BVerwG Urteil vom 27.01.2000 - 4 C 2.99

Entscheidungsstichwort (Thema)

Straßenplanung. Bundesfernstraße. Ortsumgehungsstraße. Planfeststellung. Bebauungsplan. Planung in Abschnitten. Gesamtplanung. FFH-Gebiet, potentielles. Schutz von Fauna, Flora, Habitat. Netz Natura 2000. erhebliche Beeinträchtigung des Gebiets. Alternativlösung. zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses. Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen. öffentliche Sicherheit

Leitsatz (amtlich)

• Ein Gebiet, das die Merkmale des Art. 4 Abs. 1 FFH-RL erfüllt und dessen Meldung für die Aufnahme in das kohärente Netz “Natura 2000” sich aufdrängt, ist vor vollständiger Umsetzung der Richtlinie als potentielles FFH-Gebiet zu behandeln. Berührt ein Straßenbauvorhaben ein derartiges Gebiet, ist seine Zulässigkeit an den Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL zu messen (im Anschluß an BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪21 ff.≫).
• Eine Alternativlösung ist im Sinne des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL nicht vorhanden, wenn sich diese nur mit einem unverhältnismäßigen Kostenaufwand verwirklichen ließe. Die Beurteilung unterliegt nicht der fachplanerischen Abwägung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG oder einer anderweitigen Ermessensentscheidung der Planfeststellungsbehörde.
• Sollen mit dem Bau einer Ortsumgehungsstraße innerörtliche Unfallschwerpunkte entschärft und weitere Verkehrsunfälle mit Todes- und Verletzungsfolgen vermieden werden, so können diesem Ziel “Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen” im Sinne des Art. 6 UAbs. 2 FFH-RL zugrunde liegen. Gleiches gilt, wenn bestehende schädliche Umwelteinwirkungen durch Lärm und Autoabgase zugunsten der Anwohner der Ortsdurchfahrtsstraße vermieden oder erheblich verringert werden sollen.
• Auch “Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen” im Sinne des Art. 6 UAbs. 2 FFH-RL können eine erhebliche Beeinträchtigung eines (hier: potentiellen) FFH-Gebiets nur rechtfertigen, wenn es sich bei ihnen um “zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses” im Sinne des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL handelt.
• Sollen mit dem Bau einer Ortsumgehungsstraße innerörtliche Unfallschwerpunkte entschärft werden und führt dies zwangsläufig zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines (hier: potentiellen) FFH-Gebiets, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art einschließt, erfordern “Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen” (Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL) eine konkrete Ermittlung und Bewertung des bisherigen Unfallgeschehens im Vergleich zu dem Zustand nach Durchführung der Planung im Sinne einer Gesamtbilanzierung. Bei abschnittsweiser Planung hat sich die erforderliche Prognose auf die Gesamtplanung zu erstrecken.

Normenkette

FStrG § 17 Abs. 1, 3; NdsNatSchG § 60c; Richtlinie 97/62/EWG-FFH-RL Art. 4; Richtlinie 97/62/EWG-FFH-RL Art. 6 Abs. 3; Richtlinie 97/62/EWG-FFH-RL Art. 6 Abs. 4

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Urteil vom 18.11.1998; Aktenzeichen 7 K 912/98)

Tenor

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. November 1998 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Der Kläger, der in Niedersachsen als Naturschutzverband anerkannt ist, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluß der beklagten Bezirksregierung für die Verlegung des Bundesstraße B 1 im Raum Hildesheim. Die Bundesstraße B 1 durchquert derzeit Hildesheim in West-Ost-Richtung.

Unter dem 9. März 1995 beantragte das beigeladene Straßenbauamt bei der Beklagten die Planfeststellung für die Verlegung der Bundesstraße. Der Plan ist Teil eines Gesamtprojekts. Dieses hat den Bau einer vierspurigen Ortsumgehung mit getrennten Richtungsfahrbahnen und teilweise planfreien Anschlüssen zum Gegenstand. Das Projekt soll in zwei Baustufen verwirklicht werden. Der angegriffene Plan betrifft die dreieinhalb Kilometer lange westliche Teilstrecke der ersten Baustufe. Die sich anschließende östliche Teilstrecke bildet als zweite Baustufe den Inhalt eines Bebauungsplans, den die Stadt Hildesheim am 25. Februar 1998 bekanntgemacht hat.

Im Rahmen der Anhörung gab der klagende Naturschutzverband am 2. Juli 1995 eine Stellungnahme ab, in der er u.a. die Abschnittsbildung rügte und gegen das Vorhaben naturschutzrechtliche Bedenken erhob. Mit Beschluß vom 8. Januar 1998 stellte die Beklagte den Plan mit der Maßgabe fest, daß mit dem Bau erst begonnen werden dürfe, wenn der Bebauungsplan für den Folgeabschnitt in Kraft getreten und der ergänzende wasserrechtliche Planfeststellungsbeschluß für diesen Folgeabschnitt vollziehbar ist.

In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses heißt es: Der planfestgestellte Abschnitt habe zwar für sich allein keine Verkehrsbedeutung. Die erforderliche Anbindung an das vorhandene Straßennetz im Nordosten werde aber durch den Bebauungsplan der Stadt Hildesheim gewährleistet. Deren verkehrliche Situation mache Abhilfemaßnahmen unentbehrlich. Die Bundesstraße B 1 genüge schon jetzt nicht mehr den Erfordernissen. Die Verkehrsbelastung liege zwischen 20 600 und 45 600 Kfz/Tag. Bis zum Prognosejahr 2010 sei mit einer Zunahme auf 28 500 bis 51 400 Kfz/Tag zu rechnen. Der Lkw-Anteil liege bei mehr als 11 %. Die Ortsdurchfahrt entspreche mit einer Vielzahl von einmündenden und kreuzenden Straßen ferner nicht den Anforderungen, die an einen überregionalen Straßenzug zu stellen seien. Der Verkehrsfluß sei stark gehemmt. Der Straßenzug sei besonders im westlichen Abschnitt durch eine erhöhte Unfallhäufigkeit gekennzeichnet. Zwischen den Jahren 1991 und 1996 hätten sich insgesamt 1 005 Unfälle mit 150 Leichtverletzten, 26 Schwerverletzten und 2 Toten ereignet. Die zum Teil unmittelbar an der Bundesstraße liegende Wohnbebauung werde durch Lärm und Abgase ganz erheblich beeinträchtigt. Die Umsetzung städtebaulicher Planungen und Verkehrskonzepte werde durch die hohe Verkehrsbelastung stark gehemmt.

