BVerwG Urteil vom 10.02.2000 - 2 A 10.98 (veröffentlicht am 10.02.2000) | VerwalterPraxis Gold | Immobilien

Entscheidungsstichwort (Thema)

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Leitsatz (amtlich)

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob ein Beamter seine Eignung für einen ihm vorläufig übertragenen höherbewerteten Dienstposten in der Erprobungszeit nachgewiesen hat, ist ein Akt wertender Erkenntnis des für die Beurteilung zuständigen Organs. Die Feststellung der Nichteignung kann gerichtlich nur auf Verfahrensfehler, die Einhaltung vom Dienstherrn erlassener Beurteilungsrichtlinien und daraufhin überprüft werden, ob der Begriff der Eignung oder die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind.

Normenkette

BLV § 11

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger ist Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15) im Dienste der Beklagten. Mit Wirkung vom 1. November 1995 wurde er mit der Wahrnehmung der Geschäfte eines Referatsleiters beauftragt. In einer Erprobungszeit von sechs Monaten sollte er seine Eignung für diesen mit der Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten nachweisen.

Auf Anfrage der Personalabteilung teilte der Unterabteilungsleiter als unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers durch Schreiben vom 12. Juli 1996 mit: Er könne sich noch nicht abschließend über die Eignung des Klägers für die Funktion des Referatsleiters äußern. Ungeachtet seines hohen Engagements und großer Fachkenntnisse habe der Kläger in seinen eigentlichen Führungsaufgaben noch – in dem Schreiben näher erläuterte – Defizite. Er – der Unterabteilungsleiter – schlage vor, den Rahmen der Erprobungszeit von einem Jahr auszuschöpfen. Auf das Schreiben wird wegen der Einzelheiten seines Inhalts Bezug genommen.

Die Beklagte verlängerte daraufhin die Erprobungszeit bis zum 31. Oktober 1996.

Durch Schreiben vom 25. November 1996 teilte der Unterabteilungsleiter der Personalabteilung mit, der Kläger werde den Anforderungen an den Referatsleiter nicht gerecht und sei damit für die ständige Wahrnehmung der Funktion nicht geeignet. Auf die Begründung dieser Eignungsbeurteilung wird verwiesen.

Die Beklagte teilte dem Kläger durch Schreiben vom 29. November 1996 mit, aufgrund der Beurteilung seines Vorgesetzten zum Ablauf der Erprobungszeit könne seine Eignung für die ständige Wahrnehmung der Aufgaben des höherbewerteten Dienstpostens nicht festgestellt werden. Er werde deshalb wieder auf einen seinem Amt entsprechenden Dienstposten der Besoldungsgruppe A 15 umgesetzt.

Mit der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage beantragt der Kläger,

die Beklagte zu verurteilen, seine Eignung für den mit der Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten des Referatsleiters festzustellen und ihm einen Dienstposten der Besoldungsgruppe A 16 zu übertragen,
die Beklagte zu verurteilen, ihn besoldungs- und versorgungsrechtlich so zu stellen, als ob er zum 1. August 1996 zum Leitenden Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 16) befördert worden wäre,
die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Zur Begründung wiederholt, vertieft und ergänzt der Kläger sein Widerspruchsvorbringen. Im wesentlichen macht er geltend: Besondere Umstände hätten ihm eine Führung des Referats objektiv unmöglich gemacht. Dies sei aber subjektiv entschuldbar. Der gegen ihn voreingenommene Abteilungsleiter habe direkt auf der Arbeitsebene des Referats Einfluß genommen und seine – des Klägers – Ablösung betrieben. Das Referat habe er infolge von Umständen, die er nicht zu beeinflussen vermochte, nicht leiten können. Dies seien insbesondere die Umorganisation des Referats und Defizite in der Führung durch seine Vorgesetzten gewesen. Zu Unrecht habe ihm der Unterabteilungsleiter Kommunikationsschwierigkeiten, Ungeschicklichkeiten im Verkehr mit der Verwaltung, Führungsdefizite und Anwendung falscher Methoden vorgeworfen. Diese Beanstandungen entbehrten einer tatsächlichen Grundlage.

Die Beklagte tritt dem Klagevorbringen entgegen und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat zur Widerspruchs- und Klagebegründung dienstliche Äußerungen des ehemaligen Unterabteilungsleiters vom 12. März 1998 und vom 10. Mai 1999 eingeholt, die dem Kläger bekanntgegeben worden sind und auf die Bezug genommen wird.

