Verfahrensgang
OVG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 06.11.2019; Aktenzeichen 8 C 10240/18.OVG) |
Tenor
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. November 2019 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25 000 € festgesetzt.
Gründe
Rz. 1
Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
Rz. 2
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
Rz. 3
1. Die Fragen,
Ist § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG in unions- und völkerrechtskonformer Auslegung im Lichte von Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2014/52/EU so auszulegen, dass die Schwere eines Verfahrensfehlers (hier: unterlassene erneute Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Fachbeitrag nach der WRRL) danach beurteilt werden muss, ob er der Öffentlichkeit zumindest teilweise das Recht auf Information und/oder das Recht auf Äußerung vor Erlass der Entscheidung über das Vorhaben genommen hat, und im Falle einer Verletzung solcher Rechte eine Ergebnisrelevanz des Fehlers im Sinne des § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG zu vermuten ist?
Falls die vorgenannte Frage zu verneinen ist:
Kann ein Einfluss des Fehlers der unterbliebenen erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung auf das Ergebnis der Entscheidung im Sinne des § 46 VwVfG allein wegen der besonderen, ein hoch spezialisiertes Fachwissen erfordernden Thematik eines Fachbeitrags nach Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie i.V.m. § 27 Abs. 1 und 2, §§ 28 und 47 Abs. 1 WHG ausgeschlossen werden, weil sich damit die Annahme verbinden lässt, dass im Rahmen einer allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung keine anderen oder zusätzlichen beachtlichen Einwendungen zu dem Fachbeitrag vorgebracht worden wären, als im Rahmen einer durchgeführten ergänzenden Behörden- und Verbändebeteiligung?
rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Die erste Frage enthält zwei Teilfragen, von denen sich die erste auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens (bejahend) beantworten lässt (a); die zweite Teilfrage und die 2. Frage richten sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalles und entziehen sich einer rechtsgrundsätzlichen Klärung (b).
Rz. 4
a) Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit der Auslegung des § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG bereits ausführlich - unter Beachtung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - befasst:
Rz. 5
So hat zunächst der 4. Senat mit Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - (BVerwGE 154, 73 Rn. 42 ff.) die Vorschrift dahin ausgelegt, dass der Gesetzgeber damit dreierlei geregelt hat: Zum einen hat er klargestellt, dass § 46 VwVfG für nicht unter § 4 Abs. 1 UmwRG n.F. fallende - relative - Verfahrensfehler weiterhin maßgeblich ist mit der Folge, dass eine Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein wegen dieses Fehlers beansprucht werden kann, wenn offensichtlich ist, dass der Fehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Zum Zweiten hat er die nach § 86 VwGO bestehende Pflicht des Gerichts zur Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen hervorgehoben, die es im vorliegenden Zusammenhang gebietet, zu untersuchen, ob es offensichtlich ist, dass die angegriffene Entscheidung ohne den vom Kläger geltend gemachten Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre. Dabei ist es Sache des Gerichts, unter anderem auch die Schwere des geltend gemachten Verfahrensfehlers zu gewichten und insbesondere zu prüfen, ob dieser Fehler der betroffenen Öffentlichkeit eine der Garantien genommen hat, die geschaffen wurden, um ihr im Einklang mit den Zielen der UVP-Richtlinie Zugang zu Informationen und die Beteiligung am Entscheidungsprozess zu ermöglichen (EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Altrip - Rn. 54). Zum Dritten hat der Gesetzgeber die Folgen eines non liquet geregelt.
Rz. 6
Dieser Auslegung des § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG hat sich der 9. Senat - unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das vorgenannte Urteil des 4. Senats sowie das Altrip-Urteil des Europäischen Gerichtshofs - angeschlossen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 36; vgl. auch Beschluss vom 21. Juni 2016 - 9 B 65.15 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 20 Rn. 5). Der 7. Senat wiederum hat sich der Auffassung des 9. Senats angeschlossen (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 33).
