Entscheidungsstichwort (Thema)
Flughafen Frankfurt/Main. Zusicherung. Verhältnis von Musterverfahren und Nachverfahren
Normenkette
VwVfG §§ 38, 75 Abs. 1a S. 1; VwGO § 93a Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1; LuftVG § 8 Abs. 1 Fassung: 2007-05-10, § 9 Abs. 2 Fassung: 2007-05-10
Verfahrensgang
Hessischer VGH (Teilbeschluss vom 06.10.2015; Aktenzeichen 9 C 1497/12.T) |
Gründe
I
Rz. 1
Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2007 für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main.
Rz. 2
Gegen den Planfeststellungsbeschluss hatten auch zahlreiche andere Anliegergemeinden des Flughafens Klage erhoben. Von diesen Gemeindeklagen hatte der Verwaltungsgerichtshof fünf Klageverfahren als Musterverfahren ausgewählt und die übrigen Klageverfahren, unter anderem dasjenige der Klägerin, ausgesetzt.
Rz. 3
In den Musterverfahren hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten mit Urteil vom 21. August 2009 unter Aufhebung des entgegenstehenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses verpflichtet, über die Zulassung planmäßiger Flüge in der Zeit von 23:00 Uhr bis 5:00 Uhr (bisher 17 Flugbewegungen) sowie über den Bezugszeitraum für die Zulassung von durchschnittlich 150 planmäßigen Flügen je Nacht unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen hat er die Klagen abgewiesen.
Rz. 4
Auf die Revision der Kläger hat der Senat mit Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - (BVerwGE 142, 234) das Verfahren der Musterklägerin Stadt Raunheim (Verfahren 4 C 1.10) eingestellt, soweit es in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden war; die Erledigungserklärungen wurden abgegeben, nachdem der Beklagte die Beigeladene zur Durchführung von Schutzvorkehrungen gegen Schäden durch Wirbelschleppen an Grundstücken der Musterklägerin in einem näher festgelegten Bereich verpflichtet hatte. Unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils hat der Senat den Beklagten verpflichtet, über die Zulassung planmäßiger Flugbewegungen zwischen 23:00 Uhr und 5:00 Uhr (bisher 17 Flugbewegungen) sowie über die Zulassung planmäßiger Flugbewegungen zwischen 22:00 Uhr und 6:00 Uhr, soweit diese durchschnittlich 133 je Nacht übersteigen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen hat er die Musterklagen der Gemeinden abgewiesen.
Rz. 5
Nachdem über sämtliche Musterklagen rechtskräftig entschieden worden war, hat der Verwaltungsgerichtshof die ausgesetzten Verfahren fortgesetzt. Im Verfahren der Klägerin hat er, soweit die Klägerin die Aufhebung sowie hilfsweise bestimmte Ergänzungen des Planfeststellungsbeschlusses und die Anordnung bestimmter Schutzmaßnahmen begehrte, von der nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden, und die Klage durch den angegriffenen Teilbeschluss abgewiesen. Die Revision hat er in dem Teilbeschluss nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.
II
Rz. 6
Die auf sämtliche Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Rz. 7
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
Rz. 8
Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ≪91≫ und vom 9. April 2014 - 4 BN 3.14 - ZfBR 2014, 479 Rn. 2).
Rz. 9
a) Die Beschwerde möchte rechtsgrundsätzlich klären lassen,
ob für die Auslegung von Planfeststellungsbeschlüssen neben dem Text des jeweiligen Planfeststellungsbeschlusses auch Umstände außerhalb des Planfeststellungsbeschlusses, deren Kenntnis allgemein vorausgesetzt werden kann, von Bedeutung sind.
Rz. 10
Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Der Senat hat im Verfahren 4 B 25.15 zu der - dort wortidentisch gestellten - Frage mit Beschluss vom 20. Dezember 2016 bereits entschieden, dass diese, soweit einer rechtsgrundsätzlichen Klärung überhaupt zugänglich, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2016 - 4 B 25.15 - juris Rn. 11 ff.). Er hat hierzu ausgeführt:
Der Verwaltungsgerichtshof hat in den Musterverfahren geurteilt, aus dem Planfeststellungsbeschluss 1971 für die Errichtung der Startbahn 18 West hätten sich keine Planungshindernisse für die hier streitgegenständliche Planung ergeben. Nach seinen Feststellungen (VGH Kassel, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. - juris Rn. 298 ff.) ist in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses des Jahres 1971 zwar die Aussage enthalten, die Befürchtungen, dass später eine weitere Start- oder Landebahn errichtet werden könnte, entbehrten jeder Grundlage; die Genehmigung für eine solche Maßnahme werde auf keinen Fall erteilt. Die Planfeststellungsbehörde habe damit aber keine über die Wirkungen der Planfeststellung hinausgehende und davon unabhängige Verpflichtungserklärung abgegeben, sondern ihre Entscheidung über die Zulassung der Startbahn 18 West unter Berücksichtigung der dagegen erhobenen Einwendungen lediglich begründen wollen. Der Senat (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 38) hat diese Auslegung im Revisionsverfahren nicht beanstandet.
