BVerwG Urteil vom 21.03.2018 - 6 C 53.16

Entscheidungsstichwort (Thema)

Rundfunkbeitragspflicht des Inhabers einer Betriebsstätte und von Gästezimmern

Leitsatz (amtlich)

Die zusätzliche Rundfunkbeitragspflicht der Betriebsstätteninhaber für Gästezimmer und Ferienwohnungen ist mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn der Inhaber die Zimmer und Ferienwohnungen mit einem Empfangsgerät oder einem Internetzugang ausstattet und so den Gästen die Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammangebots ermöglicht. Für diejenigen Betriebsstätteninhaber, die ihren Gästen in den Zimmern und Ferienwohnungen keine Rundfunkempfangsmöglichkeit zur Verfügung stellen, bedarf es einer Ausnahmeregelung; ihre Beitragspflicht erweist sich ohne Befreiungsmöglichkeit als teilweise verfassungswidrig (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76).

Normenkette

GG Art 2 Abs 1; GG Art 3 Abs 1; GG Art 12 Abs 1; GG Art 14 Abs 1; GG Art 103 Abs 1; RdFunkBeitrStVtr NW § 4 Abs 6, § 5 Abs 1, § 5 Abs 2 S 1 Nr 1, § 10 Abs 5 S 1; RStV NW § 40; VwGO § 86 Abs 1, § 108 Abs 2

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 07.11.2016; Aktenzeichen 2 A 2258/15)

VG Köln (Entscheidung vom 20.08.2015; Aktenzeichen 6 K 2825/14)

Tatbestand

Rz. 1

Die Klägerin ist Inhaberin eines Hostels in der K.straße, K., mit nach ihren Angaben 40 beitragspflichtigen Gästezimmern ohne sozialversicherungspflichtige Mitarbeiter. Der Beklagte setzte mit Bescheid vom 5. Juli 2013 für die Zeit von Februar 2013 bis April 2013 rückständige Rundfunkbeiträge für die Betriebsstätte in Höhe von 17,97 € für drei Monate und für die Zimmer von monatlich 239,60 € nebst Säumniszuschlag auf insgesamt 744,77 € fest.

Rz. 2

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Im anschließenden Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht die Beteiligten Anfang August 2016 auf seine bisherige rundfunkbeitragsrechtliche Rechtsprechung hingewiesen und den Beteiligten hierzu eine dreiwöchige Stellungnahmefrist eingeräumt; gleichzeitig hat es um Mitteilung gebeten, ob auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet werde und mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter Einverständnis bestehe. Mit Schreiben vom 23. August 2016 verzichtete die Prozessbevollmächtigte der Klägerin auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, erklärte ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter und teilte mit, eine weitere Stellungnahme sei beabsichtigt. Mit Urteil vom 7. November 2016 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele, deren Regelung in die Gesetzgebungskompetenz der Länder falle. Die Abgabe diene der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV und fließe nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt. Der Beitrag werde nicht voraussetzungslos geschuldet, sondern als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Die Zweckgebundenheit des Beitrags komme in dessen tatbestandlicher Ausgestaltung noch hinreichend zum Ausdruck. Der Anknüpfung vornehmlich an die Betriebsstätte liege die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass die Inhaber als Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in einer der beitragspflichtigen Raumeinheiten nutzten oder nutzen könnten und deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulasse. Anhaltspunkte für die Annahme eines Härtefalles in analoger Anwendung des § 4 Abs. 6 RBStV lägen nicht vor, da in der Betriebsstätte der Klägerin das Angebot freier WLAN-Nutzung bestehe, die auch ohne Fernsehgeräte eine tatsächliche Nutzungseröffnung im betrieblichen Interesse bedinge.

Rz. 3

Der Vorteilsausgleich beziehe sich auf den strukturellen Vorteil, den jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ziehe, und den individuellen Vorteil der Möglichkeit der Inanspruchnahme. Dies gelte auch für den unternehmerischen Bereich, dem der öffentlich-rechtliche Rundfunk spezifische, die Unternehmenszwecke fördernde Vorteile biete, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden.

