Verfahrensgang
Gründe
I
Rz. 1
Die Klägerin, die Herausgeberin des Nachrichtenmagazins "DER SPIEGEL", begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Rechtsstreit die Nutzung von Archivgut des Bundesnachrichtendienstes zu "sämtlichen konspirativen Linien, vor, während und nach der Spiegel-Affäre".
Rz. 2
Mit Beschluss vom 17. November 2016 hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts dem Beklagten aufgegeben, die bei dem Bundesnachrichtendienst den Signaturen 1 107 und 151 888 zugeordneten Unterlagen sowie - soweit anfragegegenständlich - die den Signaturen 1 598, 2 768, 22 630, 22 631, 23 476, 23 477, 100 156, 150 059, 150 090 und 151 200 zugeordneten Unterlagen vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, soweit die Unterlagen älter als 30 Jahre sind.
Rz. 3
Mit Sperrerklärung vom 16. Mai 2017 hat der Beigeladene Teile der angeforderten Dokumente vorgelegt, die vollständige und ungeschwärzte Vorlage der angeforderten Dokumente aber verweigert. Teil der Erklärung sind Anlagen zu zehn der im Beweisbeschluss genannten Signatureinheiten (nämlich: 1 107, 1 598, 22 631, 150 090, 2 798, 151 200, 151 888, 23 476, 23 477 und 100 156), in denen in tabellarischer Form die Weigerungsgründe bezogen auf einzelne Schwärzungen oder Entnahmen erläutert werden. Unter dem 1. Juni 2017 wurden ergänzende Erklärungen zu dem streitgegenständlichen Archivmaterial abgegeben und überarbeitete Fassungen der tabellarischen Anlagen zu den Aufbewahrungseinheiten mit den Signaturen 1 107 und 23 476 vorgelegt.
Rz. 4
Die Klägerin hatte mit Schriftsatz vom 31. Juli 2017 beantragt festzustellen, dass die Verweigerung der Vorlage der in Rede stehenden Unterlagen in vollständiger und ungeschwärzter Form durch Sperrerklärung vom 16. Mai 2017 bzw. 1. Juni 2017 rechtswidrig sei. Die Akten seien dem Fachsenat vorzulegen. Sie bestreitet die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung und hat ergänzend insbesondere zu einer in der Zwischenzeit als Informant bekannt gewordenen Person und zu den Änderungen der Anlagen zur Sperrerklärung ausgeführt.
Rz. 5
Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat mit Beschluss vom 12. September 2017 seinen Beschluss vom 17. November 2016 im Tenor geändert und neu gefasst. Hiernach hat er der Beklagten aufgegeben, dem Senat vollständig und ungeschwärzt die bei dem Bundesnachrichtendienst den Aufbewahrungseinheiten mit den Signaturen 2 768 und 100 156 zugeordneten Unterlagen sowie ungeschwärzte einzelne, konkret bezeichnete Seiten der beim Bundesnachrichtendienst den Signaturen 1 107, 1 598, 22 631, 23 476, 23 477 und 150 090 zugeordneten Unterlagen vorzulegen. Anderer als der im Tenor genannten Unterlagen bedürfe es aufgrund der prozessualen Entwicklung nicht mehr. Daraufhin hat er den Antrag der Klägerin, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, dem Fachsenat vorgelegt.
Rz. 6
Unter dem 17. April 2019 hat die Beigeladene zu den Aufbewahrungseinheiten mit den Signaturen 1 598, 22 631, 23 476, 100 156, 23 477, 150 090, 151 200 und 151 888 aktualisierte tabellarische Anlagen zu ihrer Sperrerklärung vom 16. Mai 2017 vorgelegt, diese im Übrigen aber aufrechterhalten.
II
Rz. 7
Der zulässige Antrag ist nur teilweise begründet.
Rz. 8
1. Der Gegenstand des Zwischenverfahrens ist durch den für die Hauptsache zuständigen Senat mit Beweisbeschluss vom 17. November 2016 in der Fassung des Änderungsbeschlusses vom 12. September 2017 ordnungsgemäß und damit für den Fachsenat bindend festgestellt worden. Gegenstand der Prüfung des Fachsenats ist hiernach die Sperrerklärung, soweit sie sich auf die Aktenteile bezieht, deren Entscheidungserheblichkeit im Änderungsbeschluss des vorlegenden Senats vom 12. September 2017 festgestellt worden ist.
