen Altersversorgung.
Zutreffend sind die Vorinstanzen zu dem Ergebnis gelangt, daß der Kläger nicht nach § 17 Abs. 2 BetrAVG beitragsfrei ist. Nach § 17 Abs. 2 BetrAVG gelten die §§ 7 bis 15, d.h. unter anderen die Beitragsvorschriften, nicht für den Bund, die Länder, die Gemeinden sowie Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, und nicht für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert.
Der Kläger ist gemäß § 1 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über den „Westdeutschen Rundfunk Köln” vom 19. März 1985 (GV.NW. 1985 S. 237) – WDR-Gesetz –, ebenso bereits § 1 des gleichnamigen Gesetzes vom 25. Mai 1954 (GV.NW. 1954 S. 151/GS.NW. S. 446), eine gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts. Er erfüllt aber nicht die weiteren Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BetrAVG.
2.1 Der Kläger gehört nicht zu den Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist. „Nicht zulässig” kann in diesem Zusammenhange schon vom Wortlaut her nur „rechtlich unzulässig” bedeuten. Wie der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Dezember 1981 – BVerwG 3 C 1.81 – (BVerwGE 64, 248) im einzelnen begründet und in späteren Entscheidungen (zuletzt: Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 44.83 – in BVerwGE 72, 212, 215) bestätigt hat, ist die erste Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG dahin zu verstehen, daß neben den dort genannten Gebietskörperschaften nur solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts von der Beitragspflicht befreit sind, bei denen der Konkurs durch Rechtsvorschrift ausdrücklich für unzulässig erklärt worden ist.
Ausgangspunkt für die Frage, ob ein Konkurs zulässig ist, ist § 213 KO, der den Konkurs bei allen juristischen Personen für zulässig erachtet, und zwar – da ohne Einschränkung – gleichgültig, ob sie privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich organisiert sind. Davon geht im übrigen auch § 17 Abs. 2 BetrAVG aus. Dieser Grundsatz wird durch die Vorschriften des § 882 a Abs. 2 ZPO und § 1 Abs. 4 KO nicht widerlegt, sondern bestätigt. Nach § 882 a Abs. 2 ZPO ist die Zwangsvollstreckung in Sachen, die für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben unentbehrlich sind oder deren Veräußerung ein öffentliches Interesse entgegensteht, unzulässig mit der Folge, daß diese Sachen nach § 1 Abs. 4 KO auch nicht zur Konkursmasse gehören. Für die übrigen Vermögensgegenstände des Klägers gilt dies aber nicht, so daß der Konkurs des Klägers zulässig bleibt. Es trifft daher – entgegen der Auffassung des Klägers – nicht zu, daß der Konkurs nur dann zulässig wäre, wenn das gesamte Vermögen des Schuldners der Befriedigung der Gläubiger zugeführt werden kann. Ist dem aber so, so greift auch das Argument nicht durch, das Verfahren der Konkursordnung sei auf juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht zugeschnitten. Sollte der aus dem Gesetz – nämlich den §§ 1 Abs. 4 und 213 KO, § 882 a ZPO und § 17 Abs. 2 BetrAVG – hergeleitete Grundsatz, daß auch juristische Personen des öffentlichen Rechts dem Konkurs unterworfen sind, ausnahmsweise nicht gelten, so muß durch Gesetz etwas anderes bestimmt sein.
Eine bundesrechtliche Vorschrift, die den Konkurs des Klägers für unzulässig erklärt, gibt es nicht; auch eine entsprechende landesrechtliche Vorschrift ist nicht ersichtlich. Die einzige Rechtsnorm des Landesrechtes, die in Betracht gekommen wäre, nämlich § 4 des preußischen Gesetzes über die Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts vom 11. Dezember 1934 (PrGS S. 457), ist außer Kraft getreten. Dies wurde im angefochtenen Urteil mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht (§ 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO i.V.m. § 137 Abs. 1 VwGO) festgestellt.
Aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film gewährleistet werden, ergibt sich nicht, daß ein Konkurs des Klägers unzulässig wäre. Zwar nimmt der Kläger als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt Aufgaben war, deren Erfüllung bei den gegebenen Rahmenbedingungen des deutschen Rundfunksystems für die demokratische Ordnung und das kulturelle Leben in der Bundesrepublik Deutschland unerläßlich ist, nämlich der Bevölkerung ein umfassendes Programm des Hörfunks und des Fernsehens anzubieten (BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973 – 1 BvR 536/72 – in BVerfGE 35, 202, 221). Diese Aufgaben machen es deshalb notwendig, die technischen, organistorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 – Urteilsabdruck Seite 41). Daraus kann aber nicht geschlossen werden, daß das Verfassungsrecht einen Konkurs des Klägers verbietet. Ein Konkurs des Klägers hindert nämlich die „Grundversorgung” der Bevölkerung mit Hörfunk und Fernsehen nicht. Dabei kann in diesem Zusammenhange dahinstehen, ob der Kläger mit dem Konkurs seine Rechtspersönlichkeit verliert oder behält, sowie ob und inwieweit das Konkursverfahren den Kläger hindert, die „Grundversorgung” der Bevölkerung mit Hörfunk- und Fernsehprogrammen zu gewährleisten, denn diese Aufgabe kann gegebenenfalls auch durch andere Rundfunkanstalten wahrgenommen werden. Es obliegt dem Staat, die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung oder Einflußnahme zu gewährleisten und die organisatorischen Grundlagen zu schaffen, die eine Erfüllung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ermöglichen. Wie der Staat seine Aufgabe erfüllt, ist in den Grenzen der grundgesetzlichen Rundfunkfreiheit seine Sache (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 – Urteilsabdruck S. 35). Erweist sich die bestehende Organisation des öffentlichen Rundfunkwesens als mangelhaft, so hat er die Mängel zu beseitigen und notfalls die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt auf eine neue organisatorische Grundlage zu stellen oder eine neue Anstalt zu gründen. Wird eine zahlungsunfähig gewordene Rundfunkanstalt durch eine andere ersetzt, so vermag ein nachfolgendes Konkursverfahren auch nicht mehr die „Grundversorgung” der Bevölkerung zu behindern; denn diese Aufgabe wird dann von einer anderen oder der neuen Anstalt wahrgenommen. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet die Erfüllung der Aufgaben, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten obliegen, nicht aber garantiert er die Existenz der einzelnen Rundfunkanstalt. In diesem Funkte bestehen durchaus gewisse Parallelen zur Garantie der Selbstverwaltung und ihren Auswirkungen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet die Gemeinden nur institutionell, aber nicht individuell (vgl. BVerfG, Beschluß vom 27. November 1978 gemäß § 93 a Abs. 3 BVerfGG – 2 BvR 165/75 – in BVerfGE 50, 50).
Die Rundfunkarstalten lassen sich auch nicht mit den kirchlichen Körperschaften des offentlichen Rechts vergleichen. Für sie hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der dem § 17 Abs. 2 BetrAVG im wesentlichen wortgleichen Vorschrift des § 186 c Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsförderungsgesetzes – AFG – über die Befreiung von der Umlage für das Konkursausfallgeld angenommen, daß bei ihnen der Konkurs unzülassig ist (Beschluß vom 13. Dezember 1983 – 2 BvL 13, 14, 15/82 – in BVerfGE 66, 1 ff.). Die Kirchen nehmen Aufgäben wahr, die Ausfluß der individuellen und kollektiven Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und der Freiheit der Vereinigung uu Religionsgesellschaften (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 2 WRV) sind (BVerfG, Beschluß vom 21. September 1976 – 2 BvR 350/75 – in BVerfGE 42, 312, 332). Insoweit könnte von den besonderen Aufgaben her gesehen, deren Erfüllung die Freiheit von staatlicher Einflußnahme verlangt, eine Parallelwertung durchaus in Betracht gezogen werden. Im Unterschied zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verdanken die Kirchen ihre Existenz aber nicht dem Staate und Können auch nicht von Staats wegen (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 WRV) durch andere Organisationen ersetzt werden. Dieser Unterschied ist entscheidungserheblich.
Soweit der Kläger meint, aus der Konkursunfähigkeit seines „Muttergemeinwesens” – des Landes Nordrhein-Westfalen – auf seine eigene Konkursunfähigkeit schließen zu können, überzeugt dies schon deshalb nicht, weil der Kläger auch dem Lande Nordrhein-Westfalen gegenüber eine selbständige juristische Person ist. Jedenfalls hat die Schlußfolgerung des Klägers in keiner Rechtsnorm, die den Konkurs des Klägers für unzulässig erklären würde, ihre Grundlage, so 1 daß sie schon deshalb die erste Alternative des Freistellungstatbestandes in § 17 Abs. 2 BetrAVG nicht zu erfüllen vermag.
