Entscheidungsstichwort (Thema)
Mitbestimmungsverfahren. Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens. Anspruch des Personalrats auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens. Beschlußverfahren, personalvertretungsrechtliches Beschlußverfahren, wirksamer Rechtsschutz im –, Feststellungsantrag im –, Leistungsantrag im –, bei Streit um Zuständigkeit des Personalrats
Leitsatz (amtlich)
Ist eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme ohne Beteiligung des Personalrats durchgeführt worden, so kann dieser unter der Voraussetzung, daß die Maßnahme tatsächlich und rechtlich rücknehmbar oder abänderbar ist, vom Dienststellenleiter die nachträgliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens und eine vollständige Unterrichtung verlangen.
Soweit wirksamer Rechtsschutz nicht ausnahmsweise etwas anderes erfordert, kann dieser verfahrensrechtliche Anspruch im Beschlußverfahren mit einem Feststellungsantrag zur entsprechenden Verpflichtung des Dienststellenleiters geltend gemacht werden.
Normenkette
NWPersVG § 66 Abs. 1-2, § 79 Abs. 1 Nr. 3; BPersVG § 104; GG Art. 20 Abs. 3
Verfahrensgang
OVG für das Land NRW (Beschluss vom 17.06.1993; Aktenzeichen CL 38/90) |
VG Düsseldorf (Entscheidung vom 26.04.1990; Aktenzeichen PVL 18/89) |
Tenor
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 17. Juni 1993 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Leiter einer Dienststelle verpflichtet ist, an der Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens für die Einführung und Anwendung eines Datenverarbeitungsprogramms mitzuwirken, wenn rechtskräftig feststeht, daß die Einführung der Mitbestimmung unterlag.
Das Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik von Nordrhein-Westfalen führt seit 1981 für den Kultusminister dieses Landes eine Stellendatei, in der die beschäftigungsrelevanten persönlichen Daten und die Beschäftigungsdaten aller Lehrer des Landes gespeichert sind. Die Auswertung der gespeicherten Daten erfolgt von Datensichtgeräten aus über Dialogprogramme. Direkten Zugang zu diesen Programmen hatte bis 1988 nur das Kultusministerium. Wenn der beteiligte Regierungspräsident entsprechende Auswertungen benötigte, mußte er diese beim Ministerium anfordern. Vom 1. Dezember 1988 an ist im Stellenbüro des Beteiligten die Möglichkeit eingerichtet worden, entsprechende Daten mit dem Programm Nr. 13 „vorprogrammierte Auswertungen” unmittelbar im on-line-Verfahren per Bildschirm abzufragen. Bei dieser Änderung wurden weder die Hauptpersonalräte für Lehrer beim Kultusminister noch die bei den Regierungspräsidenten gebildeten Lehrerpersonalräte beteiligt.
Der Antragsteller, der Bezirkspersonalrat für Lehrerinnen und Lehrer an Sonderschulen beim beteiligten Regierungspräsidenten, leitete im März 1989 das Beschlußverfahren ein und beantragte (1.) festzustellen, daß ihm bei der Einführung des Programms Nr. 13 und eines anderen, inzwischen nicht mehr im Streit stehenden Programms ein Mitbestimmungsrecht zugestanden habe, sowie (2.) anzuordnen, daß der Beteiligte das Mitbestimmungsverfahren durch Antrag auf Erteilung der Zustimmung zur Einführung und Anwendung der Programme einzuleiten und nachzuholen habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Mitbestimmungspflichtigkeit der strittigen Maßnahme verneint und deshalb beide Anträge abgelehnt. Hiergegen hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Den zu 1. gestellten Feststellungsantrag hat er zuletzt auf das Programm Nr. 13 beschränkt; zu 2. hat er nunmehr beantragt festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen.
Das Oberverwaltungsgericht hat beiden Anträgen durch Beschluß vom 17. Juni 1993 stattgeben, die Rechtsbeschwerde jedoch ausdrücklich nur zugelassen wegen der zu 2. festgestellten Verpflichtung des Beteiligten, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen. Die zu 1. getroffene Feststellung, daß dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht zugestanden habe, ist inzwischen rechtskräftig geworden, nachdem der Beteiligte die insoweit zunächst eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde zurückgenommen hat.
