BVerwG Urteil vom 17.01.2007 - 9 C 1.06

Entscheidungsstichwort (Thema)

Straßenplanung. Planfeststellung. Planfeststellungsergänzungsbeschluss. ergänzendes Verfahren. Fehlerheilung. Planerhaltung. rahmenrechtliche Maßstabsnorm. Anpassungsfrist. rahmenrechtliches Vakuum. naturschutzrechtliche Eingriffsregelung. Folgenbewältigungssystem. Integritätsinteresse. Ausgleichsinteresse. Ausgleichsdefizit. naturschutzrechtliche Abwägung. bipolare Abwägung. fachplanerische Abwägung. planerische Gestaltungsfreiheit. Abwägungsspielraum. Einschätzungsprärogative. Gewichtung und vergleichende Bewertung. nachvollziehende Abwägung. Normtatbestand. Abwägungskontrolle. Kontrolldichte

Leitsatz (amtlich)

• Mängel der spezifisch naturschutzrechtlichen Abwägung (§ 19 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG bzw. § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F.), die nicht die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellen, können in zumindest entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden (im Anschluss an Urteil vom 27. Oktober 2000 – BVerwG 4 A 18.99 – BVerwGE 112, 140 zu § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG a.F.).
• Wird eine Vorschrift des Bundesrahmenrechts geändert, so wirkt deren alte Fassung trotz ihres Außerkrafttretens während der Anpassungsfrist (Art. 75 Abs. 3 GG a.F.) in der Weise nach, dass das noch nicht angepasste Landesrecht an ihren Vorgaben zu messen ist.
• Vollzieht sich die naturschutzrechtliche Abwägung im Rahmen einer durch planerische Gestaltungsfreiheit geprägten Planfeststellung, so verfügt die Zulassungsbehörde über eine fachliche Einschätzungsprärogative bei der Ermittlung der Größenordnung des Ausgleichsdefizits und über Spielräume bei der Gewichtung und vergleichenden Bewertung der abzuwägenden Belange. Die Maßstäbe der gerichtlichen Überprüfung dieser Abwägung entsprechen in ihrer Grundstruktur denen, die für die Kontrolle der fachplanerischen Abwägung gelten.

Normenkette

BNatSchG § 11 S. 1, § 19 Abs. 3 S. 1, Abs. 4, § 71 Abs. 1; BNatSchG a.F. § 4 S. 1, § 8 Abs. 3; GG Art. 75 a.F.; NNatG § 11; VwVfG § 75 Abs. 1a S. 2; FStrG § 17 Abs. 6c S. 2 a.F.; BauGB § 214 Abs. 4; BauGB a.F. § 215a Abs. 1

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Urteil vom 16.09.2004; Aktenzeichen 7 LB 371/01)

VG Osnabrück (Urteil vom 10.10.2000; Aktenzeichen 1 A 72/98)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. September 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I

Die Klägerin, eine Landwirtin, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des beklagten Kreises für den Bau der nordwestlichen Ortsumgehung Bad Laer im Zuge der Kreisstraße 338 (K 338) und den dazu ergangenen Planfeststellungsergänzungsbeschluss.

Die K 338 verläuft von Nord nach Süd durch die Ortslage von Bad Laer und durchschneidet den im Nordosten der Gemeinde liegenden Kurbereich. Das Vorhaben richtet sich darauf, die Kreisstraße stattdessen nördlich um die Ortslage herumzuführen und mit der weiter westlich verlaufenden Landesstraße 98 (L 98) zu verbinden, um auf diese Weise die Kureinrichtungen vom Durchgangsverkehr zu entlasten. Die geplante Trasse führt über Eigentumsflächen der Klägerin, die sie im Rahmen ihres landwirtschaftlichen Betriebes nutzt. Von diesen Flächen sollen insgesamt 7 800 m(2) in Anspruch genommen werden; betroffen ist insbesondere ein unter dem Aspekt historischer Waldnutzung bedeutsames Hutewaldrelikt, dessen nördlicher Teil der geplanten Straße weichen soll.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 2. April 1998 wies die Einwendungen der Klägerin, die im Anhörungsverfahren vornehmlich eine unzureichende Berücksichtigung ihrer betrieblichen Belange gerügt hatte, zurück. Den Eingriff in den Waldbestand wertete er als durch die geplanten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen “vollständig kompensiert”.