Ob und wieweit Vorschriften und Rechtsgrundsätze vorhanden sind, die dazu führen sollen, daß ein Konkurs des Klägers faktisch nicht eintritt, kann in diesem Zusammenhange dahinstehen. Sie machen den Konkurs jedenfalls nicht unzulässig. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit reichen sie nicht aus, um nach § 17 Abs. 2 BetrAVG von der Beitragspflicht zu befreien (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1981 – BVerwG 3 C 1.81 – in BVerwGE 64, 248, 254).
2.2 Der Kläger ist auch keine juristische Person des öffentlichen Rechts, bei der der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit gesichert hätte (§ 17 Abs. 2 2, Alternative BetrAVG).
Auch insoweit besteht keine Veranlassung, von der Auslegung abzuweichen, die der erkennende Senat bisher dieser Vorschrift gegeben hat. Danach muß die Absicherung der Zahlungsfähigkeit entweder durch ein formelles und materielles Gesetz oder aufgrund eines solchen Gesetzes durch Rechtsverordnung ausgesprochen sein, § 17 Abs. 2 BetrAVG verlangt eine klare und eindeutige Aussage darüber, ob die Zahlungsfähigkeit gesichert ist. Dies hat der Senat unter Auswertung der Entstehungsgeschichte der Vorschrift in seinem Urteil vom 10. Dezember 1981 (BVerwGE 64, 248 ff.) im einzelnen begründet und in der Folgezeit daran festgehalten (Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 44.83 – in BVerwGE 72, 212, 216).
Eine derartige ausdrückliche Garantie findet sich in keiner Rechtsvorschrift des Bundes, Auch eine landesrechtliche Sicherung der Zahlungsfähigkeit kraft Gesetzes ist vom Berufungsgericht nicht festgestellt worden. Dem Schreiben der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. April 1975 kommt in diesem Zusammenhange ersichtlich keine selbständige Bedeutung zu.
Ob sich aus Rechtsvorschriften wie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 20 Abs. 3 GG oder Art. 14 GG Rückschlüsse auf die gegenwärtige oder künftige Zahlungsfähigkeit des Klägers ziehen lassen, ist mithin unerheblich. Auch braucht in diesem Zusammenhang nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob dem Land Nordrhein-Westfalen eine „Anstaltslast” obliegt. Die Grundsätze über die Anstaltslast sind für sich genommen keine Rechtsnormen; ihnen kommt auch kein Rechtssatzcharakter zu, der sich unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip oder sonstigem Verfassungsrecht ableiten ließe (BVerwGE 64, 248, 257).
Zudem sind die Schlüsse, die der Kläger aus den genannten Grundgesetzbestimmungen auf seine Zahlungsfähigkeit zieht, durchgreifenden Bedenken ausgesetzt. Daß sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Hinblick auf eine mögliche Wahrnehmung der Rundfunkaufgaben durch andere Anstalten keine Bestandsgarantie des Klägers ergibt, wurde bereits ausgeführt. Auch eine Garantie der Zahlungsfähigkeit nach seiner Auflösung ergibt sich daraus nicht. Da eine etwaige Pflicht des Landes Nordrhein-Westfalen, den Kläger funktionsgerecht zu finanzieren, nur die „Grundversorgung” der Bevölkerung mit Hörfunk und Fernsehen sicherstellen soll, kann es durchaus geschehen, daß der Kläger außerhalb seiner Aufgabenwahrnehmung zahlungsunfähig ist und bleibt. Insbesondere muß mit der Möglichkeit gerechnet werden, daß Versorgungsansprüche der Mitarbeiter des Klägers wegen dessen Zahlungsunfähigkeit – welche Ursache sie auch immer haben mag – nicht uneingeschränkt erfüllt werden können. Dies gilt unabhängig davon, ob für den Fall des Konkurses der Kläger seine Rechtsfähigkeit, behält oder verliert. Bei Verlust der Rechtsfähigkeit liegt es auf der Hand, daß sich die Ansprüche gegen ihn nicht mehr realisieren lassen. Bleibt die Rechtsfähigkeit erhalten, so kann er zwar – wie eine natürliche Person – in Zukunft wieder Vermögen erwerben, doch sind damit zumindest zeitweilige Einbußen der Versorgungsempfänger nicht ausgeräumt.
