Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Urteil vom 11.12.2008; Aktenzeichen 20 A 1091/07) |
Tenor
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezember 2008 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 500 000 € festgesetzt.
Tatbestand
I
Rz. 1
Die Klägerin, die …, begehrt als Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundesbahn die Feststellung, dass die beklagte Stadt Castrop-Rauxel verpflichtet ist, eine Kreuzungsvereinbarung zu erfüllen, die sie und die Deutsche Bundesbahn abgeschlossen haben.
Rz. 2
Die Klägerin betreibt die Emschertalbahn Herne-Dortmund. Die Bahnstrecke kreuzt im Stadtgebiet der Beklagten höhengleich die Münsterstraße, die hier ursprünglich die Ortsdurchfahrt einer Landstraße darstellte. Unter dem 18. Dezember 1973/29. April 1974 schlossen die Deutsche Bundesbahn und die Beklagte eine Vereinbarung nach § 5 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz – EKrG). Nach § 1 dieser Vereinbarung sollte die Ortsdurchfahrt der Landstraße entsprechend einem Bebauungsplan der Beklagten verlegt werden und die Bahnstrecke an einer anderen Stelle in Gestalt einer Straßenüberführung kreuzen. Nach Inbetriebnahme dieser Straßenüberführung sollten der Bahnübergang Münsterstraße (und ein weiterer Bahnübergang Gaswerkstraße) aufgehoben und dort für den Fußgängerverkehr eine Eisenbahnüberführung errichtet werden. Die Kosten sollten nach § 5 der Vereinbarung zu je einem Drittel die Deutsche Bundesbahn, die Beklagte und der Bund tragen. Der beigeladene Bundesverkehrsminister erteilte die deshalb nach § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG erforderliche Genehmigung.
Rz. 3
Durch Beschluss vom 11. Januar 1974 stellte die Deutsche Bundesbahn (Bundesbahndirektion Essen) den Plan für den Neubau einer Straßenüberführung im Zuge der verlegten Ortsdurchfahrt der Landstraße sowie für die Errichtung einer Fußgängerunterführung an der Münsterstraße und für die Aufhebung der Bahnübergänge Münsterstraße und Gaswerkstraße fest. In der Folgezeit wurde die Ortsdurchfahrt der Landstraße unter Errichtung der vorgesehenen Straßenüberführung verlegt und der Bahnübergang Gaswerkstraße geschlossen. Der Bahnübergang Münsterstraße blieb hingegen bestehen. Er wird weiter von Kraftfahrzeugen und Fußgängern benutzt.
Rz. 4
Durch Beschluss vom 13. Januar 1984 stellte die Deutsche Bundesbahn (Bundesbahndirektion Essen) einen Plan fest, der vorsah, den Bahnkörper in dem hier interessierenden Streckenabschnitt auf einer Länge von ca. 1,1 km um bis zu 3 m anzuheben und im Bereich der Münsterstraße eine Eisenbahnüberführung (Brücke) über die Münsterstraße zu errichten. Gegen diesen Planfeststellungsbeschluss erhoben Anwohner Klage. Das nunmehr zuständige Eisenbahn-Bundesamt hob den Planfeststellungsbeschluss vom 13. Januar 1984 im Jahre 1996 deshalb auf.
Rz. 5
Die Deutsche Bundesbahn und später die Klägerin als deren Rechtsnachfolgerin verlangten von der Beklagten die vollständige Schließung des Bahnübergangs. Die Beklagte lehnte dies ab und strebte ihrerseits eine Änderung der Kreuzungsvereinbarung an. Die Verhandlungen blieben ohne Erfolg.
Rz. 6
Durch Bescheid vom 10. Februar 2003 widerrief der beigeladene Bundesverkehrsminister seine Genehmigung der Kreuzungsvereinbarung rückwirkend. Er forderte die Klägerin und die Beklagte auf, den bereits geleisteten Kostenbeitrag des Bundes zurückzuzahlen: Der mit der Auszahlung der Bundesmittel verfolgte Zweck sei nicht eingetreten, weil der Bahnübergang Münsterstraße entgegen der Vereinbarung nicht geschlossen worden sei. Sowohl die Klägerin als auch die Beklagte erhoben gegen den Bescheid vom 10. Februar 2003 jeweils Klage. Auf Antrag der jeweiligen Beteiligten ordnete das Verwaltungsgericht in beiden Klageverfahren deren Ruhen an.