Rz. 4

Der Beitrag sei als vergleichsweise geringfügige Belastung anzusehen, die nicht unverhältnismäßig sei. Gegen eine Überfinanzierung oder den Umschlag in eine verdeckte Steuer habe der Gesetzgeber hinreichend effektive Vorkehrungen getroffen, insbesondere weil Überschüsse am Ende der Beitragsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abzuziehen seien. Er habe angesichts der mit dem Modellwechsel verbundenen Prognoseunsicherheiten bei der Beitragsbemessung nicht davon ausgehen müssen, dass die zu erwartenden Einnahmen den Finanzbedarf beachtlich und auf Dauer übersteigen.

Rz. 5

Der Rundfunkbeitrag beachte die für nichtsteuerliche Abgaben einzuhaltenden Vorgaben. Seine besondere sachliche Rechtfertigung sei in der Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk begründet. Das Aufkommen werde gruppennützig verwendet. Dass die Gruppe der Beitragspflichtigen mit der Allgemeinheit nahezu deckungsgleich sei, liege in der Natur des spezifischen Sondervorteils, den die zumindest nahezu flächendeckende Versorgung mit öffentlich-rechtlichem Rundfunk bringe.

Rz. 6

Die Beitragspflicht im nicht privaten Bereich verletze wegen der verhältnismäßig niedrigen Zahlungsverpflichtung nicht die Informationsfreiheit. Sie verstoße ferner nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Kriterien für die Beitragspflicht seien auch unter Berücksichtigung der höchst unterschiedlichen Strukturen im unternehmerischen Bereich hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen. Der Gesetzgeber habe die Beitragspflicht grundsätzlich unwiderleglich und insbesondere nicht gerätebezogen ausgestalten dürfen. Der Vorteil werde durch die Beitragshöhe angemessen abgegolten.

Rz. 7

Die gesonderte Beitragspflicht für gewerblich vermietete Gästezimmer begegne ebenfalls keinen Bedenken. Ihre Höhe bewege sich im Bagatellbereich. Der Beitrag könne bei der Kalkulation der Zimmerpreise berücksichtigt werden. Die Annahme einer in Hotelzimmern stattfindenden Mediennutzung in nicht geringem Umfang sei bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise realistisch. Hiervon gehe auch die Klägerin aus, da sie mit dieser Nutzungsmöglichkeit für das Hostel werbe.

Rz. 8

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt. Sie rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs, weil ihr vor der Entscheidung ohne mündliche Verhandlung keine ausreichende Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei. Des Weiteren macht sie geltend, dass es sich bei dem Beitrag um eine Zwecksteuer handele, so dass den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die an Vorzugslasten zu stellenden Anforderungen seien nicht erfüllt. Die Erhebung einer Abgabe sei zwar sachlich durch die Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerechtfertigt; es fehle aber an der normativen Verknüpfung des Rundfunkempfangs mit dem Innehaben einer Raumeinheit. Die Berufung auf statistische Angaben könne den Zusammenhang nicht herstellen. Es sei plausibler, dass Betriebsstätten den Rundfunk nicht nutzten. Es fehle an der Abgeltung eines individuellen Vorteils, weil der Kreis der Beitragspflichtigen von der Allgemeinheit der Steuerpflichtigen nicht abgrenzbar und das Merkmal der Raumeinheit hierfür ungeeignet seien. Dabei gehe das Berufungsgericht in ihrem Fall von unzutreffenden Voraussetzungen aus, wenn es unterstelle, dass sie ihren Gästen in den Zimmern Rundfunkempfang ermögliche. Der Internetzugang reiche - so auch schon ihr unberücksichtigt gebliebener Vortrag in der Berufungsinstanz - nicht für den Empfang von Fernsehsendungen und Hörfunk aus.

Rz. 9

Die Kontrolle der KEF reiche angesichts der erwirtschafteten Überschüsse und ihrer nicht umgesetzten Empfehlungen im 19. und 20. Bericht zur Gewährleistung des Finanzierungszwecks nicht aus. Dies zeige insbesondere der gestiegene Finanzbedarf für die betriebliche Altersversorgung.