Rz. 9
Es bedarf keiner Entscheidung, ob eine Änderung der Sperrerklärung im Zwischenverfahren uneingeschränkt zulässig ist. Vorliegend hat der Beigeladene lediglich die bereits mit der Sperrerklärung vom 16. Mai 2017 angeführten Gründe für Entnahmen und Schwärzungen um nach der neueren Rechtsprechung erforderliche tatsächliche Angaben und Erläuterungen ergänzt und in diesen Punkten aktualisierte Anlagen zur Sperrerklärung vorgelegt. Dies ist in einem bereits anhängigen Zwischenverfahren im Interesse einer prozessökonomischen Entscheidung über die Weigerungsgründe nicht ausgeschlossen.
Rz. 10
2. Die Weigerung, die streitigen Aktenbestandteile vollständig und ungeschwärzt vorzulegen, ist rechtswidrig, soweit sie sich auf die im Entscheidungsausspruch aufgeführten Aktenbestandteile bezieht. Denn insoweit schließen die geltend gemachten Weigerungsgründe ihre ungeschwärzte Vorlage bzw. eine Vorlage der entnommenen Aktenbestandteile mit Teilschwärzungen nicht aus. Im Übrigen ist die Weigerung, die angeforderten Aktenbestandteile vorzulegen, rechtmäßig.
Rz. 11
Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Rz. 12
a) Dabei sind personenbezogene Daten im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Bei ihnen besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundrechtlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen. Vielmehr können auch Äußerungen und Angaben zur Sache geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Dazu gehören auch - wie vorliegend - Informationen über Verbindungen zu anderen namentlich oder mit Deck- bzw. Tarnnamen erwähnten Personen.
Rz. 13
aa) Das grundrechtlich abgesicherte Interesse betroffener Dritter an einer Geheimhaltung erfasst allerdings zum einen regelmäßig nur die Daten als solche und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt werden. Zum anderen greift der Schutz persönlicher Daten nur soweit, als diese Daten tatsächlich (noch) schutzwürdig sind. Daran fehlt es namentlich dann, wenn es sich um Personen der Zeitgeschichte handelt, die in den Unterlagen nur in ohnehin bereits bekannten Zusammenhängen angeführt werden, oder wenn es sich um persönliche Daten handelt, die in allgemein zugänglichen Quellen erwähnt worden sind und diese Quellen - wie etwa Zeitungsberichte oder sonstige Publikationen - in den Unterlagen lediglich wiedergegeben sind, ohne dass dadurch weiterführende Rückschlüsse ermöglicht werden. Ansonsten wird dem Schutz dieser Daten durch ihre Schwärzung hinreichend Rechnung getragen (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 12 und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 15 jeweils m.w.N.).
Rz. 14
bb) Der Schutz persönlicher Daten besteht grundsätzlich auch für Behördenmitarbeiter (BVerwG, Beschluss vom 28. November 2013 - 20 F 11.12 - juris Rn. 13). Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefonnummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmitarbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten.
Rz. 15
cc) Der Schutz personenbezogener Daten begründet grundsätzlich auch im Fall von Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben geben, einen Weigerungsgrund (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 9 f.). Um solche Personen handelt es sich bei den in der Sperrerklärung sogenannten "Nachrichtendienstlichen Verbindungen" (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 15 und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 16).
Rz. 16
Ein Weigerungsgrund besteht unter dem Aspekt des Informantenschutzes zunächst solange, wie der geschützte Informant noch am Leben ist. Sind seine Lebensdaten nach der Beendigung der Zusammenarbeit und dem Verlust des Kontaktes nicht mehr zu ermitteln, wird vermutet, dass er noch lebt, bis 90 Jahre nach seiner Geburt vergangen sind (BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 13 und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 17 jeweils m.w.N.).
Rz. 17
dd) Der Schutz von Grundrechten (vermutlich) verstorbener nachrichtendienstlicher Verbindungen begründet einen Weigerungsgrund nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO in den Fällen, in denen der postmortale Ehrenschutz dies gebietet.