Die Verwaltungsvorgänge haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Zeugenbeweis darüber erhoben, ob der damalige Unterabteilungsleiter seine dienstlichen Eignungsbeurteilungen des Klägers vom 12. Juli und vom 25. November 1996 unabhängig und eigenverantwortlich abgegeben hat oder ob der damalige Abteilungsleiter diese Eignungsbeurteilungen unmittelbar oder mittelbar beeinflußt hat, sowie darüber, ob bereits frühzeitig die Umsetzung des Klägers als Referatsleiter vor Ablauf der Erprobungszeit beabsichtigt war und betrieben wurde.

Entscheidungsgründe

II.

Die Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat den nach § 11 Satz 1 BLV in einer Erprobungszeit zu erbringenden Nachweis seiner Eignung für den mit der Besoldungsgruppe A 16 bewerteten Dienstposten des Referatsleiters nicht erbracht. Ohne diesen Eignungsnachweis kann ihm ein höherbewerteter Dienstposten nicht endgültig übertragen werden. Da die Eignung des Klägers zum Abschluß der Erprobungszeit nicht festgestellt werden konnte, war von der endgültigen Übertragung des höherbewerteten Dienstpostens abzusehen und dessen vorläufige Übertragung zu widerrufen (§ 11 Satz 6 BLV). Ein Schadensersatzanspruch wegen unterbliebener Beförderung steht dem Kläger nicht zu, weil die mit der Feststellung der Eignung abgeschlossene Erprobung nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BLV Voraussetzung für die Verleihung des dem höherbewerteten Dienstposten entsprechenden Beförderungsamts (Ernennung) ist.

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob der Beamte seine Eignung für den ihm vorläufig übertragenen höherbewerteten Dienstposten in der Erprobungszeit nachgewiesen hat, ist ein Akt wertender Erkenntnis des für die Beurteilung zuständigen Organs. Ihm ist hierfür eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsermächtigung eingeräumt (vgl. auch Urteil vom 19. März 1998 – BVerwG 2 C 2.97 – BVerwGE 106, 253 ≪262≫). Die Feststellung der Nichteignung kann wie die ihr zugrunde liegende dienstliche Beurteilung gerichtlich nur auf Verfahrensfehler sowie daraufhin überprüft werden, ob der Begriff der Eignung oder die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind. Hat der Dienstherr Verwaltungsvorschriften über die Erstellung der dienstlichen Eignungsbeurteilung erlassen und praktiziert, muß das Gericht auch prüfen, ob die Richtlinien im konkreten Fall eingehalten worden sind und mit den Regelungen der Bundeslaufbahnverordnung im Einklang stehen (vgl. BVerwGE 97, 128 ≪129≫). Das ist hier der Fall. Nach den Bestimmungen über die Beurteilung der Beamten und Angestellten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) in der Neufassung vom 23. September 1994 erfolgt „die Feststellung der Eignung/Bewährung (z.B. nach § 11 BLV) … künftig nicht mehr mittels einer Zusätzlichen Beurteilung, sondern formlos in freier Beschreibung”. Dem entspricht seither die tatsächliche Handhabung.

Die dienstlich-fachliche Bewertung der in der Erprobungszeit erbrachten Leistungen des Beamten und seiner sonstigen Eignung ist der gerichtlichen Nachprüfung nicht zugänglich (vgl. BVerwGE 60, 245 ≪246≫; 85, 177 ≪180≫; 92, 147 ≪149≫; 97, 128 ≪129≫). Der komplexe Rechtsbegriff der Eignung für einen höherbewerteten Dienstposten im Sinne des § 11 Satz 1 BLV überläßt den Behörden hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen eine Einschätzungsprärogative, die von den Verwaltungsgerichten zu respektieren ist. Nur der Dienstherr ist befugt, das Anforderungsprofil des höherbewerteten Dienstpostens festzulegen und im wertenden Vergleich festzustellen, ob der Beamte den gestellten Anforderungen während der Erprobungszeit hinreichend genügt hat (vgl. zur Bewährung von Beamten auf Probe Urteil vom 19. März 1998 – BVerwG 2 C 5.97 – BVerwGE 106, 263 ≪267 f.≫ – m.w.N.).

