Entscheidungsstichwort (Thema)
Anfechtung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur wesentlichen Änderung einer Hähnchenmastanlage durch Umweltschutzvereinigung. FFH-Verträglichkeitsprüfung
Leitsatz (amtlich)
Es verstößt nicht gegen Unionsrecht, wenn das Gericht eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung mangels durchgeführter FFH-Verträglichkeitsprüfung (nur) für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt, um so die Nachholung der Verträglichkeitsprüfung zu ermöglichen.
Normenkette
BNatSchG 2009 § 34; EWGRL 43/92 Art 6 Abs. 3; UmwRG § 7 Abs. 5
Verfahrensgang
OVG des Landes Sachsen-Anhalt (Urteil vom 08.06.2018; Aktenzeichen 2 L 11/16) |
VG Magdeburg (Urteil vom 25.11.2015; Aktenzeichen 2 A 214/13 MD) |
Gründe
I
Rz. 1
Der Kläger wendet sich als anerkannte Umweltschutzvereinigung gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur wesentlichen Änderung einer Hähnchenmastanlage.
Rz. 2
Das Verwaltungsgericht hat die Genehmigung mit der Begründung aufgehoben, dass eine FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich gewesen, jedoch nicht durchgeführt worden sei. Auf die Berufung der Beigeladenen hat das Oberverwaltungsgericht das verwaltungsgerichtliche Urteil geändert und festgestellt, dass der Genehmigungsbescheid rechtswidrig und nicht vollziehbar sei.
Rz. 3
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision diesbezüglich nicht zugelassen. Hiergegen wendet sich die Beschwerde des Klägers.
II
Rz. 4
Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Rz. 5
1. Der Frage,
"Ist es mit Art. 6 Abs. 3 der FFH-RL 92/43/EWG bzw. § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG vereinbar, in Anwendung des § 7 Abs. 5 UmwRG von der Aufhebung einer mit den unionsrechtlichen bzw. unionsbasierten Vorschriften unvereinbaren Genehmigung unabhängig vom Vorliegen außergewöhnlicher Umstände abzusehen und eine gerichtlich angefochtene Genehmigung bei festgestellter fehlerhafter habitatschutzrechtlicher Verträglichkeitsprüfung nur für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären, solange der Nachholbarkeit keine von vornherein unüberwindlichen tatsächlichen oder rechtlichen Hindernisse entgegenstehen oder deren Unterlassen nicht auf einem vorsätzlichen, willkürlichen Fehlverhalten oder gar kollusiven Zusammenwirken von Vorhabenträger und Genehmigungsbehörde beruht, das erkennbar der Umgehung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben dient?",
kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu. Sie ist in der Rechtsprechung des Senats bereits geklärt.
Rz. 6
a) Mit Urteil vom 29. Mai 2018 - BVerwG 7 C 18.17 - NVwZ 2018, 1734 Rn. 30 ff. hat der Senat Folgendes ausgeführt:
"Nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG i.d.F. des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298), der nach der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG n.F. auch auf die revisionsgerichtliche Überprüfung des angegriffenen Urteils Anwendung findet, führt die Verletzung materieller Rechtsvorschriften nur dann zur Aufhebung einer behördlichen Entscheidung u.a. nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG n.F., wenn sie nicht durch Entscheidungsergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann.
Diese Vorschrift ist in Anlehnung an die den Grundsatz der Planerhaltung im Planfeststellungsrecht ausformende Bestimmung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ins Gesetz eingefügt worden (BT-Drs. 18/9526 S. 44 f.). Sie regelt die Rechtsfolgen eines festgestellten Rechtsverstoßes abweichend von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Kann ein Rechtsfehler dadurch behoben werden, dass der ansonsten unveränderte Bescheid um weitere Regelungen ergänzt wird, ergeht ein Verpflichtungsurteil, gerichtet auf die erforderliche Ergänzung, die vor allem Schutzauflagen betrifft. Steht hingegen - wie hier - aufgrund des Fehlers der Fortbestand der Erlaubnis als solcher in Frage, kann ein ergänzendes - wiederaufgreifendes - Verfahren dazu dienen, den Fehler zu beseitigen; in diesem Fall stellt das Gericht die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit der Erlaubnis fest und weist die Klage im Übrigen - bezogen auf das in erster Linie verfolgte Aufhebungsbegehren - ab. Wegen der Rechtskraftwirkung des Urteils sind die der Erlaubnis anhaftenden Fehler auf der Grundlage einer umfassenden rechtlichen Prüfung abschließend zu benennen (siehe BVerwG, Beschlüsse vom 20. März 2018 - 9 B 43.16 - juris Rn. 65 und vom 28. Juli 2014 - 7 B 22.13 - UPR 2015, 34 Rn. 5 f., 9 f., jeweils m.w.N.).