Planerisches Ziel sei die bedarfsgerechte Gestaltung der B 1 als leistungsfähige überörtliche Straßenverbindung. Das Vorhaben solle dadurch, daß im innerstädtischen Bereich die Verkehrsdichte an kritischen Knotenpunkten verringert werde, dem Abbau von Unfallschwerpunkten dienen. Ferner sollten durch den Abzug von Verkehrsmengen aus der Innenstadt die Voraussetzungen für verkehrslenkende und -beruhigende sowie für städtebauliche Maßnahmen der Stadt Hildesheim geschaffen werden. Das Vorhaben sei zwar mit Eingriffen in den Naturhaushalt und das Landschaftsbild verbunden. Die Eingriffsfolgen seien jedoch im wesentlichen ausgleichbar. Die Entscheidung verstoße nicht gegen die Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992 (ABl EG L 206, S. 7) (FFH-Richtlinie). Die Trasse tangiere freilich auf einer Länge von rund 900 m in einem Randbereich das insgesamt 747 ha große Gebiet “Haseder Busch, Giesener Berge, Gallberg, Finkenberg”, das im Sinne der FFH-Richtlinie unter anderem einen prioritären Lebensraum, nämlich Kalk-Trockenrasen, einschließe. Das Gebiet sei deshalb in die Liste jener Bereiche aufgenommen worden, die als besondere Schutzgebiete vorgeschlagen werden sollen. Das Vorhaben sei aber aus Gründen der öffentlichen Sicherheit dringend geboten. Es diene dazu, durch Entschärfung der bestehenden Unfallschwerpunkte die Verkehrssicherheit zu erhöhen. Die hohe Verkehrsbelastung in der Ortsdurchfahrt sei ein Indikator dafür, daß Leben und Gesundheit eines großen Teiles der Verkehrsteilnehmer gefährdet seien. Diese planerische Zielsetzung genieße den Vorrang vor den durch die FFH-Richtlinie geschützten Belangen. Von dem betroffenen Gebiet werde zudem nur ein kleiner Bereich beansprucht. Zwar werde dabei teilweise Trockenrasen zerstört, doch schließe das vorgeschlagene FFH-Gebiet weitere Trockenrasenbereiche und sonstige prioritäre Lebensraumtypen ein, die unangetastet blieben. Der Verlust von 0,7 ha Trockenrasen werde dadurch ausgeglichen, daß an anderer Stelle auf einer Fläche von ca. 3,5 ha die Entwicklung von Trockenrasen vorgesehen sei. Eine Tunnel- oder Troglösung anstelle der streckenweise gewählten Tieflage mit steilen Böschungen scheide als Alternative aus, da diese Mehrkosten in Millionenhöhe verursache.

Das Erstgericht hat der vom Kläger erhobenen Klage mit Urteil vom 18. November 1998 insoweit stattgegeben, als es gemäß § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG festgestellt hat, daß der Planfeststellungsbeschluß vom 8. Januar 1998 rechtswidrig ist. Der planfestgestellte Abschnitt weise in seiner Trassenführung im Nordosten keine Verbindung mit dem vorhandenen Straßennetz auf. Die rechtliche Verknüpfung mit dem Bebauungsplan der Stadt Hildesheim reiche nicht aus, um die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos abzuwenden. Der Bebauungsplan sei zwar am 25. Februar 1998 bekanntgemacht worden, könne aber gegebenenfalls noch im Wege der Normenkontrolle mit Erfolg angegriffen werden. Im übrigen hat das Erstgericht die Klage, mit der die Aufhebung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses beantragt worden war, abgewiesen. Zur Begründung hat es dazu unter anderem ausgeführt: Die Beklagte habe erkannt, daß die Ziele der FFH-Richtlinie nicht unterlaufen werden dürften. Sie gehe zutreffend davon aus, daß das Vorhaben mit Art. 6 FFH-Richtlinie in Einklang stehe. Zweifelhaft sei bereits, ob das Vorhaben mit den für das Gebiet vorgesehenen Erhaltungszielen überhaupt unvereinbar sei. Denn das über 700 ha große potentielle FFH-Gebiet werde nur in einem Randbereich berührt. Jedenfalls sprächen zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses für das Vorhaben. Der Eingriff sei aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt. Mit dem Vorhaben werde der Zweck verfolgt, die Verkehrssicherheit durch Entschärfung der bestehenden Unfallschwerpunkte zu erhöhen und die Zahl der bisherigen Verkehrsunfälle mit teilweise tödlichem Ausgang zu vermindern. Der europarechtlich gebotene Ausgleich sei sichergestellt, da die Kohärenz von Natura 2000 trotz des geringfügigen Eingriffs gewahrt bleibe. Alternativlösungen, die Mehrkosten außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem mit ihnen erzielbaren Gewinn für Natur und Umwelt verursachten, hätten außer Betracht zu bleiben.

Das Erstgericht hat die Revision zugelassen, weil es u.a. der Auslegung der FFH-Richtlinie grundsätzliche Bedeutung beimißt.

Der Kläger macht zur Begründung der von ihm eingelegten Revision geltend: Das Vorhaben solle in einem Bereich ausgeführt werden, der die Merkmale eines potentiellen FFH-Gebiets aufweise. Deshalb seien die Anforderungen der FFH-Richtlinie zu beachten. Die Beklagte habe sich auf eine hypothetische Verträglichkeitsprüfung beschränkt. Welche tatsächlichen Folgen das Projekt im Hinblick auf die Ziele der FFH-Richtlinie habe, sei nicht untersucht worden. Nur so aber ließen sich der Grad der Beeinträchtigung und der Ausgleichsbedarf ermitteln. Das Vorhaben greife erheblich in den schützenswerten Lebensraum ein. Durch die Straße gingen 0,7 ha Kalk-Trockenrasen verloren. Hinzu kämen beiderseits der Fahrbahn je 10 m breite Streifen, die durch Stäube, Reifenabrieb, Dioxine u.a. belastet würden. Auf beiderseits bis zu 150 m Breite sei mit einer Artenverarmung zu rechnen. Außer in der Umgebung der Trasse finde sich Kalk-Trockenrasen erst in einem weit entfernten Bereich. Durch den Straßenbau werde ein Arteninventar betroffen, das sich von den anderen Teilen des FFH-Gebietes unterscheide. Für das Vorhaben lasse sich die menschliche Gesundheit nicht als Ausnahmegrund ins Feld führen. Die als Grund genannte Erhöhung der Verkehrssicherheit in der Ortsdurchfahrt erfülle nicht die begrifflichen Voraussetzungen. Im übrigen treffe es nicht zu, daß mit steigender Verkehrsbelastung die Zahl der Unfälle steige. Unrichtig sei auch die Annahme, daß sich die Gesamtbilanz der Unfallzahlen nach dem Bau einer Ortsumgehung verbessere. Da sich das Vorhaben nicht mit Gründen der menschlichen Gesundheit oder der öffentlichen Sicherheit rechtfertigen lasse, hätte, sofern man die Reduzierung des Durchgangsverkehrs und die Verminderung von Lärmbelästigungen überhaupt als sonstige Ausnahmegründe anerkenne, die EU-Kommission eingeschaltet werden müssen. Die Beklagte habe technisch mögliche Alternativen in Gestalt einer Tunnel- oder Troglösung nicht aus Kostenerwägungen verwerfen dürfen. Der von ihr vorgesehene Ausgleich genüge nicht den europarechtlichen Anforderungen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. November 1998 zu ändern und den Planfeststellungsbeschluß der Beklagten vom 8. Januar 1998 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie führt aus: Eine neue Bestandsaufnahme habe ergeben, daß im Bereich der Straßentrasse keine prioritären Lebensraumtypen vorhanden seien. Naturnaher Kalk-Trockenrasen mit bemerkenswerten Orchideenbeständen komme lediglich weit vom Vorhabenstandort entfernt vor. Sie habe, ohne zu einer Verträglichkeitsprüfung rechtlich verpflichtet gewesen zu sein, den für den Naturschutz günstigsten Weg gewählt. Das Vorhaben kollidiere nicht mit den Erhaltungszielen, die im Rahmen der Meldung des Gebiets definiert worden seien. Jedenfalls sei es durch Ausnahmegründe gerechtfertigt. Untersuchungsergebnisse belegten, daß sich die Unfallzahlen durch den Bau von Ortsumgehungen deutlich senken ließen. Eine Tunnel- oder Trogstrecke sei als Alternative geprüft, aber wegen der Mehrkosten, die bei einem Tunnel 30 Millionen DM ausmachten, verworfen worden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er trägt vor:

Die Bundesrepublik Deutschland sei zwar ihren Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie noch nicht vollständig nachgekommen. Dies dürfe aber nicht zur Blockade von Infrastrukturvorhaben führen. Zumindest dann, wenn die in Art. 6 FFH-RL genannten Voraussetzungen erfüllt seien, stehe einer Zulassung des Vorhabens nichts im Wege. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern das umstrittene Vorhaben mit den richtlinienrelevanten Erhaltungszielen unvereinbar sein solle. Nicht jede Inanspruchnahme von Flächen in einem potentiellen Schutzgebiet sei als eine erhebliche Beeinträchtigung zu werten. Jedenfalls diene das Vorhaben der Gesundheit des Menschen. Denn der maßgebliche Zweck der Ortsumgehung sei es, die innerörtliche Unfallsituation zu entschärfen. Der Kläger bezweifle zwar, daß der Neubau zu einer Verbesserung der Verkehrssicherheit führe. Es sei jedoch fraglich, ob die Einwände, die er insoweit erhebe, noch von seiner Rügebefugnis umfaßt seien. Die vom Kläger bezeichneten Alternativen kämen nicht in Betracht, da sie mit einem unvertretbaren Kostenaufwand verbunden wären.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil verletzt revisibles Recht. Das erfordert die Zurückverweisung der Sache an das Erstgericht (vgl. § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Revision ist zulässig. Der Kläger ist durch das angegriffene Urteil rechtlich beschwert.

Das Erstgericht stellt fest, daß der Planfeststellungsbeschluß der Beklagten vom 8. Januar 1998 rechtswidrig ist. Danach ist die angefochtene Planungsentscheidung gegenwärtig nicht vollziehbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – BVerwGE 100, 370). Der Mangel, der dem Planfeststellungsbeschluß nach Auffassung des vorinstanzlichen Gerichts anhaftet, kann allerdings im Sinne des § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG durch Planergänzung behoben werden. Der Kläger verfolgt dagegen ein weitergehendes Rechtsschutzziel. Er begehrt die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Dem hat das Erstgericht nicht entsprochen. Nach der Beurteilung des Klägers stehen der Verwirklichung des von ihm bekämpften Planvorhabens dauernde rechtliche Hindernisse entgegen.

2. Die Revision ist auch begründet. Das Erstgericht hat die Zulässigkeit des Vorhabens an Art. 6 Abs. 3 und 4 der Richtlinie des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensweise sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (92/43/EWG) – Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) – (ABl EG Nr. 206/7 vom 22. Juli 1992) gemessen. Das ist im Grundsatz zutreffend geschehen. Seine Auffassung, der Eingriff sei aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit durch Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FHH gerechtfertigt, verletzt jedoch revisibles Recht. Eine abschließende Entscheidung ist in Ermangelung tatsächlicher Feststellungen im Revisionsverfahren nicht möglich.

2.1 Der klagende Naturschutzverband ist befugt, die Beachtung der sich aus der FFH-Richtlinie ergebenden rechtlichen Anforderungen im vorliegenden Revisionsverfahren geltend zu machen. Das Klagerecht des Klägers richtet sich nach der irrevisiblen Vorschrift des § 60c NdsNaturschutzG. Das Erstgericht hat die Klagebefugnis bejaht. Daran ist das Revisionsgericht gebunden (vgl. § 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 562 ZPO). Die aus der beschränkten Rügebefugnis anerkannter Naturschutzverbände hergeleiteten Bedenken des Oberbundesanwalts greifen mangels Revisibilität der Frage nicht durch. Das dem angefochtenen Urteil zugrunde gelegte Verständnis wird übrigens durch den Wortsinn der landesrechtlichen Bestimmung durchaus nahegelegt. Die FFH-Richtlinie gehört zu den Rechtsvorschriften, die auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪6 ff.≫). Insbesondere fällt Art. 6 Abs. 4 FFH-RL aus diesem Regelungsrahmen nicht heraus. Die naturschutzfremden Tatbestandselemente, die er enthält, sind Teil eines Gesamtkonzepts, das nach Art. 2 FFH-RL darauf angelegt ist, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Bei dieser Sachlage kann dahinstehen, ob und in welchem Maße deutsches Verbandsklagerecht gemeinschaftsfreundlich auszulegen ist.

2.2 Das Erstgericht hat sich an der rechtlichen Prüfung des Vorhabens nach Maßgabe der FFH-Richtlinie nicht dadurch gehindert gesehen, daß die Bundesrepublik Deutschland im Zeitpunkt der Planfeststellung trotz Ablaufs der Zweijahresfrist des Art. 23 Abs. 1 FFH-RL die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie noch nicht erlassen hatte. Dieser Auffassung ist zu folgen.

Im Zeitpunkt der Planfeststellung war das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 27. März 1998, durch das die FFH-Richtlinie in formelles innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist, noch nicht in Kraft getreten. Das war erst mit nahezu vierjähriger Verspätung am 9. Mai 1998 der Fall (BGBl I S. 823). Ebenfalls lange verstrichen war die Frist, innerhalb derer die Gebiete, die als Teil des Schutzsystems “Natura 2000” in Betracht kommen, hätten gemeldet werden müssen. An dieser Sachlage hat das genannte Umsetzungsgesetz nichts geändert. Nach Art. 4 Abs. 1 UAbs. 2 FFH-RL hätte die insbesondere anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien erstellte Gebietsliste binnen drei Jahren nach der Bekanntgabe der Richtlinie der EU-Kommission zugeleitet werden müssen. Das ist unstreitig nicht geschehen. Das Land Niedersachsen hat erst nach der Verabschiedung des Umsetzungsgesetzes dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in einer sogenannten ersten Tranche Gebietsvorschläge unterbreitet (vgl. W. Schrödter, Aktuelle Fragen der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie, NdsVBl 1999, 173 ≪175≫).