Rz. 7
Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass vorrangig geprüft werden muss, ob ein absoluter oder ein relativer Verfahrensfehler vorliegt. Soweit es sich nicht um einen besonders schweren Fehler nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG handelt, kommt es darauf an, ob ein anderer (unbenannter) Verfahrensfehler geltend gemacht wird, der nach seiner Art und Schwere mit den vorgenannten Fällen vergleichbar ist und der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG). Diese Vorschrift setzt die Vorgabe des Unionsrechts um, dass im Hinblick auf die Schwere des Verfahrensfehlers insbesondere zu prüfen ist, ob er der betroffenen Öffentlichkeit eine der Garantien genommen hat, die geschaffen wurden, um ihr den erforderlichen Zugang zu Informationen im Hinblick auf die Beteiligung am Entscheidungsprozess zu ermöglichen (vgl. EuGH, Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12, Altrip - Rn. 54). Wiegt der Verfahrensfehler nicht derart schwer, so handelt es sich um einen relativen Verfahrensfehler. Dieser führt nur dann zum Erfolg der Klage, wenn er die Entscheidung in der Sache beeinflusst hat, wobei letzteres gemäß § 4 Abs. 1a UmwRG vermutet wird. Bei der Frage, ob danach die Ergebniskausalität eines festgestellten Verfahrensfehlers zur Überzeugung des Gerichts ausgeschlossen ist, kann neben anderen Gesichtspunkten auch die Schwere des Fehlers, gemessen am Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung, je nach den Umständen des Falles Bedeutung erlangen (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - BVerwGE 154, 73 Rn. 43, 50).
Rz. 8
Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass ein darüber hinausgehender, fallübergreifender Klärungsbedarf besteht. Dieser ergibt sich insbesondere nicht aus dem Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - (Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 73 Rn. 23 ff.). Die dort zu § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG dem Europäischen Gerichtshof gestellte und von ihm mittlerweile beantwortete (Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18 [ECLI:EU:C:2020:391] - Rn. 53 ff.) Frage betrifft eine andere Problemstellung, nämlich ob ein Individualkläger nach dieser Vorschrift nur geltend machen kann, dass ihm selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen worden ist. Diese Fragestellung spielt im vorliegenden Verfahren keine Rolle, da es hier um einen Umweltverband geht, bei dem sich die Rechtslage anders darstellt (vgl. hierzu genauer BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 a.a.O. Rn. 25). Der Klärungsbedarf ergibt sich auch nicht aus der weiteren Vorlagefrage zur Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 UVP-Richtlinie (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2018 a.a.O. Rn. 37 ff.). Denn diese Frage betrifft nicht die Auslegung von § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG, sondern eine andere - vorgelagerte - Problemstellung, nämlich die Voraussetzungen der Öffentlichkeitsbeteiligung in Bezug auf erst im Laufe des Verfahrens erstellte wasserrechtliche Unterlagen.
Rz. 9
b) Der zweite Teil der ersten Frage sowie die zweite Frage zielen auf die konkrete Kausalitätsprüfung, die nach dem vorstehend Ausgeführtem unter Einbeziehung der Umstände des Einzelfalles von Amts wegen durchzuführen ist (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 37 und vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 56 ≪jeweils Bejahung der Kausalität des Verfahrensfehlers≫ und BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 34 ≪Verneinung der Kausalität des Verfahrensfehlers≫). Hieraus folgt, dass die Fragen - entgegen der Annahme der Beschwerde - nicht abstrakt beantwortet werden können.
Rz. 10
Zwar kann eine Einzelfallfrage auch dadurch grundsätzliche Bedeutung erlangen, dass sie eine Mehrzahl unbestimmter Fälle erfasst, die zu einer verallgemeinerungsfähigen Fallgruppe zusammengefasst werden können (vgl. Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juli 2019, § 132 VwGO Rn. 34; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 132 VwGO Rn. 12). Eine derartige klärungsfähige Fallgruppe zeigt die Beschwerde aber nicht auf. Sie liegt auch bei Fachbeiträgen nach der Wasserrahmenrichtlinie, um die es hier allenfalls als gesonderte Fallgruppe gehen könnte, nicht nahe, da sich diese hinsichtlich ihres Gegenstandes und ihrer Komplexität - abhängig vom jeweiligen Vorhaben und den örtlichen Gegebenheiten - erheblich unterscheiden.