Rz. 10

Die Beitragspflichten im nicht privaten Bereich überschritten mit der Anknüpfung an Raumeinheiten die Typisierungsgrenzen des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Vorteil der Empfangsmöglichkeit werde durch das Beherbergungsentgelt abgegolten und stelle das Korrelat der Investitionsentscheidung des Inhabers dar. Die zusätzliche Belastung sei nicht gerechtfertigt. Es entspreche nicht ihrem Geschäftsmodell, dass Gäste den öffentlich-rechtlichen Rundfunk intensiv in den Zimmern nutzen könnten. Die Beitragspflicht stelle für sie angesichts geringer Gewinnspannen einen erheblichen Aufwand dar. Das Beitragsregime hätte eine Widerlegbarkeitsoption für Härtefälle vorsehen müssen, zumal sie einen erheblichen Anteil ausländischer Gäste habe, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht nutzten. Die Regelung des Beherbergungsbeitrags sei insgesamt verfassungswidrig.

Rz. 11

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und weist auf die Möglichkeit der Internetnutzung in den Zimmern der Klägerin hin, mit der diese werbe.

Entscheidungsgründe

Rz. 12

Die zulässige Revision der Klägerin ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt weder Bundesrecht noch Bestimmungen des revisiblen Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Dezember 2011 des mit Zustimmung des Landtags Nordrhein-Westfalen geschlossenen Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags (GV. NW S. 675).

Rz. 13

Das berufungsgerichtliche Urteil leidet nicht an einem Verfahrensmangel (1.). Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich gedeckt (2.). Die Beitragsschuldner können eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und insoweit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags verlangen (3.). Die Erhebung des Betriebsstättenbeitrags ist verfassungsgemäß (4). Gleiches gilt im vorliegenden Fall für die Erhebung des Beherbergungsbeitrags (5.). Die Einwände der Klägerin gegen das Verfahren zur Festlegung der Höhe des Rundfunkbeitrags und seines Gesamtaufkommens greifen nicht durch (6.).

Rz. 14

1. Der Anspruch der Klägerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) ist nicht verletzt. Dieser Anspruch gewährleistet jedem Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu dem gesamten Stoff des gerichtlichen Verfahrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Stellung zu nehmen. Räumt das Gericht dem Beteiligten die Möglichkeit zur Stellungnahme binnen angemessener Frist ein, innerhalb derer eine Stellungnahme unter normalen Umständen eingehen kann, und nutzt der Beteiligte sie aber nicht, ist er nicht in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 1978 - 1 BvR 570/77 - BVerfGE 49, 212 <216>; Höfling/Rixen, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 4. Aufl. 2014, § 108 Rn. 185). So verhält es sich hier. Die Klägerin hatte aufgrund des Verfahrensstandes innerhalb der vom Berufungsgericht gesetzten dreiwöchigen Frist ausreichend Zeit, zu den in der berufungsgerichtlichen Verfügung aufgeführten Aspekten seiner Rechtsprechung und zum Stoff des Verfahrens Stellung zu nehmen.

Rz. 15

Die Mitteilung, eine weitere Stellungnahme sei beabsichtigt, ist zu unbestimmt, als dass sie bei einem gleichzeitigen Verzicht auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung geeignet wäre, eine rechtliche Pflicht des Berufungsgerichts zur Gewährung einer weiteren Stellungnahmefrist oder zur Angabe eines voraussichtlichen Entscheidungstermins begründen zu können. Von einem zur Äußerung und aktiven Mitwirkung bereiten Prozessbeteiligten kann erwartet werden, in dieser Situation Hinderungsgründe für eine zeitnahe Stellungnahme mitzuteilen oder einen Termin für die Abgabe einer Stellungnahme zu benennen (vgl. Höfling/Rixen, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 4. Aufl. 2014, § 108 Rn. 185 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund hat das Berufungsgericht mit seinem über zwei Monate nach Ablauf der gesetzten Frist erlassenen Urteil den Anspruch der Klägerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht verletzt.

Rz. 16

2. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV ist im nicht privaten Bereich für jede Betriebsstätte von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag nach Maßgabe der in Satz 2 festgelegten Staffelung zu entrichten. Danach bemisst sich die Höhe des zu leistenden Rundfunkbeitrags nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten und beträgt bis zu 180 Beiträge. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV ist vom Inhaber einer Betriebsstätte unbeschadet der Beitragspflicht für Betriebsstätten nach Absatz 1 jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten für jedes darin befindliche Hotel- und Gästezimmer sowie für jede Ferienwohnung zur vorübergehenden entgeltlichen Beherbergung Dritter ab der zweiten Raumeinheit. Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet. Er ist in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV).