Die Beschwerde kritisiert diese Auslegung. Sie stützt sich dabei zusätzlich auf Verlautbarungen des den Planfeststellungsbeschluss 1971 unterzeichnenden Ministers, die bestätigen, dass dem Planfeststellungsbeschluss eine eigenständige, mit Rechtsbindungswillen ausgesprochene Zusage zu entnehmen sei.
Rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde damit nicht auf. Die bei der Auslegung behördlicher Erklärungen zugrunde zu legenden rechtlichen Maßstäbe hat der Senat in seinem Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - (BVerwGE 142, 234 Rn. 39) zusammengefasst und konkretisiert: Ob eine behördliche Erklärung die Kriterien einer Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Zusicherungen sind durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber nicht rechtsverbindlich gemeinten Erklärungen gekennzeichnet. Der Adressat der Erklärung muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots - Klarheit darüber haben, ob sich die Behörde durch eine Zusicherung rechtswirksam binden will. Das gilt umso mehr, wenn die betreffende Erklärung - wie hier - auch als Begründung einer komplexen und politisch hoch umstrittenen Planfeststellungsentscheidung verstanden werden kann. Unter diesen Umständen ist eine behördliche Erklärung regelmäßig nur dann als rechtsverbindliche Zusicherung zu qualifizieren, wenn der Rechtsbindungswille entweder im Bescheidtenor dokumentiert ist oder für den Empfänger in anderer Weise deutlich hervortritt.
Von diesen rechtlichen Maßstäben hat sich der Verwaltungsgerichtshof bei der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses 1971 leiten lassen (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 39). Das hierbei gewonnene Auslegungsergebnis hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab und ist einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Das gilt auch, soweit die Beschwerde zusätzliche Umstände wie insbesondere die Äußerungen des zuständigen Ministers anführt, die übrigens bereits Gegenstand der Erörterung in den Musterverfahren waren.
Rz. 11
b) Auch die Frage,
ob ein Gericht bei der Kontrolle einer Abwägungsentscheidung betreffend die Standortauswahl eines Vorhabens neuen Vortrag mit der Begründung zurückweisen darf, die gewählte Standortalternative weise so erhebliche Vorteile auf, dass ein Abwägungsfehler auszuschließen sei,
führt nicht zur Zulassung der Revision. Insoweit hat der Senat auf die im Verfahren 4 B 25.15 - wortidentisch - gestellte Frage ebenfalls bereits mit Beschluss vom 20. Dezember 2016 (a.a.O. Rn. 16 f.) geantwortet:
Die Beschwerde wendet sich damit gegen die vom Verwaltungsgerichtshof verwendete Formulierung (BA S. 40 ≪hier: BA S. 34≫), die Nordwestvariante (Landebahn Nordwest) weise insbesondere unter dem Aspekt des Lärmschutzes gegenüber der unter Kapazitätsgesichtspunkten allein noch verbleibenden Nordostalternative (Landebahn Nordost) so erhebliche Vorteile auf, dass Abwägungsfehler bei der Auswahlentscheidung auszuschließen seien. Die Beschwerde kritisiert, der Verwaltungsgerichtshof habe sich damit nicht auf die Kontrolle der behördlichen Abwägungsentscheidung beschränkt, sondern die Abwägungsentscheidung der Behörde ersetzt bzw. ergänzt, um diese mit einer alternativen bzw. zumindest ergänzten Begründung aufrecht zu erhalten. Mit dieser aus der eigenen Gewichtung des Abwägungsmaterials gewonnenen Überzeugung habe der Verwaltungsgerichtshof die Erheblichkeit sämtlichen (neuen) Vortrags - wie z.B. des Vortrags der Klägerin zu den mit der Nordwestvariante verbundenen Wirbelschleppenrisiken - ausgeschlossen.