In diesem Zusammenhange kann dahingestellt bleiben, ob das Land Nordrhein-Westfalen zur Erfüllung von Ansprüchen verpflichtet ist, die den Arbeitnehmern aus betrieblicher Altersversorgung gegen den Kläger erwachsen sind und mit denen diese ausfallen. Selbst wenn das bejaht werden könnte, würde damit nicht die Zahlungsfähigkeit des Klägers gesichert und schon gar nicht durch Gesetz. Abgesehen davon erscheint es auch zweifelhaft, ob die Arbeitnehmer des Klägers unerfüllt gebliebene Ansprüche wegen ihrer Altersversorgung gegen des Land Nordrhein-Westfalen aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG als der Grundlage des Vertrauensschutzgedankens herleiten könnten. Das Land hat den Kläger als eine juristische Person gegründet, die dadurch gekennzeichnet ist, daß sie selbständig Träger von Rechten und Pflichten ist. Der Anschein einer Haftung des Landes wurde damit gerade nicht erweckt, und zwar auch nicht für den Fall, daß das Land wegen der Zahlungsunfähigkeit des Klägers dessen Auflösung herbeiführt. In diesem Falle kennten sich die Arbeitnehmer des Klägers auch schwerlich auf Art. 14 GG berufen. Nicht seine Auflösung durch ein Landesgesetz hätte die Ansprüche der Arbeitnehmer gefährdet, so daß es auch gar nicht das Auflösungsgesetz sein kann, das gegen die Junktimsklausel verstoßen würde. Stellt man sich überdies auf den Standpunkt des Klägers, daß ein insolvenzbedingter Ausfall der Arbeitnehmer mit ihren Ansprüchen wegen betrieblicher Altersversorgung gegen Art. 20 GG verstoßen würde, so wäre schon dies ein, ausreichender Grund, den Kläger in die Insolvenzsicherung einzubeziehen, um den Eintritt dieses vom Kläger für verfassungswidrig gehaltenen Zustandes zu vermeiden.
2.3 Eine analoge Anwendung der Befreiungsvorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG auf den Kläger scheidet ebenfalls aus; denn es liegt keine Gesetzeslücke vor, die durch eine Analogie im Sinne des Klägers geschlossen werden könnte, ob eine „faktische” Konkursunfähigkeit von der Beitragspflicht freistellt, hat das Gesetz selbst beantwortet, indem es auf die Unzulässigkeit des Konkurses, d.h. auf die rechtliche Konkursunfähigkeit und eben nicht auf eine faktische abstellt. Lückenhaft erscheint die Regelung des § 17 Abs. 2 BetrAVG freilich in anderer Beziehung. Eine Insolvenzsicherung von Ansprüchen aus der betrieblichen Altersversorgung durch den Beklagten erscheint nämlich dann nach der Zielsetzung des Gesetzes überflüssig, wenn zwar nicht die Zahlungsfähigkeit des Klägers schlechthin, wohl aber die Erfüllung der Ansprüche aus der betrieblichen Alterssicherung gesichert ist. In diese Richtung geht wohl der Hinweis des Klägers, daß im Falle seiner Auflösung sein Vermögen auf das Land Nordrhein-Westfalen übergehe und das Land für alle Verbindlichkeiten voll einzustehen habe, ohne die Haftung auf die übernommenen Vermögenswerte beschränken zu können. Dann scheint in der Tat zwar nicht dem Buchstaben des § 17 Abs. 2 BetrAVG genüge getan zu sein, wohl aber dem Sinn des Gesetzes. Freilich muß sich diese Analogie im Rahmen dar sonstigen Wertungen des Gesetzes bewegen. Daran scheitert sie hier. § 17 Abs. 2 BetrAVG befreit in seiner 2. Alternative von der Beitragspflicht nämlich nur, wenn die Zahlungsfähigkeit kraft Gesetzes gesichert ist. Eine entsprechende Verbindlichkeit und Evidenz der Sicherung wird man dann auch für die behauptete Pflicht des Landes, Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung gegen den Kläger im Falle von dessen Vermögenslosigkeit zu erfüllen, verlangen müssen. An dieser Sicherung „kraft Gesetzes” fehlt es im vorliegenden Fall; ob sie überhaupt besteht, kann im übrigen offenbleiben. Eine ausdrückliche Vorschrift, die diese Schuldübernahme regelt, sei es ein formelles und materielles Gesetz, sei es eine Rechtsverordnung aufgrund eines solchen Gesetzes, gibt es nicht. Insbesondere ist eine solche Vorschrift nicht den WDR-Gesetzen vom 25. Mai 1954 und 19. März 1985 zu entnehmen. Auch das Berufungsgericht hat eine solche Vorschrift nicht festgestellt.