Die Verzögerungen, die im Februar 1999 beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik führten (Verfahren C 71/99), laufen den mit der FFH-Richtlinie verfolgten Zielen in hohem Maße zuwider. Die EU-Kommission wurde daran gehindert, innerhalb der Sechsjahresfrist des Art. 4 Abs. 3 FFH-RL bis zum 5. Juni 1998 die in Art. 4 Abs. 2 FFH-RL vorgesehene Gemeinschaftsliste zu erstellen. Ihr kommt im Gesamtregelungssystem der Richtlinie besondere Bedeutung zu. Ein Gebiet unterfällt nach Art. 4 Abs. 5 FFH-RL dem Schutzregime des Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL, sobald es in diese Liste der EU-Kommission aufgenommen worden ist. Für die Mitgliedstaaten mag es bei der Anwendung der in Anhang III genannten Kriterien einen Raum für eine fachliche Beurteilung geben. Ihnen ist es indes versagt, für die Phase der Auswahl ihrerseits einschränkende Kriterien hinzuzufügen. Das geschähe, wenn die Mitgliedstaaten bereits während der Phase der Gebietsauswahl Interessen der wirtschaftlichen oder infrastrukturellen Entwicklung den Vorrang vor dem Lebensraum- und Artenschutz einräumen würden (vgl. ähnlich EuGH, Urteil vom 11. Juli 1996 – Rs. C-44/95 – NuR 1997, 36 – Lappel Bank).

Die FFH-Richtlinie entfaltet bereits vor ihrer vollständigen Umsetzung für die Planfeststellung bestimmte Vorwirkungen (BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 A 9.97 – BVerwGE 107, 1 ≪21 ff.≫). Auch davon ist das Erstgericht zutreffend ausgegangen. Der Bundesrepublik Deutschland und den Bundesländern ist es verwehrt, aus ihrem gemeinschaftswidrigen Verhalten Vorteile zu Lasten des gemeinschaftsrechtlichen Naturschutzes zu ziehen (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 – Rs. C-129/96 – Slg. 1997, I – 7435 – Inter-Environnement Wallonie). Aus dem Gemeinschaftsrecht folgt das Verbot, die Ziele der FFH-Richtlinie zu unterlaufen und vollendete Tatsachen zu schaffen, die geeignet sind, die Erfüllung der vertraglichen Pflichten unmöglich zu machen. Bereits vor dem 5. Juni 1998 mußte daher im Verfahren der Planfeststellung ermittelt werden, ob für ein Straßenbauvorhaben auf Flächen zurückgegriffen wird, denen unter FFH-Gesichtspunkten rechtliche Relevanz beizumessen ist. Ein Bereich im Sinne des Art. 1 Buchst. j FFH-RL, der die sachlichen Kriterien des Art. 4 Abs. 1 FFH-RL erfüllt und dessen Meldung für die Aufnahme in ein kohärentes Netz mit anderen Gebieten sich aufdrängt, ist als potentielles FFH-Gebiet einzustufen, in dem ein Infrastrukturprojekt nur unter den in Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL bezeichneten Voraussetzungen unbedenklich ist.

2.3 Das angegriffene Vorhaben nimmt Flächen aus einem Gebiet in Anspruch, das nach den naturschutzfachlichen Vorgaben der FFH-Richtlinie als potentielles Schutzgebiet einzustufen ist. Das Gebiet umfaßt 747 ha. Das Land Niedersachsen hat den Bereich 1998 als Teil der ersten Tranche unter der Bezeichnung “Haseder Busch, Giesener Berge, Gallberg, Finkenberg” als Gebiet gemeldet, das sich dafür eignet, in die Liste der EU-Kommission aufgenommen zu werden. Damit steht fest, daß das Gebiet jedenfalls aus niedersächsischer Sicht über jenes ökologische Ausstattungspotential verfügt, das für das Netz “Natura 2000” in Betracht kommt.

In dem gemeldeten Gebiet kommen verschiedene der im Anhang I der Richtlinie aufgeführten natürlichen Lebensraumtypen vor. Darunter befinden sich auch Trespen-Schwingel-Kalk-Trockenrasen bzw. naturnahe Kalk-Trockenrasen und deren Verbuschungsstadien. Nach den Feststellungen des Erstgerichts finden sich diese Lebensraumtypen auch auf dem Areal, das die Straßentrasse auf einer Länge von 900 m durchschneidet. Diese werden in den in Nrn. 34.1 bis 34.34 des Anhangs I in der Fassung der Richtlinie vom 21. Mai 1992 bzw. im Code Nr. 6210 des Anhangs I in der Fassung der Richtlinie 97/62/EWG des Rates vom 27. Oktober 1997 zur Anpassung der Richtlinie 42/43/EWG an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt (ABl EG Nr. L 305/43) als Ausprägungen genannt, die als prioritäre Lebensraumtypen besonderen Schutz genießen, soweit es sich um “besondere Bestände mit bemerkenswerten Orchideen” handelt.

Das Erstgericht äußert zur projektbezogenen Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL zwar Zweifel, ob das angegriffene Vorhaben tatsächlich das Schutzgebiet erheblich beeinträchtige und mit den Erhaltungszielen der FFH-Richtlinie unvereinbar sei. Es unterstellt dies jedoch. Von dieser Unterstellung ist revisionsrechtlich zugunsten des klägerischen Begehrens auszugehen.

2.4 Das Erstgericht schließt einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL insoweit aus, als die Beklagte eine Alternativlösung verneint hat. Dagegen sind für den Streitfall rechtliche Bedenken nicht zu erheben.

Das Erstgericht stellt dazu fest, daß sich die mit dem Straßenbau verbundenen Beeinträchtigungen des schützenswerten Lebensraums durch einen Tunnel vermeiden und durch eine Trogkonstruktion immerhin vermindern ließen. Eine taugliche Alternative verneint es gleichwohl. Eine Trogkonstruktion sei mit Mehrkosten von ca. 1,6 Millionen DM verbunden. Eine Tunnellösung verursache zusätzliche Kosten in zweistelliger Millionenhöhe. Diese rechtliche Würdigung, deren tatsächliche Grundlagen mit Verfahrensrügen nicht angegriffen werden, ergeben keine Verletzung revisiblen Rechts.