Rz. 7
Im April 2004 hat die Klägerin Klage mit dem Antrag erhoben, festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Kreuzungsvereinbarung zu erfüllen und nach Maßgabe dieser Vereinbarung den Bahnübergang Münsterstraße in Castrop-Rauxel zu schließen und die damit zusammenhängenden Baumaßnahmen durchzuführen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die beantragte Feststellung getroffen. Das Oberverwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung unter anderem ausgeführt: Die Möglichkeit einer Leistungsklage stehe der Zulässigkeit der erhobenen Feststellungsklage nicht entgegen. Die Beklagte sei verpflichtet, die Kreuzungsvereinbarung zu erfüllen. Diese sei wirksam, obwohl der Beigeladene seine Genehmigung inzwischen widerrufen habe. Die Genehmigung sei keine Wirksamkeitsvoraussetzung einer Kreuzungsvereinbarung. Im Übrigen seien gegen den Widerruf Klagen erhoben worden, die aufschiebende Wirkungen entfalteten. Die Beklagte habe keinen Anspruch auf Anpassung der Kreuzungsvereinbarung nach § 60 Abs. 1 VwVfG. Ihr sei ein Festhalten am Vertrag zumutbar. Der Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 bilde zwar ein Element der Geschäftsgrundlage der Kreuzungsvereinbarung. Er habe jedoch seine Wirksamkeit nicht verloren und decke nach wie vor die erforderlichen Maßnahmen zu ihrer Umsetzung.
Rz. 8
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beklagten.
Entscheidungsgründe
II
Rz. 9
Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Rz. 10
1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Rz. 11
a) Die Beklagte wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
ob sich der in § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG statuierte Genehmigungsvorbehalt nur auf die Kostenbeteiligung des Bundes oder auch auf die Art, den Umfang und die Durchführung der vereinbarten Maßnahmen bezieht.
Rz. 12
Die Frage wäre in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig und rechtfertigt deshalb nicht die Zulassung der Revision.
Rz. 13
Nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts bezieht sich der Genehmigungsvorbehalt in § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG nicht auf die Kreuzungsvereinbarung insgesamt, sondern nur auf die Kostenregelung zu Lasten des Bundes (oder eines Landes). Ob diese Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG zutrifft, wäre im Revisionsverfahren nicht zu entscheiden. Von Bedeutung ist diese Frage nur mit Blick auf den Widerruf der Genehmigung, den der Beigeladene ausgesprochen hat. Das Oberverwaltungsgericht hat indes selbstständig tragend darauf abgestellt, dass der Widerruf der Genehmigung schon deshalb nicht zur Unwirksamkeit der Vereinbarung insgesamt führt, weil der Widerruf seinerseits noch nicht wirksam ist. Sowohl die Klägerin als auch die Beklage haben gegen den Widerruf der Genehmigung Anfechtungsklage erhoben. Ihr kommt aufschiebende Wirkung zu, weil der Beigeladene die sofortige Vollziehung des Widerrufs nicht angeordnet hat. Damit war im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts von einer weiterhin wirksamen Genehmigung der Vereinbarung auszugehen, mit der Folge, dass diese selbst nicht mangels Genehmigung unwirksam ist.
Rz. 14
Gegen diese selbstständig tragende Erwägung des Oberverwaltungsgerichts hat die Beklagte keine durchgreifenden Revisionszulassungsgründe vorgebracht.
