BVerwG Beschluss vom 21.11.2001 - 4 VR 13.00, 4 A 30.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom … für den zweibahnigen Ausbau und die Verlegung der Bundesstraße 173 „Lichtenfels-Kronach” im Abschnitt … wird angeordnet.

Der Beklagte trägt die Kosten des Anordnungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Anordnungsverfahren auf 20 000 DM festgesetzt.

Gründe

A.

Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von O. vom …, der den Plan für den zweibahnigen Ausbau und die Verlegung der Bundesstraße 173 „Lichtenfels-Kronach” im Abschnitt … feststellt. Der Kläger ist ein anerkannter Naturschutzverband und nach Abschluss eines Kaufvertrages im Jahr 1980 Eigentümer einer Feucht- und Wasserfläche geworden, die teilweise für das planfestgestellte Straßenbauvorhaben beansprucht wird. Der Kläger macht die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses geltend und beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner gegen den Planfeststellungsbeschluss gerichteten Anfechtungsklage anzuordnen. Der Beklagte tritt dem Antrag entgegen und beantragt, ihn abzulehnen.

B.

I. Der Antrag ist statthaft und auch sonst zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach § 5 Abs. 1 VerkPBG im ersten und letzten Rechtszug zuständig. Die Planung betrifft ein Vorhaben, das unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VerkPBG fällt. Die Einwände des Klägers gegen die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts sind unbegründet. Die beantragte Verweisung des Rechtsstreits an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof kommt nicht in Betracht.

Nach § 2 Nr. 33 der FernverkehrswegebestimmungsVO vom 3. Juni 1992 (BGBl I S. 1014) ist die „B 85/B 173 zwischen der Landesgrenze Thüringen und der A 70 bei Bamberg” ein Fernverkehrsweg im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VerkPBG. Entgegen der Ansicht des Klägers hat der Bundesminister für Verkehr mit dieser Bestimmung die ihm in § 1 Abs. 2 VerkPBG erteilte Ermächtigung, die Fernverkehrswege zwischen den neuen Bundesländern (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 VerkPBG) und den nächsten Knotenpunkten des Hauptfernverkehrsnetzes des übrigen Bundesgebietes zu bezeichnen, nicht überschritten. Mit dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz verfolgt der Gesetzgeber im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Auftrag, bundesweit gleiche Lebensverhältnisse zu schaffen, das Ziel, in den neuen Bundesländern so schnell wie möglich eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur aufzubauen und das so zu bildende Verkehrsnetz an das der alten Länder anzubinden (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 11. Januar 2001 – BVerwG 4 A 12.99 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161). Die B 85 (von der Landesgrenze Thüringen/Bayern bis Kronach) und die südlich anschließende B 173 im Abschnitt Kronach bis zur A 70 bei Bamberg bilden einen zusammenhängenden Fernverkehrsweg zwischen Thüringen und dem nächsten Knotenpunkt des Hauptfernverkehrsnetzes in Bayern. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei der B 173 um eine auch oder sogar in erster Linie regional bedeutsame Bundesfernstraße handelt. Unerheblich ist auch, dass der Bedarfsplan, der dem Fernstraßenausbaugesetz i.d.F. vom 15. November 1993 (BGBl I S. 1877; 1995 S. 13) als Anlage beigefügt ist, den zweibahnigen Ausbau dieses Fernverkehrsweges nur zwischen Lichtenfels und Kronach vorsieht, nicht hingegen für die B 85 von Kronach bis zur Landesgrenze von Thüringen. Die Entscheidung des Verordnungsgebers ist daher nicht zu beanstanden.