Die gegen den Planfeststellungsbeschluss von der Klägerin erhobene Klage blieb vor dem Verwaltungsgericht erfolglos. Auf den Antrag der Klägerin ließ das Oberverwaltungsgericht die Berufung mit der Begründung zu, es bestünden ernstliche Zweifel, ob die wegen nicht ausgleichbarer Beeinträchtigung des Hutewaldbestandes erforderlich gewordene naturschutzrechtliche Abwägung den gesetzlichen Anforderungen genüge. Daraufhin leitete der Beklagte mit dem Ziel der Fehlerheilung ein ergänzendes Verfahren ein, das nach Anhörung der Klägerin und Einholung einer Stellungnahme der unteren Naturschutzbehörde in den Planfeststellungsergänzungsbeschluss vom 25. November 2002 mündete. Darin wird ergänzend zur Begründung des Planfeststellungsbeschlusses ausgeführt, ein vollständiger Ausgleich der mit dem Vorhaben verbundenen Beeinträchtigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes sei nicht möglich. Die deshalb gebotene naturschutzrechtliche Abwägung falle zu Gunsten des Vorhabens aus. Neben dem Belang der Verkehrssicherheit spreche für die Verlegung der Kreisstraße vor allem das Interesse, den Verlust der Anerkennung als staatliches Heilbad zu vermeiden und eine positive Entwicklung des Kurbetriebs zu fördern. Dahinter müsse das Interesse am vollständigen Erhalt des Hutewaldrelikts trotz seiner besonderen Bedeutung als ein im Landkreis sehr seltener Biotoptyp zurücktreten, da nur ein kleiner Teil des Waldbestandes beseitigt werde.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin, die den Ergänzungsbeschluss in ihr Klagebegehren einbezogen hatte, durch Urteil vom 16. September 2004 (NuR 2005, 119) zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Das im Planfeststellungsbeschluss noch vorhanden gewesene Defizit einer systematisch richtigen naturschutzrechtlichen Abwägung sei durch den Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss behoben worden. Die Regelung über die Fehlerheilung in § 75 Abs. 1a VwVfG (§ 1 Abs. 1 NVwVfG) finde auch auf die spezifisch naturschutzrechtliche Abwägung Anwendung. Die nachgeholte Abwägung sei bundesrechtlich an dem bei Erlass des Planfeststellungsergänzungsbeschlusses bereits in Kraft getretenen § 19 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG n.F. zu messen, der – anders als § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. – erlaube, neben Ausgleichs- auch Ersatzmaßnahmen als “Gegengewicht” in die Abwägung mit anderen Belangen einzubringen. Allerdings könnten nach § 19 Abs. 4 BNatSchG n.F. die Länder insoweit eine “weitergehende” Regelung erlassen, als die § 11 NNatG angesehen werden könne. Die im Ergänzungsbeschluss angestellten Erwägungen würden beiden Maßstabsnormen gerecht, weil sie den “strengeren” § 11 NNatG zugrunde legten. Der Beklagte bewerte in seiner Abwägung den Verlust von Bäumen, insbesondere von Teilen des Hutewaldes, ausdrücklich als schwerwiegenden Eingriff, der nicht voll ausgeglichen werden könne. Mit seiner Einschätzung, den öffentlichen Belangen am gesicherten Fortbestand der Kureinrichtungen mit ihren Arbeitsplätzen sei dennoch der Vorrang einzuräumen, habe der Beklagte weder die hohe Bedeutung der Anforderungen an Natur und Landschaft verkannt noch den Ausgleich zwischen ihnen und den Belangen der Ortsentwicklung und Arbeitsplatzsicherung in einer Weise vorgenommen, die zur objektiven Gewichtigkeit der widerstreitenden Belange außer Verhältnis stehe.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Das Berufungsgericht habe den Anwendungsbereich des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG überdehnt. Die Vorschrift sei auch nicht entsprechend auf andere als Mängel der fachplanerischen Abwägung anwendbar. Ein Vergleich mit Heilungsvorschriften des Fach- und des Bauplanungsrechts zeige, dass der Gesetzgeber bei der Ausformung des Grundsatzes der Planerhaltung bewusst differenziert habe. Das stehe einer analogen Anwendung entgegen. Das Oberverwaltungsgericht habe darüber hinaus verkannt, welche Anforderungen im Lichte der rahmenrechtlichen Vorgaben des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. an die gerichtliche Kontrolle der naturschutzrechtlichen Abwägung zu stellen seien. Das Oberverwaltungsgericht begreife diese Abwägung als einen in der fachplanerischen Entscheidung aufgehenden Teilaspekt, dessen gerichtliche Kontrolle sich in den für planerische Abwägungen maßgeblichen Bahnen bewege und nur auf Wahrung jener rechtlichen Anforderungen gerichtet sei, die den planerischen Gestaltungsfreiraum umgrenzten. Indessen habe die in § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. bestimmte Art der Abwägung mit einer fachplanerischen Abwägung nichts gemein. Geboten sei keine multipolare, auf Gestaltung gerichtete, sondern nur eine zweiseitige, gesetzliche Wertungen in Ansehung des Einzelfalls nachvollziehende Abwägung zwischen den Naturschutzbelangen auf der einen und den zu Gunsten des Eingriffs streitenden öffentlichen und privaten Belangen auf der anderen Seite. Dabei handele es sich um einen Vorgang der Rechtsanwendung, der nur ein “richtiges Ergebnis” zutage fördern könne. Die Abwägung unterliege deshalb voller gerichtlicher Überprüfung. Eine solche Überprüfung hätte zu dem Ergebnis führen müssen, dass den Belangen des Naturschutzes im Hinblick auf das verbleibende Ausgleichsdefizit der Vorrang gebühre.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. September 2004, das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 10. Oktober 2000 und den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 2. April 1998 in der Fassung des Planfeststellungsergänzungsbeschlusses vom 25. November 2002 aufzuheben.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Verwaltungsverfahrensrecht angenommen, dass der dem Planfeststellungsbeschluss in seiner ursprünglichen Fassung anhaftende Mangel unterbliebener naturschutzrechtlicher Abwägung in einem ergänzenden Verfahren geheilt werden konnte (1.). Ebenso wenig verletzen die Kontrollmaßstäbe, die das Berufungsgericht seiner Überprüfung der nachgeholten naturschutzrechtlichen Abwägung zugrunde gelegt hat, revisibles Recht (2.).

