BVerwG Beschluss vom 24.01.2001 - 6 PB 15.00 | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Entscheidungsstichwort (Thema)

Personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren. Empfehlung der Einigungsstelle

Leitsatz (amtlich)

Die Befugnis des Personalrats, gemäß § 88 Abs. 1 Nr. 8 MBG SH einen Beschluss der Einigungsstelle gerichtlich überprüfen zu lassen, erstreckt sich nur auf die die Beteiligten bindenden Beschlüsse (§ 54 Abs. 4 Satz 3 MBG SH), nicht aber auf bloße Empfehlungen.

Normenkette

MBG SH §§ 54, 88

Verfahrensgang

Schleswig-Holsteinisches OVG (Entscheidung vom 10.02.2000; Aktenzeichen 12 L 1/99)

VG Schleswig-Holstein (Entscheidung vom 19.07.1999; Aktenzeichen PL 12/98)

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat für Personalvertretungssachen – Land, vom 10. Februar 2000 wird zurückgewiesen.

Gründe

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde hat keinen Erfolg. Der angefochtene Beschluss weicht nicht gemäß § 88 Abs. 2 MBG SH in Verbindung mit § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2, § 92 a Satz 1 ArbGG von den in der Beschwerdebegründung zitierten Entscheidungen ab.

Eine die Rechtsbeschwerde eröffnende Divergenz besteht nur dann, wenn das Beschwerdegericht seinem Beschluss einen abstrakten, die Entscheidung tragenden Rechtssatz zugrunde gelegt hat, der im Widerspruch zu einem ebensolchen Rechtssatz in einem der als Divergenzentscheidung bezeichneten Beschlüsse steht. Eine solche Divergenz setzt weiterhin voraus, dass beide Entscheidungen entweder auf der Grundlage derselben Vorschrift oder auf der Grundlage wörtlich übereinstimmender und daher für eine Divergenz grundsätzlich in Betracht kommender Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts ergangen sind. Fehlt es daran, ist eine Abweichung, welche die Zulassung der Rechtsbeschwerde rechtfertigen könnte, ausgeschlossen, weil zu Vorschriften, die einen unterschiedlichen sachlichen Regelungsgegenstand haben oder in anderem systematischen Zusammenhang stehen, abweichende Rechtssätze entwickelt werden können (Beschluss vom 28. Juni 1996 – BVerwG 6 PB 11.95 – PersR 1997, 76).

1. Die Abweichungsrüge geht fehl, soweit sie sich auf den Senatsbeschluss vom 27. Februar 1986 – BVerwG 6 P 32.82 – (Buchholz 238.37 § 79 NWPersVG Nr. 3 S. 2) stützt. Zwar enthält dieser Beschluss zur Abgrenzung der Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats und des örtlichen Personalrats Aussagen, die sich auch auf die Antragsbefugnis im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren auswirken können (a.a.O. S. 4 f.). Davon ist aber das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss schon deswegen nicht abgewichen, weil es zu dieser Thematik nicht Stellung genommen hat.

2. Der angefochtene Beschluss weicht ferner nicht vom Senatsbeschluss vom 19. Dezember 1990 – BVerwG 6 P 24.88 – (Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG S. 1) ab. Weder diesem Beschluss noch anderen einschlägigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich ein Rechtssatz des Inhalts entnehmen, dass eine Personalvertretung befugt ist, den Beschluss einer Einigungsstelle mit nur empfehlendem Charakter im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren anzugreifen. Für die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, in denen es um die Überprüfung eines Beschlusses der Einigungsstelle auf Antrag des Dienststellenleiters oder der Personalvertretung ging, war wesentlich, dass der Beschluss der Einigungsstelle geeignet war, die Entscheidung der Dienststelle zu ersetzen, und daher seine Verbindlichkeit sowie die daraus herzuleitende Verpflichtung der Dienststelle, ihn auszuführen, ausschließlich davon abhing, ob er dem geltenden Recht entsprach (vgl. Beschluss vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186, 198; Beschluss vom 19. Dezember 1990 – BVerwG 6 P 24.88 – a.a.O. S. 4; Beschluss vom 28. Juni 2000 – BVerwG 6 P 1.00 – ZfPR 2000, 263, 264). Ein Beschluss der Einigungsstelle mit lediglich empfehlendem Charakter entbehrt aber unabhängig davon der Verbindlichkeit, ob die in ihm zum Ausdruck kommende Beurteilung der Rechtslage zutrifft. Die Auffassung des Antragstellers, der Personalrat könne eine Empfehlung der Einigungsstelle im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren überprüfen lassen, findet daher in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Stütze.