Rz. 17

Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Bescheid liegen vor. Die Klägerin war im maßgebenden Zeitraum als Inhaberin der in dem Bescheid aufgeführten Betriebsstätte Beitragsschuldnerin (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV). Aufgrund der Beschäftigtenzahl in dieser Betriebsstätte schuldete sie nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV monatlich ein Drittel des Rundfunkbeitrags. Für ihre 40 beitragspflichtigen Gästezimmer hatte die Klägerin in entsprechender Höhe nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV den Drittelbeitrag je Raumeinheit monatlich zu entrichten. Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV).

Rz. 18

Die Klägerin bot im streitgegenständlichen Zeitraum in den Gästezimmern nach den berufungsgerichtlichen tatsächlichen Feststellungen einen Internetzugang an, der die Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ermöglicht. Das Berufungsgericht hat im vorliegenden Fall diese Feststellung getroffen, weil es nur unter dieser Voraussetzung die ansonsten aus seiner Sicht entscheidungserhebliche Frage hat offenlassen können, ob die Härtefallregelung des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV auf den nicht privaten Bereich analog Anwendung finden kann (UA S. 14 f.). Darüber hinaus hat das Berufungsgericht in seiner weiteren Begründung hervorgehoben, dass gerade in Hotelzimmern Mediennutzung in nicht geringem Umfang stattfinde, es sich hierbei jedenfalls bei der gebotenen typisierenden Betrachtung um eine realistische Annahme handele und hiervon offenbar auch die Klägerin ausgehe, die mit dieser Nutzungsmöglichkeit auch und gerade für das in Rede stehende Hostel werbe (UA S. 42).

Rz. 19

Die berufungsgerichtlichen Feststellungen binden den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO. Die Klägerin hat sie nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen. Ihre Rüge, das Berufungsgericht hätte bei Berücksichtigung ihres Vortrags, die Bandbreite des Internetzugangs in den Gästezimmern reiche für eine Nutzung des Rundfunkempfangs nicht aus, anders entscheiden müssen, genügt nicht den an eine Verfahrensrüge zu stellenden Darlegungsanforderungen (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO). Das pauschale Bestreiten der Richtigkeit der vorinstanzlichen Feststellungen und die Behauptung einer für die Klägerin günstigeren Entscheidung zeigt keine Gehörsverletzung auf (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO). Ebenso wenig hat die Klägerin eine Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) dargelegt. Sie hat nicht aufgezeigt, welche geeigneten und notwendigen Beweismittel sich dem Berufungsgericht hätten aufdrängen müssen.

Rz. 20

3. Die dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Beitragspflicht greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Der Schutz des Art. 2 Abs. 1 GG erfasst die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit, auf die sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch die Klägerin berufen kann. Daher können die Beitragsschuldner eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und insoweit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den nicht privaten Bereich verlangen.

Rz. 21

Die Klägerin kann sich indes nicht mit Erfolg auf eine nach ihrer Ansicht bestehende Verfassungswidrigkeit der Rundfunkbeitragspflicht von Inhabern betrieblich genutzter Kraftfahrzeuge berufen. Zum einen hat das Bundesverwaltungsgericht diese Beitragspflicht für verfassungsgemäß erachtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:071216U6C49.15.0] - BVerwGE 156, 358). Zum anderen beschränkt sich die gerichtliche Prüfung im Rahmen der Anfechtungsklage auf die angefochtene Beitragsfestsetzung, die ihre Grundlage nicht in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV hat. Im Übrigen hätte eine Verfassungswidrigkeit der Regelungen dieses Beitrags keine Auswirkungen auf die hier im Streit stehende Beitragsfestsetzung, weil in diesem Fall gegebenenfalls neue Beitragsbescheide erlassen werden müssten.