1. Mit seiner Auffassung, auch Verstöße gegen das Erfordernis naturschutzrechtlicher Abwägung (§ 11 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes – NNatG –) ließen sich in einem ergänzenden Verfahren beheben, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht in Widerspruch zu der nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisiblen Regelung in § 75 Abs. 1a Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) gesetzt. Verstöße gegen dieses Erfordernis sind, wenn sie nicht die Planung als Ganzes von vornherein in Frage stellen, zumindest in entsprechender Anwendung der genannten Regelung behebbar.

Selbst wenn sich § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG im Hinblick auf seinen systematischen Zusammenhang mit Satz 1 der Vorschrift unmittelbar nur auf Mängel der fachplanerischen Abwägung beziehen sollte, ist die Regelung doch jedenfalls analog auch auf Mängel bei der Handhabung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung und speziell bei der naturschutzrechtlichen Abwägung anzuwenden. Zu § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG a.F., der dem Gesetzgeber als Vorbild für die Ausgestaltung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG diente (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 13/3995 S. 10), hat das Bundesverwaltungsgericht mit Rücksicht auf die Einheitlichkeit der Planungsentscheidung bereits entsprechend entschieden (vgl. Urteile vom 27. Oktober 2000 – BVerwG 4 A 18.99 – BVerwGE 112, 140 ≪165≫ und vom 9. Juni 2004 – BVerwG 9 A 11.03 – BVerwGE 121, 72 ≪80≫). Für § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG kann nichts anderes gelten.