3. Die Divergenzrüge greift weiter nicht durch, soweit sie sich auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 8. November 1999 – 8 Bs 368/99 PVL – (Der Personalrat 2000, S. 252) beruft, mit welchem die gerichtliche Überprüfung eines Einigungsstellenbeschlusses, der nur als Empfehlung gilt, für zulässig gehalten wurde (a.a.O. S. 253).

a) Die Abweichungsrüge scheitert zunächst daran, dass die Regelwerke, auf deren Grundlage der angefochtene Beschluss und der zitierte Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Hamburg ergangen sind, nach Wortlaut und Systematik nicht unwesentlich voneinander abweichen.

Dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Hamburg lagen Vorschriften des Hamburgischen Richtergesetzes (HmbRiG) vom 2. Mai 1991, HmbGVOBl S. 169, zugrunde, weil es um eine gemeinsame Angelegenheit von Richtern und nichtrichterlichen Beschäftigten an einem Gericht ging. § 51 HmbRiG unterscheidet zwischen Beschlüssen der Einigungsstelle, welche die Einigung der Beteiligten ersetzen (Abs. 5 Satz 2), und Beschlüssen der Einigungsstelle, die nur als Empfehlung gelten (Abs. 6 Satz 1). In letzterem Fall kann der Beschluss innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zur endgültigen Entscheidung vorgelegt werden (§ 51 Abs. 6 Satz 2 HmbRiG).

Demgegenüber unterschied das für das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss maßgebliche Gesetz über die Mitbestimmung der Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein – MBG SH vom 11. Dezember 1990, GVBl Schl.-H. S. 577, nicht nach verbindlichen und nur empfehlenden Beschlüssen der Einigungsstelle. Vielmehr war nach § 54 Abs. 4 Satz 3 MBG SH jeder Beschluss der Einigungsstelle bindend, wenn er nicht von der zuständigen Dienststelle nach § 55 Abs. 1 MBG SH fristgerecht aufgehoben wurde. Diese Rechtslage hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 – (BVerfGE 93, 37), mit welchem wesentliche Bestimmungen des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein für verfassungswidrig erklärt wurden, erheblich umgestaltet, indem es nach näherer Maßgabe der Entscheidungsformel Nr. 4 (a.a.O. S. 41) angeordnet hat, dass bis zur gesetzlichen Neuregelung die Einigungsstelle nur Empfehlungen ohne Bindungswirkung beschließen kann. Diese Übergangsregelung verlor ihre Gültigkeit erst am 14. Januar 2000, dem Tag des In-Kraft-Tretens des Gesetzes zur Änderung des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein vom 29. Dezember 1999, GVOBl Schl.-H. 2000, S. 3. Sie war daher auch noch für das Oberverwaltungsgericht maßgeblich, das den Einigungsstellenbeschluss vom 11. September 1998 zu beurteilen hatte. Das das Einigungsstellenverfahren betreffende, inzwischen außer Kraft getretene Übergangsrecht in Schleswig-Holstein ist aufgrund der dargestellten Besonderheiten kein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine Divergenzrüge, die sich auf die Beurteilung der Rechtslage durch das Oberverwaltungsgericht Hamburg in den Fällen des § 51 Abs. 1 HmbRiG stützt. Dieses Übergangsrecht kannte aufgrund der nach Mitbestimmungstatbeständen nicht differenzierenden Anordnung Nr. 4 des Bundesverfassungsgerichts kein Nebeneinander von verbindlichen und nur empfehlenden Beschlüssen der Einigungsstelle, wie es in § 51 Abs. 5 und 6 HmbRiG vorgesehen ist. Es enthielt ferner keine § 51 Abs. 6 Satz 2 HmbRiG vergleichbare Regelung, so dass die in der Übergangszeit ergangenen Beschlüsse mit ausschließlich empfehlendem Charakter der Einigungsstelle nicht etwa wegen fehlender fristgerechter Anrufung der zuständigen Dienststelle Verbindlichkeit erlangen konnten. Die Verneinung der Befugnis des Personalrates, Empfehlungen der Einigungsstelle gerichtlich überprüfen zu lassen – wie im angefochtenen Beschluss auf der Grundlage des Übergangsrechts ausgesprochen –, könnte daher nicht ohne weiteres auf die von § 51 Abs. 6 HmbRiG erfassten Fälle übertragen werden.