Der Begriff der Alternativlösung im Sinne des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL bedarf der Auslegung. Die in Art. 1 FFH-RL enthaltenen Begriffsbestimmungen erläutern ihn nicht näher. Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL betrifft keine planerische Abwägung im Sinne des deutschen Fachplanungsrechts. Der Begriff der Alternative des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL ist aus der Funktion des durch Art. 4 FFH-RL begründeten Schutzregimes zu verstehen (vgl. auch M. Gellermann, Natura 2000. Europäisches Habitatschutzrecht und seine Durchführung in der Bundesrepublik Deutschland, 1998, S. 70, 141). Läßt sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der FFH-Richtlinie günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen, so muß der Projektträger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Ein irgendwie geartetes Ermessen wird ihm nicht eingeräumt. Bereits aufgrund seines Ausnahmecharakters begründet Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL ein strikt beachtliches Vermeidungsgebot. Nur gewichtige “naturschutzexterne” Gründe können es danach rechtfertigen, zu Lasten des Integritätsinteresses des durch Art. 4 FFH-RL festgelegten kohärenten Systems die Möglichkeit einer Alternativlösung auszuschließen. Der Vorhabenträger darf von einer ihm technisch an sich möglichen Alternative erst Abstand nehmen, wenn diese ihm unverhältnismäßige Opfer abverlangt oder andere Gemeinwohlbelange erheblich beeinträchtigt werden. Maßgebende Beurteilungsgrundlage ist im Einzelfall letztlich der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er in Art. 3b EGV (jetzt Art. 5 Abs. 3) seinen Niederschlag gefunden hat.

Eine Maßnahme ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar, wenn sie die Grenzen dessen überschreitet, was zur Erfüllung der mit der gemeinschaftlichen Regelung verfolgten Ziele weder angemessen noch erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteile vom 27. Juni 1990 – C 118/89 – Slg. 1990, I-2637 RN 12, und vom 21. Januar 1992 – C 319/90 – Slg. 1992, I-203 RN 12). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung können Standort- oder Ausführungsalternativen, die sich nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verwirklichen lassen, außer Betracht bleiben. Das zumutbare Maß an Vermeidungsanstrengungen darf nicht außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem damit erzielbaren Gewinn für Natur und Umwelt stehen. In diesem Zusammenhang können auch finanzielle Erwägungen den Ausschlag geben. Ob Kosten außer Verhältnis zu dem nach Art. 6 FFH-RL festgelegten Schutzregime stehen, ist – wie stets – am Gewicht der beeinträchtigten gemeinschaftlichen Schutzgüter zu messen. Richtschnur hierfür sind die Schwere der Gebietsbeeinträchtigung, Anzahl und Bedeutung etwa betroffener Lebensraumtypen oder Arten sowie der Grad der Unvereinbarkeit mit den Erhaltungszielen.

Die Beurteilung des Erstgerichts läßt nach Maßgabe vorstehender Auslegung des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL eine Rechtsverletzung nicht erkennen. Der tatrichterlichen Beurteilung ist vielmehr zu folgen. Dem vorinstanzlichen Gericht ist darin beizupflichten, daß die Erhaltung des konkret betroffenen Trockenrasens mit einem Tunnel, der Mehrkosten in zweistelliger Millionenhöhe verursachen würde, zu teuer erkauft wäre. Aber auch eine Trogkonstruktion, welche mit einem Kostenmehraufwand von ca. 1,6 Millionen DM weit billiger wäre, würde unverhältnismäßig hohe finanzielle Opfer fordern. Die Trogbauweise bietet aus der Sicht des Naturschutzes im Vergleich mit der planfestgestellten Tieflage mit Steilböschungen nur minimale Vorteile. Sie ändert nichts daran, daß Trockenrasenflächen durchschnitten werden müssen. Sie hätte im Streitfall lediglich zur Folge, daß sich der Umfang der Flächeninanspruchnahme geringfügig verringert. Der damit erreichbare Gewinn für Natur und Landschaft würde sich auf den schmalen Streifen beschränken, der nach der Planung der Beklagten über die Fahrbahnränder hinaus durch die Neigung der Böschungen entsteht. Bei dieser Sachlage lassen sich durch einen angemessenen Einsatz öffentlicher Mittel keine wirklichen naturschutzfachlichen Vorteile erreichen.

2.5 Das Erstgericht hat die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf die in Art. 6 Abs. 4 FFH-RL genannten Voraussetzungen als gerechtfertigt angesehen. Es hat angenommen, dem Vorhaben stünden auch zwingende Gründe im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit nicht entgegen. Seine hierauf bezogenen Erwägungen werden Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL nicht gerecht. Dies zwingt gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung der Sache. Die vom Erstgericht getroffenen Feststellungen reichen nicht aus, um im Revisionsverfahren abschließend zu entscheiden, ob das Vorhaben der Beklagten aus zwingenden Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist. Im einzelnen ergibt sich dazu:

2.5.1 Beeinträchtigt ein Projekt ein Gebiet, in dem ein prioritärer natürlicher Lebensraumtyp vorhanden ist, genügen zur Rechtfertigung des Eingriffs nicht sämtliche der in Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL genannten zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses. Vielmehr müssen die in Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL bezeichneten besonderen Gründe vorliegen, nur nach Stellungnahme der EU-Kommission reichen auch andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses aus. Das Erstgericht bejaht das Vorliegen dieser besonderen Gründe. Dies verletzt revisibles Recht. Seine Ansicht, die erhebliche Beeinträchtigung werde im Streitfall durch zwingende Gründe des öffentlichen Interesses in Gestalt der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt, beruht auf einem unzutreffenden Verständnis der Ausnahmeregelung des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL. Die getroffenen Feststellungen reichen für die Beurteilung nicht aus.

Dem Erstgericht ist allerdings darin zu folgen, daß Maßnahmen zur Entschärfung bestehender Unfallschwerpunkte und vor allem zur Vermeidung von Unfällen mit Todes- oder Verletzungsfolgen den Schutz menschlicher Gesundheit berühren. In diesem Sinne kann der Bau der Umgehungsstraße dem Gesundheitsschutz der Verkehrsteilnehmer, aber auch der Anwohner durch Minderung der schädlichen Umwelteinwirkungen aufgrund von Lärm- und Abgasbeeinträchtigungen, zugute kommen. Der Ausnahmeregelung des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL wird es indes nicht gerecht, daß sich das zu beurteilende Vorhaben in irgendeiner Weise nur als für die Gesundheit des Menschen förderlich erweist. Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL knüpft die Zulassung eines Projekts in einem Gebiet, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp einschließt, ersichtlich an strenge Voraussetzungen. Das zeigen Zielsetzung, systematischer Zusammenhang und das Gewicht der in Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL bezeichneten Schutzgüter auf.