Diese Kritik geht ins Leere; die Grundsatzfrage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Ausweislich der Entscheidungsgründe des im Musterverfahren ergangenen Urteils (VGH Kassel, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. - juris Rn. 567), auf das im Teilbeschluss (BA S. 40 ≪hier: BA S. 34≫) Bezug genommen wird, hat der Verwaltungsgerichtshof keine eigenen Abwägungserwägungen angestellt. Dort ist zu lesen, "die Planfeststellungsbehörde (ist) zu dem Ergebnis gekommen, dass die Landebahn Nordwest deutlich vorzugswürdig ist... Die ausführliche Prüfung (der Planfeststellungsbehörde)... ist in jeder Hinsicht überzeugend. Der Senat kann hier auf die Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss... Bezug nehmen." Der Verwaltungsgerichtshof gibt damit ausschließlich die Erwägungen der Planfeststellungsbehörde wieder, die er rechtlich billigt. Deshalb kann nicht zweifelhaft sein, dass der Verwaltungsgerichtshof auch mit dem folgenden Satz, "Insbesondere unter dem Aspekt des Lärmschutzes weist die Nordwestvariante gegenüber der Nordostalternative so erhebliche Vorteile auf, dass ein Abwägungsfehler auszuschließen ist", ebenfalls nur die Erwägungen der Planfeststellungsbehörde wiedergegeben hat. Von einer Ersetzung oder Ergänzung der Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde durch eine eigene gerichtliche Gewichtung des Abwägungsmaterials kann deshalb keine Rede sein, die Grenzen gerichtlicher Abwägungskontrolle sind nicht überschritten.
Rz. 12
c) Mit den Fragen,
ob ein nach § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG erheblicher Abwägungsmangel dadurch behebbar im Sinne des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ist, dass eine Nebenbestimmung angeordnet wird,
die die Durchführung von Maßnahmen auf im Eigentum Dritter stehenden Grundstücken erforderlich macht, ohne dass für die Durchführung der Maßnahme auf den Grundstücken Dritter eine gesonderte Rechtsgrundlage besteht,
und die dazu führt, dass erhebliche Eingriffe in das (Grund-)Eigentum Dritter, deren Schutz sie dient, erforderlich werden (hier: vollständige Abtragung der Dachhaut und Neueindeckung) und die Eigentümer mit erheblichen Kostenrisiken (hier: Kosten der Herstellung der Sicherungsfähigkeit der Dächer) belastet werden, ohne dass für die Inanspruchnahme der Grundstücke Dritter eine (gesonderte) Rechtsgrundlage besteht,
wendet sich die Beschwerde gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass auch einem (entgegen der Annahmen im Planfeststellungsbeschluss) sich möglicherweise als höher erweisenden Risiko, von flugbetriebsbedingten Wirbelschleppen betroffen zu sein, durch Schutzvorkehrungen im Wege der Planergänzung begegnet werden könne (BA S. 37). Die Beschwerde fragt nach dem Erfordernis einer Rechtsgrundlage für die Anordnung solcher Schutzvorkehrungen, wenn die angeordneten Schutzvorkehrungen nur auf den von Wirbelschleppen betroffenen Privatgrundstücken verwirklicht werden können und mit erheblichen Eingriffen in das Eigentum verbunden sind.
Rz. 13
Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren bereits nicht entscheidungserheblich, wie der Senat - zu der im Verfahren 4 B 25.15 sachidentisch aufgeworfenen Frage - bereits mit Beschluss vom 20. Dezember 2016 entschieden hat (a.a.O. Rn. 19 f.):
Die Beschwerde will klären lassen, ob eine "Heilung" durch nachträgliche Schutzauflagen jedenfalls dann ausgeschlossen ist, wenn die Schutzauflagen zu erheblichen Eingriffen in die Substanz der betroffenen Gebäude und zu einer Belastung der Eigentümer mit erheblichen Kostenrisiken führen.
Dass mit der Sicherung von Dacheindeckungen gegen Wirbelschleppen solche Eingriffe und Kostenrisiken verbunden sind, wie die Beschwerde ihrer Frage als Prämisse unterlegt, hat der Verwaltungsgerichtshof indes nicht festgestellt. Schon deshalb kann die Revision nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden. Allein die Möglichkeit, dass die Frage nach einer Zurückverweisung der Sache aufgrund weiterer Sachaufklärung der Vorinstanz entscheidungserheblich werden könnte, reicht nicht aus (BVerwG, Beschluss vom 17. März 2000 - 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61).
Rz. 14
Im Übrigen bedarf es auch nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um beantworten zu können, dass eine über § 9 Abs. 2 LuftVG i.d.F. vom 10. Mai 2007, BGBl. I Nr. 20 (LuftVG a.F.), § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG hinausgehende, weitere Rechtsgrundlage nicht erforderlich ist.
Rz. 15
Anordnungsgrundlage für die vom Verwaltungsgerichtshof zur Fehlerheilung nach § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG in Betracht gezogene planergänzende Anordnung von Schutzvorkehrungen war § 9 Abs. 2 LuftVG a.F., § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, weil spezialgesetzliche Regelungen zum Schutz vor Wirbelschleppen nicht greifen. Hierauf gestützt konnte die Planfeststellungsbehörde gegenüber der Flughafenbetreiberin die zum Schutz der Nachbarschaft des Flughafens vor Beeinträchtigungen durch Wirbelschleppen erforderlichen Maßnahmen anordnen. Verwirklicht werden können die Maßnahmen indes grundsätzlich nur von den betroffenen Grundeigentümern selbst bzw. mit deren Einverständnis. Die von der Anordnung begünstigten Grundeigentümer können allerdings vom Vorhabenträger aufgrund des durch die Norm vermittelten Drittschutzes jedenfalls die Erstattung der bei der Ausführung der Maßnahmen anfallenden Kosten verlangen (vgl. zusammenfassend BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2016 - 4 B 43.14 - UPR 2016, 257 ≪zur Kostenerstattung für passiven Schallschutz≫).