Soweit es dem Antrag zu 2. stattgegeben hat, hat das Oberverwaltungsgericht seine Beschwerdeentscheidung wie folgt begründet: Die Einführung und Anwendung des Programms Nr. 13 unterliege der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 72 Abs. 3 Nr. 1 NWPersVG. Der Antragsteller könne eine Feststellung nicht nur zur Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme, sondern auch zu der Verpflichtung beantragen, daß das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen sei. Der Antrag sei im Beschlußverfahren statthaft. Den begrenzten Möglichkeiten dieses Verfahrens habe der Antragsteller im Beschwerdeverfahren mit dem Übergang zu einem Feststellungsantrag zureichend Rechnung getragen. Bei der Streitfrage handele es sich im Sinne von § 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG um eine solche der „Zuständigkeit und Geschäftsführung” des Personalrats. Eine etwaige Verpflichtung des Beteiligten zur Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens habe zwar nur eine objektivrechtliche Grundlage in der in § 66 Abs. 1 NWPersVG normierten Pflicht des Dienststellenleiters, eine der Mitbestimmung des Personalrats unterliegende Maßnahme erst zu treffen, wenn die Zustimmung des Personalrats erteilt sei oder als erteilt gelte. Sie sei aber Spiegelbild der Zuständigkeit einer Personalvertretung zur Ausübung des Mitbestimmungsrechts einer erst noch durchzuführenden Maßnahme. Wenn diese den Personalrat berührende Zuständigkeitsfrage einer gerichtlichen Feststellung zugänglich sei, obwohl es an einem Anspruch des Personalrats auf Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens fehle, so müsse dies auch für die spiegelbildliche Verpflichtung des Dienststellenleiters gelten. Für den Antrag fehle es auch nicht am Rechtsschutzinteresse, weil sich die Maßnahme noch nicht erledigt habe und der Beteiligte sich gleichwohl auf den Standpunkt stelle, daß auch nach Feststellung der Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme nichts weiter zu veranlassen sei. Der Antrag sei schließlich auch begründet. Eine entsprechende Verpflichtung des Beteiligten zur Nachholung des Verfahrens ergebe sich aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Nachholung sei in derartigen Fällen eine der Rückgängigmachung gleichwertige Maßnahme zur Verwirklichung der Bindung des Dienststellenleiters an Gesetz und Recht. Erst im nachzuholenden Mitbestimmungsverfahren und nicht schon im vorliegenden Gerichtsverfahren sei der Frage nachzugehen, ob, wie der Beteiligte ohne nähere Darlegung behaupte, eine „Rückkehr zur früheren Verfahrensweise nicht möglich” sei.
Gegen den ihm am 6. Juli 1993 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte mit Schriftsatz vom 2. August 1993 die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde erhoben. Den Schriftsatz hat sein Prozeßbevollmächtigter noch am selben Tag unter der laufenden Nr. R 011 beim Postamt Düsseldorf 104 als Einschreiben aufgegeben. Beim Bundesverwaltungsgericht ist die Rechtsbeschwerdeschrift jedoch erst am 9. August 1993 eingegangen. Am 18. August 1993 hat der Beteiligte unter Hinweis auf die außergewöhnliche Dauer des Postlaufs Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt. In der Sache selbst rügt der Beteiligte sinngemäß die unrichtige Anwendung der §§ 66 Abs. 1, 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG, des § 104 Satz 3 BPersVG sowie des Art. 20 Abs. 3 GG und beantragt sinngemäß,
den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 1993 insoweit abzuändern, als die Verpflichtung des Beteiligten festgestellt worden ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen, und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 26. April 1990 insoweit zurückzuweisen.
Zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde trägt der Beteiligte vor: Einen Anspruch auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens könne es nicht geben. Nach herrschender Meinung stehe einer etwaigen Verpflichtung des Dienststellenleiters zum Rückgängigmachen einer Maßnahme ein entsprechender Anspruch des Personalrats nicht gegenüber. Dann aber lasse sich auch ein „Anspruch auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens” nicht damit begründen, daß es sich um eine im Vergleich zur Rückgängigmachung gleichwertige Alternative zur Verwirklichung der Bindung des Dienststellenleiters an Gesetz und Recht handele. Hiervon abgesehen diene das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren nicht der Durchsetzung von Ansprüchen; dazu sei allein der einzelne Betroffene berechtigt, der die Unterlassung des Beteiligungsrechtes gegebenenfalls in einem verwaltungsgerichtlichen oder arbeitsgerichtlichen Verfahren geltend machen könne. Darüber hinaus widerspreche die Annahme eines Anspruchs auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens der auch für das Landesrecht verbindlichen Regelung in § 104 BPersVG. Im vorliegenden Falle komme eine Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens auch deshalb nicht in Betracht, weil es an einer ihm, dem Beteiligten, zuzurechnenden Maßnahme fehle. Er sei außerdem nicht in der Lage, die strittige Entscheidung wieder rückgängig zu machen und etwa seinen Mitarbeitern den Zugang zu dem Programm zu sperren; ebensowenig könne er bewirken, daß der Kultusminister zur Bearbeitung von Antragen in der bisherigen Art und Weise zurückkehre.
Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde ist nach zu gewährender Wiedereinsetzung zwar zulässig; sie ist jedoch nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht festgestellt, daß der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren „nachzuholen”, d.h. dieses Verfahren nachträglich in Gang zu setzen, indem er gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG den Antrag auf Zustimmung stellt und den Antragsteller über die Maßnahme unterrichtet. Allein diese Pflicht des Beteiligten ist Gegenstand der Feststellung. Mehr hat der Antragsteller auch nicht geltend gemacht. Er war dazu befugt, weil ihr ein entsprechendes Recht des Antragstellers in der Gestalt eines Verfahrensanspruchs gegenübersteht.
1. Dem Beteiligten ist auf seinen fristgemäß gestellten Antrag gemäß § 79 Abs. 2 NWPersVG i.V.m. §§ 80 Abs. 2, 46 Abs. 2 ArbGG, § 233 ff. ZPO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Denn er ist ohne Verschulden verhindert gewesen, die gesetzliche Frist für die Einlegung der Rechtsbeschwerde zu wahren.
Muß ein Rechtsmittel innerhalb einer bestimmten Frist eingelegt werden, so darf diese Frist bis zum letztmöglichen Zeitpunkt ausgenutzt werden (Beschlüsse vom 8. März 1972 – BVerwG 4 B 10.72 – und vom 21. Dezember 1987 – BVerwG 3 B 28.87 – Buchholz 310 § 60 VwGO Nrn. 66 und 154). Wird davon Gebrauch gemacht, so läßt sich wegen einer irregulären Verzögerung der Briefbeförderung durch die Deutsche Bundespost die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht versagen (vgl. BVerfGE 62, 334, 337, stRspr). Der Absender hat das zu befördernde Schriftstück nur so rechtzeitig zur Post zu geben, daß es nach deren organisatorischen und betrieblichen Vorkehrungen bei regelmäßigem Betriebsablauf den Empfänger fristgerecht erreicht.
Dieser Obliegenheit hat der Prozeßbevollmächtigte des Beteiligten hier Rechnung getragen. Er hat den Brief mit der Rechtsbeschwerdeschrift noch am 2. August 1993 als Einschreiben zur Post aufgegeben. Dies steht aufgrund des Stempelaufdrucks auf dem zugehörigen Briefumschlag fest. Die Frist für die Einlegung der Rechtsbeschwerde lief erst am 6. August 1993 ab. Sie wäre daher immer noch gewahrt gewesen, wenn der Brief erst vier Tage nach der Aufgabe beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen wäre. Wenn selbst dies nicht geschehen ist, der Brief vielmehr erst am 9. August eingegangen ist, so beruhte dies auf einer ungewöhnlich langen Postlaufzeit. Für Einschreiben von Düsseldorf nach Berlin ist dies jedenfalls bei einem Postlauf von mehr als drei Tagen offensichtlich. Eine derartige Verzögerung im Postlauf kann dem Beteiligten nicht zum Nachteil gereichen.
2. Der im Rechtsbeschwerdeverfahren nur noch strittige Antrag festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen, ist insgesamt zulässig.
a) Dem Beschwerdegericht ist zunächst darin zuzustimmen, daß der Antrag des Antragstellers statthaft ist. Wird über die Pflicht des Dienststellenleiters zur Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens gestritten, so handelt es sich um einen Rechtsstreit über die „Zuständigkeit der Personalvertretung” im Sinne von § 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG, für den das Beschlußverfahren eröffnet ist.
