BVerwG Beschluss vom 19.09.2014 - 7 B 6.14

Entscheidungsstichwort (Thema)

Planfeststellung für Bau und Betrieb eines Hochwasserrückhalteraums. Hochwasserrückhalteraum. Planfeststellung. Wesentlichkeitstheorie. ökologische Flutungen. Vermeidungsmaßnahme. Ersatzmaßnahme. Selbstkompensation.

Leitsatz (amtlich)

Ökologische Flutungen können Vermeidungsmaßnahmen im Sinne des § 15 Abs. 1 BNatSchG gegenüber Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch die Hochwasserrückhaltung und gleichzeitig Ersatzmaßnahmen im Sinne des § 15 Abs. 2 BNatSchG für die durch sie selbst bewirkten Eingriffe sein.

Normenkette

GG Art. 20 Abs. 1, 3; WHG §§ 67-68; BNatSchG § 15 Abs. 1-2

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 23.09.2013; Aktenzeichen 3 S 284/11)

VG Freiburg i. Br. (Entscheidung vom 31.07.2010; Aktenzeichen 2 K 192/08)

Tenor

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 23. September 2013 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 100 000 EUR festgesetzt.

Tatbestand

I

Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Landratsamts Ortenaukreis vom 20. Dezember 2007 für den Bau und Betrieb des Rückhalteraums Elzmündung.

Der Rückhalteraum Elzmündung ist auf baden-württembergischer Rheinseite eine von insgesamt 13 geplanten Hochwasserschutzanlagen des von der Landesregierung Baden-Württemberg beschlossenen Integrierten Rheinprogramms. Da die relativ seltenen Hochwassereinsätze des Rückhalteraums die Natur und Landschaft erheblich und nachhaltig beeinträchtigen würden, sollen zusätzlich so genannte Ökologische Flutungen durchgeführt werden. Sie sollen die Pflanzen und Tiere sowie die Landschaft an die bei Hochwasserrückhaltung auftretenden Überflutungen adaptieren bzw. die Sukzessionen im Rückhalteraum so beeinflussen, dass sich überflutungstolerante Gemeinschaften bilden können.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an einem zu seiner Aufhebung führenden Fehler. Er sei aber rechtswidrig und nicht vollziehbar, weil der Beklagte – was die Klägerin gemäß Art. 10a der UVP-Richtlinie geltend machen könne – die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung der Bestände der Bauchigen und der Schmalen Windelschnecke ohne hinreichende Untersuchungen verneint habe. Zudem habe er ein methodisch fehlerhaftes Grundwassermodell zugrunde gelegt und deshalb die möglichen Gefahren der Flutungen für das Trinkwasserschutzgebiet Ottenheim nicht hinreichend sicher abgeschätzt.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: § 31 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) a.F. i.V.m. § 64 Wassergesetz Baden-Württemberg (WG BW) und §§ 72 bis 78 LVwVfG stellten eine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses dar. Das Integrierte Rheinprogramm habe nicht in der Form eines Gesetzes beschlossen werden müssen (UA S. 30 bis 32). Das Vorhaben werde den Anforderungen gerecht, die sich aus der naturschutzrechtlichen Eingriffs- und Ausgleichsregelung nach den §§ 20, 21 Naturschutzgesetz BadenWürttemberg (NatSchG BW), §§ 18, 19 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) 2007 unter Berücksichtigung der Vorgaben der §§ 14, 15 BNatSchG 2010 ergäben. Die Ökologischen Flutungen hätten eine Doppelfunktion: Sie seien Vermeidungsmaßnahmen gegenüber der Hochwasserrückhaltung und – gleichzeitig – Ersatzmaßnahme für die auch durch sie selbst bewirkten Eingriffe in Natur und Landschaft. Dass der Beklagte sie lediglich als Vermeidungsmaßnahme und nicht als eigenständigen Eingriff und als Ersatzmaßnahme angesehen habe, begründe keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, weil der Beklagte sowohl ihre beeinträchtigenden Folgen ermittelt und bewertet als auch eine eingehende Prognose ihrer Wirkungen erarbeitet habe (UA S. 68 f.). Die durch die Hochwasserrückhaltung und die Ökologischen Flutungen bewirkten – in ihrer Intensität sukzessiv abnehmenden – Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft würden über die Umwandlung der Natur im Rückhalteraum vollständig kompensiert (UA S. 71). Der Planfeststellungsbeschluss leide auch nicht an einem anderen zu einem weitergehenden Erfolg der Klage führenden Fehler.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

Entscheidungsgründe

II

Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die mit der Beschwerde geltend gemachte rechtsgrundsätzliche Bedeutung.

1. Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichnet die Klägerin die Frage:

„Erfordert der aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und dem Demokratiegebot (Art. 20 Abs. 1 GG) entwickelte Grundsatz, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und dies nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (‚Wesentlichkeitstheorie’), dass ein Gesamtvorhaben zur Verbesserung des Hochwasserschutzes, das aus einer Vielzahl von einzelnen z.T. sehr großen Hochwasserrückhalteräumen mit einem Gesamtrückhaltevolumen von mehreren hundert Mio. m³ Wasser entlang einer Flussgebietseinheit besteht, die in mehreren Bundesländern realisiert werden sollen, aufgrund seiner weitreichenden Auswirkungen auf Natur und Landschaft (Tiere und Pflanzen, Grundwasser, Umgestaltung weiter Landschaftsabschnitte), der Betroffenheit weiter Bevölkerungskreise sowie der Auswirkungen auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Planungshoheit, Trinkwasserversorgung) eine Grundsatzentscheidung in Form eines Parlamentsgesetzes über

• die Notwendigkeit der Gesamtmaßnahme,
• den insgesamt zu überplanenden Raum,
• die Grundkonzeption der Gesamtmaßnahme sowie der sodann umzusetzenden Einzelmaßnahmen und
• die Finanzierung?.”

Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie kann auf der Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung mit dem Verwaltungsgerichtshof ohne Weiteres verneint werden.

Die Grundsätze der so genannten Wesentlichkeitstheorie sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat sie wie folgt zusammengefasst (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 – 1 BvR 1640/97 – BVerfGE 98, 218 ≪251 f.≫ – Rechtschreibreform):

„Dieser Grundsatz (gemeint ist der Vorbehalt des Gesetzes) verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, läßt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 40, 237 ≪248 ff.≫; 49, 89 ≪126 f.≫; 95, 267 ≪307 f.≫). Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel ‚wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte’ (vgl. BVerfGE 47, 46 ≪79≫ m.w.N.; 83, 130 ≪140≫). Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste (vgl. BVerfGE 49, 89 ≪126≫). Zu berücksichtigen ist im Übrigen auch, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden (vgl. BVerfGE 68, 1 ≪86 f.≫).”

Ausgehend hiervon begegnet es keinen Bedenken, dass weder der Bundesnoch der Landesgesetzgeber in der Form eines förmlichen Gesetzes über das Gesamtkonzept zur Verbesserung des Hochwasserschutzes am Oberrhein entschieden haben. Das Gesamtkonzept ist nicht „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte”. Das hat der Verwaltungsgerichtshof für das von der baden-württembergischen Landesregierung beschlossene Integrierte Rheinprogramm zutreffend dargelegt (UA S. 30 bis 32); soweit das Gesamtkonzept darüber hinaus auch Maßnahmen in Rheinland-Pfalz und in Frankreich umfasst (UA S. 41), kann unabhängig von Kompetenzfragen bereits wegen der fehlenden Wesentlichkeit für die Grundrechte nichts anderes gelten. Zu Eingriffen in Grundrechte und auch in die Planungshoheit der Gemeinden können erst die Planfeststellungen der einzelnen im Gesamtkonzept vorgesehenen Maßnahmen führen. Das Gesamtkonzept als solches hat keine Außenwirkungen. Solange es nicht Eingang in Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Raumordnungsgesetz ≪ROG≫) gefunden hat, kommt ihm auch verwaltungsintern keine Bindungswirkung zu. Die Planfeststellungen für die Einzelmaßnahmen finden in den §§ 67, 68 WHG (§ 31 Abs. 2 WHG a.F., § 64 WG BW) ihre gesetzliche Grundlage. Der Hochwasserschutz ist eine maßgebliche Zielsetzung des Wasserhaushaltsgesetzes, die den Ausbau eines Gewässers – auch den Bau von Hochwasserrückhaltebecken (vgl. Czychowski/Reinhard, WHG, 11. Aufl. 2014, § 67 Rn. 28, 43) – rechtfertigt (UA S. 27, 32). Soweit im Rahmen der Planfeststellung zur Rechtfertigung der Einzelmaßnahmen auf das Gesamtkonzept Bezug genommen wird, können die Verwaltungsgerichte dieses Konzept im Klageverfahren inzident auf seine Tragfähigkeit überprüfen. Wäre über das Konzept und die Notwendigkeit der Gesamtmaßnahme bereits durch förmliches Gesetz entschieden, wären die Verwaltungsgerichte hieran gebunden. Wenn sie das Gesetz für verfassungswidrig hielten, müssten sie das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG aussetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen. Erleichtert würde die Erlangung von Rechtsschutz dadurch nicht. Sollte die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss für eine Einzelmaßnahme abgewiesen werden, später aber die Klage gegen die Planfeststellung einer anderen Einzelmaßnahme Erfolg haben, würde die Planrechtfertigung der zuerst planfestgestellten Einzelmaßnahme dadurch nicht in Frage gestellt; auch das Eintreten eines solchen Falls muss mithin nicht durch eine gesetzliche Entscheidung über das Gesamtkonzept verhindert werden. Das in der deutsch-französischen Vereinbarung vom 6. Dezember 1982 (BGBl II 1984 S. 268) festgelegte Gesamtziel, unterhalb der Staustufe Iffezheim den vor dem Ausbau des Oberrheins vorhandenen Hochwasserschutz wieder herzustellen (Art. 7 Abs. 1 der Vereinbarung), kann zwar nur erreicht werden, wenn allein in Baden-Württemberg ein Gesamtrückhaltevolumen von 167,3 Mio. m³ geschaffen wird (UA S. 3, 43). Jede Einzelmaßnahme ist jedoch auch für sich betrachtet geeignet, einen wirksamen Beitrag zur Erreichung dieses Ziels zu leisten. Sie wird, selbst wenn eine andere Einzelmaßnahme scheitern sollte, nicht zu einem Planungstorso. Die Erreichung des Gesamtziels hängt auch nicht davon ab, dass alle Einzelmaßnahmen exakt an dem im Gesamtkonzept vorgesehenen Standort und exakt in der vorgesehenen Form verwirklicht werden.

Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, warum die gesetzgebenden Körperschaften besser als die Verwaltung geeignet sein könnten, ein Gesamtkonzept für den Hochwasserschutz am Oberrhein zu entwickeln und hierfür die Auswirkungen auf Natur und Landschaft, die Bevölkerung und die Gemeinden im betroffenen Planungsraum zu bewerten. Staatliche Planung kann weder eindeutig der Legislative noch eindeutig der Exekutive zugeordnet werden (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 – 2 BvF 2/93 – BVerfGE 95, 1 ≪16≫). Fachplanungen sind üblicherweise der Verwaltung vorbehalten, die dafür den erforderlichen Verwaltungsapparat und Sachverstand besitzt. Verbindlichkeit für nachfolgende Planungen erlangen vorbereitende Konzepte auf der Grundlage des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes des jeweiligen Landes insbesondere durch die Festlegung von Zielen der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Abs. 1 ROG). Auch das ist hier sowohl im Landesentwicklungsplan 2002 (UA S. 42) als auch im Regionalplan Südlicher Oberrhein 1995 (UA S. 50) geschehen. Um die demokratische Legitimation der Regionalplanung zu stärken, werden in Baden-Württemberg die Mitglieder der Regionalversammlung, die den Regionalplan zu beschließen hat, von den Land- und den Stadtkreisen gewählt (§ 35 LPlG).

Über die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die Umsetzung der einzelnen Vorhaben zur Umsetzung der Gesamtkonzeption hat der Haushaltsgesetzgeber zu entscheiden. Welche Entscheidungen über die Finanzierung in einem Gesetz über das Gesamtkonzept getroffen werden sollten, ist weder dargelegt noch ersichtlich.

2. Die Klägerin hält außerdem folgende Fragen für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig:

„Kann es sich bei einer Maßnahme (im konkreten Fall: ökologische Flutungen), deren räumlicher Umgriff im Wesentlichen mit dem räumlichen Umgriff des zugelassenen Vorhabens übereinstimmt, die zeitlich vor Durchführung des zugelassenen Vorhabens (im konkreten Fall: Retentionsflutungen) durchgeführt wird und die ihrerseits bereits zu einer erheblichen Beeinträchtigung des zuvor vorhandenen Bestandes an Tier- und Pflanzenarten führt, aufgrund ihrer positiven naturschutzfachlichen Gesamtbilanz um eine Vermeidungsmaßnahme i.S.d. § 19 Abs. 1 BNatSchG 2007 bzw. § 15 Abs. 1 BNatSchG 2010 handeln, oder handelt es sich bei dieser Maßnahme vielmehr um einen eigenständigen Eingriff in Natur und Landschaft i.S.d. § 18 Abs. 1 BNatSchG 2007 bzw. § 14 Abs. 1 BNatSchG 2010?”