Rz. 16
Im Einklang hiermit räumt der Planergänzungsbeschluss den durch die Anordnung zum Schutz vor Wirbelschleppen begünstigten Grundeigentümern ein Wahlrecht ein: Anspruchsberechtigte können unter näher bezeichneten Voraussetzungen verlangen, dass die Dacheindeckungen von Gebäuden, sofern diese den Anforderungen des § 12 der Hessischen Bauordnung (HBO) in dem zum Zeitpunkt ihrer Errichtung anwendbaren Fassung genügt haben, von der Vorhabenträgerin gegen wirbelschleppenbedingte Windböen gesichert werden. Inhalt des Anspruchs ist die Durchführung derjenigen baulichen Sicherungsmaßnahmen, die erforderlich sind, um die Gebäude gegen Sicherheitsrisiken durch flugbetriebsbedingte Wirbelschleppen zu sichern. Entsprechendes gilt, wenn ein Anspruchsberechtigter die Sicherungsmaßnahme selbst durchführt oder durchführen lässt und sich vom Vorhabenträger auf Nachweis die dafür erforderlichen Aufwendungen erstatten lässt. Von diesem Wahlrecht bei der Durchsetzung des Anspruchs wirbelschleppenbetroffener Grundeigentümer auf Schutzmaßnahmen geht die Beschwerde selbst aus. Es fehlt deshalb von vornherein an einem Eingriff, den die Beschwerde ihrer Frage als Prämisse unterstellt.
Rz. 17
d) Im Beschluss vom 20. Dezember 2016 beantwortet ist auch die - bereits im Verfahren 4 B 25.15 aufgeworfene - Frage,
ob planbedingten Wertminderungen von Grundstücken in Gemeindeeigentum im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 8 Abs. 1 LuftVG neben den Lärm- und sonstigen Wirkungen des Vorhabens auch dann eigenständige Bedeutung zukommt, wenn sie nicht so massiv sind, dass den Betroffenen ein unzumutbares Opfer abverlangt wird.
Rz. 18
Die Frage führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Hierzu heißt es im Beschluss vom 20. Dezember 2016 (a.a.O. Rn. 22 f.):
Mit dieser Frage möchte die Beschwerde klären lassen, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen planbedingte Grundstückswertminderungen, die unterhalb der Schwelle eines unzumutbaren Opfers, aber oberhalb der Geringfügigkeitsschwelle liegen, in der luftverkehrsrechtlichen Abwägung beachtlich sind. Sie meint, der Verwaltungsgerichtshof habe solche planbedingten Grundstückswertminderungen in den Musterverfahren nicht ermittelt und nicht beachtet; bejahe man die Frage, wäre der Vortrag der Klägerin zu den planbedingten Wertminderungen als neuer, in den Musterverfahren ungeklärt gebliebener Sachverhalt einzustufen, mit der Folge, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht durch Beschluss nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO, sondern auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung hätte entscheiden müssen.
Eine Zulassung der Revision scheitert bereits an der fehlenden Entscheidungserheblichkeit der Frage. Denn nach den Ausführungen im angegriffenen Teilbeschluss (BA S. 90 ≪hier: BA S. 76≫) hat der Verwaltungsgerichtshof in den Musterverfahren festgestellt, dass die Belange der Kläger (der Musterverfahren) auch in Ansehung der aus den Lärm- und sonstigen Wirkungen des Vorhabens folgenden Wertminderung ihres Grundeigentums in die planerische Abwägung eingestellt worden sind.