§ 75 Abs. 1a VwVfG stellt ebenso wie § 17 Abs. 6c FStrG a.F. eine Ausprägung des Grundsatzes der Planerhaltung dar (vgl. Urteile vom 27. Oktober 2000 a.a.O. S. 165, vom 1. April 2004 – BVerwG 4 C 2.03 – BVerwGE 120, 276 ≪283≫ und vom 9. Juni 2004 a.a.O. S. 80). Bei diesem Grundsatz handelt es sich um ein offenes Prinzip, das der Weiterentwicklung durch die Rechtsprechung grundsätzlich zugänglich ist. Eine erweiternde Anwendung scheidet, wie der Revision zuzugeben ist, zwar aus, soweit einer der Planerhaltung dienenden Vorschrift der Wille zu entnehmen ist, einen Komplex abschließend zu regeln und Mängel bestimmter Art von einer solchen Heilungsmöglichkeit auszunehmen. § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ist ein derartiger Regelungswille aber nur insoweit zu entnehmen, als es um die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften geht. Obwohl er § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG a.F. nachgebildet ist, bezieht er im Gegensatz dazu die Möglichkeit zur Fehlerbehebung durch Planergänzung oder ergänzendes Verfahren nicht auf diese Fehlerkategorie. Die Eingrenzung erfolgte bewusst; ausweislich der Gesetzesbegründung sah der Gesetzgeber im Hinblick auf die §§ 45 und 46 VwVfG keinen Bedarf für die Heilung von Verfahrens- und Formfehlern durch ein ergänzendes Verfahren (BTDrucks 13/3995 S. 10). Eine vergleichbare Absicht, die Möglichkeit zur Heilung materieller Fehler auf solche der planerischen Abwägung zu begrenzen, ergibt sich demgegenüber weder aus den Gesetzesmaterialien noch aus anderen Umständen. Entgegen der Auffassung der Revision sind auch § 215a Abs. 1 BauGB a.F. bzw. § 214 Abs. 4 BauGB n.F. in dieser Hinsicht ohne Aussagekraft. Wenn diese später erlassenen und zudem einen anderen Regelungsbereich betreffenden Vorschriften die Behebung materieller Mängel durch ein ergänzendes Verfahren auch auf andere als Abwägungsmängel beziehen, so lässt das nicht den Gegenschluss zu, § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG wolle nicht nur – positiv – die Heilung von Mängeln der fachplanerischen Abwägung regeln, sondern zugleich – negativ – die Behebung sonstiger materieller Fehler durch ein ergänzendes Verfahren ausschließen.

Hiervon ausgehend bestehen keine Bedenken, die Anwendung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG auf Mängel der naturschutzrechtlichen Abwägung zu erstrecken. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Oktober 2000 (a.a.O. S. 165 f.) zu § 17 Abs. 6c FStrG a.F. ausgeführt hat, mündet die Planfeststellung in eine einheitliche Entscheidung, die sowohl durch die Maßgaben des fachplanerischen Abwägungsgebots als auch durch gesetzliche Ge- und Verbote gesteuert wird. Die Ge- und Verbote der Eingriffsregelung dienen dem Schutz der Belange von Natur und Landschaft, die ihrerseits Gegenstand der fachplanerischen Abwägung sind; sie wirken als auch durch die Abwägung nicht überwindbare Grenzen planerischer Gestaltungsfreiheit. Diese Rückkopplung lässt es sachlich geboten erscheinen, § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG in gleicher Weise wie § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG a.F. auf die naturschutzrechtliche Abwägung anzuwenden.

2. Bei seiner Würdigung der nachgeholten naturschutzrechtlichen Abwägung hat das Berufungsgericht nicht gegen Bundesrecht verstoßen (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

a) Maßstab für die revisionsgerichtliche Überprüfung der Abwägungskontrolle durch die Vorinstanz ist § 8 Abs. 3 BNatSchG in der vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG) vom 25. März 2002 (BGBl I S. 1193) geltenden Fassung.

Die naturschutzrechtliche Abwägung durch den Beklagten war zwar unmittelbar nicht an dieser Vorschrift, sondern an § 11 NNatG zu messen. § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. gehörte nämlich ebenso wie § 19 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG n.F., der mit Wirkung vom 4. April 2002 an seine Stelle getreten ist (Art. 5 Satz 1 BNatSchGNeuregG), dem auf landesrechtliche Umsetzung angelegten Rahmenrecht an; beiden Bestimmungen hat der Bundesgesetzgeber keine unmittelbare Geltung beigelegt (§ 4 Satz 1 BNatSchG a.F. bzw. § 11 Satz 1 BNatSchG n.F.). Die Abwägungskontrolle durch die Vorinstanz ist damit einer revisionsgerichtlichen Überprüfung aber nicht völlig entzogen. § 11 NNatG und seine Auslegung haben den rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes Rechnung zu tragen. Demgemäß hat das Revisionsgericht zu prüfen, ob die landesrechtliche Regelung die rahmenrechtlichen Vorgaben eingehalten und ob die Vorinstanz die Regelung rahmenrechtskonform ausgelegt hat (Urteile vom 27. September 1990 – BVerwG 4 C 44.87 – BVerwGE 85, 348 ≪354≫ und vom 13. Dezember 2001 – BVerwG 4 C 3.01 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 350 S. 54; Beschluss vom 10. September 1999 – BVerwG 6 BN 1.99 – Buchholz 406.401 § 14 BNatSchG Nr. 1 S. 1 f.).