II. Der Antrag ist begründet. Das Interesse des Klägers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vor Vollzugsmaßnahmen in Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Beschlusses. Eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, wie sie sich bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses und seitdem unverändert darstellt, ergibt nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand des Gerichts, dass überwiegende Gründe für einen Erfolg der Klage sprechen. Gegenwärtig ist ernsthaft in Betracht zu ziehen, dass die planfestgestellte Trasse der B 173 in dem hier umstrittenen Abschnitt mit der Richtlinie 79/409 EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten – VogelschutzRL – (ABl EG Nr. L 103 S. 1) unvereinbar ist (1.). Eine abschließende Entscheidung dieser Frage ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes weder möglich noch geboten; sie muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die Klage hätte nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand aller Voraussicht nach jedoch auch dann Erfolg, wenn sich aus der VogelschutzRL kein rechtliches Hindernis für die Planverwirklichung ergeben würde; denn der angefochtene Planfeststellungsbeschluss dürfte in seiner gegenwärtigen Fassung den gesetzlichen Anforderungen an die nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG (= § 8 Abs. 3 BNatSchG) gebotene naturschutzrechtliche Abwägung widersprechen (2.).

1. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VogelschutzRL erklären die Mitgliedstaaten insbesondere die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind. Die planfestgestellte Trasse der B 173 durchquert die Mainauen zwischen … und … und berührt den Bereich des Nassangers. Von der Trasse berührte Bereiche sind vom beklagten Freistaat bisher nicht zu einem Vogelschutzgebiet erklärt worden. Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde gibt es in dem von der Planung berührten Bereich auch kein „faktisches” Vogelschutzgebiet im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. EuGH, Urteil vom 2. August 1993 – C 355/90 – EuGHE I, 4221 = NuR 1994, 521 –; BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 – BVerwG 4 C 11.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138 S. 251 f. m.w.N.). Dieser Rechtsstandpunkt der Planfeststellungsbehörde begegnet erheblichen rechtlichen Bedenken, denen im Hauptsacheverfahren nachzugehen ist.

Ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der europarechtlichen Würdigung des betroffenen Bereichs löst der Planfeststellungsbeschluss selbst aus. Er führt aus, dass die Tierwelt im Talraum des Mains durch die planfestgestellte Trasse „außerordentlich stark betroffen” ist. Der Gesamtkomplex der Auelebensräume zwischen … und … habe „gesamtstaatliche Bedeutung für den Naturschutz” sowohl hinsichtlich des vorhandenen Artenbestandes als auch bezüglich des vorhandenen hohen Entwicklungspotentials. Im Talraum verlaufe die Trasse durchgehend „durch besonders wertvolle Kernbereiche des Biotopmosaiks innerhalb der Mainaue”. Überregional bedeutende Lebensräume bei den Weihern am Kieswerk … seien durch Flächenverluste sowie Beeinträchtigungen betroffen und zwar durch den „weitgehenden Totalverlust der Strukturen mit Vogelvorkommen bundesweiter Bedeutung (z.B. merklicher Anteil der bundesdeutschen Blaukehlchen-Population, Rohrweihe, Wasserralle, Flussregenpfeifer, Drosselrohrsänger, Große Rohrdommel, Schilfrohrsänger)” – vgl. Planfeststellungsbeschluss (PFB S. 58 f.) –. Ferner wird auf das Gutachten vom 15. Juli 1998 der Universität Stuttgart – Institut für Landschaftsplanung und Ökologie („Kaule-Gutachten”) verwiesen (PFB S. 99), das zu dem Ergebnis gelangt sei, in dem von der planfestgestellten Trasse berührten Gebiet kämen vor allem das Blaukehlchen und die Rohrweihe (Arten nach Anhang I der VogelschutzRL) in „überregional bedeutsamer Zahl” vor. Diese Vorkommen seien in Bezug auf die VogelschutzRL als „kritisch” zu betrachten (PFB S. 101). Gleichwohl kommt die Planfeststellungsbehörde zu dem Ergebnis, dass es letztlich keine Gesichtspunkte gegeben habe, die eine Bewertung als europarechtliches Schutzgebiet gebieten würden (PFB S. 100 f.).