und

„Ist es, sofern es sich um einen Eingriff in Natur und Landschaft handelt, nach § 19 Abs. 2 BNatSchG 2007 und § 15 Abs. 2 BNatSchG 2010 zulässig, dass diese Maßnahme zugleich dem Ersatz des durch sie selbst bewirkten Eingriffes dient (‚Selbstkompensation’)?”.

a) Mit der ersten Frage setzt die Klägerin voraus, dass Ökologische Flutungen nur entweder eine Vermeidungsmaßnahme oder ein eigenständiger Eingriff im Sinne des § 18 Abs. 1 BNatSchG 2007 bzw. § 14 Abs. 1 BNatSchG 2010 sein können. Das ist nicht die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs. Nach seiner Auffassung haben Ökologische Flutungen eine Doppelfunktion: Sie sind Vermeidungsmaßnahmen gegenüber der Hochwasserrückhaltung und – gleichzeitig – Ersatzmaßnahme für die auch durch sie selbst bewirkten Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne einer erheblichen nicht vermeidbaren Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und der Landschaft (UA S. 68). Als eigenständigen Eingriff im Sinne der Eingriffsregelung bewertet der Verwaltungsgerichtshof die Ökologischen Flutungen auch für den Fall, dass Retentionsflutungen erst durchgeführt werden, nachdem die Natur über die Ökologischen Flutungen erfolgreich adaptiert wurde (a.A. Beschwerdebegründung S. 27). Nur in diesem Fall können die Ökologischen Flutungen die Eingriffswirkungen der Retentionsflutungen vermeiden. Gerade soweit sie als Vermeidungsmaßnahmen wirken, bejaht der Verwaltungsgerichtshof aber zugleich einen durch sie selbst bewirkten Eingriff in Natur und Landschaft. Er verkennt nicht, dass die mit den Ökologischen Flutungen bezweckte Umwandlung des Naturraums Beeinträchtigungen des bestehenden Naturzustands bewirkt; diese seien entsprechend dem Vermeidungskonzept der Ökologischen Flutungen „systemimmanent” (UA S. 91).

Die Frage, ob Ökologische Flutungen Vermeidungsmaßnahmen im Sinne des § 19 Abs. 1 BNatSchG 2007 bzw. § 15 Abs. 1 BNatSchG 2010 sein können, stellt sich auch dann, wenn sie zugleich als Eingriffe in Natur und Landschaft zu qualifizieren sind. Dass die Vorinstanzen Ökologische Flutungen zu Recht als Vermeidungsmaßnahmen anerkannt haben, unterliegt jedoch keinen Zweifeln, die erst in einem Revisionsverfahren ausgeräumt werden könnten. Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG 2010 sind Beeinträchtigungen vermeidbar, wenn zumutbare Alternativen, den mit dem Eingriff verfolgten Zweck am gleichen Ort ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu erreichen, gegeben sind. Das Vermeidungsgebot verpflichtet den Verursacher, in allen Planungs- und Realisierungsphasen dafür Sorge zu tragen, dass Vorhaben so umweltschonend wie möglich umgesetzt werden (BTDrucks 16/12274 S. 57). Das Vermeidungsgebot zielt nicht auf die Vermeidung des Eingriffs, sondern der mit ihm verbundenen nachteiligen Folgen (Urteile vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144 ≪149 f.≫ = Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 21 S. 19 f. und vom 16. Dezember 2004 – BVerwG 4 A 11.04 – Buchholz 406.400 § 19 BNatSchG 2002 Nr. 1 S. 3 – juris Rn. 16; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band II, § 15 BNatSchG Rn. 4; Koch, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 15 Rn. 5; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 15 Rn. 7). In Betracht kommt nicht nur schlichtes Unterlassen bestimmter Maßnahmen; auch die Durchführung zusätzlicher Maßnahmen kann zur Schadensvermeidung geboten sein (Gellermann, a.a.O. Rn. 4). Wie die mit dem Eingriff verbundenen Beeinträchtigungen vermieden werden können, hängt maßgebend davon ab, auf welchen Wirkpfaden das Vorhaben Natur und Landschaft beeinträchtigt.