aa) Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts ließe sich allerdings die Zuständigkeit der Personalvertretung nicht etwa damit begründen, daß eine objektivrechtliche Pflicht des Dienststellenleiters – etwa eine solche aus Art. 20 Abs. 3 GG – im Streit stehe, die spiegelbildlich einer Zuständigkeit des Antragstellers zur Ausübung seines Mitbestimmungsrechts in einem nachzuholenden Verfahren entspreche. Der Begriff der „Zuständigkeit der Personalvertretung” in den Vorschriften über die Zuweisung des Rechtsweges für personalvertretungsrechtliche Streitigkeiten ist zwar weit auszulegen. Mangels eines wechselbezüglichen Verhältnisses von Rechten (des Personalrats) und Pflichten (des Dienststellenleiters) könnte aber eine nur objektivrechtliche Pflicht des Dienststellenleiters nicht auch der „Zuständigkeit der Personalvertretung” zugeordnet werden. Dann wäre das Beschlußverfahren nicht gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG eröffnet. Die Beachtung derartiger Pflichten des Dienststellenleiters könnte vielmehr allein über die Dienstaufsicht durchgesetzt werden. Darauf hat der Senat im Zusammenhang mit etwaigen Pflichten zum Unterlassen oder zur Rückgängigmachung von Maßnahmen wiederholt hingewiesen (vgl. etwa Beschlüsse vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 – Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1 und vom 29. Oktober 1991 – BVerwG 6 PB 19.91 – PersR 1992, 24).
bb) Hingegen schließt der Begriff der „Zuständigkeit der Personalvertretung” diejenigen Pflichten des Dienststellenleiters ein, denen entsprechende Rechte der Personalvertretung gegenüberstehen. Ein derartiges Recht in der Gestalt eines Anspruchs auf Erfüllung der ihm gegenüber bestehenden Verfahrenspflichten will der Antragsteller im vorliegenden Verfahren geltend machen. Er beansprucht vom Beteiligten die nachträgliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG. Insoweit lassen sich entsprechende Rechte des Personalrats, die den diesbezüglichen Pflichten des Dienststellenleiters gegenüberstehen, jedenfalls nicht von vornherein ausschließen. Schon allein mit der genannten Rechtsbehauptung bewegt sich das Begehren des Antragstellers im Rahmen des § 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG. Daß ihm ein entsprechender, selbständig zu verfolgender Anspruch zusteht, wird unten zur Frage der Begründetheit seines Antrages (vgl. Nr. 3) näher ausgeführt.
cc) Der besondere Charakter des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens steht der Geltendmachung eines Anspruchs auf Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens und auf entsprechende Unterrichtung nicht entgegen, auch wenn dies aus Anlaß eines konkreten Beteiligungsfalles zur Wahrung eines konkreten Mitbestimmungsrechts geschieht. Diese Art Gerichtsverfahren dient nicht nur der abstrakten Klärung strittiger Rechtsfragen für die Zukunft. Es kann, wie der Senat verschiedentlich ausgesprochen hat (Beschluß vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 18.90 – Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 14, seitdem stRspr, z.B. Beschlüsse vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 27.92 – ZfPR 1994, 148, vom 19. Juli 1994 – BVerwG 6 P 33.92 – ZfPR 1994, 192, vom 16. September 1994 – BVerwG 6 P 32.93 – ZfPR 1995, 5 und vom 28. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 35.93 –), mit dem Antrag auf Einleitung oder Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens auch der Durchsetzung von Beteiligungsrechten dienen. Eine Durchsetzung solcher Beteiligungsrechte mit Hilfe einer Gerichtsentscheidung im Beschlußverfahren, dies ist klarzustellen, kann, weil es sich um eine innerorganisatorische Streitigkeit des öffentlichen Rechts handelt, keine gerichtliche Zwangsdurchsetzung sein (vgl. Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, 231 ff.; wohl auch Fehrmann, DÖV 1983, 311, 314 f.). An die Stelle der Zwangsdurchsetzung treten hier die spezifischen Bindungen des Art. 20 Abs. 3 GG, durch die es der Verwaltung verwehrt ist, eine rechtskräftige und für sie verbindliche Gerichtsentscheidung zu mißachten. Ansonsten jedoch, von der nicht vorgesehenen Zwangsvollstreckung abgesehen, haben die Gerichte auf Grund der Justizgewährpflicht (Art. 20 Abs. 3 GG) im Beschlußverfahren auch dann, wenn es um die Sicherstellung konkreter Beteiligungsrechte geht, ohne weitere Einschränkungen einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren; das gilt für das Hauptsacheverfahren wie für den vorläufigen Rechtsschutz, der auch insoweit grundsätzlich möglich ist (vgl. zu letzterem Beschluß vom 27. Juli 1990 – BVerwG 6 PB 12.89 – Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 53; vgl. auch zum vorläufigen Rechtsschutz bei Organstreitigkeiten: Fehrmann, NWVBl 1989, 303, 308 f. mit weit. Nachw.; für den vorläufigen Rechtsschutz zur Sicherstellung von Beteiligungsrechten im betriebsverfassungsrechtlichen Beschlußverfahren: BAG, Beschluß vom 3. Mai 1994 – 1 ABR 24/93 – NZA 1995, 40, 41 u. 43).