Demgegenüber ist festzustellen, dass das Gebiet „Nassanger near … and surrounding gravel-pits” in dem IBA-Katalog 2000 (Heath/Evans ≪ed.≫, Important Bird Areas in Europe, Priority sites for conservation, 2000) enthalten ist. Nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 19. Mai 1998 – C 3/96 – EuGHE I, 3031, Rn. 68 ff.) ist die IBA-Liste von 1989 insofern rechtlich bedeutsam, als mit ihr eine Bezugsgrundlage geschaffen worden ist, mit deren Hilfe sich beurteilen lässt, ob ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung nachgekommen ist, Vogelschutzgebiete auszuweisen, die nach ihrer Zahl und Gesamtfläche den Anforderungen des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VogelschutzRL genügen. Der Gerichtshof verwendet die IBA-Daten nicht als eigenständige Rechtsquelle, er wertet sie aber als ein wissenschaftliches Erkenntnismittel, dem ein hoher Beweiswert zukommt. Entsprechendes dürfte für die IBA-Liste 2000 gelten (vgl. auch EuGH, Urteil vom 7. Dezember 2000 – C 374/98 – NuR 2001, 210 ≪211≫).

Sollte sich der Bereich des Nassangers und der ehemaligen Baggerseen und Kiesabbauflächen bei … auch unter Würdigung der vom Kläger im Klageverfahren vorgelegten Gutachten und Unterlagen sowie des den Beteiligten bekannten Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 23. November 2000 (VG B 1 K 97.43 – 1. Bauabschnitt der Kreisstraße LIF 13 bei …) als „faktisches” Vogelschutzgebiet im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung erweisen, unterläge dieses Gebiet dem Schutzregime der Vogelschutzrichtlinie und nicht dem Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie 92/43 EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen – Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) – (ABl EG Nr. L 206 S. 7). Dies hat der Europäische Gerichtshof für die Gebiete, die nicht zu besonderen Schutzgebieten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Satz 1 VogelschutzRL erklärt wurden, obwohl dies erforderlich gewesen wäre, in seinem Urteil vom 7. Dezember 2000 (a.a.O., S. 212) entschieden. Der Schutzstandard, der in einem „faktischen” (nicht: erklärten) Vogelschutzgebiet zu wahren ist, beurteilt sich weiterhin nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL. In den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fallen auch Straßenbauvorhaben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind nur überragende Gemeinwohlbelange, wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öffentlichen Sicherheit, geeignet, das Beeinträchtigungs- und das Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL zu überwinden (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 1991 – C 57/89 – EuGHE I S. 883 Rn. 22). Gegenwärtig vermag der beschließende Senat nicht zu erkennen, dass die B 173 im streitgegenständlichen Bereich diese hohen Anforderungen erfüllen würde.

2. Nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG ist der – hier in dem planfestgestellten Straßenbauvorhaben liegende – Eingriff in Natur und Landschaft zu untersagen, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maß auszugleichen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft im Rang vorgehen (vgl. auch § 8 Abs. 3 BNatSchG). Wie das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Oktober 2000 – BVerwG 4 A 18.99 – (BVerwGE 112, 140 = Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 29) entschieden hat, dürfen bei der Bilanzierung im Rahmen des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG nur Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt werden, die den Charakter von Ausgleichsmaßnahmen im Sinne des Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG (= § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) haben. Ersatzmaßnahmen im Sinne von Art. 6 a Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG sind bei der gebotenen Abwägung außer Acht zu lassen. Diesen Anforderungen dürfte der angefochtene Planfeststellungsbeschluss gegenwärtig nicht genügen.