Rz. 19
e) Nicht entscheidungserheblich ist auch die Frage,
ob ein Kläger, dessen Verfahren nach § 93a Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgesetzt worden ist, in einem Beschluss nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Feststellungen in einem Musterurteil verwiesen werden kann, die für den Kläger des betreffenden Musterverfahrens mangels Betroffenheit nicht entscheidungserheblich waren, die aber den Kläger des zunächst ausgesetzten Verfahrens betreffen und deshalb in seinem Verfahren entscheidungserheblich sind,
wie der Senat bereits im Beschluss vom 20. Dezember 2016 zu der - im Verfahren 4 B 25.15 wortidentisch aufgeworfenen - Frage dargelegt hat (a.a.O. Rn. 25):
In der Sache wendet sich die Klägerin damit gegen das dem Lärmschutzkonzept des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses zugrunde liegende Flugbetriebssystem, wonach im Ausbaufall bei Westbetrieb mehr als 98 % der von dem Flughafen abfliegenden Flugzeuge das Stadtgebiet der Klägerin südlich umfliegen (sog. Südumfliegung). Die Klägerin hält dieses Flugbetriebssystem für undurchführbar und hat dies im Klageverfahren durch Gutachten und Beweisanträge untermauert. Mit ihrer Beschwerde macht sie geltend, für keinen der Kläger der Musterverfahren sei die Frage der Undurchführbarkeit dieses Flugbetriebssystems entscheidungserheblich gewesen. Zu Recht habe der Verwaltungsgerichtshof deshalb festgestellt, dass keiner der Kläger der Musterverfahren durch diese Fragestellung betroffen sei. Dennoch habe er in dem Musterverfahren Feststellungen zur Durchführbarkeit des Flugbetriebssystems getroffen. Auf diese Feststellungen werde die Klägerin im Nachverfahren nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO verwiesen. Dadurch werde ihr grundgesetzlicher Anspruch auf rechtliches Gehör und effektiven Rechtsschutz verkürzt.
Die Annahme der Beschwerde, die sachliche Auseinandersetzung des Verwaltungsgerichtshofs mit den in den Musterverfahren vorgebrachten Einwänden gegen das von der Planfeststellung zugrunde gelegte Betriebskonzept sei nicht entscheidungserheblich gewesen, trifft nicht zu. Der Verwaltungsgerichtshof (VGH Kassel, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. - juris Rn. 640) hat den im Musterverfahren "insbesondere" von den Klägern zu 8 vorgebrachten Einwand, dass das in Zusammenarbeit mit der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) erarbeitete Flugbetriebskonzept, das bei Westbetrieb von einer Verlagerung der von den Parallelbahnen ausgehenden Abflüge auf Südwestrouten und damit einer sog. Südumfliegung der Städte Mainz und Wiesbaden ausgehe, "unrealistisch" oder "nicht durchführbar" sei, als in der Sache nicht begründet angesehen. Er hat die von der DFS hierfür angeführte Begründung, der Raum westlich der neuen Landebahn Nordwest solle von Abflügen von den Parallelbahnen freigehalten werden, um die Fehlanflugverfahren für die Nordwestbahn bei Betriebsrichtung 25 (Westbetrieb) zu gewährleisten, als gut nachvollziehbar qualifiziert, auch wenn ein anderes als das von der Planfeststellungsbehörde zugrunde gelegte Betriebssystem möglich wäre. Für die Undurchführbarkeit des Betriebssystems seien keine hinreichenden Anhaltspunkte erkennbar. Auf diese Erwägungen hat der Verwaltungsgerichtshof seine Entscheidung in erster Linie und selbständig tragend gestützt. Dass er im Übrigen ("abgesehen davon") auch angemerkt hat, dass sich für den Senat nicht erschließe, inwieweit die Grundstücke der Kläger zu 8 durch diese Fragestellung betroffen sein können, ändert hieran nichts. Denn zum einen steht nicht fest, ob der Verwaltungsgerichtshof mit dieser Bemerkung die fehlende Betroffenheit der Kläger zu 8 - wie die Beschwerde unterstellt - abschließend verneinen wollte. Zum anderen wurde dieser Einwand nur "insbesondere", aber eben nicht ausschließlich von den Klägern zu 8 vorgetragen.
Rz. 20
f) Die Beschwerde hält für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig,
ob ein Kläger, dessen Verfahren nach § 93a Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgesetzt worden ist, in einem Beschluss nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Feststellungen des beschließenden Gerichts in einem Urteil, das nicht in einem Musterverfahren nach § 93a Abs. 1 VwGO ergangen ist, verwiesen werden kann.
Rz. 21
Hierauf ist mit den Ausführungen des Senats in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 zu der im Verfahren 4 B 25.15 ebenfalls aufgeworfenen Frage zu antworten (a.a.O. Rn. 28):
Der Beschwerdebegründung lässt sich entnehmen, dass es der Beschwerde darum geht, ob der im Nachverfahren entscheidungsrelevante Sachverhalt auch dann im Sinne von § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO als geklärt angesehen werden kann, wenn er zwar nicht in den durchgeführten Musterverfahren, aber in anderen Verfahren des die Musterverfahren durchführenden Gerichts festgestellt worden ist. So konkretisiert würde sich die Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellen.