Rz. 18
Der aus der Menschenwürde fließende allgemeine Achtungsanspruch schützt Verstorbene vor grober Herabwürdigung und Erniedrigung sowie den sittlichen, personalen und sozialen Geltungswert, den der Verstorbene durch seine Lebensleistung erworben hat. Die Veröffentlichung wahrer Tatsachenangaben über einen Verstorbenen verletzt seine Menschenwürde grundsätzlich nicht (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 20 f. und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 19 jeweils m.w.N.).
Rz. 19
ee) Auch aus dem Schutz der Grundrechte - insbesondere von Leib und Leben - von Angehörigen (vermutlich) verstorbener Informanten können sich Weigerungsgründe ergeben, wenn eine Gefährdung nicht nur theoretisch möglich ist und schematisch behauptet wird, sondern aufgrund konkreter Umstände nachvollziehbar dargelegt werden kann (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 23 f. und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 20 f.).
Rz. 20
ff) Hiernach sind die Schwärzungen bzw. Entnahmen, die in der aktualisierten Sperrerklärung mit dem Schutz personenbezogener Daten von (mutmaßlich) noch lebenden nachrichtendienstlichen Verbindungen, (mutmaßlich) noch lebenden Mitarbeitern deutscher Sicherheitsbehörden oder dritten Personen begründet werden, rechtmäßig.
Rz. 21
Der Senat hat sich durch Einsicht in die Originaldokumente davon überzeugt, dass die mit dem Schutz personenbezogener Daten (mutmaßlich) noch lebender Personen in den Anlagen zu der Sperrerklärung begründeten Schwärzungen bzw. Entnahmen durchgängig derartige Daten betreffen. Nicht zu beanstanden ist jeweils auch die Vermutung, dass die betroffenen Personen, soweit ein Sterbedatum nicht zu ermitteln war, im Hinblick auf ihr bekanntes Geburtsdatum noch leben. Soweit der Beigeladene Geburts- und Sterbedaten der betroffenen Personen nicht ermitteln konnte, ist er jeweils nachvollziehbar davon ausgegangen, dass die in Rede stehenden Personen zur Entstehungszeit des Dokuments zumindest volljährig waren und unter Zugrundelegung des Volljährigkeitsalters mutmaßlich noch leben. Durch die Einsicht in die ungeschwärzten und vollständigen Vorgänge ist auch der zum Teil angeführte mittelbare Schutzbedarf nachvollziehbar. Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
Rz. 22
Soweit in der Sperrerklärung Schwärzungen oder Entnahmen aber mit dem (mittelbaren) Schutz (mutmaßlich) verstorbener Informanten begründet werden, rechtfertigen deren Grundrechte oder die ihrer Angehörigen die Sperrerklärung nicht. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass durch die fraglichen Daten der postmortale Ehrenschutz verstorbener Informanten verletzt würde oder dass für deren noch lebende Angehörige konkrete Gefahren bestehen könnten.
Rz. 23
b) Allerdings kann das Wohl des Bundes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO nach dem Tod eines Informanten eine weitere Geheimhaltung seiner Daten rechtfertigen, wenn deren Bekanntgabe die künftige effektive Erfüllung der Aufgaben einer Sicherheitsbehörde des Bundes erschweren würde. Denn die Erhaltung der Funktionsfähigkeit und Effektivität der Sicherheitsbehörden des Bundes sowie ihr Tätigwerden im Rahmen der ihnen durch Gesetz übertragenen Aufgaben liegen im öffentlichen Interesse. Darauf hat sich der Beigeladene auch sinngemäß in seiner Sperrerklärung berufen.
Rz. 24
aa) Das für die Gewinnung von Informanten notwendige Vertrauen in die Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen rechtfertigt grundsätzlich den Schutz von Informanten über deren Tod hinaus und begründet damit einen Weigerungsgrund im öffentlichen Interesse. Liegt der (mutmaßliche) Tod eines Informanten länger als etwa 30 Jahre zurück, bedarf die Notwendigkeit einer weiteren Geheimhaltung bei weit zurückliegenden, abgeschlossenen Vorgängen aber zusätzlicher Erläuterungen (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 26 ff. und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 22 ff. jeweils m.w.N.).