Rz. 22

4. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Rundfunkbeitragspflicht für die Inhaber von Betriebsstätten nach §§ 5 und 6 RBStV mit den Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Diese Rechtsprechung lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Rz. 23

a) Die Regelungen sind von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, die auch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe umfasst. Die Regelungen der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG sind nicht anwendbar, weil der Rundfunkbeitrag nach seinem materiellen Gehalt ebenso wenig wie die frühere Rundfunkgebühr die Merkmale einer Steuer aufweist. Weder wird er voraussetzungslos erhoben noch ist er dazu bestimmt, den allgemeinen staatlichen Finanzbedarf nach Maßgabe der Verwendungsentscheidungen der Haushaltsgesetzgeber zu decken. Vielmehr stellt der Rundfunkbeitrag wie die frühere Rundfunkgebühr eine Vorzugslast dar, die als Gegenleistung für den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit erhoben wird. Dementsprechend ist das Beitragsaufkommen dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen, um diesen die Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 24 f.).

Rz. 24

Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt. Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Betriebsstätte, eines Kraftfahrzeugs oder einer zur Vermietung vorgesehenen Raumeinheit geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 - 6 C 7.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:250117U6C7.16.0] - juris Rn. 26).

Rz. 25

b) Die Rundfunkbeitragspflicht als zusätzliche Belastung neben der Steuerpflicht ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Rundfunkbeitrag stellt ein geeignetes Mittel dar, um den unmittelbar in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzierung ihres Programmauftrags zu erfüllen, die weder vom Marktgeschehen noch vom Willen der Haushaltsgesetzgeber abhängt. Daher können ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten diejenigen Personen als Beitragsschuldner herangezogen werden, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit nutzen können. Der Rundfunkbeitrag wird erhoben, um den individuellen Nutzungsvorteil abzugelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 26).

Rz. 26

c) Die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 5 und 6 RBStV setzt auch voraus, dass der Rundfunkbeitrag als Vorzugslast ausgestaltet sein muss, d.h. die Gegenleistung für die Möglichkeit des Empfangs der Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt. Dieser abzugeltende Vorteil muss dem Beitragsschuldner individuell zugerechnet werden können. Er besteht darin, dass der Betriebsstätteninhaber den Rundfunk nutzen kann, indem er entweder Informationen aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkangebot für den Betrieb beschafft bzw. betrieblich genutzte Gegenstände mit Empfangsgeräten für seine Beschäftigten oder Kunden ausstattet oder den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zur Unterhaltung oder Information seiner Beschäftigten bzw. Kunden einsetzt (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 27 ff.). Da die Beitragspflicht als Vorzugslast ausgestaltet ist, ist der vom Berufungsgericht herangezogene strukturelle Vorteil, den jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ziehe, zu ihrer Rechtfertigung nicht geeignet. Insoweit fehlt es an der individuellen Zurechenbarkeit des Vorteils der Rundfunkempfangsmöglichkeit.

Rz. 27

Der individuell zurechenbare Vorteil wird durch das Innehaben einer Betriebsstätte erfasst, weil die Betriebsstätten nahezu lückenlos mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Es liegen hinreichende Erkenntnisse vor, die die tatsächliche Annahme der nahezu flächendeckenden Verbreitung von Rundfunkempfangsgeräten in Betriebsstätten stützen. Zu verweisen ist zum einen auf die Angaben des Statistischen Bundesamts über die Ausstattung mit internetfähigen PC und zum anderen auf die Verbreitung von internetfähigen Empfangsgeräten sowie Hörfunk- und Fernsehgeräten in den Betriebsstätten, die sich aus den Anmeldezahlen nicht privater Rundfunkteilnehmer herleiten lässt (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 31 ff.). Die Landesgesetzgeber durften das "vorteilsnähere" Erfassungsmerkmal des Bereithaltens eines funktionstauglichen Empfangsgeräts aufgeben, weil der Umstand, dass der Nachweis des Gerätebesitzes in Betriebsstätten unabhängig von der Beweislastverteilung nicht verlässlich erbracht werden kann, zunehmend dazu führe, dass die Rundfunkprogramme genutzt wurden, ohne ein Empfangsgerät anzumelden und die Rundfunkgebühr zu entrichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 40 ff.). Aufgrund dessen kann unwiderleglich vermutet werden, dass sich in Betriebsstätten ein Gerät für den Empfang von Rundfunkprogrammen befindet und ein Betriebsstätteninhaber den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nutzen kann.