Die Planfeststellungsbehörde hat zwar (wie bereits ausgeführt) erkannt, dass insbesondere die Tierwelt im Talraum des Mains durch die planfestgestellte Trasse außerordentlich stark betroffen wird (vgl. PFB S. 58 ff.). Da die verbleibenden Biotopflächen großen Störungen durch das Bauwerk und den Verkehrsbetrieb ausgesetzt sein würden, hält sie zum Ausgleich die Bereitstellung ausreichend großer Flächen „im Funktionsraum” für erforderlich (PFB S. 63). Die in den Planunterlagen vorgesehenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie die unter Teil V Ziffern 1.5 bis 1.7 des Beschlusstenors zusätzlich angeordneten Maßnahmen sollen nach ihrer Auffassung geeignet sein, einen – auch der Bedeutung des planfestgestellten Vorhabens angemessenen – „Ausgleich für die mit der Maßnahme verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft zu schaffen” (PFB S. 86). Aus den nachfolgenden Ausführungen (PFB S. 87) ergibt sich, dass die Planfeststellungsbehörde in die nach Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG gebotene naturschutzrechtliche Abwägung das Konzept der vorgesehenen landschaftspflegerischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in seiner Gesamtheit eingestellt hat. Auf dieser Grundlage kommt sie zu dem Ergebnis, dass die Zurückstellung der Belange von Natur und Landschaft hinter die raumstrukturellen, wirtschaftlichen und verkehrlichen Interessen sowie die Belange des Immissionsschutzes, insbesondere der Entlastung der Bevölkerung von … von Verkehrslärm, gerechtfertigt sei. Es spricht deshalb alles dafür, dass die Planfeststellungsbehörde bei der Bilanzierung im Rahmen des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG nicht nur solche Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt hat, die den Charakter von Ausgleichsmaßnahmen im Sinne von Art. 6 a Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG haben. Dieser Eindruck wird durch den Auflagenkatalog zu naturschutzfachlichen Belangen in Teil V 1.1 bis 1.4 (PFB S. 8 – 12) bestätigt.

Genügt die naturschutzrechtliche Abwägung nicht den Anforderungen des Art. 6 a Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG, so kommt im Straßenplanungsrecht ein ergänzendes Verfahren im Sinne des § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG in Betracht, wenn der Mangel nicht von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein infrage gestellt erscheint (Senatsurteil vom 27. Oktober 2000 ≪a.a.O., S. 23 f.≫). Ob ein derart schwerwiegender Mangel im Streitfall gegeben ist, kann im Rahmen dieses Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes offen bleiben. Der Umstand, dass hier möglicherweise eine Planergänzung in Betracht kommt, hat keine Auswirkungen auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage. Darf ein Planfeststellungsbeschluss gemäß § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG nicht aufgehoben werden, weil erhebliche Mängel der Abwägung durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können, so hat das Gericht zwar statt der beantragten Aufhebung (Kassation) nur die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses auszusprechen mit der Folge, dass er bis zur Behebung des Mangels nicht vollziehbar ist (BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 19.94 – BVerwGE 100, 370 ≪372≫). Für diesen Fall ist jedoch vorläufiger Rechtsschutz in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zulässig (BVerwG, Beschluss vom 1. April 1998 – BVerwG 11 VR 13.97 – Buchholz 310 § 80 Nr. 63 = UPR 1998, 311).

3. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen (II 1. und 2.) besteht kein Anlass, im Rahmen dieses Anordnungsverfahrens auf den Einwand des Klägers einzugehen, die planfestgestellte Trasse der B 173 durchschneide oder berühre Flächen eines sog. „potenziellen” FFH-Gebietes im Sinne der FFH-RL. Diese Frage und ihre rechtlichen Auswirkungen auf den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss werden ebenfalls im Hauptsacheverfahren zu klären sein.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG. Die Streitwertfestsetzung orientiert sich nicht an dem ideellen Interesse des Klägers als anerkannter Naturschutzverband, sondern an dem Verkehrswert der für das Bauvorhaben beanspruchten Teilfläche seines Grundstücks und an den vorhabenbedingten Beeinträchtigungen der nicht für das Bauvorhaben benötigten restlichen Grundstücksfläche.

Unterschriften

Berkemann, Rojahn, Gatz

Fundstellen

NuR 2002, 153

ZUR 2002, 225

BRS 2002, 850