Rz. 25
aaa) Für die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste des Bundes ist die Vertraulichkeit und der Schutz ihrer Informanten von essentieller Bedeutung. Denn Behörden werden die Informationen, die für eine effektive Erfüllung ihrer Aufgaben unentbehrlich sind, von Dritten in der Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit der personenbezogenen Daten - zu Lebzeiten oder wie hier über den Tod hinaus - zusichern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 11). Das Bekanntwerden quellenbezogener Informationen kann die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste auch über den konkreten Einzelfall hinaus für die Zukunft generell beeinträchtigen. Insbesondere ist die Einhaltung von Vertraulichkeitszusagen als unverzichtbare Voraussetzung für die Anwerbung und Führung von Informanten von besonderer Bedeutung. Bereits der subjektive Eindruck, die Vertraulichkeit sei nicht gesichert, kann aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abhalten und die Gewinnung weiterer Quellen erschweren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 114, 123). Neben das grundrechtlich abgesicherte Interesse des Betroffenen, seine persönlichen Daten geheim zu halten, tritt daher das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzustellen (BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 11 und vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 12).
Rz. 26
Deshalb ist beim Informantenschutz unter dem Aspekt des Schutzes der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden nicht schematisch zwischen lebenden und verstorbenen Informanten zu differenzieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 2017 - 6 A 1.15 - Buchholz 421.9 BArchG Nr. 1 Rn. 14). Selbst dann, wenn weder die Enttarnung noch aktiver Informanten droht, noch der Erfolg eines konkret laufenden Vorganges durch die Offenlegung von Informantendaten gefährdet ist, lässt der Tod eines Informanten das Interesse an der Geheimhaltung von dessen persönlichen Daten aus Gründen des Staatswohls grundsätzlich nicht entfallen. Denn das Vertrauen aktiver Informanten in die allgemeine Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen kann auch dadurch erschüttert werden, dass unmittelbar nach dem Tode eines Informanten ohne Vorliegen besonderer Umstände dessen Identität preisgegeben wird.
Rz. 27
Allerdings ist durch die Bekanntgabe der Identität eines verstorbenen Informanten nicht stets eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines Nachrichtendienstes ernsthaft zu befürchten. Bei der Einschätzung, ob das Bekanntwerden dem Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO Nachteile bereiten würde, ist den jeweiligen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen. Dabei sind auch für eine Informationsgewährung sprechende öffentliche Interessen zu gewichten. Das öffentliche Interesse an einer weiteren Geheimhaltung nimmt in der Regel ab, je länger die Vorgänge zurückliegen. Bei dieser Abwägung ist der Zeitlauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 124). Stehen weit zurückliegende, abgeschlossene Vorgänge in Rede, deren mögliche Auswirkungen im Falle einer Offenlegung ihres Inhalts auf die künftige Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste und damit das Wohl des Bundes sich nicht gleichsam sofort erschließen, bedarf es einer Erläuterung, weshalb deren Bekanntgabe eine Erschwerung gerade der künftigen Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden zur Folge hätte. Rechtsstaatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität (BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - ZD 2015, 602 Rn. 10 m.w.N.).
Rz. 28
Geht es - wie hier - um vor Jahrzehnten geschlossene Akten und ist der Informant bereits (mutmaßlich) verstorben, ist nicht allein durch den pauschalen Hinweis auf das generelle Erfordernis der Verlässlichkeit unbefristeter Vertraulichkeitszusagen plausibel dargetan, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Nachrichtendienstes durch eine Offenlegung ernsthaft zu befürchten ist. Die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste ist nicht von der unbedingten Einhaltung jeglicher Vertraulichkeitszusage abhängig. Vielmehr kommt es zum einen darauf an, ob sich ein durchschnittlicher Informant bei seiner Entscheidung für eine Zusammenarbeit mit einem Nachrichtendienst durch eine Information der Öffentlichkeit über die frühere Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten mit einzelnen Personen beeinflussen lässt. Es ist nicht plausibel, dass die Veröffentlichung der Informantentätigkeit etwa von NS-Tätern oder Personen, die selbst schwere, insbesondere terroristische Straftaten begangen haben, auf diese Entscheidungen Einfluss haben kann (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - NVwZ 2019, 406 Rn. 30 f. und vom 8. Februar 2019 - 20 F 2.17 - juris Rn. 27).