Das festgelegte besondere Schutzgebiet legt den Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 FFH-RL die Verpflichtung auf, die nötigen Erhaltungsmaßnahmen zu treffen. Das gilt namentlich für die natürlichen Lebensraumtypen der in Anhang I und Anhang II bezeichneten Art. Art. 6 Abs. 4 FFH-RL läßt gleichwohl unter näheren Voraussetzungen einen Eingriff in das festgelegte Schutzregime und damit zu Lasten der globalen Kohärenz von Natura 2000 zu. Liegt ein Schutzgebiet vor, in dem prioritäre natürliche Lebensraumtypen vorhanden sind, bedarf der Eingriff nach Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL – wie ein Vergleich mit Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL zeigt – gesteigerter Gründe. Als Rechtfertigungsgrund werden daher besonders bedeutsame Rechtsgüter benannt. Ihre Beachtung soll im Vergleich mit den allgemeinen Ausnahmetatbeständen des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL das bestehende hohe Schutzniveau gewährleisten. Ohne vorherige Beteiligung der EU-Kommission, welche gemäß Art. 4 Abs. 2 und 3 FFH-RL das kohärente System im Zusammenwirken mit allen Mitgliedstaaten erstellt hat, darf der einzelne Mitgliedstaat nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen auf die Umwelt als Gründe billigen, um sich über das negative Ergebnis der nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL gebotenen Verträglichkeitsprüfung hinwegzusetzen. Der Richtliniengeber legt mit dem in den beiden Unterabsätzen des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL niedergelegten gestuften System der Rechtfertigung die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (79/409/EWG) – Vogelschutz-RL – (ABl EG Nr. L 103/1 vom 25. April 1979) zugrunde. Der Regelungszusammenhang, in den Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL hineingestellt ist, und dessen Entstehungsgeschichte gebieten es daher, den Ausnahmetatbestand, der auf die Gesundheit des Menschen ebenso wie auf die öffentliche Sicherheit abstellt, begrifflich und anwendungsbezogen eng zu verstehen.

Daraus folgt allerdings nicht, daß sich Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL nur auf Maßnahmen bezöge, die unmittelbar dem Gesundheitsschutz und der Abwehr gesundheitlicher Gemeingefahren zu dienen bestimmt sind, wie beispielsweise Maßnahmen des Katastrophenschutzes, des Rettungsdienstes und des Hochwasserschutzes oder Maßnahmen zur Bekämpfung von Epidemien. Auch Vorkehrungen zur Abwehr individueller Gesundheitsgefahren im Zusammenhang mit der Verfolgung anderer Ziele können es rechtfertigen, ein Vorhaben zuzulassen, das ein besonders schützenswertes Gebiet erheblich beeinträchtigt. Jedoch ist die menschliche Gesundheit auch als ausdrücklich benanntes Schutzgut nicht bereits für sich geeignet, Rechtfertigungsgrund dafür zu sein, um jede erhebliche Beeinträchtigung eines Gebietes mit prioritären natürlichen Lebensraumtypen hinzunehmen. Gesundheitliche Allgemeinbelange, die es vielfältig gibt, genügen nicht. Würde man derartige Belange als ausreichend ansehen, wäre der durch Art. 6 FFH-RL vermittelte Schutz der globalen Kohärenz von Natura 2000 ganz erheblich geschwächt.

Vielmehr muß auch im Falle der menschlichen Gesundheit das jeweilige Gewicht der zu beurteilenden Maßnahme aus dem daran ausgerichteten überwiegenden öffentlichen Interesse “zwingend” hergeleitet werden können. Zwar betont Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL diese qualifizierende Voraussetzung für den erwägenden Grund der menschlichen Gesundheit nicht ausdrücklich. Das läßt jedoch einen Umkehrschluß nicht zu. Jeder der in Art. 6 Abs. 4 FFH-RL bezeichneten Gründe steht – wie die allgemeine Regelung des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 Satz 1 FFH-RL zeigt – unter dem Vorbehalt, daß zwingende Gründe des öffentlichen Interesses die Maßnahme rechtfertigen. Das bedingt für den Einzelfall letztlich eine bewertende Betrachtung. Diese setzt voraus, daß die Gegebenheiten des Einzelfalles näher ermittelt werden, so daß eine Bewertung der wechselseitigen Belange überhaupt möglich wird. Eine nur pauschale Betrachtungsweise genügt nicht.

Ob “zwingende” Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses gegeben sind, ist allerdings nicht in dem Sinne zu verstehen, daß dies das Vorliegen von Sachzwängen erfordert, denen niemand ausweichen kann. Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 und 2 FFH-RL meint mit der gewählten Ausdrucksweise ein durch Vernunft und Verantwortungsbewußtsein geleitetes staatliches Handeln. Das verlangt für Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL jedenfalls, daß der Schutz von Fauna und Flora nur mit Maßnahmen durchbrochen werden darf, deren Zweck gerade die Verwirklichung des bezeichneten Schutzgutes ist. Wird also das öffentliche Interesse mit Erwägungen im Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit begründet, so muß es gerade dieser Schutzzweck sein, der mit der Verwirklichung des konkreten Projektes erreicht werden soll. Der Schutz der menschlichen Gesundheit muß ein mit dem Projekt verfolgter wesentlicher Zweck sein, so daß begleitende Nebenzwecke nicht genügen.

Für die erforderliche bewertende Betrachtung kann vergleichend die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu anderen Normierungszusammenhängen Hinweise geben, in denen das Gemeinschaftsrecht an den Schutz der Gesundheit neben Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung tatbestandlich anknüpft. Das gilt etwa für die Auslegung des Art. 36 EGV (jetzt Art. 30) und des Art. 48 Abs. 3 EGV (jetzt Art. 39 Abs. 3). Danach ist die Berufung auf Gesichtspunkte des Gesundheitsschutzes nur unter engen Voraussetzungen zulässig (vgl. EuGH, Urteile vom 12. März 1987 – RS 178/84 – Slg. 1987, 1262 RN 46, vom 4. Juni 1992 – C 13/91 und C 131/91 – Slg. 1992, I-3636 RN 17, 24, 29, und vom 1. Juni 1994 – C 317/92 – Slg. 1994, I-2054 RN 18). Auch den verwandten Begriff der öffentlichen Sicherheit legt der Gerichtshof im Gegensatz zum Begriff der öffentlichen Ordnung (vgl. EuGH, Urteile vom 27. Oktober 1977 – RS 30/77 – Slg. 1977, 1999 RN 33/35, und vom 18. Mai 1989 – RS 249/86 – Slg. 1989, 1286 RN 17) sehr restriktiv aus (vgl. EuGH, Urteile vom 10. Juli 1984 – RS 72/83 – Slg. 1984, 2727 RN 33, und vom 4. Oktober 1991 – C 367/89 – Slg. 1991, I-4645 RN 22). Diese Erkenntnisse lassen zwar keine unmittelbaren Rückschlüsse auf den Bedeutungsgehalt des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-Richtlinie zu, da sie andersartige Sachbereiche betreffen. Überdies enthält Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFR-RL selbst weitere Merkmale, die eine Einschränkung gebieten. Die vorgenannten Erkenntnisse lassen sich aber als Bestätigung dafür werten, daß sein Ausnahmecharakter das Anlegen eines strengen Maßstabes verlangt.