Rz. 15
Deshalb wäre auch die weitere sich daran anschließende Frage nicht entscheidungserheblich, ob eine Kreuzungsvereinbarung insgesamt unwirksam ist, wenn die Regelung über den Kostenbeitrag des Bundes mangels einer Genehmigung des Bundesverkehrsministers unwirksam ist. Träfe die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zu, dass die Genehmigung des Bundesverkehrsministers nach § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG sich auf die Kostenregelung zu Lasten des Bundes beschränkt, kann sich bei Fehlen der Genehmigung die Frage stellen, ob die Unwirksamkeit der Teilregelung zur Gesamtnichtigkeit oder nur zur Teilnichtigkeit der Vereinbarung führt. Dies dürfte davon abhängen, ob die Beteiligten die Kreuzungsvereinbarung auch ohne eine Kostenbeteiligung des Bundes abgeschlossen hätten. Dieser Frage musste das Oberverwaltungsgericht jedoch so lange nicht nachgehen, als der Widerruf der Genehmigung noch nicht wirksam ist.
Rz. 16
b) Aus demselben Grund ist auch die weiter aufgeworfene Frage nicht klärungsfähig,
ob sich der Widerruf der Genehmigung des Bundesministers für Verkehr im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 EKrG auf den Fortbestand der Kreuzungsvereinbarung im Übrigen und damit auf die Verpflichtung der übrigen Vertragsparteien zur Durchführung der in einer Kreuzungsvereinbarung geregelten baulichen Maßnahmen in der Weise auswirkt, dass auch die Ausführung der baulichen Maßnahmen nicht mehr von einer Vertragspartei verlangt werden kann, oder ob es bei der Verpflichtung zur Erfüllung der Kreuzungsvereinbarung auch ungeachtet der fehlenden weiteren Verpflichtung des Bundes zur Kostentragung verbleibt.
Rz. 17
Die Beklagte meint, allein infolge des Widerrufs der Genehmigung hätten sich die Verhältnisse, die für den Abschluss der Vereinbarung maßgebend gewesen seien, so wesentlich geändert, dass ihr ein Festhalten an der Vereinbarung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht mehr zumutbar sei.
Rz. 18
Dies ändert zum einen nichts an der Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Widerruf der Genehmigung noch nicht wirksam ist und deshalb auch noch keine Änderung der Verhältnisse durch Wegfall einer Kostenbeteiligung des Bundes herbeigeführt hat. Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht durchaus erörtert, ob der Widerruf der Genehmigung eine wesentliche Änderung der Verhältnisse darstellt, die der Beklagten ein Festhalten an der Vereinbarung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG unzumutbar macht. Es hat angenommen, die Beklagte verstoße gegen Treu und Glauben, wenn sie sich von der Vereinbarung wegen des Widerrufs der Genehmigung lösen wolle. Sie habe den Widerruf der Genehmigung dadurch herbeigeführt, dass sie entgegen ihrer Verpflichtung die Vereinbarung nicht erfüllt habe. Sie könne deshalb aus den Folgen eines Widerrufs, der durch ihr objektiv pflichtwidriges Untätigbleiben veranlasst sei, keine ihr günstigen Folgen herleiten. Diese auf den Einzelfall bezogenen Erwägungen werfen keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf auf. Jedenfalls hat die Beklagte sich nicht mit der Begründung des Oberverwaltungsgerichts dafür auseinandergesetzt, warum sie keine Anpassung der Vereinbarung verlangen kann, wenn sich die Teilregelung über die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Maßnahme als unwirksam erweist. Sie hat deshalb auch nicht dargelegt, dass sich insoweit noch klärungsbedürftige Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen.