Rz. 28

d) Die gestaffelte Beitragsbemessung nach der Beschäftigtenzahl (§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV) verletzt nicht das in Art. 3 Abs. 1 GG enthaltene abgabenrechtliche Gebot der Belastungsgleichheit. Die Länder waren befugt, die Beitragspflicht dem Grunde nach ohne Differenzierung nach den tatsächlichen Vorteilen, Branchen oder Tätigkeitsbereichen auszugestalten. Die degressive Staffelung der Beitragshöhe in Abhängigkeit von der Beschäftigtenzahl bildet den abzugeltenden Vorteil mit Blick auf die Nutzenproportionalität am Maßstab des Vorteilsausgleichs hinreichend ab. Da sich der Vorteil für den Betriebsinhaber nicht in einer Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Beschäftigten erschöpft, sondern vielgestaltig ist, durften die Landesgesetzgeber davon ausgehen, dass der abzugeltende Vorteil in seinem "Wert für den Betrieb" nicht mit wachsender Beschäftigungszahl linear steigt, sondern sich relativiert. Dem entspricht die degressive Staffelung des Beitrags, die zugleich vor einer unverhältnismäßigen Belastung schützt (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 59 ff.).

Rz. 29

e) Die Erhebung des Betriebsstättenbeitrags stellt keinen Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit dar. Hierzu müsste die Regelung in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv deutlich eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. November 2014 - 1 BvF 3/11 - BVerfGE 137, 350 Rn. 69 sowie Nichtannahmebeschluss vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 - NVwZ 2012, 1535 <1536>, jeweils m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall. Die Rundfunkbeitragspflicht weist nach § 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV mit ihrer Anknüpfung an das Innehaben einer Betriebsstätte keinen unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit auf. Die Betriebsstätteninhaber werden nicht zu einem bestimmten beruflichen Verhalten bewegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 34.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:270917U6C34.16.0] - HFR 2018, 242 Rn. 36 f.).

Rz. 30

f) Die Beitragspflicht im nicht privaten Bereich ist schließlich nach der Senatsrechtsprechung auch mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG und europarechtlichen Vorgaben vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 90 m.w.N.).

Rz. 31

5. Ebenso wenig begegnet die Erhebung des Beitrags nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV für die mit einem Internetzugang ausgestatteten Gästezimmer der Klägerin (dazu unter 2.) verfassungsrechtlichen Bedenken.

Rz. 32

a) Der Beherbergungsbeitrag ist keine Steuer, wird nicht voraussetzungslos erhoben und dient der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (s. unter 4. a und b sowie im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:270917U6C32.16.0] - GewArch 2018, 76 Rn. 17 ff.).

Rz. 33

b) Darüber hinaus stellt die Möglichkeit des Rundfunkempfangs einen mit der Beitragspflicht des Inhabers für seine Gästezimmer und Ferienwohnungen abzugeltenden Vorteil dar, der dem Inhaber individuell zurechenbar ist, wenn er die Raumeinheiten mit Empfangsgeräten oder einem Internetzugang ausstattet (vgl. auch zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 21 ff.). Obwohl die von § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV erfassten Raumeinheiten zur Betriebsstätte des jeweiligen Inhabers gehören und deshalb bereits dem allgemeinen Betriebsstättenbeitrag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV unterliegen, zielt der Beherbergungsbeitrag auf einen besonderen Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit für den Inhaber ab. Stattet der Betriebsstätteninhaber seine Hotel- und Gästezimmer sowie Ferienwohnungen mit Empfangsgeräten bzw. wie hier die Klägerin mit Internetzugang aus, stellt die durch die Ausstattung vermittelte Nutzungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für den Inhaber ein das Beherbergungsentgelt beeinflussendes Merkmal und einen besonderen kundenbezogenen und preisbildenden Vorteil dar. Dieser Vorteil in den Raumeinheiten wird von dem Betriebsstättenbeitrag nicht erfasst.

Rz. 34

Der beitragsrelevante Vorteil ist nicht den Gästen zuzurechnen. Denn diese greifen im Fall der Nutzung des vom Betriebsstätteninhaber bereitgestellten Internetzugangs mittels ihrer eigenen Geräte gerade nicht auf ihren eigenen, von einem Mobilfunkbetreiber oder von einem externen Anbieter als sog. Hot-Spot bereitgestellten Internetzugang zurück (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 24).