Rz. 29
Zum anderen ist das Erfordernis der Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen über den Tod des Informanten hinaus auch im Hinblick auf den Zeitablauf seit dem Tod des Informanten differenziert zu prüfen. Es kann nämlich nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Bereitschaft aktueller oder potenzieller Informanten zur Zusammenarbeit mit den Behörden entscheidend davon abhängt, ob die Vertraulichkeit auch Jahrzehnte nach ihrem Ableben noch gesichert erscheint (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 135). Damit auch für die Klägerin die fraglichen nachrichtendienstlichen Verbindungen nicht bereits aus dieser Information erkennbar sind, ist zwar nicht zu verlangen, dass in der Sperrerklärung die genauen Todesdaten offengelegt werden. Jedoch sind - soweit dies nicht aus öffentlich zugänglichen Informationsquellen allgemeinkundig ist - zumindest Angaben dazu erforderlich, ob der Tod der weiterhin als schützenswert angesehenen nachrichtendienstlichen Verbindungen erst wenige Jahre oder mehrere Jahrzehnte zurückliegt. Ist Letzteres der Fall, muss die Sperrerklärung zudem erkennen lassen, dass die Behörde differenziert nach dem Umfeld, in dem der konkrete Informant tätig war, geprüft hat, ob Auswirkungen auf die Bereitschaft anderer Personen dieses Umfeldes zur Aufnahme oder Fortführung einer Informantentätigkeit nicht nur theoretisch möglich, sondern mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ernsthaft zu befürchten sind. Es ist zwar nachvollziehbar, dass aus diesen Gründen auf Vertraulichkeit für einen etwa eine Generation, also ca. 30 Jahre, umfassenden Zeitraum nach dem Tod Wert gelegt wird. Denn in diesem Zeitraum ist die Erinnerung an einen Verstorbenen typischerweise in dessen Umfeld noch präsent und lebendig. Dass für die Gewinnung und Aufrechterhaltung aktueller nachrichtendienstlicher Verbindungen eine längere posthume Vertraulichkeit erforderlich ist, bedarf dagegen zusätzlicher Erläuterungen. Ist so viel Zeit nach dem Abschluss des Vorganges und dem Tod eines Informanten verstrichen, dass in aller Regel niemand mehr lebt, der noch eine aus dem unmittelbaren Kontakt gewonnene persönliche Erinnerung an den oder emotionale Nähe zu dem Informanten hat, ist bereits der reine Zeitablauf grundsätzlich ein ausreichender Grund für das Entfallen von Geheimhaltungsgründen. Denn es ist nicht nachvollziehbar, dass die Verlässlichkeit einer Vertraulichkeitszusage auch noch nach so großem Zeitablauf potenzielle Informanten in ihrer Entscheidung für diese Tätigkeit beeinflussen könnte.
Rz. 30
bbb) Hiernach ist die weitere Geheimhaltung verstorbener oder mutmaßlich verstorbener nachrichtendienstlicher Verbindungen ganz überwiegend gerechtfertigt.
Rz. 31
Auch ohne dass sich in den vorgelegten Akten schriftliche Vertraulichkeitszusagen finden, ist plausibel, dass gerade im Medienbereich tätige Informanten ihre Mitarbeit bei den Nachrichtendiensten von der Erwartung abhängig machen, dass die Vertraulichkeit dauerhaft gewahrt bleibt. Der Senat hat daher keine Zweifel daran, dass entsprechend dem Vortrag des Beigeladenen zumindest mündlich oder konkludent entsprechende Zusagen Grundlage der Zusammenarbeit der fraglichen Personen mit dem Bundesnachrichtendienst waren.
Rz. 32
Nach Einsichtnahme in die Originaldokumente gibt es keinen Hinweis darauf, dass bei einer der geschützten nachrichtendienstlichen Verbindungen persönliche Umstände wie etwa eine NS-Täterschaft oder die Begehung schwerer Straftaten vorliegen könnten, die es ohne Gefährdung der Bereitschaft anderer Informanten, mit den Nachrichtendiensten zu arbeiten, erlauben würden, das Informationsinteresse der Öffentlichkeit höher als den Informantenschutz zu bewerten.