Rz. 19
c) Die Beklagte möchte ferner die Fragen geklärt wissen,
ob es einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zugemutet werden kann, eine über Jahrzehnte einvernehmlich nicht umgesetzte Kreuzungsvereinbarung im Falle entgegenstehender städtebaulicher Entwicklung noch umzusetzen, insbesondere dann, wenn die Umsetzung nur deshalb unterblieben ist, weil eine wechselnde Planung des anderen Vertragspartners entgegenstand, oder ob in solchen Fällen ein Anspruch auf Vertragsanpassung im Sinne des § 60 VwVfG besteht,
ob es insbesondere Gemeinden zugemutet werden kann, mehrere Jahrzehnte alte Vereinbarungen, deren Umsetzung steckengeblieben ist, ungeachtet der inzwischen eingetretenen städtebaulichen Entwicklung noch umzusetzen,
ob es umgekehrt einem Planungsträger zugemutet werden kann, die weitere städtebauliche Entwicklung so lange offenzuhalten und damit im Ergebnis zu suspendieren, bis abschließende Klarheit über die weiteren Planungsabsichten des Vertragspartners besteht,
ob es ausschließlich in die Risikosphäre einer Kommune fällt, wenn eine Kreuzungsvereinbarung durch geänderte Planung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens nicht zeitnah zum Abschluss der Vereinbarung umgesetzt werden kann und sich deshalb im Falle einer Jahrzehnte später erfolgenden Umsetzung gravierende städtebauliche Nachteile ergeben,
ob sich bei Altplanungen veränderte Kostenanforderungen zur Umsetzung dieser Maßnahmen auf die Zumutbarkeit der weiteren Vertragserfüllung derart auswirken können, dass eine Vertragsanpassung bzw. Aufhebung verlangt werden kann, wenn einvernehmlich über einen längeren Zeitraum wegen veränderter Planungen des Infrastrukturunternehmens von der Umsetzung abgesehen wurde,
ob dies auch dann gilt, wenn die Verzögerung der Umsetzung von beiden Vertragspartnern zu vertreten ist.
Rz. 20
Diese Fragen können der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung verleihen, weil sie in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig sind.
Rz. 21
Haben die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgeblich gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen. Welche Verhältnisse für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgeblich waren und wann eine Änderung dieser Verhältnisse so wesentlich ist, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen Regelung nicht zuzumuten ist, hängt von den Einzelheiten des jeweiligen Sachverhalts ab. Allgemeingültige, über den Einzelfall hinausweisende Aussagen, wie sie für die Annahme einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache erforderlich sind, lassen sich regelmäßig nicht treffen. Zwar mag es sein, dass für bestimmte Arten von Verträgen, wie hier Kreuzungsvereinbarungen, typischerweise auftretende Veränderungen der Verhältnisse bestimmt werden können, von denen sich dann in verallgemeinerungsfähiger Weise sagen lässt, dass sie eine wesentliche Veränderung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG darstellen. Dass hier in einem Revisionsverfahren derartige verallgemeinerungsfähige Aussagen möglich wären, hat die Beklagte indes mit ihrer Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt. Ihre Beschwerdebegründung macht vielmehr das Gegenteil anschaulich. Die Beklagte greift in diesem Abschnitt ihrer Beschwerdebegründung allein die tatsächliche Würdigung des Einzelfalles durch das Oberverwaltungsgericht an. Sie setzt dieser Würdigung abweichende tatsächliche Feststellungen und insbesondere eine andere Bewertung des Sachverhalts entgegen. Auf diese Weise lässt sich die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nicht dartun.
Rz. 22
Es liegt auf der Hand, dass es für eine wesentliche Änderung der Verhältnisse und für die Zumutbarkeit oder Unzumutbarkeit eines Festhaltens an der ursprünglichen Regelung darauf ankommen kann, warum die Regelung über lange Zeit nicht umgesetzt wurde, welche städtebaulichen Maßnahmen in dieser Zeit verwirklicht wurden, inwieweit diese für ihr Funktionieren auf die Beibehaltung des Bahnübergangs angewiesen sind und ob die Gemeinde ihre städtebauliche Planung auf eigenes Risiko ins Werk gesetzt hat, also damit rechnen musste, dass die Vereinbarung über die Schließung des Bahnübergangs noch umgesetzt wird. In einem Revisionsverfahren ließe sich nur sagen, dass diesen Umständen nach Maßgabe des jeweiligen Einzelfalles Bedeutung zukommen kann. Das ist in seinem rechtlichen Ausgangspunkt nicht klärungsbedürftig und wird namentlich in dem angefochtenen Urteil nicht bestritten.
Rz. 23
Auch das Oberverwaltungsgericht ist vielmehr von der möglichen Bedeutung dieser Umstände für die Anwendung des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ausgegangen. Allerdings hat es dabei in Auslegung der hier geschlossenen Vereinbarung und in Würdigung der Umstände ihres Zustandekommens festgestellt, dass ein bestimmtes städtebauliches Umfeld nicht zu den Verhältnissen gehört, die für den Inhalt der Kreuzungsvereinbarung maßgeblich waren. An diese im tatsächlichen Bereich liegende Feststellung wäre der Senat im Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Er müsste deshalb davon ausgehen, dass städtebauliche Entwicklungen im Umfeld des Bahnübergangs schon nicht die Verhältnisse berührt haben, deren Änderung einen Anpassungsanspruch nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erst auslösen kann.