Berechtigte Zweifel des Dienstherrn, ob der Beamte die Eignung für die dauernde Wahrnehmung des ihm zur Erprobung übertragenen höherbewerteten Dienstpostens besitzt, genügen bereits, um die Bewährung im Sinne des § 11 Satz 1 BLV zu verneinen. Denn dem Beamten obliegt es nach dieser Vorschrift, dem Dienstherrn seine Eignung „nachzuweisen”. Dieser Nachweis ist nur dann erbracht, wenn die bei der erforderlichen Eignungsbeurteilung nach Ablauf der Erprobungszeit zu prognostizierende dauerhafte Eignung und Leistungsfähigkeit des Beamten in bezug auf die Wahrnehmung des anspruchsvolleren höherbewerteten Dienstpostens zur Überzeugung des Dienstherrn hinreichend sicher zu erwarten ist.

Dabei steht es im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützt. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendigerweise in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr kann einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen sowie aus einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und einzelner Beobachtungen während der Erprobungszeit wertende Schlußfolgerungen ziehen und die abgegebenen Werturteile bei der Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung, im Widerspruchsverfahren und grundsätzlich auch noch im Verwaltungsstreitverfahren näher erörtern und konkretisieren (vgl. BVerwGE 60, 245 ≪246≫ m.w.N.; Beschluß vom 17. Juli 1998 – BVerwG 2 B 87.97 – ≪Buchholz 232.1 § 40 Nr. 19≫). Der Beamte muß freilich Angaben und Einschätzungen, die er für fehlerhaft hält, wirksam entgegentreten können (vgl. Urteil vom 19. März 1998 – BVerwG 2 C 5.97 – ≪a.a.O. S. 268≫). Das war hier gewährleistet. Der Kläger hat zu den Eignungsbeurteilungen und den dazu abgegebenen dienstlichen Äußerungen des Beurteilenden umfassend Stellung nehmen können.

Die Beklagte hat den gesetzlichen Begriff der Eignung in § 11 Satz 1 BLV und die Grenzen ihrer Beurteilungsermächtigung nicht verkannt. Zutreffend hat sie der Beurteilung, ob der Kläger seine Eignung für den ihm zur Erprobung übertragenen höherbewerteten Dienstposten nachgewiesen hat, die gesamte Dauer der Erprobungszeit zugrunde gelegt und den während ihrer Verlängerung erbrachten Leistungen maßgebende Bedeutung beigemessen. Die Erprobungszeit wurde ohne Rechtsverstoß zum Nachteil des Klägers verlängert, weil er seine Eignung innerhalb der zunächst für die Dauer von sechs Monaten in Aussicht genommenen Erprobung nicht hatte nachweisen können. Unerheblich ist, daß der Kläger noch über den Ablauf der verlängerten Erprobungszeit hinaus auf dem höherbewerteten Dienstposten verwendet worden ist. Hierdurch wurde nicht die Erprobungszeit über die in § 11 Satz 2 BLV vorgesehene zeitliche Grenze von einem Jahr verlängert, sondern lediglich die an die Feststellung des Mangels der Eignung zwingend geknüpfte Umsetzung auf einen geringer bewerteten Dienstposten verzögert. Dadurch wurde der Kläger nicht rechtswidrig benachteiligt.

Die Ausgestaltung der an den Kläger während der Erprobungszeit gestellten Anforderungen läßt keinen Fehler der Entscheidungsgrundlage erkennen. Der Zweck der Erprobung verlangt es, die Eignung des Beamten für sämtliche auf dem höherbewerteten Dienstposten anfallenden Tätigkeiten festzustellen. Der Dienstherr hat zwar sicherzustellen, daß außergewöhnlichen besonderen Erschwerungen während der Erprobung bei der Eignungsbeurteilung Rechnung getragen wird. Das ist jedoch ausweislich der dienstlichen Äußerungen des Unterabteilungsleiters bei der Eignungsbeurteilung des Klägers geschehen.

Der Unterabteilungsleiter hat sich zu den Einwendungen des Klägers im Vorverfahren und in der Klagebegründung gegen die Eignungsbeurteilung dienstlich eingehend geäußert und diese erläutert. Er hat nachvollziehbar dargelegt, aufgrund welcher tatsächlichen Grundlagen und welcher dienstlich-fachlichen Erwägungen er zu seiner Einschätzung der mangelnden Eignung des Klägers für die Leitung des ihm zur Erprobung übertragenen Referats gelangt ist. Das sorgfältig begründete und erläuterte Werturteil des Beurteilers ist schlüssig und plausibel. Es trägt die Schlußfolgerung der Nichtfeststellbarkeit der Eignung für den konkreten höherbewerteten Dienstposten.