2.5.2 Die rechtlichen Anforderungen, welche Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL damit ergibt, können ihrerseits nicht ohne Einfluß auf die Intensität der behördlichen und tatrichterlichen Ermittlungen sein. Die vom Erstgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen genügen noch nicht, um zu einer abschließenden rechtlichen Beurteilung zu gelangen:

Überlegungen der Verkehrssicherheit spielen beim Verkehrswegebau in einer Vielzahl von Fällen eine maßgebliche Rolle. Um das von Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL geforderte Niveau sachgerechter Bewertung zu erreichen, genügen indes nicht die Gründe, die sich für Projekte einer bestimmten Art typischerweise ins Feld führen lassen. Der nur pauschale Hinweis des Erstgerichts darauf, daß es in der Vergangenheit auf der innerstädtischen Durchfahrt einer Bundesstraße zu Unfällen mit Schwerverletzten und mit tödlichem Ausgang gekommen sei, begründet daher – isoliert betrachtet – noch nicht die Anwendungsvoraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL, um eine “Entlastungsstraße” durch ein Schutzgebiet mit prioritärer Art zu rechtfertigen. Zur Abwehr von Gesundheitsgefahren im Sinne des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL ist ein Straßenbauvorhaben nur dann erforderlich, wenn es – wie dargelegt – dazu bestimmt und auch geeignet ist, die Verkehrsteilnehmer gezielt vor solchen Risiken zu bewahren, welche über das allgemein übliche mit dem Straßenverkehr ohnehin verbundene Maß der Gefährdung hinausgehen.

Das Erstgericht scheint davon auszugehen, daß diese Voraussetzung hier erfüllt ist. Es kennzeichnet die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße B 1 als “Unfallschwerpunkt” und mißt erkennbar dem Umstand entscheidende Bedeutung bei, daß die Unfälle, die sich dort ereignen, vielfach mit schweren Verletzungsfolgen, zum Teil auch mit Todesfolgen verbunden sind. Die insoweit im Planfeststellungsbeschluß genannten, vom Kläger nicht in Zweifel gezogenen Zahlen sind möglicherweise geeignet, diese Einschätzung zu stützen. Danach wurden auf der Ortsdurchfahrt in der Zeit von 1991 bis 1996 insgesamt 1 005 Unfälle mit 150 Leichtverletzten, 26 Schwerverletzten und zwei Toten registriert.

Ob diese Angaben allerdings ein Beleg für eine erhöhte Unfallhäufigkeit und Gefahrenträchtigkeit ist, läßt sich den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils nicht entnehmen. Das Erstgericht hat keine vergleichende Betrachtung angestellt. Es hat sich mit der Frage, wie das Datenmaterial zu bewerten ist, nicht konkret auseinandergesetzt. Vielmehr hat es unterstellt, daß Zahlen in der vom Planungsträger ermittelten Größenordnung es ohne weiteres rechtfertigen, von einem “Unfallschwerpunkt” zu sprechen. Damit bleibt im Kern offen, auf welche Gründe sich das zunächst nur statistisch mitgeteilte Ergebnis tatsächlich zurückführen läßt. Daß dies auch die zu beantwortende Frage aufwirft, ob und gegebenenfalls welche anderen verkehrlichen Maßnahmen der Unfallvermeidung zur Verfügung stehen könnten, liegt auf der Hand.

Die bislang getroffenen tatrichterlichen Feststellungen genügen auch in anderer Hinsicht nicht den hohen Anforderungen des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL.

Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL verlangt das Bestehen zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, um den Eingriff in die globale Kohärenz von Natura 2000 zu rechtfertigen. Für den vorliegenden Zusammenhang erfordert dies, daß sich durch die Beeinträchtigung des Schutzgebiets eine relevante Gefahrenlage für die Gesundheit der Menschen deutlich spürbar entschärfen läßt. Der Richtliniengeber nimmt nur unter dieser Voraussetzung die erhebliche Beeinträchtigung eines Gebiets in Kauf, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp einschließt. Insoweit verlangt Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL eine erfolgsbezogene Prüfung des Projektes. Diesen Anforderungen wird das Erstgericht in der Beurteilung der bislang ermittelten tatsächlichen Umstände nicht hinreichend gerecht.

Das Erstgericht stellt in tatsächlicher Hinsicht fest, daß die geplante Umgehungsstraße geeignet sei, die Unfallsituation auf der Ortsdurchfahrt zu entschärfen. Diese Feststellung stellt eine notwendige Bedingung dar, um überhaupt von einem rechtfertigenden Grund im Sinne des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL ausgehen zu können. Die Feststellung genügt jedoch nicht, um eine Zerstörung prioritärer natürlicher Lebensraumtypen zu rechtfertigen. Der Gesundheit des Menschen ist nicht schon dann gedient, wenn sich die Wirkung eines Straßenbauprojekts im wesentlichen darin erschöpfen würde, das Unfallgeschehen von einer innerstädtischen Straße auf eine Umgehungsstraße zu verlagern. Erforderlich ist es – um gerade dem Gewicht des Vorbehaltes des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL zu entsprechen –, in eine bilanzierende Gesamtbetrachtung einzutreten. Dazu bescheinigt das Erstgericht der Beklagten zunächst nur, mit dem innerstädtischen Planvorhaben werde sich eine Verbesserung der Verkehrssicherheit erreichen lassen. Für diese tatrichterliche Annahme lassen sich insofern gute Gründe anführen, als die projektierte Ortsumgehung im planfestgestellten Abschnitt durch Merkmale gekennzeichnet ist, die ein hohes Maß an Verkehrssicherheit erwarten lassen. Die Ortsdurchfahrt erhält ihr Gepräge durch ein unmittelbares Nebeneinander der Fahrstreifen sowie durch eine Vielzahl von Kreuzungen und Einmündungen. Im Gegensatz dazu soll die neue Straße mit zwei getrennten Richtungsfahrbahnen, Mittelstreifen und Sicherungsplanke ausgestattet sein. Sie soll ferner kreuzungs- und einmündungsfrei geführt werden. Diese Ausgestaltung bietet durchaus die Voraussetzungen für eine mit deutlich geringeren Risiken behaftete Straßennutzung und für die damit verbundene Annahme eines verminderten Unfallgeschehens.