Rz. 24
d) Für grundsätzlich bedeutsam hält die Beklagte die weitere Frage,
ob es mit § 75 Abs. 4 VwVfG und § 18c Nr. 4 Halbs. 2 AEG vereinbar ist, wenn mehrere Maßnahmen an unterschiedlichen Orten ohne zwingende sachliche Verknüpfung in einem Abstand von mehr als 30 Jahren ausgeführt werden.
Rz. 25
Diese Frage ist nicht klärungsfähig, weil sie einen Sachverhalt voraussetzt, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat. Auf der Grundlage der bindenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist die Frage nicht klärungsbedürftig, weil sich die Antwort unmittelbar aus dem Gesetz ergibt.
Rz. 26
Die Frage baut auf der Annahme des Oberverwaltungsgerichts auf, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 zwar einerseits wesentliche Vertragsgrundlage im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist, seine Unwirksamkeit also eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne dieser Vorschrift darstellen würde, dass er aber andererseits trotz Zeitablaufs weiterhin wirksam ist. Insoweit unterstellt das Oberverwaltungsgericht zu Gunsten der Beklagten, dass § 75 Abs. 4 VwVfG auf den Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 überhaupt anwendbar ist, obwohl er bei Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits bestandskräftig war und für eisenbahnrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse eine dem § 75 Abs. 4 VwVfG vergleichbare Regelung bis dahin fehlte.
Rz. 27
Nach § 75 Abs. 4 VwVfG tritt ein Planfeststellungsbeschluss außer Kraft, wenn mit der Durchführung des Plans nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses begonnen worden ist.
Rz. 28
Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, der Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 sei nicht nach § 75 Abs. 4 VwVfG außer Kraft getreten, weil mit der Durchführung des Plans innerhalb der dort vorgesehenen Frist begonnen worden sei. Der festgestellte Plan sah einerseits eine Straßenüberführung für die verlegte Ortsdurchfahrt der Landstraße und andererseits die Aufhebung des Bahnübergangs Münsterstraße nebst Errichtung einer Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr vor. Die Straßenüberführung für die verlegte Ortsdurchfahrt der Landstraße ist errichtet worden. Hierin hat das Oberverwaltungsgericht den Beginn einer Durchführung des Plans gesehen. Das wirft klärungsbedürftige Fragen nicht auf.
Rz. 29
§ 75 Abs. 4 VwVfG stellt allein darauf ab, ob mit der Durchführung des festgestellten Plans begonnen worden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, der Planfeststellungsbeschluss umfasse hier eine Gesamtheit von Maßnahmen, die inhaltlich und funktional derart miteinander zusammenhängen und aufeinander bezogen seien, dass sie sich trotz ihrer räumlichen Trennung zu einem einheitlichen Vorhaben der Neugestaltung der Kreuzungsanlagen im betreffenden Raum zusammenfügen. Diese Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist eine tatsächliche Feststellung, an die der Senat im Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden wäre. Danach sind die Straßenüberführung im Zuge der verlegten Landstraße einerseits und die Schließung des Bahnübergangs Münsterstraße mit einer Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr andererseits nicht zwei selbstständige Vorhaben, die nur zufällig unter dem Dach eines Planfeststellungsbeschlusses verbunden worden sind. Straßenüberführung im Zuge der verlegten Ortsdurchfahrt und Schließung des Bahnübergangs Münsterstraße mit den dazugehörigen weiteren Maßnahmen sind vielmehr ein einheitliches Vorhaben, das in einem einheitlichen Plan zur Entscheidung gestellt und durch Planfeststellungsbeschluss zugelassen worden ist. Mit der Durchführung dieses einheitlichen Plans ist mit Errichtung der Straßenüberführung im Zuge der verlegten Landstraße begonnen worden.