Rz. 11
Ob wegen der Komplexität eines Fachbeitrags angenommen werden kann, dass im Rahmen einer allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung Einwendungen erhoben worden wären, die von den beteiligten Trägern öffentlicher Belange und den Umweltverbänden nicht vorgebracht wurden, ist deshalb stets eine Frage des Einzelfalls und hat keine darüber hinausgehende Bedeutung.
Rz. 12
2. Die Fragen,
Erlaubt Art. 5 Buchst. a) bis d) der Richtlinie 2009/147/EG eine Differenzierung bei der Anwendung von § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 5 BNatSchG nach solchen Vogelarten nach Art. 1 der Richtlinie 2009/147/EG, die sich in dem jeweiligen Mitgliedstaat (bzw. dem jeweils betroffenen Bundesland) in einem günstigen Erhaltungszustand befinden und solchen, für die dieser Zustand nicht erreicht ist, dergestalt, dass für Arten in einem günstigen Erhaltungszustand regelmäßig Verbotstatbestände nach Art. 5 Buchst. a) bis d) der Richtlinie wegen des günstigen Erhaltungszustands ohne vertiefte Prüfung verneint werden können und für die Erteilung von Abweichungen bei Unterstellung des Vorliegens eines Verbotstatbestandes nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie regelmäßig unterstellt werden kann, dass die Art ohne stützende Maßnahmen in einem günstigen Erhaltungszustand verbleibt und deshalb der Verbotstatbestand des Art. 5 Abs. 1 lit. a VRL nicht eintritt?
Erlaubt Art. 5 Buchst. b) der Richtlinie 2009/147/EG eine Differenzierung bei der Anwendung von § 44 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG nach Vogelarten des Art. 1 der Richtlinie 2009/147/EG, die in einem günstigen Erhaltungszustand sind und solchen, die es nicht sind, mit der Folge, dass bei den in diesem Sinne als "ungefährdet und weit verbreitet" bezeichneten Vogelarten bei einer Zerstörung oder Beschädigung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten ohne weitere Untersuchung unterstellt werden kann, dass die betroffenen Tiere auf andere Flächen ausweichen können?
Erlaubt es das Gebot der restriktiven Anwendung der Ausnahmebestimmungen des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG, bei der Zulassung eines Straßenbauvorhabens pauschal eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für die Zerstörung oder Beschädigung der Fortpflanzungs- und Ruhestätten aller im Bereich des Vorhabens festgestellten häufigen Vogelarten im Sinne der Fragen 1 und 2 zu erteilen, weil bei diesen Arten regelmäßig ohne weitere Prüfung unterstellt werden darf, dass die Populationen in einem günstigen Erhaltungszustand verbleiben?
rechtfertigen mangels Klärungsfähigkeit und -bedürftigkeit nicht die Zulassung der Revision.