Einschlägige rahmenrechtliche Maßstabsnorm für § 11 NNatG und seine Auslegung ist im vorliegenden Fall § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. und nicht die nachfolgende Regelung in § 19 Abs. 3 BNatSchG n.F. Bei Erlass des Planfeststellungsergänzungsbeschlusses vom 25. November 2002 war § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. zwar schon außer Kraft getreten (Art. 5 Satz 1 Halbs. 2 BNatSchGNeuregG). Damit hatte er seine Bedeutung als rahmenrechtliche Vorgabe für § 11 NNatG, der zu seiner Umsetzung ergangen war, aber noch nicht eingebüßt. Dies ergibt sich aus der Kompetenzregelung des im Zeitpunkt der Planergänzung noch geltenden Art. 75 GG a.F. i.V.m. der ergänzenden Regelung der rahmenrechtlichen Umsetzungsfrist in § 71 Abs. 1 BNatSchG n.F. Die in Art. 75 GG a.F. vorgenommene Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern hatte zur Folge, dass Änderungen des bundesrechtlichen Rahmenrechts auf der Ebene des zu seiner Ausfüllung ergangenen Landesrechts nachvollzogen werden mussten. Für die notwendige Anpassung räumte Art. 75 Abs. 3 GG a.F. dem Landesgesetzgeber eine angemessene, durch das Rahmengesetz zu bestimmende Frist ein, die § 71 Abs. 1 BNatSchG n.F. für die in Rede stehende Rechtsänderung auf drei Jahre bemessen hat. Bis zum Ablauf dieser Frist konnte es der Landesgesetzgeber also bei seiner alten Regelung belassen, ohne dadurch gegen das bereits in Kraft getretene neue Rahmenrecht zu verstoßen. Käme für die Dauer der Anpassungsfrist auch das alte Rahmenrecht nicht mehr als Maßstabsnorm für das noch nicht angepasste Landesrecht zum Tragen, so träte insoweit ein “rahmenrechtliches Vakuum” ein, das der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zuwiderliefe. Der Regelung in Art. 75 GG a.F. i.V.m. der Fristbestimmung durch das Rahmengesetz entspricht deshalb allein eine Sichtweise, der zufolge die außer Kraft getretene Vorschrift des Rahmenrechts während der Anpassungsfrist nachwirkt und mit ihren Vorgaben für das noch nicht angepasste Landesrecht maßgeblich bleibt. Bei Erlass des Planfeststellungsergänzungsbeschlusses vom 25. November 2002 lief die mit dem Inkrafttreten der Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzes am 4. April 2002 in Gang gesetzte dreijährige Anpassungsfrist noch; § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. ist mithin trotz seines Außerkrafttretens Maßstab für die Auslegung des § 11 NNatG geblieben.

Soweit das Berufungsgericht demgegenüber die Auffassung vertreten hat, § 11 NNatG könne nach Ersetzung des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. durch § 19 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG n.F. als weitergehende Regelung im Sinne des § 19 Abs. 4 BNatSchG n.F. verstanden werden, liegt dem eine unzutreffende Sicht zugrunde, die die Anwendung des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. als Prüfungsmaßstab nicht in Frage stellt. Unabhängig davon, ob § 19 BNatSchG n.F. überhaupt Spielraum für eine landesrechtliche Regelung lässt, die das naturschutzrechtliche Abwägungserfordernis systematisch zwischen Ausgleichs- und Ersatzgebot ansiedelt, hat das Berufungsgericht jedenfalls verkannt, dass der niedersächsische Gesetzgeber im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsergänzungsbeschlusses keinen auf eine weitergehende Regelung im Sinne des § 19 Abs. 4 BNatSchG n.F. gerichteten Regelungswillen betätigt hatte; das schlichte Untätigbleiben während des Laufs der Umsetzungsfrist reichte dafür nicht.