Zu Unrecht behauptet die Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof habe die Klägerin hinsichtlich der Frage der Durchführbarkeit des Flugbetriebssystems auf Feststellungen in seinem Urteil vom 3. September 2013 - 9 C 323/12.T - verwiesen, das nicht in einem Musterverfahren nach § 93a Abs. 1 Satz 1 VwGO ergangen sei. Nicht der Verwaltungsgerichtshof hat seine Annahme, aus dem Vorbringen der Klägerin zum Lärmschutzkonzept ergäben sich weder ein ungeklärter Sachverhalt noch wesentliche Besonderheiten, auf Feststellungen in dem zitierten Urteil vom 3. September 2013 gestützt. Vielmehr hatte umgekehrt die Klägerin aus diesem Urteil abgeleitet, dass die in der Grobanalyse der Planfeststellungsbehörde zugrunde gelegte Südumfliegung nicht zu realisieren sei und damit die für den von ihr angegriffenen Planfeststellungsbeschluss fundamentale Flugbetriebsprognose auf einer unzutreffenden Prognosegrundlage beruhe. Dieser Ableitung ist der Verwaltungsgerichtshof im angegriffenen Teilbeschluss mit der Begründung entgegengetreten, in diesem - später vom Senat (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015 - 4 C 15.14 - NVwZ-RR 2016, 323) aufgehobenen - Urteil sei nur das zur Umsetzung der Südumfliegung festgesetzte konkrete Flugverfahren, nicht aber das gesamte Flugbetriebskonzept für rechtswidrig befunden worden. Zugespitzt formuliert ist der Verwaltungsgerichtshof also nicht wegen, sondern trotz der von der Beschwerde zitierten Entscheidung von einem in den Musterverfahren geklärten Sachverhalt ausgegangen.
Rz. 22
g) In einem Revisionsverfahren nicht stellen würde sich auch die Frage,
ob ein Kläger, dessen Verfahren nach § 93a Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgesetzt worden ist, in den Musterverfahren ungeklärte Sachverhalte im Sinne von § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO dadurch darlegt, dass er gegen Prognosegutachten, die als solche Gegenstand der Musterverfahren waren, substantiierte Einwände vorträgt, die in den Musterverfahren noch nicht zur Sprache gekommen sind.
Rz. 23
Auch hierauf hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 im Verfahren 4 B 25.15 geantwortet (a.a.O. Rn. 31 f.):
Die Klägerin macht mit der Beschwerde geltend, sie habe im Nachverfahren zu den durchgeführten Musterverfahren vorgetragen, dass die Planfeststellungsbehörde die nachteiligen Umweltauswirkungen des Flughafenausbaus wegen der Fehler bei der Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) gänzlich unterschätzt habe und entgegen § 6 Abs. 3 Nr. 3 UVPG insbesondere der allgemeine Kenntnisstand und die allgemein anerkannten Prüfungsmethoden missachtet worden seien. Sie - die Klägerin - habe insbesondere auf Fehler bei der Ermittlung des Wirbelschleppenrisikos und auf das undurchführbare Flugbetriebssystem als Basis aller flugbedingter Auswirkungen hingewiesen. Hierzu habe sie Einwendungen vorgetragen, die in den Musterverfahren noch nicht zur Sprache gekommen seien und die der Verwaltungsgerichtshof deshalb als neuen, in den Musterverfahren ungeklärt gebliebenen Sachverhalt im Sinne des § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO hätte anerkennen müssen. Diese Fehler führten zu einem Aufhebungsanspruch nach § 4 Abs. 1 UmwRG.
Die aufgeworfene Grundsatzfrage wäre in tatsächlicher Hinsicht nicht entscheidungserheblich. Denn von einem aus einem Ermittlungsdefizit folgenden, in den Musterverfahren ungeklärt gebliebenen Sachverhalt ist der Verwaltungsgerichtshof im Nachverfahren nicht ausgegangen. Er hat festgestellt, es fehle an Anhaltspunkten dafür, dass die durchgeführte UVP fehlerhaft gewesen sei. Dem Einwand der Klägerin, eine zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen sei von der Planfeststellungsbehörde entgegen § 11 UVPG nicht erarbeitet worden, ist der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich des Flugbetriebssystems in dem mit der Beschwerde angegriffenen Teilbeschluss auf der Grundlage seiner Feststellungen im Musterverfahren eines Umweltverbandes entgegengetreten. Hinsichtlich der Wirbelschleppen hat die Klägerin nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs den von ihr behaupteten Verfahrensfehler nicht darzulegen vermocht.
Rz. 24
h) Schließlich führt auch die Frage,
ob ein Musterurteil nach § 93a Abs. 1 Satz 1 VwGO auch dann eine taugliche Grundlage darstellt, gemäß § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO durch Beschluss zu entscheiden, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Musterurteils bestehen,
nicht zur Zulassung der Revision. Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 im Verfahren 4 B 25.15 klargestellt (a.a.O. Rn. 34 f.):
Wörtlich genommen wäre die Frage nicht entscheidungserheblich, denn von "ernstlichen Zweifeln" an der Richtigkeit der Musterurteile ist der Verwaltungsgerichtshof nicht ausgegangen.