Das Erstgericht beschränkt seine sicherheitsrechtliche Betrachtung und die damit verbundene Bewertung jedoch auf den planfestgestellten Abschnitt. Das genügt in rechtlicher Hinsicht nicht. Maßgebend ist aus der Sicht des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL, ob das Gesamtprojekt geeignet ist, die Gefahrenlage zu entschärfen, so daß es für die Gesundheit des Menschen insgesamt förderlich ist. Dies läßt sich anhand der bisherigen tatrichterlichen Feststellungen nicht hinreichend beurteilen. Das Erstgericht hebt selbst hervor, daß sich das Planvorhaben der Beklagten in ein umfassenderes Konzept einfüge. Die Verlegung der Bundesstraße B 1 aus dem innerstädtischen Bereich heraus soll sich in zwei Baustufen vollziehen. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß betrifft als Baustufe 1 lediglich die westliche Teilstrecke der projektierten Umgehungsstraße. Nur dieser Abschnitt, der durch freie Landschaft führt, soll kreuzungs- und einmündungsfrei hergestellt werden. Die Planung der weiterführenden östlichen Teilstrecke ist der Stadt Hildesheim vorbehalten.

Damit ist die gemäß Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL gebotene Gesamtbilanz offen. Im angefochtenen Urteil bleibt die Frage unbeantwortet, ob die Vorteile, die das planfestgestellte Projekt unter dem Gesichtspunkt verbesserter Verkehrssicherheit bieten kann, nicht dadurch wesentlich gemindert oder gar zunichte gemacht werden, daß die Sicherheitsfrage, die im Innenstadtbereich entschärft wird, an anderer Stelle wieder auflebt. Das läßt sich nur in einer Gesamtbetrachtung entscheiden. Der Kläger hat übrigens – gestützt auf Ergebnisse wissenschaftlicher Untersuchungen – im vorinstanzlichen Verfahren ausdrücklich vorgetragen, daß der Bau einer Umgehungsstraße kein geeignetes Mittel sei, um die Verkehrssicherheit insgesamt zu erhöhen. Auch dies legte für das Erstgericht eine Gesamtbetrachtung aller Vor- und Nachteile nahe, um beurteilen zu können, ob die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL gegeben sind.

2.5.3 In die Gesamtbetrachtung einzubeziehen ist auch die Frage, ob die erwartete Verkehrsverlagerung mutmaßlich eintreten wird. Nach Einschätzung der Beklagten ist die Unfallsituation auf der Ortsdurchfahrt vor allem auf die derzeitig hohe Verkehrsbelastung zurückzuführen. Damit ist aber noch nicht entschieden, ob das Gesamtprojekt zur Folge hat, daß die hohe Verkehrsbelastung tatsächlich spürbar zurückgeht. Das Erstgericht hat dazu keine ausreichenden Feststellungen getroffen. Es nimmt pauschal Bezug auf das im Planfeststellungsverfahren eingeholte Verkehrsgutachten.

Das Verkehrsgutachten ist indes nicht so eindeutig, daß sich jegliche weitere Erörterung erübrigte. Der Kläger hat im Revisionsverfahren – an sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren anknüpfend – darauf aufmerksam gemacht, daß sich nach der gutachterlichen Prognose gerade in dem Abschnitt Schützallee – Kaiserstraße – Bismarckallee, der sich in der Vergangenheit als besonders unfallträchtig erwiesen habe, die erwartete Entlastungswirkung selbst bei Einbeziehung benachbarter Straßenzüge mit 14,1 % bis 19,3 % in bescheidenen Grenzen halten werde. Nach seiner Auffassung spiegeln sich in dieser bescheidenen Verlagerungsquote die Ergebnisse der im Planfeststellungsverfahren durchgeführten Verkehrsuntersuchungen wider. Diese wertet er als Beleg dafür, daß die Bundesstraße B 1 im Raum Hildesheim keine nennenswerte Bedeutung für den überregionalen Verkehr habe. Vielmehr diene die Bundesstraße im wesentlichen der Abwicklung des örtlichen und des regionalen Verkehrs. Aus der Art der im Verkehrsgutachten ermittelten Verkehrsströme folgert der Kläger, auch nach dem Bau der Ortsumgehung werde ein Großteil der Verkehrsteilnehmer nicht auf die neue Straße ausweichen, sondern weiterhin die bisherige Straße benutzen. Das Erstgericht setzt sich weder mit dem gutachterlichen Zahlenmaterial noch mit den klägerischen Einwänden auseinander. Das wird im Falle der Entscheidungserheblichkeit jedoch geboten sein. Bei der nach Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL erforderlichen bewertenden Betrachtung kann es auch auf das künftige Verkehrsverhalten in dem Sinne ankommen, ob die projektierte Straße mit dem Ergebnis der spürbaren Entlastung des unfallträchtigen innerstädtischen Verkehrs angenommen werden wird.

2.6 Das Erstgericht erhält durch die Zurückverweisung Gelegenheit, den Sachverhalt nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Revisionsgerichts näher aufzuklären, um zu einer abschließenden Entscheidung zu gelangen.

Verneint das Erstgericht in tatsächlicher Hinsicht, daß das Straßenbauprojekt durch Erwägungen im Zusammenhang mit zwingenden Gründen der Gesundheit des Menschen gemäß Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL gerechtfertigt ist, ist das Vorhaben rechtswidrig. Von der in Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL vorgesehenen Möglichkeit, nach Stellungnahme der EU-Kommission von anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses auszugehen, ist nicht Gebrauch gemacht worden.

Kommt das Erstgericht in tatsächlicher Hinsicht zu dem Ergebnis, daß das Straßenbauprojekt aus zwingenden Gründen der Gesundheit des Menschen gemäß Art. 6 Abs. 4 UAbs. 2 FFH-RL durchzuführen ist, wird es zu prüfen haben, ob die von der Beklagten vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben genügen. Wie Art. 6 Abs. 4 UAbs. 1 FFH-RL ergibt, kommt es hierbei anders als bei der deutschen naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung des § 8 Abs. 2 BNatSchG und den vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen nicht entscheidend darauf an, ob in dem betroffenen Landschaftsraum ein Zustand herbeigeführt wird, der den früheren Zustand in der gleichen Art und mit der gleichen Wirkung fortführt. Maßgebend ist vielmehr in erster Linie, daß die globale Gebietskohärenz gewahrt bleibt.

Unterschriften

Gaentzsch, Berkemann, Halama, Rojahn, Jannasch

Fundstellen

BVerwGE, 302

BauR 2000, 1147

NVwZ 2000, 1024

NVwZ 2000, 1171

AgrarR 2000, 408

DÖV 2000, 687

GewArch 2000, 244

JA 2000, 762

JuS 2001, 196

NJ 2000, 329

NZV 2000, 305

NuR 2000, 448

ZUR 2000, 331

ZfBR 2000, 343

BRS 2000, 8

BRS 2000, 933

BayVBl. 2000, 501

DVBl. 2000, 814

UPR 2000, 230