dd) Das Personalvertretungsrecht wird wesentlich durch die Regelung des Ablaufs verwaltungsinterner Entscheidungsverfahren gekennzeichnet, welche die Beschäftigten der Dienststelle betreffen. Für den damit zusammenhängenden Verwaltungsrechtsschutz ist daher mit dem Beschlußverfahren ein besonderer gerichtlicher Verfahrensweg gegeben. In ihm ist die Maßnahme selbst, d.h. ihre Durchführung, Unterlassung oder Rückgängigmachung, und auch die Überprüfung der rechtlichen Folgen, die eine unterlassene Beteiligung für die Rechtmäßigkeit oder Rechtsbeständigkeit der Maßnahme hat, kein möglicher Verfahrensgegenstand (vgl. BVerwGE 17, 250, stRspr; zuletzt Beschluß vom 30. Dezember 1993 – BVerwG 6 P 7.92 –). Im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren geht es – abgesehen von der Ausnahme des § 9 BPersVG – nämlich typischerweise nicht um die individuellen Rechtsbeziehungen der Beschäftigten zum Arbeitgeber oder um sonstige materiellen Rechte, sondern in erster Linie um das Innenrecht in Gestalt der Beteiligungsrechte des Personalrats. Soweit das Personalvertretungsrecht für das Innenrecht neben den Beteiligungsrechten auch materielle Sachansprüche der Personalvertretungen normiert, haben diese – wie z.B. diejenigen auf eine notwendige Ausstattung – nur Hilfsfunktion für die Ausübung der Beteiligungsrechte als Kernstück der Interessenvertretung zugunsten der Beschäftigten. Dieser Eigenart des Personalvertretungsrechts entspricht es, daß hier selbständig geltend zu machende Verfahrensansprüche anerkannt werden können (vgl. Beschlüsse vom 22. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 12 und 13.93 –).
b) Zu Recht hat das Beschwerdegericht auch ein Rechtsschutzbedürfnis bejaht. Mit Hilfe der angestrebten gerichtlichen Entscheidung über sein Begehren verfolgt der Antragsteller schutzwürdige Ziele. Im nachzuholenden Mitbestimmungsverfahren kann er sich über die Einzelheiten des in Rede stehenden Datenverarbeitungsprogramms und der getroffenen Vorkehrungen zur Datensicherung unterrichten, um sodann zu überprüfen, ob dabei den Persönlichkeitsrechten der betroffenen Lehrer hinreichend Rechnung getragen wird, ob einzelne Daten im Verfahrensgang verzichtbar sind oder ob mit ihnen möglicherweise auf andere, schonendere Weise umgegangen werden kann oder muß. Von seiner Überprüfung kann er abhängig machen, ob er der Maßnahme zustimmt oder ihr aus zulässigen, im Rahmen des Schutzzwecks der Mitbestimmung liegenden Gründen die Zustimmung versagen will. Gegebenenfalls kann er das Stufenverfahren erzwingen und damit möglicherweise auch das Einigungsverfahren anstoßen, um die Maßnahme ändern oder rückgängig machen zu lassen.
aa) Demgegenüber kann die Rechtsbeschwerde nicht damit gehört werden, daß die Einführung des Programms Nr. 13 keine Maßnahme des Beteiligten sei, er also an einem diesbezüglichen Beteiligungsverfahren gar nicht mitwirken könne. Diesem Einwand steht bereits die Rechtskraft der vom Beschwerdegericht getroffenen Feststellung entgegen, daß dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung des Programms zugestanden habe. Aus dieser Feststellung folgt unmittelbar, daß die strittige Maßnahme dem Beteiligten zuzurechnen ist. Der Einwand greift aber auch in der Sache nicht. Dies hat das Beschwerdegericht zutreffend und unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Senats begründet, so daß es hier keiner weiteren Ausführungen bedarf.