Rz. 13
Das Oberverwaltungsgericht ist zunächst - unter Hinweis auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - (Buchholz 406.403 § 44 BNatSchG 2010 Nr. 4 Rn. 24 ff.) - davon ausgegangen, dass die methodische Differenzierung der Prüfung zwischen planungsrelevanten und deshalb Art für Art zu betrachtenden Arten einerseits und sonstigen, zu Gilden zusammengefassten Arten nicht zu beanstanden ist (UA S. 102 f. = juris Rn. 239). Gleichwohl hat es die vom Kläger kritisierte Zuordnung der drei Arten Gartenrotschwanz, Goldammer und Grauschnäpper zur Gruppe der ungefährdeten Brutvögel näher überprüft. Damit ist es seiner - im Urteil näher dargestellten (vgl. UA S. 100 = juris Rn. 236 a.E.) - Kontrollaufgabe nachgekommen: Die Behörde müsse im Genehmigungsverfahren stets den aktuellen Stand der Wissenschaft ermitteln und berücksichtigen. Das Gericht bleibe dabei aber verpflichtet zu überprüfen, ob im Gesamtergebnis die artenschutzrechtlichen Untersuchungen sowohl in ihrem methodischen Vorgehen als auch in ihrer Ermittlungstiefe ausreichten, um die Behörde in die Lage zu versetzen, die Voraussetzungen der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände sachgerecht zu prüfen.
Rz. 14
Sodann hat sich das Oberverwaltungsgericht der Prüfung der einzelnen Verbotstatbestände im artenschutzrechtlichen Fachbeitrag in Bezug auf die gruppen- und einzelartbezogen beurteilten Vogelarten zugewandt (vgl. UA S. 108 ff. = juris Rn. 248 zur Verneinung einer signifikanten Erhöhung des betriebsbedingten Kollisionsrisikos, die im Wesentlichen mit den empfohlenen Vermeidungsmaßnahmen begründet wird; UA S. 112 f. = juris Rn. 255 zu betriebsbedingten Störungen, die wegen der Möglichkeit des Ausweichens in benachbarte Strukturen verneint werden, sowie UA S. 117 f. = juris Rn. 265 zum Lebensstättenbeschädigungs- und -zerstörungsverbot). Auch insoweit hat sich das Gericht jeweils ausführlich mit der klägerischen Kritik befasst. Dass insbesondere die Ausweichthese berechtigt sei, hätten die Gutachter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung überzeugend darzulegen vermocht. Zwar bestehe eine solche Ausweichmöglichkeit grundsätzlich nur dann, wenn sich im räumlichen Zusammenhang geeignete Habitatstrukturen fänden und diese Flächen nicht schon von Artgenossen oder Arten mit vergleichbaren Habitatansprüchen besetzt seien. Ausgehend vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und einer am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichteten Prüfung könne aber bei häufigen bzw. weit verbreiteten Arten grundsätzlich auch ohne besondere Untersuchung naturschutzfachlich belastbar eine Ausweichmöglichkeit angenommen werden. Dies wird mit "der relativen Anspruchslosigkeit und hohen Mobilität dieser Arten" begründet. Der Kläger trage nicht konkret vor, weshalb dies vorliegend ausnahmsweise anders sein sollte. Sein Vorbringen zum Anbringen von Nistkästen für Blau- und Kohlmeise sowie zu den Arten Mäusebussard, Waldohreule und zum Wendehals rechtfertige keine andere Bewertung (vgl. UA S. 118 ff. = juris Rn. 267 ff.).
Rz. 15
Schließlich hat sich das Oberverwaltungsgericht mit der (vorsorglichen) Zulassung von Ausnahmen vom Verbot der Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten (§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) nach § 45 Abs. 7 BNatSchG auseinandergesetzt und sie gebilligt. Es hat dabei angenommen, bei häufig vorkommenden Vogelarten sei regelmäßig davon auszugehen, dass die Populationen in einem günstigen Erhaltungszustand verbleiben könnten, weil die lokalen Populationen solcher Arten naturgemäß Ausdehnungen hätten, die es ohne Weiteres ermöglichten, Störungen einzelner Brutreviere zu verkraften, ohne dass die Populationen als Ganzes destabilisiert werde (UA S. 128 f. = juris Rn. 283).