Die Regelung begegnet insbesondere in Bezug auf die Fehlerheilung durch ein ergänzendes Verfahren keinen unionsrechtlichen Bedenken. Die Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle der angefochtenen Zulassungsentscheidungen wird nicht erschwert. Denn mit der Rechtswidrigkeitsfeststellung wird effektiver Rechtsschutz in gleicher Weise wie bei einer gerichtlichen Aufhebung der Erlaubnis gewährt; das Vorhaben kann nach der gerichtlichen Entscheidung bis zur Heilung des Fehlers nicht verwirklicht bzw. - wie hier - in der beanstandeten Weise betrieben werden. Es ist unschädlich, dass die Vorschrift keine Vorgaben für das Verfahren der Fehlerheilung enthält. Das ist entbehrlich, weil das ergänzende Verfahren Teil des ursprünglichen Verfahrens ist und folglich die hierfür geltenden fachrechtlichen Bestimmungen einschlägig sind; nach deren Maßgabe richtet sich insbesondere eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung. Schließlich steht einer nachträglichen Heilung das Erfordernis nicht entgegen, dass die Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL vor der Genehmigung des Vorhabens durchzuführen ist; nachfolgende Prüfungen sind danach grundsätzlich unbeachtlich (EuGH, Urteil vom 24. November 2011 - C-404/09 [ECLI:EU:C:2011:768], Kommission/Spanien - Rn. 99, 104). Wie bei Fehlern einer vorher durchzuführenden Umweltverträglichkeitsprüfung, ist eine Behebung des Mangels in einem nach Abschluss des Rechtsstreits stattfindenden ergänzenden Verfahren aber dann nicht ausgeschlossen, wenn dadurch nicht die Möglichkeit eröffnet wird, das Unionsrecht zu umgehen oder nicht anzuwenden, und wenn die nachträgliche Legalisierung die Ausnahme bleibt (vgl. EuGH, Urteile vom 3. Juli 2008 - C-215/06 [ECLI:EU:C:2008:380], Kommission/Irland - Rn. 57 und vom 28. Februar 2018 - C-117/17 [ECLI:EU:C:2018:129], Comune di Castelbellino - Rn. 30). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Beachtung des Unionsrechts ist, wie bereits oben ausgeführt, durch die Rechtswidrigkeitsfeststellung gewährleistet. Die Bestimmungen des § 34 Abs. 2 und 3 BNatSchG über die Verträglichkeitsprüfung als Teil der Zulassungsentscheidung stellen sicher, dass die nachträgliche Fehlerheilung auf Ausnahmesituationen beschränkt bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 36)."
Rz. 7
Hieran hält der Senat fest. Die Beschwerde macht keine Umstände geltend, die eine erneute Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage erforderlich machen.
Rz. 8
b) Insbesondere hängt die Beantwortung der aufgeworfenen Frage nach der in Bezug genommenen Entscheidung nicht davon ab, ob sich das Berufungsgericht im Hinblick auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 24. November 2011 - C-404/09, Kommission/Spanien - zu Recht auf die Besonderheiten des Vertragsverletzungsverfahrens berufen konnte. Denn der Senat geht unabhängig von der Verfahrensart davon aus, dass diese Rechtsprechung der Nachholung der Verträglichkeitsprüfung im Rahmen des § 7 Abs. 5 UmwRG nicht entgegensteht.
Rz. 9
c) Auch aus der Entscheidung des EuGH vom 7. November 2018 - C-293/17 [ECLI:EU:C:2018:882], Coöperatie Mobilisation for the Environment und Vereniging Leefmilieu - ergibt sich nichts Abweichendes. Der EuGH wiederholt hier seine bisherige Rechtsprechung, welche der Senat in seinem Urteil vom 29. Mai 2018 - BVerwG 7 C 18.17 - in Bezug genommen hat und wonach gemäß Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der FFH-RL kein Projekt, das das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen könnte, ohne eine vorherige Verträglichkeitsprüfung genehmigt werden kann (Rn. 75). Hierin liegt keine neue Erkenntnis, die zu einem anderen Verständnis des Unionsrechts führte. Dies gilt auch für die nach der Rechtsprechung des EuGH zulässigen Ausnahmen.
Rz. 10
d) Eine grundsätzliche Bedeutung kann auch nicht insoweit angenommen werden, als die Beschwerde darauf abstellt, dass § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG die Frage der Fehlerbehebung nicht davon abhängig mache, dass das Projekt noch nicht verwirklicht worden sei. Soweit dieser Umstand, wie von der Beschwerde angeführt, für die Gefahr der Umgehung von Unionsrecht von Bedeutung sein sollte, ist diese Frage hier nicht klärungsbedürftig, weil die geplante Geflügelmastanlage der Beigeladenen noch nicht in Betrieb genommen worden und die Genehmigung nach der Entscheidung des Berufungsgerichts nicht vollziehbar ist. Damit ist sichergestellt, dass ein Vorhaben bei Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht verwirklicht werden und Unionsrecht somit nicht umgangen werden kann (s.o., Rn. 8).
Rz. 11
e) Die Beschwerde beanstandet in diesem Zusammenhang des Weiteren, die Regelung des § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG führe dazu, dass bei der Rechtswidrigerklärung - im Gegensatz zur Aufhebung der Genehmigung - die Rechtmäßigkeit der Entscheidung womöglich zu einem anderen Zeitpunkt zu beurteilen sei als der bereits bestandskräftige Teil der Entscheidung. Somit habe § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG eine materiell-rechtliche Wirkung, die fachgesetzlich nicht vorgesehen sei.