Rz. 30
Unerheblich ist, ob seinerzeit die Maßnahmen auch getrennt hätten geplant und festgestellt werden können. Für § 75 Abs. 4 VwVfG ist allein der Plan maßgeblich, den der Vorhabenträger tatsächlich aufgestellt und den die Planfeststellungsbehörde festgestellt hat.
Rz. 31
Unerheblich ist ferner, ob der Planfeststellungsbeschluss den jetzt maßgeblichen Anforderungen an die Zulassung des Vorhabens genügt. Das im Sinne des § 75 Abs. 4 VwVfG begonnene Vorhaben kann zu Ende verwirklicht werden, unabhängig davon, ob das Vorhaben jetzt noch zugelassen werden könnte. § 75 Abs. 4 VwVfG ist kein rechtliches Instrument dafür, inzwischen geänderte rechtliche Anforderungen gegen einen bestandskräftig gewordenen Planfeststellungsbeschluss durchzusetzen.
Rz. 32
e) Die Beklagte möchte schließlich die Frage geklärt wissen,
ob ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, dann im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVfG endgültig aufgegeben worden ist, wenn ein wesentlich verändertes Vorhaben vom Vorhabenträger zur Genehmigung gestellt worden ist, das das bisherige Vorhaben ersetzen soll, und die zuständige Behörde den hierzu erforderlichen Planfeststellungsbeschluss erlassen hat.
Rz. 33
Die Frage ist nicht klärungsbedürftig. Die Antwort auf sie ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz.
Rz. 34
Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hat die Planfeststellungsbehörde einen Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben wird. Die Beklagte meint, mit dem Planfeststellungsbeschluss vom 13. Januar 1984 sei das Vorhaben endgültig aufgegeben worden, das Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses vom 11. Januar 1974 gewesen sei.
Rz. 35
§ 77 Abs. 1 Satz 1 VwVfG verlangt, dass ein Vorhaben endgültig aufgegeben worden ist. Die Vorschrift stellt damit auf den Willen des Vorhabenträgers ab. Dieser braucht nicht ausdrücklich erklärt zu werden. Die endgültige Aufgabe des Vorhabens kann sich auch aus objektiven Umständen ergeben. Dann sind gegenteilige Beteuerungen des Vorhabenträgers unerheblich, er wolle das Vorhaben noch durchführen.
Rz. 36
Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Deutsche Bundesbahn das Vorhaben “Aufhebung des Bahnübergangs Münsterstraße mit Schaffung einer Eisenbahnüberführung für den Fußgängerverkehr” nicht endgültig aufgegeben hat. Es musste auf einen Willen zur endgültigen Aufgabe des Vorhabens nicht zwingend daraus schließen, dass die Deutsche Bundesbahn als Vorhabenträgerin für ein geändertes Vorhaben, das das ursprüngliche Vorhaben ersetzen sollte, einen Plan aufgestellt und das Vorhaben durch einen Planfeststellungsbeschluss zugelassen hat. Vielmehr kann der Vorhabenträger in einem solchen Fall an dem ursprünglichen Vorhaben für den Fall festhalten, dass sich das geänderte Vorhaben nicht verwirklichen lässt. Das gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – der Planfeststellungsbeschluss für das geänderte Vorhaben nicht bestandskräftig wird, sondern von Drittbetroffenen angefochten wird.
Rz. 37
Im Übrigen bedarf keiner Klärung, ob es der Beklagten überhaupt weiterhülfe, wenn die Voraussetzungen des § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bezogen auf den Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 mit Erlass des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1984 vorgelegen hätten. Denn mit der endgültigen Aufgabe eines Vorhabens durch den Vorhabenträger wird der Planfeststellungsbeschluss nicht automatisch unwirksam. Gibt der Vorhabenträger das Vorhaben endgültig auf, ist die Planfeststellungsbehörde vielmehr verpflichtet, den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben. Zu einer solchen Aufhebung ist es nicht gekommen. Damit ist die hier allein interessierende Folge nicht herbeigeführt worden, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 unwirksam geworden und damit eine wesentliche Änderung der Verhältnisse eingetreten ist.
Rz. 38
2. Das angefochtene Urteil weicht nicht im Verständnis von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab, die die Beklagte in ihrer Beschwerde bezeichnet hat.