Soweit die Beschwerde in der Begründung erkennen lässt, dass es ihr möglicherweise auch unabhängig von der Ernstlichkeit bestehender Zweifel generell um die Klärung der Frage geht, welche "Qualität" ein Musterurteil aufweisen muss, damit das Nachverfahren gemäß § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO durch Beschluss entschieden werden kann, ist die Frage nicht klärungsbedürftig. Der Wortlaut der Bestimmung ist eindeutig: Voraussetzung ist, dass die Sachen der ausgesetzten Verfahren gegenüber den rechtskräftig entschiedenen Musterverfahren keine wesentlichen Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweisen und der Sachverhalt geklärt ist. Das Nachverfahren des § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO dient aber nicht dazu, die in einem Musterverfahren getroffene Entscheidung erneut und umfassend auf den richterlichen Prüfstand zu stellen und einer nachträglichen richterlichen Selbstkontrolle zu unterziehen (BVerwG, Beschluss vom 20. September 2007 - 4 A 1008.07 - juris Rn. 14).
Rz. 25
2. Eine die Revision eröffnende Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist schon nicht in einer den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise dargetan.
Rz. 26
Eine Divergenz ist nur dann im Sinne der Vorschrift hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz (unter anderem) einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328). Daran fehlt es hier.
Rz. 27
a) Die Beschwerde trägt - nahezu wortidentisch mit dem Vortrag im Verfahren 4 B 25.15 - vor, der Senat habe in seinem Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - (BVerwGE 142, 234) den abstrakten Rechtssatz aufgestellt, maßgeblich für die Auslegung eines Planfeststellungsbeschlusses sei, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Demgegenüber habe der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung tragend den abstrakten Rechtssatz zugrunde gelegt, dass für die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses von 1971 allein dessen Text maßgeblich sei. Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 im Verfahren 4 B 25.15 dargelegt, dass damit eine Rechtssatzdivergenz nicht dargetan ist. Denn der von der Beschwerde formulierte Rechtssatz lässt sich der angegriffenen Entscheidung nicht entnehmen. Tatsächlich hat der Verwaltungsgerichtshof (BA S. 25) für die Frage, ob sich aus dem Planfeststellungsbeschluss 1971 ein Planungshindernis ergibt, dessen "Regelungsgehalt" für maßgeblich gehalten. Das ist etwas anderes als der Text des Planfeststellungsbeschlusses. Dem von der Beschwerde zitierten Rechtssatz des Senats hat der Verwaltungsgerichtshof damit nicht widersprochen.
Rz. 28
b) Die Beschwerde zeigt auch keine Abweichung des angefochtenen Teilbeschlusses von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - (BVerwGE 135, 209) auf. Sie macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof (BA S. 22 ff.) habe hinsichtlich des Vortrags der Klägerin, der Planfeststellungsbeschluss von 1971 enthalte eine Zusicherung, künftig keinen weiteren Ausbau des Flughafens Frankfurt Main zuzulassen, auf sein Musterurteil vom 21. August 2009 verwiesen. Damit seien auch die Ausführungen in dem Musterurteil Teil der Begründung des angegriffenen Teilbeschlusses geworden. Diesem liege der nicht ausdrücklich ausformulierte, sich jedoch deutlich aus dem gedanklichen Zusammenhang ergebende abstrakte Rechtssatz zugrunde, dass für die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses 1971 auf die Umstände aus dem forum internum der Planfeststellungsbehörde abzustellen sei ohne Rücksicht darauf, ob ein Empfänger diese Umstände erkennen könne. Demgegenüber sei nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - (a.a.O. Rn. 21) maßgebend, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Abgesehen davon, dass ein Rechtssatz mit dem von der Beschwerde unterstellten Inhalt vom Verwaltungsgerichtshof weder ausdrücklich formuliert worden ist noch sich dem gedanklichen Zusammenhang seiner Entscheidungsgründe entnehmen lässt, hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - (BVerwGE 142, 234 Rn. 39) bestätigt, dass sich der Verwaltungsgerichtshof der Sache nach ersichtlich von den dem Urteil des Senats vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - (a.a.O. Rn. 20 ff.) zugrundeliegenden Erwägungen hat leiten lassen.