Rz. 35

c) Der durch § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV abgegoltene Vorteil ist den Betriebsstätteninhabern nicht allein aufgrund des Innehabens einer mit Hotel- bzw. Gästezimmern oder Ferienwohnungen ausgestatteten Betriebsstätte zurechenbar. Für eine solche unwiderlegliche Zurechenbarkeit fehlt es - anders als bei den Wohnungen und Betriebsstätten - an der Feststellbarkeit einer nahezu lückenlosen Ausstattung dieser Raumeinheiten mit Empfangsgeräten bzw. einem Internetzugang. Auch ist es möglich, eine solche Ausstattung verlässlich nachzuweisen. Denn der Inhaber legt aus Eigeninteresse die Ausstattung etwa in seiner Werbung oder Internetauftritten entsprechend seinem Geschäftsmodell zur Erläuterung seiner Preisgestaltung regelmäßig offen. Die Ausstattung von Zimmern und Ferienwohnungen ist folglich Gegenstand von Hotelklassifizierungen, Internetauftritten, Werbeprospekten und Bewertungen von Gästen im Internet; auf die dortigen Angaben können die Rundfunkanstalten die Beitragsfestsetzung stützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 27 ff.).

Rz. 36

d) Hiervon ausgehend fehlt der tatbestandlichen Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV die für eine Vorzugslast erforderliche sachliche Rechtfertigung, soweit auch diejenigen Betriebsstätteninhaber beitragspflichtig sind, die ihren Gästen keine Möglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunkempfangs in den Zimmern und Ferienwohnungen zur Verfügung stellen. Die ihnen auferlegte Zahlungspflicht verletzt darüber hinaus das Gebot der Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG; vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 32).

Rz. 37

Dieser Verfassungsverstoß lässt sich weder durch eine verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV noch durch eine entsprechende Anwendung der in § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV für den privaten Bereich geltenden Härtefallregelung vermeiden (s. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 33 ff.).

Rz. 38

Allerdings beschränkt sich der festgestellte Verfassungsverstoß auf die Fallgruppe derjenigen Inhaber, die ihre Zimmer und Ferienwohnungen nicht mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit (Empfangsgerät oder Internetzugang) ausstatten. Insoweit fehlt es an einer vom Gesetzgeber auszugestaltenden Ausnahmeregelung. Der Verfassungsverstoß betrifft die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV nicht in ihrem Kern und erfasst nicht ihren gesamten Anwendungsbereich. Die zusätzliche Beitragspflicht ist sachlich gerechtfertigt, soweit die Inhaber von Betriebsstätten den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit in individuell zurechenbarer Weise nutzen, indem sie die Zimmer und Ferienwohnungen für ihre Gäste mit Empfangsgeräten oder einem Internetzugang ausstatten und so die Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ermöglichen. Für diese Fälle behält die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV nach wie vor einen selbstständigen Anwendungsbereich und erweist sich ihr Vollzug als praktikabel. Denn der Verfassungsverstoß lässt die Beitragspflicht dieser Betriebsstätteninhaber unberührt. Angesichts der vom Gesetzgeber zu wahrenden Finanzierungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist davon auszugehen, dass es von seinem Willen gedeckt ist, diese Gruppe von Betriebsstätteninhabern zur Zahlung des Beherbergungsbeitrags heranzuziehen (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 39).

Rz. 39

Dem steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber mit dem Übergang von der Rundfunkgebühr auf den Rundfunkbeitrag das Erhebungsverfahren deutlich vereinfachen, den Schutz der Privatsphäre verbessern und den Verwaltungs- und Kontrollaufwand verringern wollte (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 31 f.). Diese Ziele können nur nach Maßgabe der grundgesetzlichen Vorgaben für Vorzugslasten verfolgt werden.