Rz. 39
a) Die Beklagte entnimmt dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Juli 2000 – BVerwG 7 C 3.00 – (BVerwGE 111, 306 = Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 133) die abstrakten Rechtssätze, Feststellungsklagen, die von Privatpersonen gegen den Bund, die Länder oder andere juristische Körperschaften des öffentlichen Rechts anstelle einer an sich gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangigen Leistungsklage erhoben würden, seien gleichwohl regelmäßig deswegen zulässig, weil bei solchen Beklagten angesichts ihrer verfassungsrechtlich verankerten Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) vermutet werden könne, dass sie das ergehende Feststellungsurteil unabhängig von dessen mangelnder Vollstreckbarkeit respektieren würden. Grundlage hierfür sei die Erwartung, dass sich der Streit zwischen den Beteiligten nach dem Ergehen des beantragten Feststellungsurteils auch ohne ein entsprechendes gerichtliches Handlungsgebot endgültig erledigen werde. Dies setze voraus, dass die erstrebte Feststellung, werde sie antragsgemäß getroffen, typischerweise geeignet sei, den zwischen den Beteiligten bestehenden Streit endgültig auszuräumen.
Rz. 40
Die Beklagte hat nicht herausgearbeitet, dass das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz zugrunde gelegt hat. Das Oberverwaltungsgericht geht vielmehr von diesen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage aus. Die Beklagte hält lediglich aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles die Erwartung nicht für berechtigt, mit einem bloßen Feststellungsurteil werde sich der Streit zwischen den Beteiligten erledigen. Mit Angriffen gegen die Anwendung eines als solchen nicht in Frage gestellten Rechtssatzes auf den Einzelfall kann indes eine Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht dargelegt werden.
Rz. 41
Soweit die Beklagte ferner das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Dezember 2000 – BVerwG 11 C 6.00 – (BVerwGE 112, 253 = Buchholz 407.2 § 13 EKrG Nr. 2) anspricht, hat sie bereits keinen abstrakten Rechtssatz herausgearbeitet, dem das Oberverwaltungsgericht mit einem ebensolchen abstrakten Rechtssatz widersprochen hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Urteil ausdrücklich eine Feststellungsklage für zulässig gehalten, wenn mit ihr nach Art eines Grundurteils eine Verpflichtung dem Grunde nach geklärt werden kann, eine Leistungsklage hingegen noch nicht möglich ist, weil die Verpflichtung in ihren Einzelheiten noch nicht feststeht. Hiervon ist auch das Oberverwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil ausgegangen, weil die konkrete Bauausführung Sache der Beklagten sei und nicht von der Klägerin in einem Leistungsantrag hinreichend konkret gefasst werden könnte.
Rz. 42
b) Die Beklagte entnimmt dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004 – BVerwG 4 CN 4.03 – (BVerwGE 120, 239 = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 120) und dem Urteil vom 20. Mai 1999 – BVerwG 4 A 12.98 – (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154) den abstrakten Rechtssatz, einem Planfeststellungsbeschluss fehle die Planrechtfertigung, wenn die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von 10 Jahren ausgeschlossen erscheine. Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass das Oberverwaltungsgericht einen abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, der dem widerspricht. Das Oberverwaltungsgericht hat sich nicht mit der Planrechtfertigung für den Planfeststellungsbeschluss vom 11. Januar 1974 befasst und brauchte dies auch nicht zu tun. Das Bundesverwaltungsgericht hat in den angeführten Urteilen angenommen, dass ein Planfeststellungsbeschluss mangels Planrechtfertigung und ein diesen ersetzender Bebauungsplan mangels Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) rechtswidrig sind, wenn bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses die Verwirklichung des Vorhabens in absehbarer Zeit ausgeschlossen erscheint. Darum ging es hier nicht. Hier ging es hingegen in unmittelbarer Anwendung des § 75 Abs. 4 VwVfG darum, wann ein bestandskräftig gewordener Planfeststellungsbeschluss außer Kraft tritt, wenn später in Teilbereichen mit seiner Verwirklichung tatsächlich nicht begonnen wird.