Retentionsflutungen, die durch den Bau eines Hochwasserrückhalteraums ermöglicht werden, führen wiederkehrend und wegen ihrer relativen Seltenheit immer wieder neu zu Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft. Nach dem Konzept der Ökologischen Flutungen sollen diese Beeinträchtigungen soweit wie möglich vermindert werden, indem die betroffene Flora und Fauna an die bei Hochwasserrückhaltung auftretenden Überflutungen so angepasst wird, dass sich überflutungstolerante Gemeinschaften etablieren (UA S. 66 f.). Ökologische Flutungen sollen also Beeinträchtigungen vermeiden, die im Fall unvorbereiteter Retentionsflutungen eintreten würden. In Bezug auf diese Beeinträchtigungen wirken sie verhindernd und nicht wiedergutmachend (vgl. Sparwasser/Wöckel, NVwZ 2007, 764 ≪769≫). Dadurch unterscheiden sie sich von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, die auf einer zweiten Stufe nicht vermeidbare Beeinträchtigungen kompensieren sollen. Die Anerkennung von Ökologischen Flutungen als Vermeidungsmaßnahmen widerspricht auch nicht dem Zweck des Vermeidungsgebots. Das Vermeidungsgebot hat im Rahmen der Eingriffsregelung die Aufgabe, den status quo der gegebenen Situation zu erhalten (Urteil vom 16. Dezember 2004 a.a.O. Rn. 21). Ökologische Flutungen sollen zwar zu einer Anpassung von Natur und Landschaft an Überflutungen führen; wenn das gelungen ist, soll aber im Fall eines Eingriffs durch eine Retentionsflutung der im Zeitpunkt dieses Eingriffs bestehende status quo in seiner natürlichen Dynamik erhalten werden. Es trifft auch nicht zu, dass durch Ökologische Flutungen nur die Natur an den Eingriff, nicht aber der Eingriff an die Natur angepasst werde. Die Ökologischen Flutungen treten – möglichst zeitlich vorlaufend – zu den Retentionsflutungen hinzu; insoweit verändern sie bereits den Eingriff. Dass Ökologische Flutungen trotz ihrer schadensvermeidenden Wirkungen gegenüber den Retentionsflutungen zunächst den bei ihrer Durchführung vorhandenen status quo von Natur und Landschaft beeinträchtigen und insoweit selbst Eingriffe im Sinne des § 18 Abs. 1 BNatSchG 2007 bzw. § 14 Abs. 1 BNatSchG 2010 darstellen, hat der Verwaltungsgerichtshof – wie dargelegt – ausdrücklich anerkannt.

b) In Bezug auf die zweite Frage hat die Klägerin einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht aufgezeigt.

Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG 2010 ist eine Beeinträchtigung ersetzt, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Behörde zur Kompensation eines Eingriffs wegen eines naturschutznäheren Endziels auch Maßnahmen ergreifen darf, die zunächst eine Beeinträchtigung des bestehenden naturhaften Zustands darstellen. Erweist sich die Maßnahme in der naturschutzfachlichen Gesamtbilanz als günstig, stellt sie also insbesondere eine wesentliche Verbesserung des bestehenden Zustandes dar, bedarf der mit der Maßnahme zunächst bewirkte Eingriff keiner weiteren Kompensation durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Die an sich erforderliche Kompensation geht in die ökologische Gesamtbilanz regelmäßig ein (Beschluss vom 28. Januar 2009 – BVerwG 7 B 45.08 – NVwZ 2009, 521 – juris Rn. 20; Gerichtsbescheid vom 10. September 1998 – BVerwG 4 A 35.97 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 25 S. 31 – juris Rn. 33). Dass auf die Herstellung eines naturnäheren Zustands gerichtete Ersatzmaßnahmen die hierfür erforderlichen Eingriffe selbst kompensieren können, ist damit bereits anerkannt. Inwiefern dies hier für die Ökologischen Flutungen ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs weiter klärungsbedürftig sein sollte, hat die Klägerin nicht dargelegt. Sie macht lediglich geltend, dass die Annahme einer „Selbstkompensation” den Vorrang von Ausgleich vor Ersatz (§ 19 Abs. 2 BNatSchG 2007) aushebeln würde (Beschwerdebegründung S. 8). Das BNatSchG 2010 hat an diesem Vorrang aber nicht festgehalten. Ausgleich und Ersatz stehen gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 2010 als Formen der Realkompensation nunmehr alternativ nebeneinander (BTDrucks 16/13298 S. 3; Urteil vom 6. November 2012 – BVerwG 9 A 17.11 – BVerwGE 145, 40 Rn. 139 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 52 Rn. 139). Es soll dem Einzelfall überlassen bleiben, ob die Durchführung einer Maßnahme zur Realkompensation die unmittelbare Nähe zum Eingriffsort (Ausgleich) erfordert oder im gelockerten räumlichen Zusammenhang des betroffenen Naturraums erfolgen kann (BTDrucks 16/13298 S. 3, 16/13430 S. 19; Gellermann, a.a.O. Rn. 20; Lütkes, a.a.O. Rn. 29; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 15 Rn. 44). Fragen, die sich nur aufgrund von auslaufendem und ausgelaufenem Recht stellen, verleihen einer Rechtssache regelmäßig – und so auch hier – keine grundsätzliche Bedeutung (stRspr, vgl. Beschluss vom 6. Juni 2014 – BVerwG 3 B 58.13 – juris Rn. 3 m.w.N.). Dass sich auch nach § 15 Abs. 2 BNatSchG 2010 rechtsgrundsätzliche Fragen zum Verhältnis von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen stellen, hat die Klägerin nicht dargelegt (vgl. dazu 3.).