b) Die berufungsgerichtliche Abwägungskontrolle steht in Einklang mit § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen das naturschutzrechtliche Abwägungsgebot verneint, weil “die hohe Bedeutung der Anforderungen an Natur und Landschaft weder verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen und den Belangen der Ortsentwicklung und Arbeitsplatzsicherung in einer Weise vorgenommen” worden sei, “die zur objektiven Gewichtigkeit der widerstreitenden Belange außer Verhältnis steht”. Es hat die Abwägung also nur einer eingeschränkten Kontrolle unterzogen und sich hierbei an den Maßstäben orientiert, die für die Kontrolle der fachplanerischen Abwägung gelten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 – BVerwG 4 C 21.74 – BVerwGE 48, 56 ≪63 f.≫). Das darin zum Ausdruck kommende Verständnis der durch § 11 NNatG gebotenen naturschutzrechtlichen Abwägung als einer nicht lediglich gesetzliche Wertungen nachvollziehenden, sondern behördliche Spielräume einschließenden Abwägung entspricht den rahmenrechtlichen Vorgaben des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F.

aa) Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung die naturschutzrechtliche Abwägung, soweit sie sich im Zuge eines durch planerische Gestaltungsfreiheit der Zulassungsbehörde geprägten Planfeststellungsverfahrens vollzieht, als rechtlich nicht voll determiniert betrachtet (vgl. Urteil vom 27. September 1990 a.a.O. S. 363 f.; Beschlüsse vom 30. Oktober 1992 – BVerwG 4 A 4.92 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 13 S. 37 und vom 22. Mai 1995 – BVerwG 4 B 30.95 – Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 16 S. 8 f.). Die Gerichte haben danach nicht selbst abzuwägen, sondern nachzuprüfen, ob die behördliche Abwägung sich in dem maßgeblichen rechtlichen Rahmen hält. Lediglich für den Fall, dass die naturschutzrechtliche Abwägung mit einer gesetzlich voll gebundenen Zulassungsentscheidung wie der Baugenehmigung für ein Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB verknüpft ist, hat der 4. Senat des erkennenden Gerichts unter Hinweis auf den insoweit akzessorischen Charakter der Eingriffsregelung auch für die naturschutzrechtliche Abwägung einen behördlichen Abwägungsspielraum verneint (Urteil vom 13. Dezember 2001 a.a.O. S. 54). Soweit in dieser Entscheidung offen gelassen worden ist, ob an der nur eingeschränkten Kontrolle der naturschutzrechtlichen Abwägung innerhalb der Fachplanung festzuhalten sei (a.a.O. S. 55), ist die weitere Rechtsprechung (Beschluss vom 25. September 2003 – BVerwG 9 VR 9.03 – juris Rn. 32; Urteil vom 16. März 2006 – BVerwG 4 A 1075.04 – BVerwGE 125, 116 ≪300 ff.≫, insbesondere Rn. 516 und 518) darauf ebenso wenig zurückgekommen wie auf die von der Revision angeführten Formulierungen im Urteil des 4. Senats vom 27. Oktober 2000 (a.a.O. S. 164), die für sich genommen auf ein verändertes Verständnis des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. hindeuten mochten.

bb) Die von der Revision unter Berufung auf eine im Schrifttum vertretene Auffassung (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. IV, § 19 Rn. 24; Halama, NuR 1998, 633 ≪636 f.≫) ins Feld geführten Gesichtspunkte geben keinen Anlass, die bisherige Rechtsprechung aufzugeben und die naturschutzrechtliche Abwägung einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen.

Zwar trifft es zu, dass § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. sich durch seine Gliederung in Normtatbestand und Rechtsfolge deutlich von den final programmierten Regelungen des fachplanungsrechtlichen Abwägungsgebots unterscheidet. Die naturschutzrechtliche Abwägung gehört zum Normtatbestand. Je nach ihrem Ausgang kann die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens nur positiv oder negativ ausgehen. Fragen nach den Modalitäten der Gestaltung, durch die ein für die planerische Bewältigung von Konfliktlagen anzustrebender Interessenausgleich erreicht werden könnte, spielen auf dieser Entscheidungsebene hingegen keine Rolle. Der naturschutzrechtlichen Abwägung fehlt daher die Ergebnisoffenheit, wie sie für die auf Gestaltung ausgerichtete fachplanerische Abwägung prägend ist. Eng damit zusammen hängt eine zweite Besonderheit. Die naturschutzrechtliche Abwägung ist bipolarer Art, indem sie danach fragt, ob die “Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege” den für das Vorhaben streitenden Belangen “im Range vorgehen”. Demgegenüber betrifft die fachplanerische Abwägung ein mehrpoliges, unter allen berührten Aspekten zu beurteilendes und zu einem Ausgleich zu bringendes Interessengeflecht. Diese Besonderheiten rechtfertigen aber nicht den von der Revision gezogenen Schluss, die Abwägung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. vollziehe sich in voller rechtlicher Gebundenheit. Auch Merkmale des Normtatbestandes können Einschätzungs- und Bewertungsspielräume eröffnen, ohne dass dagegen – jedenfalls im Zusammenhang mit fachplanerischen Zulassungstatbeständen – unter dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgewähr oder anderer verfassungsrechtlicher Grundsätze Bedenken bestünden. Der Unterschied zwischen zwei- und mehrpoliger Abwägung ist kein qualitativer, sondern ein gradueller. Je mehr Pole zueinander in Beziehung zu setzen sind, desto schwerer lässt sich die Abwägung zwischen ihnen durch gesetzliche Gewichtungsvorgaben determinieren. Das besagt aber nicht, dass der Verwaltung für die Abwägung zwischen nur zwei Polen keine Spielräume eröffnet sein könnten.