bb) Die Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens muß auch nicht an rechtlichen Hindernissen scheitern. Zwar trifft es zu, daß der Beteiligte die vom Kultusminister eröffnete Zugriffsmöglichkeit nicht einseitig sperren kann. Er kann den Minister auch nicht dazu zwingen, zur früheren Verfahrensweise zurückzukehren. Das macht aber ein nachzuholendes Mitbestimmungsverfahren nicht von vornherein sinnlos. So wäre der Beteiligte nicht gehindert, im Mitbestimmungsverfahren als sinnvoll oder notwendig erkannte Änderungen beim Kultusminister anzuregen. Auch könnte der Minister im nachfolgenden Stufenverfahren etwa berechtigte Änderungsvorschläge des Antragstellers berücksichtigen. Selbst wenn der Beteiligte im Falle eines für ihn ungünstigen Ausgangs des Verfahrens gehalten sein sollte, die Maßnahme rückgängig zu machen, wäre er dazu durchaus in der Lage. Er könnte nämlich seinen Bediensteten den unmittelbaren Zugriff auf das Programm untersagen. Dann wäre es Sache des Ministers, sich auf etwaige Bindungen des Beteiligten an einen Spruch der Einigungsstelle (§ 67 Abs. 6 Satz 2 NWPersVG) einzustellen.
c) Keine Bedenken bestehen auch unter dem Gesichtspunkt des Feststellungsinteresses. Das Begehren des Antragstellers zielt zwar in seiner Konsequenz auf eine Leistung des Beteiligten ab und ließe sich daher auch als Leistungsantrag formulieren. Nach im Prozeßrecht allgemein anerkannten Grundsätzen lassen mögliche Leistungsklagen, wenn und soweit sie sich als der einfachere Weg zum Erreichen des Rechtsschutzziels darstellen, das für eine Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse entfallen. Feststellungsklagen gelten jedoch trotz möglicher Leistungsklagen im allgemeinen als zulässig, wenn die Durchführung des Feststellungsverfahrens unter dem Gesichtspunkt der Prozeßwirtschaftlichkeit zu einer sinnvollen und sachgemäßen Erledigung der aufgetretenen Streitpunkte führt; insbesondere wird bei Behörden, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten erwartet, daß sie sich schon einem Feststellungsurteil beugen werden (vgl. BGH NJW 1984, 1118, 1119; BGHZ 28, 123, 126; Rosenberg-Schwab-Gottwald, Zivilprozeßrecht, § 93 III 1 c; Zöller-Greger, ZPO, 19. Aufl., § 256 Rn. 8). Dies muß erst recht gelten, wenn im Beschlußverfahren über Personalvertretungsrechte innerhalb einer Dienststelle gestritten wird. Hier ist der Feststellungsantrag regelmäßig die vorrangig gegebene Antragsart. Eine Ausnahme hiervon ist nur dann geboten, wenn wirkungsvoller Rechtsschutz dies erfordert (vgl. etwa Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186, 197 f., und vom 23. November 1983 – BVerwG 6 P 12.81 –; vgl. auch Beschluß vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – BVerwGE 67, 135, 140; vgl. auch schon Urteil vom 3. Dezember 1976 – BVerwG 7 C 47.75 – Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 162 unter Hinweis auf BAGE 25, 452, 463). Ein derartiger Ausnahmefall ist hier nicht gegeben. Es besteht kein Grund anzunehmen, daß der Beteiligte der festgestellten Verpflichtung nicht nachkommen wird.
3. Auch der Sache nach hat das Beschwerdegericht zutreffend festgestellt, daß der Beteiligte aufgrund des rechtskräftig feststehenden Mitbestimmungsrechts verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen, d.h. daß er das Mitbestimmungsverfahren gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG durch den Antrag auf Zustimmung sowie durch entsprechende Unterrichtung des Antragstellers nachträglich einzuleiten hat. Diesem steht ein damit korrespondierender Verfahrensanspruch zu, der sich aus § 72 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 66 Abs. 1, 2 NWPersVG ergibt.
