BVerwG Urteil vom 08.10.1998 - 4 C 6.97 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Bauen im Außenbereich. Ersatzbau für durch Brand zerstörtes Gebäude. zulässigerweise errichtetes Gebäude. genehmigungs- und anzeigefreie Vorhaben. Zeugnis über die Genehmigungs- und Anzeigefreiheit (Negativattest)

Leitsatz (amtlich)

Ein unter Geltung des § 29 Satz 1 BBauG/BauGB 1986 errichtetes Gebäude ist nicht zulässigerweise errichtet im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB, wenn es nach Landesrecht genehmigungs- und anzeigefrei war und deshalb nicht den bebauungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen der §§ 30 bis 37 BBauG/BauGB unterlag oder wenn nach seiner Errichtung ohne Baugenehmigung und ohne Bauanzeige ein bauaufsichtsbehördliches Zeugnis ausgestellt worden ist, es sei genehmigungs- und anzeigefrei.

Normenkette

BauGB 1986 § 29 S. 1, § 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 3

Verfahrensgang

Schleswig-Holsteinisches OVG (Urteil vom 31.07.1996; Aktenzeichen 1 L 200/95)

VG Schleswig-Holstein (Urteil vom 03.05.1995; Aktenzeichen 8 A 91/93)

Tenor

Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 31. Juli 1996 wird aufgehoben.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 3. Mai 1995 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I. Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung, mit der ihm der beklagte Kreis die Beseitigung einer Holzhütte mit einer Grundfläche von 10 m × 6,5 m aufgegeben hat. Die Holzhütte liegt auf einem dem Kläger gehörenden Wiesengrundstück im Außenbereich.

Der Kläger war früher Landwirt; er hat seinen landwirtschaftlichen Betrieb einschließlich des Wiesengrundstücks mit der Holzhütte verpachtet. Ursprünglich war das Wiesengrundstück an den Eigentümer eines in der Nachbarschaft an einem Seeufer gelegenen Wochenendhauses verpachtet. Dieser Pächter hatte 1980 im Auftrag des Klägers auf dem Wiesengrundstück eine in der Grundfläche etwa 8 m × 5,3 m messende, allseits umschlossene Holzhütte zur Unterbringung von Pferden errichtet. Ein gegen den Pächter eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Errichtung eines Pferdestalls ohne Baugenehmigung wurde von der unteren Bauaufsichtsbehörde mit Schreiben vom 21. April 1980 eingestellt, das wie folgt lautete: “Das von der Polizeistation K… gegen Sie eingeleitete Ordnungswidrigkeitenverfahren wird eingestellt. Der Grundstückseigentümer, Herr G…, ist berechtigt gewesen, die bauliche Anlage ohne Bauanzeige und ohne Baugenehmigung zu errichten.” Die 1980 errichtete Holzhütte brannte im Februar 1992 ab.

Im April 1992 begann der Pächter des Wiesengrundstücks mit dem Bau einer neuen allseitig umschlossenen Holzhütte, auf deren Beseitigung die hier streitige Anordnung gerichtet ist. Die gegen den Kläger gerichtete Beseitigungsanordnung ist damit begründet, die Anlage sei genehmigungsbedürftig, aber nicht genehmigungsfähig. Sie diene nicht einem landwirtschaftlichen Betrieb, sondern der Hobbytierhaltung des Pächters. Das habe auch für die abgebrannte Hütte gegolten, so daß dem Ersatzbau nicht die Vorschrift des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zugute komme. Das Gebäude beeinträchtige öffentliche Belange, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspreche und die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtige.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgewiesen, das Gebäude lasse wegen der weiten Entfernung zum landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers und wegen seiner Ausgestaltung mit einem Garagenklapptor und einem Raum zur Unterbringung eines oder mehrerer Kraftfahrzeuge keine Zuordnung zu einem landwirtschaftlichen Betrieb erkennen. Das Berufungsgericht hat die Beseitigungsanordnung aufgehoben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe bebauungsrechtlich einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung. Zwar diene die Hütte nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers. Die ihr entgegengehaltenen öffentlichen Belange des Flächennutzungsplans und der natürlichen Eigenart der Landschaft müßten jedoch außer Betracht bleiben, weil die 1992 abgebrannte (Vorgänger-)Hütte im Jahre 1980 im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB “zulässigerweise errichtet” worden sei. Sie sei zwar – materiellrechtlich – zu keinem Zeitpunkt genehmigungsfähig gewesen. Jedoch sei die in der Mitteilung über die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens enthaltene Aussage, der Kläger sei berechtigt gewesen, die bauliche Anlage ohne Bauanzeige und ohne Baugenehmigung zu errichten, einer Baugenehmigung gleichzustellen. Sie enthalte die Feststellung, daß die Hütte mit dem geltenden öffentlichen Baurecht übereinstimme.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte, das Berufungsurteil verletze § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Es sei fehlerhaft, die mitgeteilte Begründung für die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens als einen dem feststellenden Teil der Baugenehmigung gleichstehenden Verwaltungsakt auszulegen. Selbst wenn man von einer verbindlichen Regelung ausgehe, so sei die der Mitteilung zugrundeliegende Annahme, die Hütte diene dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers, durch die nachfolgende abweichende Nutzung für die – nicht privilegierte – Hobbytierhaltung des Pächters überholt worden. Für Fälle der Vernichtung einer ungenehmigt entprivilegierten baulichen Anlage sei § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht anwendbar.