Rz. 16
Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass hinsichtlich der häufigen, weit verbreiteten Vogelarten grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht. In dem vom Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - (Buchholz 406.403 § 44 BNatSchG 2010 Nr. 4 Rn. 24 ff.) hat das Bundesverwaltungsgericht bereits klargestellt, dass es sich bei der Unterscheidung zwischen generell planungsrelevanten und sonstigen Arten - so die Terminologie in Nordrhein-Westfalen - um eine naturschutzfachliche Bewertungsfrage handelt (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2018 a.a.O. Rn. 27 m.w.N.). Dies gesteht der Kläger hinsichtlich der konkreten Zuordnung einzelner Arten zu den beiden Artengruppen auch zu. Entgegen seiner Auffassung handelt es sich aber auch bei der Frage der Zulässigkeit einer solchen Differenzierung um eine naturschutzfachliche Bewertungsfrage, die in Abhängigkeit von der jeweiligen Planungssituation und den örtlichen Verhältnissen (Naturausstattung) beantwortet werden muss, und nicht um eine allgemein zu beantwortende Rechtsfrage. Denn es geht nicht um die Auslegung der Verbotstatbestände, die ausschließlich vom Gericht vorzunehmen ist, sondern um die naturschutzfachliche Frage, mit welcher Methodik und Prüfungstiefe die vom Gericht ausgelegten unbestimmten Rechtsbegriffe - etwa der signifikanten Erhöhung der Tötungsgefahr - bei bestimmten Vogelarten anzuwenden sind. Dies zeigt sich auch daran, dass die in Rede stehende Unterscheidung nach "Allerweltsvogelarten", die gruppenbezogen geprüft werden, und solchen, die einer Art-für-Art-Prüfung zu unterziehen sind, auf naturschutzfachliche Kriterien wie die Seltenheit und die Anpassungsfähigkeit einer Art abstellt. Auf der naturschutzfachlichen Ebene liegt dementsprechend auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, bei häufig vorkommenden Vogelarten sei im Hinblick auf die Ausnahmevoraussetzung des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG regelmäßig davon auszugehen, dass sich der Erhaltungszustand der Populationen vorhabenbedingt nicht verschlechtern werde.
Rz. 17
Soweit ersichtlich entspricht die Unterscheidung der durchgängigen naturschutzfachlichen Praxis (vgl. hierzu etwa die nordrhein-westfälische Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinien 92/43/EWG und 2009/147/EG - VV-Artenschutz -, Stand Juni 2016, Anlage 1 Nr. 2: Planungsrelevante Arten; Albrecht u.a., Leistungsbeschreibungen für faunistische Untersuchungen, März 2015, Heft 1115, S. 25 ff. sowie Runge u.a., Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben, Endbericht, Juni 2010, S. 25 ff.). Mit vergleichbaren Kriterien argumentiert auch der im Hinblick auf das Zugriffsverbot aus § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gerade für Vögel entwickelte Mortalitäts-Gefährdungs-Index (vgl. hierzu Bernotat/Dierschke, Übergeordnete Kriterien zur Bewertung der Mortalität wildlebender Tiere im Rahmen von Projekten und Eingriffen, 3. Fassung, Stand September 2016, S. 7). Es entspricht dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, dass solche Konzepte praxisbezogen weiterentwickelt werden (BT-Drs. 18/11939 S. 17). Im Übrigen ist zu betonen - worauf die Beschwerdeerwiderung zurecht hinweist (S. 43) -, dass die vorgenommene Unterscheidung die "häufigen Vogelarten" nicht etwa von jeder Prüfung befreit, sondern nur eine geringere Prüfungstiefe vorsieht.