3. Schließlich rechtfertigt auch folgende Frage nicht die Zulassung der Revision:

„Ist es mit § 19 Abs. 2 BNatSchG 2007 und mit § 15 Abs. 2 BNatSchG 2010 vereinbar, eine Maßnahme als Ersatzmaßnahme anzuerkennen, wenn die den Eingriff zulassende Behörde selbst davon ausging, dass es sich um eine Vermeidungsmaßnahme handelt (‚Umdeutung’)?”

Die Klägerin macht geltend, die Behörde habe, weil sie die Ökologischen Flutungen zu Unrecht nur als Vermeidungsmaßnahme und nicht auch als Eingriff qualifiziert habe, nicht geprüft, ob die durch die Ökologischen Flutungen bewirkten nicht vermeidbaren Beeinträchtigungen jedenfalls ausgeglichen werden könnten. Ohne eine solche Prüfung könne aber nicht festgestellt werden, dass die Kompensation im Wege des Ersatzes ausreichend sei. Eine rechtsgrundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich daraus nicht. Ob die Realkompensation einen Ausgleich erfordert oder auch im Wege des Ersatzes bewirkt werden kann, soll – wie dargelegt – nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 2010 dem Einzelfall überlassen bleiben. Die Frage, ob dieser Einzelfallentscheidung eine Ermittlung und Bewertung der in Betracht kommenden Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vorangehen muss, würde sich in einem Revisionsverfahren nur stellen, wenn im vorliegenden Fall ein weitergehender Ausgleich überhaupt möglich wäre. Hierfür hat der Verwaltungsgerichtshof keine hinreichenden Anhaltspunkte gesehen. Die Klägerin habe lediglich vorgetragen, der Beklagte hätte über die Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen nachdenken müssen; dass überhaupt die Möglichkeit von weiteren Ausgleichsmaßnahmen bestehe, habe die Klägerin nicht dargelegt noch habe sie konkrete Ausgleichsmaßnahmen aufgezeigt, die über die im Landschaftspflegerischen Begleitplan vorgesehenen Maßnahmen hinausgingen (UA S. 70). Die Klägerin wendet hiergegen ein, sie treffe diesbezüglich auch keine Darlegungslast; im Übrigen habe der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt, dass sonstige Kompensationsmaßnahmen unmöglich seien (Beschwerdebegründung S. 25). Ob und inwieweit ein Kläger die Möglichkeit weiterer Ausgleichsmaßnahmen darzulegen hat, hängt jedoch nicht nur vom materiellen Recht, sondern auch von den tatsächlichen Umständen des jeweiligen Falles ab. Wenn – wie nach der Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs hier – in tatsächlicher Hinsicht nicht ersichtlich ist, wie überhaupt ein weiterer Ausgleich möglich sein sollte, besteht ohne einen entsprechenden Vortrag die Klägerin kein Anlass, dieser Frage weiter nachzugehen oder die Unmöglichkeit sonstiger Kompensationsmaßnahmen ausdrücklich festzustellen. Welche Anhaltspunkte für die Möglichkeit eines weiteren Ausgleichs bestanden haben sollten, zeigt die Klägerin in der Beschwerdebegründung nicht auf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.

Unterschriften

Dr. Nolte, Krauß, Dr. Philipp

Fundstellen

DÖV 2015, 78

JZ 2014, 691

VR 2015, 107

UPR 2015, 100

ZfW 2015, 85