Auf die vom Kläger in erster Linie geltend gemachte Voreingenommenheit des Abteilungsleiters kommt es nicht an. Die Eignung des Klägers für den Dienstposten des Referatsleiters hat ausschließlich der Unterabteilungsleiter beurteilt. Der Abteilungsleiter ist nicht als Zweitbeurteiler tätig geworden. Nach der bereits damals geübten Verwaltungspraxis der Beklagten war allein der Unterabteilungsleiter als unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers für die Eignungsbeurteilung zuständig. Das hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf Befragen des Senats bestätigt. Der Kläger hat dies nicht in Zweifel gezogen. Die Mitteilungen der Beklagten an ihn, seine Eignung habe (noch) nicht festgestellt werden können, stützten sich auch ausdrücklich nur auf die Beurteilungen des Unterabteilungsleiters, der als einziger von der Personalabteilung zur Eignungsbeurteilung aufgefordert worden war.

Der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene Unterabteilungsleiter hat in Übereinstimmung mit seiner dienstlichen Äußerung vom 10. Mai 1999 bekundet: Er habe die Eignung des Klägers völlig selbständig und eigenverantwortlich beurteilt. Es handele sich um seine ureigene Meinungsbildung und Überzeugung. Seine Einschätzung sei weder unmittelbar noch mittelbar von dritter Seite, insbesondere nicht durch den damaligen Abteilungsleiter, beeinflußt worden. Er hätte sich auch nicht beeinflussen lassen, sondern sich gegebenenfalls jegliche Einflußnahme oder gar Druckausübung verbeten. Zwar sei er mit dem Abteilungsleiter aus dienstlichen Gründen fast täglich zusammengekommen und habe selbstverständlich oft mit ihm darüber gesprochen, wie sich der Kläger als Referatsleiter „mache”. Auch seien sie gleicher Auffassung über dessen Eignungsmängel gewesen. Das ändere aber nichts daran, daß er sich seine Überzeugung, der Kläger sei nicht der richtige Mann für die Leitung gerade dieses Referats, aufgrund eigener Wahrnehmungen und Erwägungen selbständig und unbeeinflußt gebildet habe. An der Eignung des Klägers habe er bereits seit etwa Anfang des Jahres 1996 gezweifelt. Aufgrund der in der Folge festgestellten Mängel in der Führung des Referats sei er unter Abwägung der dienstlichen Belange und derjenigen des Klägers, den er menschlich und fachlich sehr schätze, zu dem Ergebnis der Nichteignung für den konkreten Dienstposten gelangt.

Die Glaubwürdigkeit des Zeugen und die Richtigkeit und Zuverlässigkeit seiner Aussage hat der Kläger nach der Beweisaufnahme nicht in Zweifel gezogen. Der erkennende Senat sieht hierzu ebenfalls keinen Grund. Eine Voreingenommenheit des Unterabteilungsleiters ist nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht feststellbar. Denn auch die Behauptung des Klägers, seine Umsetzung sei bereits frühzeitig vor Ablauf der Erprobungszeit beabsichtigt gewesen und betrieben worden, so daß er tatsächlich keine Bewährungschance gehabt habe, haben die dazu vernommenen Zeugen nicht bestätigt.

Der damalige Sachgebietsleiter im Personalreferat für den höheren Dienst hat als Zeuge ausgesagt: Eine Umsetzung des Klägers vor Feststellung der Nichtbewährung in der Erprobungszeit sei nicht in Betracht gekommen. In dieser Hinsicht sei auch nichts unternommen worden. Er – der Zeuge – habe insbesondere kein Gespräch mit einem „Nachfolger” des Klägers vor der Feststellung von dessen Nichtbewährung geführt. Ob bereits im April 1996 über eine Ablösung des Klägers gesprochen worden sei, könne er nicht sagen.

Der ebenfalls als Zeuge vernommene Nachfolger des Klägers als Referatsleiter hat bekundet: Er sei seit August 1996 für einen Lehrgang freigestellt gewesen und erst während dieses Lehrgangs etwa um Weihnachten 1996 (also nach der Umsetzung des Klägers) gefragt worden, ob er den Dienstposten des Klägers übernehmen wolle. Zwar habe es aufgrund von Beanstandungen Vorgesetzter bereits sehr frühzeitig eine Diskussion gegeben, ob der Kläger für die Führung des Referats geeignet sei. Er – der Zeuge – könne aber nicht sagen, daß der Kläger keine Chance gehabt habe, sich in der Erprobungszeit zu bewähren. Der Abteilungsleiter habe seine Meinung über den Kläger gehabt, aber trotzdem der Übertragung des Referats auf ihn zur Erprobung zugestimmt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.