Rz. 40

e) Die Höhe des Beherbergungsbeitrags von einem Drittel des Rundfunkbeitrags je beitragspflichtige Raumeinheit bildet den gewährten Vorteil in verfassungsgemäßer Weise, insbesondere unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, ab. Der Gesetzgeber hat die Beitragsschuldner im Bereich der Hotel- und Gästezimmer sowie Ferienwohnungen gegenüber der früheren Rechtslage finanziell besser gestellt (LT-Drs. NW 15/1303 S. 43) und mit der Reduzierung des zusätzlichen Beitrags zugleich in zulässiger Weise typisierend der regelmäßig nicht vollständigen Auslastung der Raumeinheiten Rechnung getragen. Es ist nicht unverhältnismäßig, dass der Gesetzgeber die Beitragshöhe linear ansteigend im Verhältnis zu der Anzahl der Zimmer ab der zweiten Raumeinheit ausgestaltet hat. Die Beitragshöhe steht im rechten Verhältnis zum abzugeltenden Vorteil. Den betriebsspezifischen preisbildenden Vorteil der Empfangsmöglichkeit konnte der Gesetzgeber einheitlich für alle Zimmer und Ferienwohnungen einer Betriebsstätte bewerten. Alle Inhaber, vor allem Kleinstvermieter, werden durch die Beitragsfreiheit der ersten Raumeinheit entlastet. Zudem hat der Gesetzgeber insbesondere den Saisonbetrieben mit der Regelung in § 5 Abs. 4 RBStV eine Befreiung von der Zahlungspflicht ermöglicht, wenn die Betriebsstätte länger als drei zusammenhängende volle Kalendermonate vorübergehend stillgelegt wird (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 41 f.).

Rz. 41

f) Ein Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit ist durch die Erhebung des Beherbergungsbeitrags nicht gegeben, weil sie keinen unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit aufweist und nicht geeignet ist, diese zu beeinträchtigen. Ebenso wenig begegnet seine Erhebung am Maßstab von Art. 14 Abs. 1 GG Bedenken. Dieses Grundrecht schützt nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten. Auch ist mit der Erhebung des Beherbergungsbeitrags regelmäßig keine erdrosselnde Wirkung verbunden, die als Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG zu werten wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - GewArch 2018, 76 Rn. 43 ff.). Der Einwand der Klägerin, der Beitrag treffe sie mit Blick auf ihren Gewinn vor Steuern und angesichts ihres auf Schulklassen und ausländische Gäste ausgerichteten Geschäftsmodells unverhältnismäßig hart, rechtfertigt daher nicht die Annahme der Verfassungswidrigkeit oder die Notwendigkeit einer Härtefallregelung.

Rz. 42

6. Die Erhebung des Rundfunkbeitrags im hier streitigen Zeitraum verletzt weder das Kostendeckungsprinzip noch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Ein grobes Missverhältnis zwischen dem Gesamtaufkommen des erhobenen Beitrags und seinem Finanzierungszweck ist für die erste Beitragsperiode nicht festzustellen.

Rz. 43

a) Die von der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) empfohlene Höhe des Beitrags entsprach der bis Ende 2012 geltenden Rundfunkgebühr. Die KEF prüft die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV). Dieses Verfahren genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <222 ff.>; BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 - BVerwGE 156, 358 Rn. 45).

Rz. 44

b) Das überschüssige, d.h. nicht zur Deckung des festgestellten Finanzbedarfs benötigte Beitragsaufkommen steht den Rundfunkanstalten nicht zu. Das Beitragsaufkommen ist nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden. Mit Blick auf diese Vorgaben steht dem Landesgesetzgeber hinsichtlich des Beitragsaufkommens bei der gesetzlichen Festlegung der Beitragshöhe in der ersten Beitragsperiode angesichts des Modellwechsels und den insbesondere mit dem Meldedatenabgleich im privaten Bereich verbundenen Unsicherheiten ein weiter Prognosespielraum zu, dessen Ausübung mit der Anknüpfung des Beitrags an die Empfehlung der KEF keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips und des Übermaßverbots erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 - 6 C 12.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:071216U6C12.15.0] - juris Rn. 51).

Rz. 45

Die auf dem 19. bzw. 20. KEF-Bericht beruhenden Einwände der Klägerin hinsichtlich der nachfolgend erwirtschafteten Überschüsse, der nicht vollständigen Umsetzung der empfohlenen Beitragssenkungen und der Höhe der Versorgungsaufwendungen sowie die hieran anknüpfende Bewertung der KEF als untaugliches Instrument stellen die Beitragshöhe für den hier streitgegenständlichen Zeitraum nicht in Frage.

Rz. 46

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Fundstellen

DÖV 2018, 631

JZ 2018, 492

VR 2018, 324

ZUM-RD 2018, 681

GV/RP 2018, 739

K&R 2018, 604

FuBW 2018, 740

FuHe 2018, 622

FuNds 2018, 633