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt meint, die Mitteilung über die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens könne weder als verbindliche Feststellung der – materiellrechtlichen – Genehmigungsfähigkeit noch der – formellrechtlichen – Anzeige- und Genehmigungsfreiheit qualifiziert werden. Selbst wenn letzteres der Fall sei, führe dies nicht zur Anwendung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB; diese Vorschrift setze vielmehr voraus, daß die abgebrannte bauliche Anlage nach § 29 Satz 1 BauGB den bauplanungsrechtlichen Vorschriften unterlegen habe.

Entscheidungsgründe

II. Die Revision ist zulässig und begründet.

Das Berufungsurteil ist darauf gestützt, der 1992 neu errichteten Holzhütte könne gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht entgegengehalten werden, sie beeinträchtige öffentliche Belange, nämlich die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans konkretisierte städtebauliche Ordnung und die natürliche Eigenart der Landschaft (§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB). Die dem zugrundeliegende Annahme, die abgebrannte und durch den Neubau ersetzte Holzhütte sei “zulässigerweise errichtet” im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB, verletzt Bundesrecht. Andere Gründe, die zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beseitigungsanordnung führen könnten, kommen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht in Betracht. Das die Klage abweisende erstinstanzliche Urteil ist deshalb (auch) insoweit wiederherzustellen, wie es durch das Berufungsgericht geändert worden ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

1. Nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB können einem Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB bestimmte öffentliche Belange – hier der Flächennutzungsplan und die natürliche Eigenart der Landschaft – nicht entgegengehalten werden, wenn es sich um die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand zerstörten gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle handelt. Mit dieser Regelung – und gleichartigen Erleichterungen für andere in § 35 Abs. 4 BauGB genannte Fallgruppen – hat der Gesetzgeber Vorhaben, die im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 und 3 BauGB sonst unzulässig wären, begünstigt und damit einen gesetzlichen “erweiterten Bestandsschutz” geschaffen. Die bauliche Anlage, deren Beseitigung der Beklagte angeordnet hat, fällt indes nicht unter diesen gesetzlichen Tatbestand. Es handelt sich nicht um einen Ersatzbau für ein “zulässigerweise errichtetes Gebäude”.

Zulässigerweise errichtet in diesem Sinne ist ein Gebäude, wenn es in Übereinstimmung mit dem materiellen Bebauungsrecht errichtet oder wenn – trotz materieller Illegalität – eine Baugenehmigung erteilt worden ist (BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1979 – BVerwG 4 C 23.77 – BVerwGE 58, 124 ≪126≫; Beschluß vom 27. Juli 1994 – BVerwG 4 B 48.94 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 302, S. 39). Beides trifft für die 1992 abgebrannte Hütte nicht zu.