Rz. 29
c) Auch die behauptete Abweichung des angefochtenen Teilbeschlusses von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 - (NVwZ 2006, 1055) liegt nicht vor. Dieser Entscheidung entnimmt die Beschwerde den Rechtssatz, dass "die planbedingte, aus den Lärm- und sonstigen Wirkungen des Vorhabens folgende Wertminderung von Grundeigentum... im Rahmen der planerischen Abwägung als privater Belang zu berücksichtigen" ist. Dem stellt sie den Rechtssatz des Verwaltungsgerichtshofs gegenüber, wonach "der planbedingten, aus den Lärm- und sonstigen Wirkungen des Vorhabens folgenden Wertminderung von Grundstücken... im Rahmen der planerischen Abwägung keine eigenständige Bedeutung gegenüber der Abwägung der Lärm- und sonstigen Immissionsbelastungen in natura zu(kommt), solange das Eigentum in seinem Wert nicht so weit gemindert wird, dass die Befugnis, das Eigentumsobjekt nutzbringend zu verwerten, praktisch nur noch als leere Rechtshülle übrig bleibt." Der Senat hat hierzu bereits in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 im Verfahren 4 B 25.15 (Rn. 39) dargelegt, dass auch damit eine die Zulassung der Revision rechtfertigende Divergenz nicht bezeichnet ist. Wie ausgeführt, hat die Planfeststellungsbehörde den Wertverlust nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs abgewogen, aber ihn gegenüber den Lärm- und sonstigen Immissionsbelastungen "in natura" zurücktreten lassen. Dieses Vorgehen hat der Verwaltungsgerichtshof gebilligt, ohne die Abwägungsrelevanz des Verkehrswerts generell in Frage zu stellen.
Rz. 30
3. Die Beschwerde zeigt auch keinen Verfahrensmangel auf, auf dem das angegriffene Normenkontrollurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Rz. 31
a) Die behauptete aktenwidrige Feststellung des Sachverhalts ist nicht schlüssig dargetan. Als aktenwidrig sieht es die Beschwerde an, dass der Verwaltungsgerichtshof "den Äußerungen verschiedener damaliger Vertreter des Beklagten in diversen Zeitungsartikeln" die notwendige rechtliche Erheblichkeit abgesprochen habe, während die Klägerin weder behauptet habe, den Äußerungen lasse sich eine mit Rechtsbindungswillen abgegebene Erklärung entnehmen, noch überhaupt von "verschiedenen damaligen Vertretern des Beklagten" die Rede gewesen sei, sondern von der in engem Zusammenhang mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses abgegebenen und in mehreren Tageszeitungen veröffentlichten Erklärung des zuständigen Ministers als Kopf der Planfeststellungsbehörde. Die Beschwerde übersieht, dass der Verwaltungsgerichtshof, indem er den betreffenden Äußerungen die Rechtserheblichkeit abgesprochen hat, nicht eine dem Vorwurf der Aktenwidrigkeit zugängliche Tatsachenfeststellung, sondern eine rechtliche Wertung vorgenommen hat. Soweit die Beschwerde rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe den Vortrag der Klägerin missverstanden, in dem nur von der in mehreren Tageszeitungen veröffentlichten Erklärung des zuständigen Ministers als Kopf der Planfeststellungsbehörde die Rede gewesen sei, macht sie der Sache nach einen Gehörsverstoß geltend; sie bleibt jedoch jede Antwort schuldig, warum mit den vom Verwaltungsgerichtshof angesprochenen "Äußerungen verschiedener damaliger Vertreter des Beklagten in diversen Zeitungsartikeln" nicht auch die Erklärung des zuständigen Ministers gemeint gewesen sein soll. Im Übrigen fehlt auch jede Begründung, warum die Äußerungen des Ministers im Nachverfahren entscheidungserheblich gewesen sein sollen, obwohl sie nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs bereits Gegenstand der Musterverfahren waren.
Rz. 32
b) Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe den auf Einholung eines Sachverständigengutachtens gerichteten Beweisantrag der Klägerin zur Aufklärung der Umstände, die für die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses 1971 relevant seien, verfahrensfehlerhaft abgelehnt, hat auch die Beschwerde im Verfahren 4 B 25.15 erhoben. Sie ist unsubstantiiert, wie der Senat in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2016 (a.a.O. Rn. 42) dargelegt hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat in den Musterverfahren festgestellt, dass die in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses 1971 enthaltene Aussage, die Befürchtungen, dass später eine weitere Start- oder Landebahn errichtet werden könnte, seien unbegründet, eine Genehmigung für eine solche Maßnahme werde auf keinen Fall erteilt, keine über die Wirkungen der Planfeststellung hinausgehende und davon unabhängige Verpflichtungserklärung enthielten, sondern lediglich der Begründung der Entscheidung über die Zulassung der Startbahn 18 West dienen sollte. Inwieweit sich aus der von der Beschwerde angeführten öffentlichen Äußerung des zuständigen Ministers, die ebenfalls bereits Gegenstand der Musterverfahren war, anderes ergeben könnte, hat die Klägerin nicht dargelegt.
Rz. 33
c) Da es der Beschwerde somit nicht gelingt, das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen einer Entscheidung nach § 93a Abs. 2 Satz 1 VwGO mit Erfolg in Frage zu stellen, geht auch ihre Rüge ins Leere, das Absehen von mündlicher Verhandlung sei durch keine Gesetzesnorm gedeckt. Der insoweit gerügte Verstoß gegen § 96 Abs. 1, § 101 Abs. 1 und § 108 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor.
Rz. 34
Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Fundstellen
Haufe-Index 10874590 |
ZLW 2017, 548 |