Rz. 33
Der Beigeladene hat bei der Ergänzung der Sperrerklärung hinsichtlich aller in Rede stehenden (mutmaßlich) verstorbenen nachrichtendienstlichen Verbindungen Angaben zu den ungefähren (mutmaßlichen) Todeszeitpunkten getätigt, so dass eine differenzierte Betrachtung des fortbestehenden Schutzbedarfs möglich ist. Die Angaben in der Sperrerklärung hierzu sind durchgängig nachvollziehbar.
Rz. 34
Durch die Einsicht in die ungeschwärzten und vollständigen Vorgänge ist auch nachvollziehbar, dass der mittelbare Schutz der (mutmaßlich) verstorbenen nachrichtendienstlichen Verbindungen die so begründeten Schwärzungen bzw. Entnahmen erforderlich macht. Dies betrifft insbesondere die Schwärzung von Decknamen, die bereits publik geworden sind. Des Weiteren betreffen die entsprechenden Schwärzungen und Entnahmen vor allem Detailinformationen über nachrichtendienstliche Verbindungen, ihren Werdegang, ihre beruflichen Qualifikationen, ihre Arbeitsfelder, auch Dritten bekannte bzw. mutmaßlich in Pressearchiven recherchierbare Vorgänge aus ihrer beruflichen Sphäre, von der oder über sie verfasste Presseartikel sowie berufliche und private Kontakte, die ebenfalls derartige Rückschlüsse erlauben würden. Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
Rz. 35
Zu weit gehen allerdings die Entnahmen von Seite 258 der Aufbewahrungseinheit mit der Signatur 23 477 und der Seiten 65 - 68 der Aufbewahrungseinheit mit der Signatur 100 156. Es ist nicht ersichtlich, dass der im Grundsatz berechtigte Schutz der in der Sperrerklärung angeführten Belange eine Entnahme der Seiten notwendig macht. Vielmehr ist eine Vorlage mit Teilschwärzungen ausreichend, handelt es sich doch um Dokumente, die ihrer Art nach an anderer Stelle der Akten auch mit entsprechenden Teilschwärzungen (Seiten 257 und 259 Signatur 23 477 bzw. Seiten 65 - 68 Signatur 100 156) vorgelegt worden sind.
Rz. 36
Nicht von den angeführten Weigerungsgründen getragen werden zudem die mit dem Schutz eines seit mehr als 30 Jahren verstorbenen Informanten begründeten, im Tenor im Einzelnen aufgeführten Schwärzungen in der Aufbewahrungseinheit mit der Signatur 22 631. Zwar ist wie oben ausgeführt nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass auch in einem solchen Fall Schutzbedarf fortbestehen kann. Zu dessen Darlegung bedarf es allerdings konkret auf den Einzelfall bezogener Darlegungen. Die Klägerin weist mit Recht darauf hin, dass der Beigeladene sich insofern auf schematische, formelhafte Ausführungen beschränkt hat. Da die in Rede stehende Person seit fast 50 Jahren verstorben ist, ist ein fortbestehender Schutzbedarf nicht ersichtlich.
Rz. 37
Die Notwendigkeit weitergehender Offenlegungen folgt für keine der in Rede stehenden Schwärzungen und Entnahmen aus dem Vortrag der Klägerin zu einem Pressebericht über die Tätigkeit eines "H. S." als nachrichtendienstliche Verbindung und einem Veröffentlichungsprojekt der Unabhängigen Historikerkommission.
Rz. 38
bb) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO) ist des Weiteren gegeben, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die vom ausländischen Nachrichtendienst übermittelten Informationen vom Bundesnachrichtendienst unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit gleichwohl an Dritte bekanntgegeben würden (BVerwG, Beschlüsse vom 10. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 14 ff. m.w.N. und vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 7).