b) Die Aussagen zur gerichtlichen Überprüfung von Empfehlungen der Einigungsstelle in den Beschlüssen des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts und das Oberverwaltungsgericht Hamburg haben ferner einen unterschiedlichen Sinngehalt und widersprechen einander deswegen nicht.

Das Oberverwaltungsgericht Hamburg ist im zitierten Beschluss ohne nähere Begründung von der Befugnis des Personalrats ausgegangen, einen nur als Empfehlung geltenden Beschluss der Einigungsstelle gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Ausführungen zur Zulässigkeit des Antrages verhalten sich zu diesem Punkt nicht (a.a.O. S. 252 ff.). Bereits die Ausführungen zum Rechts-schutzbedürfnis geben jedoch zu erkennen, dass es im zugrunde liegenden Fall um die Verletzung des Mitbestimmungsrechts ging (a.a.O. S. 253). Die Ausführungen zur Begründetheit des Begehrens bestätigen diese Annahme. Die Sachprüfung erstreckt sich ausschließlich darauf, ob das durch den angefochtenen Beschluss der Einigungsstelle abgeschlossene Mitbestimmungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist (a.a.O. S. 254 ff.). Ob der Empfehlung in der Sache selbst eine zutreffende Rechtsauffassung der Einigungsstelle zugrunde lag, wird indes nicht geprüft. Ist aber die gerichtliche Überprüfung eines Beschlusses der Einigungsstelle darauf beschränkt, ob das diesem vorhergehende Mitbestimmungsverfahren rechtsfehlerfrei ist, so ist es in der Tat belanglos, ob der Beschluss verbindlichen oder nur empfehlenden Charakter hat.

Bedeutung kann dieser Unterschied freilich erlangen, wenn es darum geht, ob der Beschluss der Einigungsstelle selbst im Einklang mit den maßgeblichen Rechtsvorschriften steht, zu denen insbesondere auch materiell-rechtliche Bestimmungen zählen, die nicht zum Personalvertretungsrecht gehören. Dies ist die hier gegebene Konstellation. Der antragstellende Personalrat wollte geklärt wissen, ob die der Empfehlung der Einigungsstelle zugrunde liegende Rechtsauffassung mit Vorschriften des gesetzlichen und tariflichen Arbeitszeitrechts im Einklang steht. Die Verneinung der Antragsbefugnis unter Hinweis auf die fehlende Verbindlichkeit des Einigungsstellenbeschlusses durch das Oberverwaltungsgericht hindert dieses nicht daran, das einem nur empfehlenden Beschluss der Einigungsstelle vorausgehende Verfahren daraufhin zu überprüfen, ob dabei Mitbestimmungsrechte der Personalvertretung verletzt worden sind.

c) Im Übrigen trifft die Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss offensichtlich zu. Der Personalrat war nach dem anzuwendenden Übergangsrecht nicht befugt, den nur empfehlenden Beschluss der Einigungsstelle im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren überprüfen zu lassen.

Nach § 88 Abs. 1 Nr. 8 MBG SH entscheiden die Verwaltungsgerichte über die Aufhebung von Beschlüssen der Einigungsstelle nach § 54 Abs. 3 MBG SH. Diese Vorschrift enthält zwingende formelle und materielle Vorgaben für die Entscheidung der Einigungsstelle. Mit der Bezugnahme auf § 54 Abs. 3 MBG SH in § 88 Abs. 1 Nr. 8 MBG SH bringt der Gesetzgeber daher zum Ausdruck, dass die Beschlüsse der Einigungsstelle bei Nichteinhaltung jener Anforderungen der gerichtlichen Aufhebung verfallen. Wer in diesem Zusammenhang zur Anrufung der Gerichte berufen ist, ergibt sich aus § 54 Abs. 4 Satz 3 MBG SH. Danach ist der Beschluss der Einigungsstelle für die Beteiligten bindend, soweit er nicht in den Fällen des § 55 Abs. 1 MBG SH von der zuständigen Dienststelle fristgerecht aufgehoben wird. Unter Beteiligten sind dabei die Dienststelle und die Personalvertretung zu verstehen, denen die Einigungsstelle Gelegenheit zur Äußerung zu geben hat (§ 52 Abs. 5 und 6 und § 54 Abs. 1 Satz 2 MBG SH).