Unterliegt eine Maßnahme der Mitbestimmung (hier: gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 1 NWPersVG), so folgt aus § 66 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPersVG zunächst die Verpflichtung des Dienststellenleiters, das Mitbestimmungsverfahren rechtzeitig vor Durchführung der Maßnahme einzuleiten; außerdem ist er verpflichtet, das Verfahren mit den seinerseits notwendigen Verfahrenshandlungen fortzusetzen, bis es auf seiner Ebene zum Abschluß gekommen ist. Über all diese Pflichten besteht zwischen den Verfahrensbeteiligten kein Streit. Im Hinblick auf die Wechselseitigkeit der Rechte und Pflichten des Dienststellenleiters einerseits und der Personalvertretung andererseits stehen diesen Pflichten des Dienststellenleiters auf selten der Personalvertretung entsprechende Ansprüche gegenüber. Sie wurzeln als Primäransprüche im Mitbestimmungsrecht. Dieses Recht dient zwar in innerdienstlichen Angelegenheiten letztlich der Beförderung materieller Interessen der Beschäftigten und kann infolge seiner Ausübung – z.B. wenn die beabsichtigte Maßnahme mangels Zustimmung der Personalvertretung unterbleibt oder Änderungsvorschläge der Personalvertretung aufgegriffen werden – insoweit auch auf das Außenrecht einwirken. Als Handlungsinstrument wird den Personalvertretungen im Innenrechtskreis der organisatorisch aufgegliederten Dienststelle jedoch lediglich ein öffentliches Recht auf Teilhabe am verwaltungsinternen Entscheidungsverfahren eingeräumt. Als solches ist es verfahrensrechtlicher Natur und deshalb im Innenrechtskreis zwar keine geeignete Quelle für materielle Sachansprüche, wohl aber eine solche für Verfahrensansprüche der Art, wie sie hier geltend gemacht werden.
Für dieses Auslegungsergebnis spricht zunächst der Zweck der Beteiligungsform der Mitbestimmung. Wie der Senat schon früher ausgeführt hat, besteht dieser Zweck darin, die Beschäftigten „an den sie berührenden personellen und sozialen Angelegenheiten zu beteiligen, damit sie ihre Belange zur Geltung bringen und gegebenenfalls auch, soweit die volle Mitbestimmung gegeben ist, durchsetzen können” (BVerwGE 67, 61, 63; Beschluß vom 23. Juli 1985 – BVerwG 6 P 13.82 – Buchholz 238.3 A § 78 BPersVG Nr. 4). Die einzige Form der Beförderung dieser Belange, die der Gesetzgeber bereitgestellt hat, ist indessen ein bestimmter Verfahrensgang, den er für die Beteiligungsart vorgeschrieben hat. Soll dieses Hilfsmittel im Sinne einer Durchsetzungsfähigkeit berechtigter Interessen wirksam sein, so muß wenigstens die Durchführung und Einhaltung dieses Verfahrens im Rechtswege erzwungen werden können. Wie sehr dem Gesetzgeber gerade an der Sicherstellung des vorgeschriebenen Verfahrens gelegen ist, verdeutlicht insbesondere die Regelung in § 66 Abs. 1 NWPersVG, wonach eine Maßnahme, soweit sie der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, „nur” mit seiner Zustimmung getroffen werden „kann”. In der Formulierung „nur kann” kommt eine strikte Bindung zum Ausdruck, die über ein „nur darf” noch hinausgeht. Der Gesetzgeber wollte also die Beachtung des Mitbestimmungsrechts in jedem Falle gewährleistet wissen. In wirksamer Form ist dieses Ziel aber nur über die Einräumung von entsprechenden Verfahrensansprüchen zu verwirklichen. Sie ermöglichen es dem Personalrat, etwaige Beeinträchtigungen dadurch abzuwehren, daß er sie im Beschlußverfahren geltend macht.