Für die naturschutzrechtliche Abwägung im Rahmen der Fachplanung sind solche Spielräume anzuerkennen. Sie ergeben sich aus der engen Verknüpfung dieser Abwägung mit den vorgeschalteten Stufen der Eingriffsregelung und vor allem mit der durch Gestaltungsfreiheit geprägten fachplanerischen Zulassungsentscheidung.

(1) Wie der erkennende Senat mit Urteil vom 9. Juni 2004 (a.a.O. S. 84; vgl. auch Urteil vom 21. Juni 2006 – BVerwG 9 A 28.05 – NVwZ 2006, 1161 ≪1165≫ – zum Abdruck in BVerwGE und Buchholz vorgesehen) entschieden hat, steht der Zulassungsbehörde bei der Bewertung der vorhabenbedingten Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft und ebenso bei der Bewertung der Kompensationswirkungen naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zu, der eine entsprechend eingeschränkte gerichtliche Kontrolle korrespondiert. In welchem Umfang Ausgleichsdefizite verbleiben, hängt deshalb von der nicht voll überprüfbaren Einschätzung der Behörde ab. Eben diese Ausgleichsdefizite bilden den einen Pol der naturschutzrechtlichen Abwägung. Die behördliche Einschätzungsprärogative schlägt mithin auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials durch und muss konsequenterweise auch bei der gerichtlichen Kontrolle respektiert werden.

(2) Im Hinblick auf die Verknüpfung der naturschutzrechtlichen Abwägung mit dem fachplanerischen Zulassungsrecht sind Spielräume auch auf den weiteren Stufen dieser Abwägung anzuerkennen.

Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung einschließlich der Abwägung nach § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. ist zwar nicht Bestandteil des Zulassungsrechts, sondern dem jeweiligen Zulassungstatbestand “aufgesattelt”. Bei ihr geht es nicht um die planerische Ausgestaltung des Vorhabens, sondern um die Begrenzung und Bewältigung der mit ihm verbundenen Eingriffsfolgen (sog. Folgenbewältigungssystem – vgl. Urteile vom 7. März 1997 – BVerwG 4 C 10.96 – BVerwGE 104, 144 ≪148≫ und vom 27. Oktober 2000 a.a.O. S. 162). Gegen die für das Vorhaben streitenden Belange abzuwägen ist daher nach § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. – anders als in der fachplanerischen Abwägung – nicht das Integritätsinteresse von Natur und Landschaft, sondern das nach Lage des Falles verbleibende Ausgleichsdefizit. Dennoch weisen die fachplanerische Abwägung und die Prüfung der Eingriffsregelung enge Berührungspunkte auf. Zwischen beiden besteht eine Wechselbezüglichkeit. Zum einen bildet die fachplanerische Ausgestaltung des Vorhabens nach Maßgabe des allgemeinen Abwägungsgebots die Grundlage für die Beurteilung der Eingriffsfolgen einschließlich der naturschutzrechtlichen Abwägung. Dies bedeutet, dass die für das Vorhaben sprechenden Belange inhaltsgleich zum Gegenstand der allgemeinen und der naturschutzrechtlichen Abwägung werden. Bei den entgegenstehenden Belangen von Natur und Landschaft geht es zwar in dem einen Fall – zunächst – um das Integritätsinteresse und in dem anderen Fall um das Ausgleichsinteresse. Letzteres kann in seiner Bedeutung aber nur auf der Basis des ersteren erfasst werden; auch insoweit ist das Abwägungsmaterial der naturschutzrechtlichen Abwägung daher eng mit demjenigen der fachplanerischen Abwägung verwoben. Zum anderen wirkt – wie bereits im Zusammenhang mit § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ausgeführt wurde – § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. mit seinem Untersagungsgebot auf das Ergebnis der fachplanerischen Prüfung zurück. Ein negatives Ergebnis der naturschutzrechtlichen Abwägung zwingt die Zulassungsbehörde, ihr fachplanerisches Abwägungsergebnis unter ergänzender Berücksichtigung des unbefriedigt bleibenden Ausgleichsinteresses zu korrigieren.