1.1 Gegen die Annahme des Berufungsgerichts, die abgebrannte Hütte habe nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers gedient und sei deshalb (nicht bauordnungsrechtlich genehmigungs- oder anzeigefrei und daher auch) nicht gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässig gewesen, ist revisionsrechtlich nichts einzuwenden. Gleiches gilt für die dem Berufungsurteil zugrundeliegende Annahme, die Hütte sei auch nicht nach § 35 Abs. 2 BauGB zulässig gewesen, weil sie der Darstellung des Grundstücks im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft widersprochen und die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt habe. Bis zur Vernichtung der Hütte durch Brand im Februar 1992 haben sich die für die Beurteilung der Zulässigkeit der Hütte maßgeblichen Umstände nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht geändert.

1.2 Die abgebrannte Hütte ist aber auch weder bauaufsichtlich genehmigt noch ist für sie ein die bebauungsrechtliche Zulässigkeit bejahender sonstiger Verwaltungsakt erlassen worden. Die Annahme des Berufungsgerichts, das Schreiben der unteren Bauaufsichtsbehörde über die Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegen den Pächter sei als verbindliche Feststellung der – materiellen – Baurechtmäßigkeit der Hütte auszulegen und stehe damit dem feststellenden Teil einer Baugenehmigung gleich, verstößt gegen Bundesrecht.

Diese Auslegung widerspricht der für Verwaltungsakte analog anwendbaren Regelung des § 133 BGB, daß der Erklärungsgehalt nicht dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu entnehmen ist, sondern daß es auf den zum Ausdruck gebrachten wirklichen Willen ankommt, wie er von dem Adressaten zu verstehen ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. April 1989 – BVerwG 7 B 55.89 – Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 4; Urteil vom 15. Dezember 1989 – BVerwG 7 C 35.87 – BVerwGE 84, 220 ≪229≫). Danach konnte der Kläger – wenn man auch ihn als Adressaten des an den Pächter gerichteten Schreibens der unteren Bauaufsichtsbehörde ansieht – die Aussage, er sei “berechtigt gewesen, die bauliche Anlage ohne Bauanzeige und ohne Baugenehmigung zu errichten”, jedenfalls nicht als Feststellung verstehen, das Vorhaben entspreche den – materiellrechtlich – einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Die Aussage, daß eine bauliche Anlage ohne Bauanzeige und ohne Baugenehmigung errichtet werden darf, kann nur dahin verstanden werden, daß es keines vom Errichter der baulichen Anlage einzuleitenden bauaufsichtlichen Verfahrens bedarf, in dem die – materielle – Rechtmäßigkeit der Anlage geprüft und verbindlich entschieden wird. Für das Verständnis des Schreibens der Bauaufsichtsbehörde war – vom Empfängerhorizont gesehen – überdies maßgebend, daß es in einem Ordnungswidrigkeitsverfahren verfaßt und abgesandt worden ist und daß das Ordnungswidrigkeitsverfahren allein das Bauen ohne – vorherige – Bauanzeige oder Baugenehmigung zum Gegenstand hat und nicht das Bauen unter Verstoß gegen das – materielle – öffentliche Baurecht.

1.3 Die abgebrannte Hütte wäre auch dann nicht im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zulässigerweise errichtet worden, wenn die Aussage in dem Schreiben der Bauaufsichtsbehörde, der Kläger sei “berechtigt gewesen, die bauliche Anlage ohne Bauanzeige und ohne Baugenehmigung zu errichten”, als verbindliche Feststellung der Anzeige- und Genehmigungsfreiheit des Errichtens der abgebrannten Hütte zu verstehen wäre.

Ob eine solche Auslegung des Schreibens über die Einstellung eines Ordnungswidrigkeitsverfahrens überhaupt in Betracht kommt, mag zweifelhaft sein. Eine verbindliche Regelung wird einer Einstellungsmitteilung als solcher überwiegend nicht zuerkannt (vgl. z.B. Göhler, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, 10. Aufl. 1992, vor § 59 Rn. 161); das müßte erst recht für die mitgeteilten Gründe der Einstellung gelten. Das schließt indes nicht aus, daß im Einzelfall einer solchen Mitteilung ein über die Einstellung hinausgehender Gehalt im Sinne einer verbindlichen Feststellung zu entnehmen sein kann. Das kann hier jedoch offenbleiben; denn eine solche verbindliche Feststellung wäre dann nur für die Genehmigungs- und Anzeigefreiheit getroffen.