Demgegenüber ist nicht anzunehmen, daß nur der von der einzelnen Maßnahme Betroffene zur Durchsetzung von Mitbestimmungsrechten berufen sei, und zwar in der Weise, daß er das Unterlassen der Beteiligung gegebenenfalls in einem verwaltungsgerichtlichen oder arbeitsgerichtlichen Verfahren geltend mache. Für diese Auslegung bietet das Gesetz keine Anhaltspunkte. Mit ihr verkennt die Rechtsbeschwerde die Systematik des Gesetzes: Die Mitbestimmungsrechte sind den Personalvertretungen in erster Linie zum Schutz kollektiver Interessen der Beschäftigten zugewiesen, in bestimmten Fällen auch zum Schutz von Individualinteressen. In allen Fällen geht es um eine Ergänzung des Individualrechtsschutzes durch einen andersartigen Schutz. Dieser besondere Schutzauftrag bedingt, daß die Personalvertretung eine wirksame Möglichkeit haben muß, unabhängig von einem Tätigwerden des Betroffenen, dessen Rechte sie schützen soll, ihre Mitbestimmungsrechte gerichtlich geltend zu machen (vgl. zum Betriebsverfassungsrecht auch BAG, Beschluß vom 3. Mai 1994 – 1 ABR 24/93 – a.a.O. S. 43).
Auf das Innenrecht beschränkte Verfahrensansprüche hat der Senat bereits in anderer Gestalt auf vergleichbarer Rechtsgrundlage anerkannt. Das betrifft zunächst die Informationsansprüche auf der Grundlage des § 69 Abs. 2 Satz 1 und 2 i.V.m. § 68 Abs. 2 BPersVG (Beschluß vom 26. Januar 1994 – BVerwG 6 P 21.92 – ZfPR 1994, 76, 78 mit weit. Nachw.). Auch aus dem Initiativrecht (§ 70 Abs. 1 BPersVG in Verbindung mit § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG) hat er Ansprüche der Personalvertretung auf Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens abgeleitet; sie kann nicht nur vom Leiter ihrer Dienststelle die Mitwirkung an der Vorlage auf dem Dienstweg, sondern auch vom Leiter der übergeordneten Dienststelle die Einleitung des Stufenverfahrens beanspruchen (Beschluß vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 21.90 – BVerwGE 91, 346). Auch diese Ansprüche wurzeln jeweils in den Beteiligungsrechten. Denn auch das Initiativrecht ist nichts anderes als eine aktive Wahrnehmung dieser Rechte in gebündelter Form.
Das hier maßgebliche Landesrecht bietet keine Veranlassung, die Dinge anders zu beurteilen. Was aber für den Informationsanspruch bei Einleitung des Verfahrens und für den später einsetzenden Anspruch auf Fortsetzung gilt, kann nicht anders für den Anspruch auf erstmalige Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens gelten. Dabei kann es keine Rolle spielen, ob Einleitungshandlungen nach § 66 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG in Streit stehen, die noch vor Durchführung der Maßnahme anstehen, oder aber ob es um die nachträgliche Einleitung und Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens im Zusammenhang mit einer bereits vollzogenen Maßnahme geht. Zwar beziehen sich die in § 66 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG genannten Einleitungshandlungen (Unterrichtung, Antrag auf Zustimmung) auf die „beabsichtigte Maßnahme”. Darin kommt aber nur die Pflicht des Dienststellenleiters zur rechtzeitigen Einleitung zum Ausdruck. Hingegen liegt darin kein Ausschluß der nachträglichen Durchführung des Verfahrens. Das verdeutlichen die Vorschriften für das Verfahren bei vorläufigen Regelungen in § 66 Abs. 8 Satz 2 NWPersVG: Danach hat der Dienststellenleiter derartige Regelungen nicht nur mitzuteilen und zu begründen, sondern er hat auch „unverzüglich das Verfahren nach den Absätzen 2, 3, 5 und 7 einzuleiten und fortzusetzen”. Der bloße Vollzug der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme läßt also regelmäßig das Mitbestimmungsrecht nicht untergehen.
Dem Auslegungsergebnis steht schließlich § 104 BPersVG nicht entgegen. Den daraus hergeleiteten Bedenken der Rechtsbeschwerde ist nicht zu folgen. Der Vorbehalt, daß Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, nicht den Stellen entzogen werden dürfen, die der Volksvertretung verantwortlich sind, wird hier nicht berührt. Insbesondere hat die Anerkennung gerichtlich verfolgbarer Ansprüche auf nachträgliche Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens keine Verlagerung von Entscheidungszuständigkeiten zur Folge. Derartige Ansprüche sichern nur die Beachtung der Zuständigkeiten und Verfahren, die der Gesetzgeber bei bestimmten Maßnahmen mit der Anordnung der Mitbestimmung zwingend vorgegeben hat.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer
Fundstellen
Haufe-Index 1200524 |
BVerwGE, 77 |