Rz. 43
Die von der Beklagten angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehen sich ferner nicht auf die Frage, wann ein bestandskräftig gewordener Planfeststellungsbeschluss funktionslos und damit rechtlich obsolet wird. Schon deshalb ist das Oberverwaltungsgericht mit seinen Ausführungen zur Funktionslosigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen. Die Voraussetzungen der Funktionslosigkeit sind andere als die Voraussetzungen der Planrechtfertigung.
Rz. 44
3. Die geltend gemachten Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen nicht vor.
Rz. 45
a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht seine Pflicht verletzt, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären (§ 86 Abs. 1 VwGO). Inwieweit das Tatsachengericht den Sachverhalt aufzuklären hat, richtet sich nach seiner materiellrechtlichen Rechtsauffassung. Die Rüge einer Verletzung der Aufklärungspflicht ist deshalb nur begründet, wenn das Oberverwaltungsgericht einen Sachverhalt nicht aufgeklärt hat, auf den es von seiner materiellrechtlichen Rechtsauffassung aus entscheidungserheblich ankam.
Rz. 46
Das Oberverwaltungsgericht musste von seiner materiellrechtlichen Auffassung aus nicht im Einzelnen feststellen, welche städtebauliche Entwicklung die Umgebung des Bahnübergangs seit 1974, dem Abschluss der Kreuzungsvereinbarung, genommen hatte. Das Oberverwaltungsgericht hat in Auslegung der Kreuzungsvereinbarung und unter Würdigung der Umstände ihres Zustandekommens festgestellt, dass ein bestimmtes städtebauliches Umfeld nicht zu den Verhältnissen gehört, die für den Abschluss der Vereinbarung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG maßgeblich waren. Hiervon ausgehend ist es zu dem Ergebnis gelangt, es sei allein Risiko der Beklagten, welche städtebaulichen Planungen sie in der näheren Umgebung des Bahnübergangs verfolgt. Sie habe zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen dürfen, dass es nicht zu einer Schließung des Bahnübergangs mit Errichtung einer Unterführung für den Fußgängerverkehr kommt. Von diesem rechtlichen Ansatzpunkt ausgehend ist nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts der Beklagten ein Festhalten am Vertrag ungeachtet etwaiger städtebaulicher Veränderungen im Umfeld des Bahnübergangs zumutbar. Eine Aufklärung dieser Veränderungen war deshalb aus der materiellrechtlichen Sicht des Oberverwaltungsgerichts nicht erforderlich.
Rz. 47
Das Oberverwaltungsgericht musste auch nicht weiter nachprüfen, ob aus heutiger fachwissenschaftlicher Sicht eine unterirdische Tunnelröhre noch vertretbar ist. Die Beklagte hatte sich mit der Deutschen Bundesbahn in der Kreuzungsvereinbarung auf eine Unterführung der Eisenbahnstrecke für den Fußgängerverkehr geeinigt. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht verkannt, dass Fußgängertunnel heute möglicherweise kritischer bewertet werden als seinerzeit. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse hat es darin nicht gesehen. Dies ist eine rechtliche Bewertung, die nicht auf einen Fachgutachter übertragen werden kann. Für die Annahme einer mangelnden wesentlichen Änderung reicht die Feststellung aus, dass eine Unterführung für den Fußgängerverkehr nach wie vor eine mögliche Lösung des Verkehrsproblems ist.
Rz. 48
b) Aus denselben Gründen ist die Rüge unbegründet, das Oberverwaltungsgericht habe den Anspruch der Beklagten auf rechtliches Gehör verletzt, weil es den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen nicht nachgegangen ist. Die Beweisanträge zielten auf die Klärung derselben Fragen, auf die es nach der maßgeblichen materiellrechtlichen Sicht des Oberverwaltungsgerichts nicht ankam.
Rz. 49
c) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht den Grundsatz richterlicher Überzeugungsbildung verletzt (§ 108 Abs. 1 VwGO). Soweit die Beklagte diese Rüge erhebt, wendet sie sich tatsächlich gegen die rechtliche Würdigung des Oberverwaltungsgerichts. Ein Verfahrensfehler kann auf diese Weise nicht dargetan werden.
Rz. 50
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Unterschriften
Sailer, Neumann, Schipper
Fundstellen