Rz. 18
Auch der Umfang der gerichtlichen Kontrolle solcher naturschutzfachlichen Bewertungsfragen ist bereits grundsätzlich geklärt: Für die Erfassung und Bewertung vorhabenbedingter Einwirkungen fehlt es bisher an gesetzlichen Vorgaben oder einer untergesetzlichen Maßstabsbildung durch verbindliche Festlegungen etwa mittels Durchführungsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14 - NVwZ 2019, 52 Rn. 24). Die Planfeststellungsbehörde muss daher auf außerrechtliche naturschutzfachliche Maßgaben zurückgreifen, zu denen vor allem Fachkonventionen und Leitfäden gehören. Es ist Aufgabe der Gerichte zu überprüfen, ob diese den aktuell besten wissenschaftlichen Erkenntnisstand widerspiegeln (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - juris Rn. 64). Fehlen derartige vereinheitlichende Vorgaben, muss das Gericht - wie hier geschehen - auf die konkrete Kritik der Kläger hin überprüfen, ob die vorliegenden Untersuchungen sowohl in ihrem methodischen Vorgehen als auch in ihrer Ermittlungstiefe ausreichten, um die Behörde in die Lage zu versetzen, die Voraussetzungen der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände sachgerecht zu prüfen.
Rz. 19
Dies zugrundegelegt, zeigt die Beschwerde weiteren Klärungsbedarf nicht auf, insbesondere ist nicht erkennbar, warum die vorstehenden Maßstäbe gegen Europarecht verstoßen sollen. Soweit die Beschwerde hierzu auf den schwedischen Vorlagebeschluss vom 13. Juni 2019 (vgl. EuGH, Rs. C-474/19) verweist, legt sie selbst dar, dass es dort um eine andere Fallkonstellation, nämlich um pauschale Legalausnahmen geht, die bestimmte Vogelgruppen von vornherein von einer Artenschutzprüfung ausnehmen. Hiermit ist die oben beschriebene Rechtslage in Deutschland nicht vergleichbar: Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG enthalten keine derartige Differenzierung. Die Vorschriften werden auch weder von der Rechtsprechung noch von der deutschen naturschutzfachlichen Praxis dahingehend ausgelegt, dass bestimmte Vogelgruppen von vornherein gar nicht unter Artenschutzgesichtspunkten geprüft werden (vgl. hierzu nur BVerwG, Urteil vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 225 sowie Runge u.a., Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben, Endbericht, Juni 2010, S. 27). Vielmehr sind im Grundsatz alle Arten artenschutzrechtlich zu betrachten; dabei sind Methodik und Prüfungstiefe wie oben ausgeführt naturschutzfachliche Fragen. Diese müssen wissenschaftlich beantwortet werden, was nicht nur - im Grundsatz sowie in der konkreten Fallanwendung - gerichtlich überprüfbar ist, sondern angesichts der noch jungen ökologischen Wissenschaft zugleich bedeuten kann, dass die Einschätzung einem gewissen Wandel unterliegt.
Rz. 20
Der Hinweis in der Beschwerdebegründung, die ergänzenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu den einzelnen Einwänden des Klägers beträfen nicht die "Regelvermutungen" für häufige Arten und stünden damit der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Fragen nicht entgegen, liegt neben der Sache. Denn er übergeht den Umstand, dass es sich bei der Frage der gruppenbezogenen Prüfung von Vögeln um keine Rechtsfrage handelt. Zudem übersieht er die zweischrittige Prüfung, die das Gericht bei naturschutzfachlichen Bewertungsfragen typischerweise vorzunehmen hat. Es muss zunächst feststellen, ob es eine anerkannte Fachmeinung zu Methode oder Inhalt der aufgeworfenen Frage gibt; das ist eine Tatsachenfeststellung, die notfalls mit sachverständiger Hilfe erfolgen kann. Gibt es einen solchen "Standard", dann prüft das Gericht dessen Befolgung bzw. die Gründe für eine Abweichung. Gibt es ihn nicht, sondern stattdessen ein wissenschaftliches "Erkenntnisvakuum", gilt der Plausibilitätsmaßstab (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14 - NVwZ 2019, 52 Rn. 24).