3. Der Ausnahmetatbestand des § 17 Abs. 2 BetrAVG verstößt entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gegen Verfassungsrecht. Dabei erscheint zweifelhaft, wieweit sich der Kläger auf Grundrechte berufen kann. Im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit ist dies zu bejahen, nur hilft ihm dies – wie ausgeführt – nicht weiter. Im Hinblick auf den Art. 3 GG bedarf es insoweit keiner Entscheidung. Das Willkürverbot hat nicht nur im Gleichheitssatz des Art. 3 GG seinen Niederschlag gefunden, es tritt auch als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz in Erscheinung, der aus dem Wesen des Rechtsstaats – dem Prinzip der Gerechtigkeit – folgt (so BVerwGE 72, 212, 218 im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Die Einhaltung dieses allgemeinen Rechtsgrundsatzes kann auch eine juristische Person des öffentlichen Rechts vom Gesetzgeber verlangen.
Die Regelung des § 17 Abs. 2 BetrAVG verstößt nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze. Hierzu hat der Senat im Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 44.83 – (BVerwGE 72, 212, 218 ff.) im einzelnen ausführlich Stellung genommen; Gründe, die ihn zu einer Änderung der Rechtsprechung veranlassen könnten, sind nicht vorgetragen worden und auch nicht ersichtlich.
Das Vorbringen des Klägers, seine Heranziehung verstoße gegen das Willkürverbot, weil er faktisch nicht zahlungsunfähig werden könne, greift schon deshalb nicht durch, weil die Insolvenz Sicherung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 BetrAVG unter Umständen auch ohne Eröffnung eines Konkursverfahrens eingreift, nämlich bei einer Kürzung oder Einstellung von Versorgungsleistungen wegen wirtschaftlicher Notlage des Arbeitgebers, Dieser Fall läßt sich auch bei einer Rundfunkanstalt des öffentlichen Rechts nicht ausschließen. Insofern unterscheiden sich die Anspruchsgrundlagen für die Zahlung vor Konkursausfallgeld in § 141 b AFG und für die Leistungen aus der Insolvenzsicherung in § 7 BetrAVG, so daß sich schon deshalb die Begründung, die das Bundessozialgericht seinen Vorlagebeschlüssen vom 17. September 1981 an das Bundesverfassungsgericht zur Verfassungsmäßigkeit des § 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG gegeben hat, nicht auf das Betriebsrentengesetz übertragen läßt. Da der Kläger wie andere Beitragspflichtige in die Lage kommen kann, Leistungen der Insolvenz Sicherung auszulösen, hat der Gesetzgeber insoweit Gleiches gleichbehandelt, wenn er ihn in den Kreis der Beitragspflichtigen einbezogen hat.
Es kann letztlich dahingestellt bleiben, ob bei der gegebenen Ausgestaltung die Abgabe zur Insolvenzsicherung noch als Beitrag im verwaltungsrechtlichen Sinne (BVerwGE 39, 100, 107) bezeichnet werden kann. Auf die Bezeichnung, die der Gesetzgeber der Abgabe gegeben hat, kommt es für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit nicht an (BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 – 2 BvF 3/77 – in BVerfGE 55, 274, 304). Jedenfalls läßt sich die vom Gesetzgeber als Beitrag bezeichnete Abgabe auch als Sonderabgabe rechtfertigen. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien für ihre Verfassungsmäßigkeit (BVerfGE 55, 274, 304; Urteil vom 26. Mai 1981 – 1 BvL 56, 57, 58/78 – in BVerfGE 57, 139 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1984 – BVerwG 3 C 86.82 – in BVerwGE 69, 227 ff.) stehen – wie der Senat ausgeführt hat (BVerwGE 64, 248, 263) – der Rechtmäßigkeit der Abgabe nach § 10 Abs. 1 BetrAVG nicht entgegen. Eine Äquivalenz zwischen Urteil und Abgabe wird dabei nicht gefordert (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984 – 2 BvL 19, 20/83, 2 BvR 363, 491/83 – in BVerfGE 67, 256, 275).