Aus dem dargestellten Regelwerk ergibt sich, dass die Antragsbefugnis der Beteiligten eine verbindliche Entscheidung der Einigungsstelle voraussetzt. Nur wenn sie endgültig ist, ist sie Grundlage für die Durchführungsverpflichtung der Dienststelle nach § 58 Abs. 1 MBG SH. Die Durchführungspflicht entfällt, wenn die Entscheidung der Einigungsstelle sich nicht im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften hält (§ 54 Abs. 3 Satz 3 MBG SH). Ist Letzteres zwischen den Beteiligten streitig, so führt die gerichtliche Entscheidung die notwendige Klärung herbei und beantwortet damit die Frage nach der Verbindlichkeit des Einigungsstellenbeschlusses. Dessen bedarf es nicht, wenn die Einigungsstelle nur eine Empfehlung abgibt. In diesem Fall entfaltet der Beschluss der Einigungsstelle von vornherein keine Bindungswirkung, so dass er als Grundlage für eine gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle ausscheidet.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, dass eine Empfehlung der Einigungsstelle von der zur endgültigen Entscheidung berufenen Dienststelle nicht selten befolgt wird. Diese Tatsache ändert nichts daran, dass die Durchführung keine unmittelbare Rechtsfolge der Empfehlung, sondern vielmehr auf einer autonomen Entscheidung der Dienststelle beruht, welche die behördliche Prüfung der Rechtslage mit umfasst. Wollte man zwischen der Empfehlung der Einigungsstelle und der Entscheidung der zuständigen Dienststelle das Gericht einschalten, so erschöpfte sich dessen Entscheidung in einer rechtsgutachtlichen Stellungnahme. Solches ist aber auch dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren fremd. Die Zulassung abstrakter Feststellungsanträge insbesondere in Mitbestimmungsstreitigkeiten setzt immerhin – der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ähnlich – einen Anlassfall und die Erwartung voraus, dass dieselbe Frage voraussichtlich zwischen den Beteiligten demnächst wieder streitig sein wird und deswegen der verbindlichen gerichtlichen Klärung bedarf.

Aus dem Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit in der erwähnten Anordnung den Beschlüssen der Einigungsstelle die Verbindlichkeit generell abgesprochen hat, folgt nicht, dass sich die gerichtliche Überprüfung nach § 88 Abs. 1 Nr. 8 MBG SH auf die Empfehlungen der Einigungsstelle zu erstrecken hatte. Das in der Übergangszeit weiter geltende Regelwerk war, wie dargelegt, ausschließlich auf verbindliche Entscheidungen der Einigungsstelle zugeschnitten. Der hiermit verbundenen gerichtlichen Überprüfung der Beschlüsse der Einigungsstelle hat das Bundesverfassungsgericht durch seine Anordnung vorübergehend die Grundlage entzogen. Mit dem In-Kraft-Treten des Änderungsgesetzes vom 29. Dezember 1999 kommt § 88 Abs. 1 Nr. 8 MBG SH in den Fällen des § 54 Abs. 4 Satz 3 MBG SH n.F. wieder zum Tragen.

4. Der Divergenzrüge bleibt schließlich der Erfolg versagt, soweit sie sich auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 2. September 1994 – 1 A 1889/91. PVL – (Der Personalrat 1995, 133) beruft. Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt gibt nicht zu erkennen, dass der dort zu beurteilende Beschluss der Einigungsstelle nur empfehlenden Charakter hatte. Ebenso wenig lässt sich den Entscheidungsgründen zuverlässig entnehmen, dass die Zulässigkeit der gerichtlichen Überprüfung unabhängig von der Verbindlichkeit des Einigungsstellenbeschlusses bejaht wurde (a.a.O. S. 134).