Rz. 21
3. Die Frage,
Sind Art. 5 und Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG dahingehend auszulegen, dass sie der Anwendung einer nationalen Bestimmung wie § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 Satz 3 BNatSchG, wonach im Falle der Betroffenheit von europäischen Vogelarten ein Verstoß gegen das Verbot des Art. 5 Buchst. b) der Richtlinie (bzw. die entsprechende nationale Umsetzungsbestimmung in § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) nicht vorliegt, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten der Vogelarten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird, wofür soweit erforderlich auch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen festgesetzt werden können, entgegenstehen?
ist nicht klärungsbedürftig. Nach dem Gesetzeswortlaut des § 44 Abs. 5 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 BNatSchG erfassen vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen in Anhang IV Buchst. a der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführte Tierarten, europäische Vogelarten und solche Arten, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG aufgeführt sind. Die Erstreckung auch auf Vögel verstößt entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht gegen Europarecht. Zwar werden CEF-Maßnahmen weder im Wortlaut der Vogelschutzrichtlinie noch der FFH-Richtlinie genannt. Die Europarechtskonformität ergibt sich aber aus dem Sinn und Zweck der Maßnahmen, die darauf abzielen, die kontinuierliche ökologische Funktionalität der jeweiligen Fortpflanzungs- und Ruhestätten zu sichern (vgl. Leitfaden der EU-Kommission zum strengen Schutzsystem für Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie 92/43/EWG, endgültige Fassung Februar 2007, S. 53 ff. unter II. 3.4.d). Dass der vorgenannte Leitfaden sich nur auf den Artenschutz nach der FFH-Richtlinie, nicht aber auf die Vogelschutzrichtlinie bezieht, hängt mit dem Gegenstand des Leitfadens, der Auslegung der Art. 12 und 16 der FFH-Richtlinie, zusammen (so schon BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - NVwZ-RR 2017, 768 Rn. 87). Im Übrigen hat bereits das Oberverwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass weder dargelegt noch ersichtlich sei, dass konkrete Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie einer Anwendung des Konzepts der CEF-Maßnahmen auch auf Vögel entgegenstehen könnten. Auch in der naturschutzfachlichen Praxis gehört die Anwendung auf Vögel zum "Standard". Voraussetzung ist allerdings, dass strenge Anforderungen im Hinblick auf den räumlich-funktionalen Zusammenhang sowie die zeitliche Durchführung eingehalten werden (vgl. etwa Runge u.a., Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit von Maßnahmen des Artenschutzes bei Infrastrukturvorhaben, Endbericht, Juni 2010, S. 25 ff. ≪zum zu berücksichtigenden Artenspektrum≫ und S. 35 ff. ≪zu den Anforderungen an vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen≫; Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW, Leitfaden "Wirksamkeit von Artenschutzmaßnahmen" für die Berücksichtigung artenschutzrechtlich erforderlicher Maßnahmen in Nordrhein-Westfalen, 2013, S. 14 ≪allgemein zur Auswahl der Arten≫; S. 48 ff. ≪Anhang 1 zu den planungsrelevanten Vögeln≫).
Rz. 22
Vor diesem Hintergrund genügt der bloße Hinweis der Beschwerde, es sei offen, wie der Europäische Gerichtshof die "Zwischenkategorie" der CEF-Maßnahmen, die - betrachte man sie FFH-rechtlich - zwischen Vermeidungs- und Ausgleichsmaßnahme anzusiedeln seien, einstufen würde, nicht, um eine grundsätzliche Bedeutung der Frage darzulegen.