Rz. 39
Ob hiernach die Geheimhaltung der Akten geboten ist, unterliegt im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung (BVerwG, Beschluss vom 14. Juni 2012 - 20 F 10.11 - juris Rn. 10). Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom 7. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 ≪158≫). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenlegung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 20). Das gilt auch im Zwischenverfahren vor dem Fachsenat im Sinne des § 189 VwGO.
Rz. 40
Hiernach ist nach Einsicht in die Originalunterlagen für keine der mit möglichen Beeinträchtigungen der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten begründeten Schwärzungen eine Überschreitung der Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative ersichtlich. Der Senat hat sich davon überzeugt, dass die Schwärzungen in jedem in den Anlagen zur Sperrerklärung angeführten Fall die Belange ausländischer Nachrichtendienste betreffen. Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
Rz. 41
cc) Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert und damit schließlich dem Wohl des Bundes ein Nachteil bereitet werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (BVerwG, Beschlüsse vom 4. März 2010 - 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 19). Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeignet sind beispielsweise Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (BVerwG, Beschluss vom 23. März 2009 - 20 F 11.08 - juris Rn. 9). Nachrichtendienstliche Belange in diesem Sinne können zum Schutz der nachrichtendienstlichen Arbeitsweise und Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes die Weigerung rechtfertigen, Akten vollständig, insbesondere ungeschwärzt, vorzulegen.
Rz. 42
Dieser Schutz nachrichtendienstlicher Belange besteht aber nicht um ihrer selbst willen, sondern wird nur im Hinblick auf die künftige Arbeit der Sicherheitsbehörden gewährt. Bei seit langem abgeschlossenen Vorgängen muss daher erkennbar sein, dass ihre vollständige Offenlegung auch heute noch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder die gegenwärtige Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes zulässt (BVerwG, Beschlüsse vom 10. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 29 und vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.15 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 70 Rn. 23).
Rz. 43
Der Senat hat sich durch Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Vorgänge davon überzeugt, dass die mit dem Schutz nachrichtendienstlicher Belange, insbesondere dem Schutz lebender Mitarbeiter deutscher Nachrichtendienste, der Notwendigkeit, Aktenzeichen und Arbeitsweisen der Nachrichtendienste geheim zu halten, begründet wurden, überwiegend von diesem Weigerungsgrund getragen werden. Insbesondere ist insoweit plausibel, dass trotz des Zeitablaufes immer noch aktuelle Vorgehensweisen der Nachrichtendienste in Rede stehen.
Rz. 44
Nicht gerechtfertigt sind allerdings die Schwärzungen mit der Nummer 2 auf Seite 109 der Aufbewahrungseinheit mit der Signatur 2 768. Es ist allgemein bekannt, dass die Nutzung von Quellen - auch solchen im Ausland - Teil der Arbeitsweise des Bundesnachrichtendienstes ist. Ebenso wenig sind die Schwärzungen mit der Nummer 2 auf Seite 119 derselben Aufbewahrungseinheit durch den Schutzbedarf nachrichtendienstlicher Methodik gerechtfertigt. Soweit dort nicht solche Daten geschwärzt sind, die zugleich dem Schutz einer mutmaßlich noch lebenden nachrichtendienstlichen Verbindung dienen, ist insbesondere soweit nach dem Wort "forschen" der folgende Halbsatz vollständig geschwärzt wurde, nicht plausibel, dass dies im Zusammenhang mit noch heute üblicher operativer Nachsorge bestehen könnte.
Rz. 45
Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen.
Rz. 46
c) Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Weigerungsgrund erfüllt sind, ist auch die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Ermessensausübung nicht zu beanstanden. Insbesondere ist das festgestellte Geheimhaltungsinteresse nicht nur gegen das publizistische Interesse der Klägerin, sondern auch mit dem öffentlichen Interesse an der Erforschung und Veröffentlichung historischer Sachverhalte abgewogen worden. In die Abwägung sind auch Zeitablauf und Alter der Archivunterlagen eingestellt worden. Hiernach ist nicht zu beanstanden, dass dem Sicherheitsinteresse des Staates und dem Grundrechtsschutz noch lebender Personen Vorrang eingeräumt wurde.
Rz. 47
3. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht; denn es handelt sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2017 - 20 F 12.15 - juris Rn. 32 m.w.N.).
Fundstellen
Dokument-Index HI13593809 |