Richtig ist zwar, daß eine solche unter der Geltung des § 29 Satz 1 BBauG 1979 getroffene verbindliche Feststellung auch zum Inhalt gehabt hätte, daß die abgebrannte Hütte nicht dem (bundesrechtlichen) Bebauungsrecht des – hier – einschlägigen – § 35 BBauG/BauGB unterlegen hätte (zur Koppelung des bundesrechtlichen Vorhabenbegriffs an die landesbauordnungsrechtliche Genehmigungs- oder Anzeigebedürftigkeit vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 1964 – BVerwG 1 C 58.64 – BVerwGE 20, 12; zweifelnd, aber offenlassend: Urteil vom 19. Dezember 1985 – BVerwG 7 C 65.82 – BVerwGE 72, 300 ≪323 f.≫). Das führt aber nicht dazu, daß die Hütte kraft einer solchen – unterstellt – verbindlichen Feststellung als “zulässigerweise errichtet” im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB zu gelten hätte.

Mit § 35 Abs. 4 BauGB hat der Gesetzgeber bestimmte im Außenbereich unzulässige Vorhaben im Sinne eines “erweiterten Bestandsschutzes” begünstigt. Er läßt sie nicht an im einzelnen benannten öffentlichen Belangen scheitern. Die Vorschrift ermöglicht ausnahmsweise die Zulassung eines sonst unzulässigen, weil öffentliche Belange beeinträchtigenden Vorhabens. Sie ist im Interesse des vom Gesetzgeber gewollten Schutzes des Außenbereichs eher eng als weit auszulegen (BVerwG, Beschluß vom 4. September 1987 – BVerwG 4 CB 34.87 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 239). Soweit sie – wie im hier einschlägigen § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB – für die Begünstigung darauf abstellt, daß das Gebäude zulässigerweise errichtet worden ist, setzt sie – jedenfalls für unter Geltung des Bundesbaugesetzes oder des Baugesetzbuchs errichtete bauliche Anlagen – damit voraus, daß es sich um ein Vorhaben handelt, dessen Zulässigkeit überhaupt nach dem (bundesrechtlichen) Bebauungsrecht zu messen war. Es gibt keinen einleuchtenden Grund dafür, daß der Bundesgesetzgeber einen “erweiterten Bestandsschutz” sogar für solche Vorhaben hätte schaffen wollen, deren ursprüngliche Errichtung nicht einmal an den bundesrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu messen war. Die Länder durften unter der Geltung des § 29 Satz 1 BBauG/BauGB 1986 ohne Verstoß gegen Bundesrecht ohnehin nur kleinere Vorhaben ohne bodenrechtliche Relevanz vom bundesrechtlichen Bebauungsrecht freistellen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 – BVerwG 7 C 65.82 – a.a.O.). In solchen Fällen die Begünstigung des § 35 Abs. 4 BauGB anzuwenden, besteht auch unter Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes kein Anlaß; denn Genehmigungs- und Anzeigefreiheit bedeutet gerade, daß eine bauaufsichtliche Kontrolle der einschlägigen materiell-öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht stattfindet, der Bauherr also in bezug auf die materielle Rechtmäßigkeit seines Vorhabens selbst die Verantwortung übernimmt. Ob Anlaß zu Vertrauensschutzerwägungen besteht, wenn der Bauherr vor Errichtung eines Vorhabens ein Zeugnis über die Genehmigungs- und Anzeigefreiheit beantragt und erhalten hat, kann offenbleiben; denn ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

2. Das Berufungsurteil ist auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Annahme des Berufungsgerichts, die 1992 errichtete, gemäß angefochtener Anordnung des Beklagten zu beseitigende Hütte sei weder als ein einem landwirtschaftlichen Betrieb dienendes Vorhaben gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB noch als sonstiges Vorhaben gemäß § 35 Abs. 2 BauGB zulässig gewesen oder geworden, ist aufgrund der dem Berufungsurteil zugrunde liegenden und den Senat bindenden tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.