Diese enge Verzahnung der naturschutzrechtlichen mit der fachplanerischen Abwägung hat Konsequenzen für das Verständnis der naturschutzrechtlichen Abwägung im Zusammenhang mit fachplanungsrechtlichen Zulassungstatbeständen. Zwischen beiden Abwägungen dürfen keine Wertungswidersprüche entstehen; die Gewichtung und vergleichende Bewertung der berührten Belange muss konsistent sein. Im Rahmen der fachplanerischen Abwägung verfügt die Behörde trotz auch dort zu berücksichtigender gesetzlicher Gewichtungsvorgaben über beträchtliche Spielräume bei der fallbezogenen Gewichtung der berührten Belange und ihrer vergleichenden Bewertung. Dies gilt für die zu Gunsten des Vorhabens sprechenden Belange ebenso wie für die von ihm und seinen Folgewirkungen nachteilig betroffenen Belange einschließlich derer des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Sollen Wertungswidersprüche zur fachplanerischen Abwägung vermieden werden, so darf die naturschutzrechtliche Abwägung nicht losgelöst von der Ausfüllung der fachplanerischen Abwägungsspielräume erfolgen. Das schließt es aus, sie als eine nur gesetzliche Wertungen für den Einzelfall nachvollziehende Abwägung zu begreifen. Eine stimmige Abwägung auf der fachplanerischen und der naturschutzrechtlichen Ebene setzt vielmehr – unbeschadet der in § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. zum Ausdruck kommenden abstrakten Gewichtungsvorgabe für das Ausgleichsinteresse (vgl. Beschluss vom 22. Mai 1995 a.a.O. S. 9) – voraus, dass der Behörde auch bei der naturschutzrechtlichen Abwägung entsprechende Spielräume der Gewichtung und der vergleichenden Bewertung zugebilligt werden.

(3) Somit stimmt die naturschutzrechtliche Abwägung im Rahmen fachplanerischer Zulassungstatbestände trotz vorhandener Unterschiede in ihrer Grundstruktur mit der fachplanerischen Abwägung überein. Der Strukturgleichheit beider Formen der Abwägung entspricht eine vergleichbare gerichtliche Kontrolldichte. Die Überprüfung hat sich zum einen darauf zu richten, ob die Behörde ihrer Abwägung alle nach Lage der Dinge in Betracht zu ziehenden Umstände zugrunde gelegt und ihr dabei eröffnete Einschätzungsspielräume vertretbar ausgefüllt hat; zum anderen ist zu prüfen, ob sie bei der Gewichtung und vergleichenden Bewertung die ihr gesetzten rechtlichen Grenzen beachtet hat.

Von diesen Maßstäben ist das Berufungsgericht der Sache nach ausgegangen. Entgegen der Auffassung der Revision hat es nicht verkannt, dass den für das Vorhaben sprechenden Belangen nicht das Interesse an der Integrität von Natur und Landschaft, sondern das teilweise unbefriedigt bleibende Interesse am Ausgleich der Eingriffswirkungen gegenüberzustellen ist. Soweit es den Teilverlust des Hutewaldes als schwerwiegenden Eingriff gewertet hat, ist dies nämlich lediglich im Zusammenhang mit der Gewichtung des verbleibenden Ausgleichsdefizits geschehen. Andere Mängel der Abwägungskontrolle, die Ausdruck eines verfehlten Verständnisses des § 8 Abs. 3 BNatSchG a.F. wären, sind nicht hervorgetreten.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Dr. Storost, Vallendar, Dr. Nolte, Domgörgen, Buchberger

Fundstellen

BVerwGE 2007, 76

DÖV 2007, 656

VR 2007, 215

ZUR 2007, 319

DVBl. 2007, 641

FuBW 2007, 790

FuHe 2008, 92

FuNds 2008, 154