Rz. 12
Die Beschwerde versäumt es in diesem Zusammenhang bereits darzulegen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), inwieweit sich aus den geschilderten Umständen ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 FFH-RL oder gegen § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG ergibt. Hieraus soll nach der Formulierung der aufgeworfenen Rechtsfrage jedoch die rechtsgrundsätzliche Bedeutung herrühren. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass dann, wenn die Planfeststellungsbehörde ihre Entscheidung im ergänzenden Verfahren auf veränderte tatsächliche oder rechtliche Verhältnisse stützt und auf der Grundlage einer Aktualisierung der Beurteilungsgrundlagen eine Neubewertung der Verträglichkeitsuntersuchung vornimmt, der Zeitpunkt der Aktualisierung maßgeblich ist (BVerwG, Urteile vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 31, 131 ff., vom 14. April 2010 - 9 A 5.08 - BVerwGE 136, 291 Rn. 29 und vom 15. Juli 2016 - 9 C 3.16 - Buchholz 406.403 § 34 BNatSchG 2010 Nr. 14 Rn. 42 f.).
Rz. 13
f) Der weitere Einwand der Beschwerde, die Verpflichtung der Gerichte, den angefochtenen Verwaltungsakt vollumfänglich zu prüfen, verursache zu hohe Kosten der Beweiserhebung und verstoße damit gegen die Aarhus-Konvention, legt ebenfalls nicht dar, inwieweit sich hieraus der für rechtsgrundsätzlich erachtete Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 FFH-RL oder gegen § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG ergeben soll. Sollte der Einwand so zu verstehen sein, dass die Beschwerde die Frage aufwirft, ob die Verpflichtung der Gerichte, den angefochtenen Verwaltungsakt vollumfänglich zu prüfen, gegen Vorgaben der Aarhus-Konvention verstößt, Verfahren nicht übermäßig teuer durchzuführen, kommt dieser keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu. Der EuGH hat insoweit bereits entschieden, dass die Kosten eines Rechtsstreits in diesem Zusammenhang nicht die finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen übersteigen und in keinem Fall objektiv unangemessen sein dürfen. Nationale Prozesskostenhilfesysteme, die Bedeutung des Rechtsstreits für den Antragsteller sowie für den Umweltschutz und die Komplexität des geltenden Rechts und des anwendbaren Verfahrens dürfen bei der Beurteilung der Angemessenheit der Kosten berücksichtigt werden (EuGH, Urteil vom 11. April 2013 - C-260/11 [ECLI:EU:C:2013:221] - NVwZ 2013, 855 Rn. 38, 40, 42).
Rz. 14
Danach ist es bei der gegebenen Komplexität immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren auch unter prozessökonomischen Gesichtspunkten geboten, das über den Streitstoff in einem Verfahren konzentriert entschieden wird und nicht nacheinander mehrere Verfahren durchgeführt werden müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2018 - 9 A 12.17 - DVBl. 2018, 1232 Rn. 7). Hierdurch entstehende (Mehr-)Kosten sind nicht als unangemessen anzusehen, weil sie gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG nur entstehen können, wenn die beanstandeten Mängel durch eine Entscheidungsergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Ist dies von vornherein ausgeschlossen, ist die Genehmigung in Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.
Rz. 15
2. Die weitere Frage,
"Ist es mit Art. 6 Abs. 3 der FFH-RL 92/43/EWG bzw. § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG vereinbar, in Anwendung des § 4 Abs. 1b UmwRG von der Aufhebung einer mit den unionsrechtlichen bzw. unionsbasierten Vorschriften unvereinbaren Genehmigung unabhängig vom Vorliegen außergewöhnlicher Umstände abzusehen und eine gerichtlich angefochtene Genehmigung bei festgestellter fehlender habitatschutzrechtlicher Verträglichkeitsprüfung nur für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären, solange der Nachholbarkeit keine von vornherein unüberwindlichen tatsächlichen oder rechtlichen Hindernisse entgegenstehen oder deren Unterlassen nicht auf einem vorsätzlichen, willkürlichen Fehlverhalten oder gar kollusiven Zusammenwirken von Vorhabenträger und Genehmigungsbehörde beruht, das erkennbar der Umgehung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben dient?",
ist von der Beschwerde hilfsweise für den Fall aufgeworfen worden, dass eine unterbliebene FFH-Verträglichkeitsprüfung als Verfahrensfehler eingeordnet werde. Schon nach Auffassung der Beschwerde sind hier dieselben Umstände maßgeblich, sodass auch insoweit keine grundsätzliche Bedeutung anzunehmen ist.
Rz. 16
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Fundstellen
JZ 2019, 752 |
NuR 2019, 628 |
VR 2019, 431 |
UPR 2019, 390 |
ZNER 2019, 339 |
AuUR 2019, 318 |