Die in § 17 Abs. 2 BetrAVG vorgesehene Befreiung verstößt nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze, die eine von Willkür freie Regelung verlangen. Ein derartiger Verstoß läge nur vor, wenn für die Differenzierung in der Teilnahme der juristischen Personen des öffentlichen Rechts an der Insolvenzsicherung ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund sich nicht finden ließe, wenn also für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die Regelung als willkürlich bezeichnet werden müßte. Die getroffene Regelung kann für sich sachliche Gründe in Anspruch nehmen. Es ist davon auszugehen, daß im Falle der Insolvenz Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung intensiver bei konkursfähigen als bei konkursunfähigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts gefährdet werden, und zwar unter der Voraussetzung, daß das Konkursverfahren zur Liquidation der juristischen Person führt. Dann nämlich fallen diese Ansprüche gegen die juristische Person endgültig und unwiderruflich aus. Führt die Zahlungsunfähigkeit nicht zum Konkursverfahren, weil dieses unzulässig ist, und bleibt damit die Rechtsfähigkeit erhalten, so kann die juristische Person des öffentlichen Rechts wieder Vermögen erwerben und es braucht nur mit zeitweiligen Einbußen der Versorgungsempfänger gerechnet zu werden. Ob der Konkurs überhaupt zu einer Liquidation der juristischen Person des öffentlichen Rechts führt, ist angesichts der Kontroverse zwischen Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 23. März 1982 – 2 BvL 13/79 – in BVerfGE 60, 135, 158) und Bundessozialgericht (Vorlagebeschluß vom 17. September 1981 – 10/8 b RAr 19/80 – S. 6 ff.) zweifelhaft. Das Bundesverfassungsgericht meint, daß auch die juristische Person des öffentlichen Rechts mit der Abwicklung des Konkursverfahrens ihre Rechtsfähigkeit verliert; das Bundessozialgericht geht davon aus, sie bestehe auch nach Beendigung des Konkurses weiter, falls gesetzlich eine Auflösung durch den Konkurs nicht vorgesehen ist. Zumindest unsicher – da jedenfalls nicht gesetzlich geregelt – bleibt ferner, ob und wieweit das Land Nordrhein-Westfalen Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung befriedigen wird. Der Bundesgesetzgeber handelt nicht willkürlich, wenn er diese Unsicherheiten in Rechnung stelle und – was die Beitragspflicht betrifft – auf die rechtliche Unzulässigkeit des Konkurses abstellt.
Darf somit diese Differenzierung für die Abgrenzung der Teilnahme an der Insolvenzsicherung maßgeblich sein, so wird sie auch nicht dadurch willkürlich, daß es in der Gesetzeskompetenz der Länder liegt, den Konkurs für juristische Personen des öffentlichen Rechts auszuschließen (BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982 – 2 BvL 13/79 – in BVerfGE 60, 135; Beschluß vom 6. Dezember 1983 – 2 BvL 1/82 – in BVerfGE 65, 359) und damit mittelbar über die Teilnahme an der Insolvenzsicherung zu entscheiden. Sachgerecht ist dies, weil es das Konkursverfahren selbst ist, daß zu einer intensiveren Gefährdung der Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung im Falle der Insolvenz führt. Im übrigen haben sich bisher auch noch keine hinreichenden Anzeichen dafür ergeben, daß die Länder juristische Personen des öffentlichen Rechts allein deshalb für konkursunfähig erklären, um sie der Teilnahme an der Insolvenzsicherung zu entziehen.
Auch wenn es das Konkursverfahren ist, das der Gesetzgeber zu einem Kriterium für eine Befreiung von der Insolvenzsicherung gewählt hat, kann der Kläger mit dem Argument, er könne tatsächlich nicht in Konkurs fallen, keine Gleichstellung mit den juristischen Personen des öffentlichen Rechts verlangen, bei denen aus Rechtsgründen ein Konkurs ausscheidet. Träfe die Behauptung des Klägers zu, daß er tatsächlich konkursunfähig sei, dann wäre bei ihm allerdings ein Konkursverfahren so wenig möglich wie bei den juristischen Personen des Öffentlichen Rechts, die aus Rechtsgründen konkursunfähig sind. Damit wären beide Gruppen im Hinblick auf den maßgeblichen Differenzierungsgesichtspunkt insofern gleich, als Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung tatsächlich in gleichem Maße ungefährdet wären. Eine entsprechende Feststellung, daß ein Konkurs des Klägers tatsächlich unmöglich sei, hat das Berufungsgericht aber nicht getroffen; es spricht in den Urteilsgründen lediglich davon, daß die Zahlungsunfähigkeit ebenso wie der Konkurs des Klägers nicht sehr wahrscheinlich sein mögen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Prof. Dr. Dodenhoff, Fandré, Schäfer, Schmidt, Sommer
Fundstellen