Rz. 23
Im Übrigen wäre die Klärung der aufgeworfenen Frage im Revisionsverfahren nicht zu erwarten. Zwar war diese Frage für das Oberverwaltungsgericht insoweit von Bedeutung, als es die Anwendbarkeit von § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 und § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG auch für die europäischen Vogelarten bejaht hat, auf dieser Grundlage bei 15 Arten dem Fachbeitrag zum Artenschutz gefolgt ist und einen Verstoß gegen das Verbot der Entnahme, Beschädigung und Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten nach § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG verneint hat (UA S. 117 ff., 120 ff. = juris Rn. 265 ff., 270 ff.). Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch außerdem einen Verstoß gegen dieses Verbot im Hinblick darauf selbständig tragend verneint, dass der Planfeststellungsbeschluss für alle vorkommenden europäischen Vogelarten eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG zugelassen hat, was nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis keinen Bedenken begegnet (UA S. 124 ff. = juris Rn. 277 ff.). Bezüglich dieser weiteren Begründung hat der Kläger aber angesichts der Erfolglosigkeit seiner Grundsatzrüge zur Frage der unionsrechtlichen Zulässigkeit einer pauschalen Ausnahme vom Verbot der Zerstörung oder Beschädigung der Fortpflanzungs- und Ruhestätten aller im Bereich des Vorhabens vorkommenden häufigen Vogelarten keinen durchgreifenden Zulassungsgrund vorgebracht. Dies wäre aber für den Erfolg der Nichtzulassungsbeschwerde erforderlich gewesen. Denn ist ein Urteil wie hier auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, muss gegen jede der tragenden Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht werden, der die Zulassung rechtfertigt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2017 - 8 B 19.16 - juris Rn. 5). Soweit der Kläger darüber hinaus darlegt, das Oberverwaltungsgericht hätte die Rechtswidrigkeit der im Planfeststellungsbeschluss erteilten Ausnahmen feststellen müssen, wenn es der Rechtsansicht des Klägers zu § 44 Abs. 5 Satz 2 und 3 BNatSchG gefolgt wäre, rügt er lediglich eine fehlerhafte Rechtsanwendung, die einen Zulassungsgrund nicht begründen kann (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 ≪n.F.≫ VwGO Nr. 26 S. 14).
Rz. 24
4. Die Frage,
Ist Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG dahingehend auszulegen, dass zu den "notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist", nur Maßnahmen auf Flächen gezählt werden können, die entweder bereits Bestandteil des Netzes Natura-2000 sind oder in absehbarer Zeit werden sollen?
bedarf nicht der Zulassung der Revision. Sie lässt sich ohne Weiteres (bejahend) beantworten, ohne dass es hierfür eines Revisionsverfahrens bedarf. Insoweit kann nicht nur auf den Leitfaden der EU-Kommission (Natura 2000 - Gebietsmanagement - Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG, ABl. 2019 C 33 S. 45 und 48 f.) sowie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 12. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 199 und vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 86, insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 145, 40), auf die die Beschwerde in ihrer Begründung Bezug nimmt (vgl. S. 83 ff.), sondern auch auf einschlägige Leitfäden verwiesen werden (vgl. etwa Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Leitfaden zur FFH-Verträglichkeitsprüfung beim Aus- und Neubau von Bundeswasserstraßen, Fassung Juli 2019, S. 63 f.; Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Leitfaden zur FFH-Verträglichkeitsprüfung im Bundesfernstraßenbau, Ausgabe 2004, S. 64 f.).
Rz. 25
Danach sind Kohärenzsicherungsmaßnahmen sowohl innerhalb als auch außerhalb von Schutzgebieten zulässig. Werden sie außerhalb bestehender Schutzgebiete - etwa wie hier auf benachbarten Flächen (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 232) - geplant, ist regelmäßig eine Nachmeldung und Unterschutzstellung erforderlich. Die Einzelheiten können allerdings unter Umständen später, etwa im Zusammenhang mit der Meldung an die EU-Kommission (vgl. § 34 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG) oder in einem ergänzenden Verfahren festgelegt werden, sofern feststeht, dass der Vorhabenträger die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen hat, die für den Ausgleich vorgesehenen Flächen eindeutig bezeichnet und auch ansonsten sichergestellt ist, dass alle Ausgleichsmaßnahmen ergriffen werden, die notwendig sind, um die globale Kohärenz von Natura 2000 zu schützen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2006 - 4 B 49.05 - Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 21 Rn. 21). Dass weiterer Klärungsbedarf besteht, zeigt die Beschwerde nicht auf.
Rz. 26
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Fundstellen
Dokument-Index HI14042557 |