BVerwG Urteil vom 12.03.1998 - 4 C 10.97 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Außenbereich. Garage. Zulässigkeitsvoraussetzungen. Ersatzbau. Erweiterung eines Wohngebäudes. Naturschutzbelange. Erweiterung einer Splittersiedlung. Bestandsschutz. eigentumsrechtliche Inhalts- und Schrankenbestimmung

Leitsatz (amtlich)

1. Die Errichtung einer vom Wohngebäude räumlich abgesetzten Garage ist nicht nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB unter erleichterten Voraussetzungen zulässig.

2. Außerhalb der gesetzlichen Regelungen gibt es keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz (Fortführung der jüngeren Rechtsprechung und ausdrückliche Aufgabe der gegenteiligen Rechtsprechung im Urteil vom 17. Januar 1986 – BVerwG 4 C 80.82 – BVerwGE 72, 362).

Normenkette

GG Art. 14 Abs. 1 Sätze 1-2; BauGB § 35 Abs. 2-3, 4 S. 1 Nrn. 1, 3, 5; BauNVO § 12

Verfahrensgang

Schleswig-Holsteinisches OVG (Urteil vom 12.06.1997; Aktenzeichen 1 L 290/96)

VG Schleswig-Holstein (Entscheidung vom 27.08.1996; Aktenzeichen 2 A 40/95)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1997 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks, das früher einem landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb diente. Das Grundstück ist Teil einer Ansammlung von neun Wohnhäusern, die von der übrigen Bebauung des Ortsteils M. deutlich abgesetzt ist. Es wurde unter dem 20. September 1993 in den Geltungsbereich einer naturschutzrechtlichen Sicherstellungsverordnung einbezogen. Auf dem Grundstück befindet sich seit alters her ein Wohnhaus, das aufgrund einer im Jahre 1982 erteilten Baugenehmigung nachträglich erweitert wurde. Früher war auf dem Flurstück – etwa 15 m vom Wohnhaus entfernt – außerdem noch eine Scheune vorhanden, an die Anfang der 60iger Jahre mit bauaufsichtlicher Genehmigung ein Raum für die Unterbringung von Maschinen und Treckern angebaut wurde. Dieser Teil des Bauwerks wurde nach der Einstellung des landwirtschaftlichen Betriebs als Garage genutzt. Nach den Angaben der Klägerin wurde das Scheunengebäude als Ganzes im Jahre 1993 durch Sturmeinwirkung so stark beschädigt, daß es abgerissen werden mußte.

Die Klägerin beantragte im Februar 1994 einen Bauvorbescheid für die Errichtung einer Doppelgarage auf dem Fundament des ehemaligen Scheunengebäudes. Die Beklagte lehnte den Antrag ab: Das nichtprivilegierte Außenbereichsvorhaben beeinträchtige öffentliche Belange.

Widerspruch und Klage blieben erfolglos.

Das Berufungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 12. Juni 1997 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der vorgesehene Standort liege im Außenbereich. Das Vorhaben falle nicht unter die Privilegierungsregelung. Es beeinträchtige die Belange des Naturschutzes. Denn das Baugrundstück befinde sich im Schutzgebiet der Sicherstellungsverordnung, die keinen rechtlichen Bedenken begegne und die die Errichtung eines Gebäudes an dem vorgesehenen Standort verbiete. Eine naturschutzrechtliche Befreiung liege nicht vor. Da die Zulässigkeit hieran scheitere, komme es nicht darauf an, daß die Klägerin sich die Beeinträchtigung der übrigen öffentlichen Belange möglicherweise nicht entgegenhalten lassen müsse. Auch aus den Grundsätzen des Bestandsschutzes lasse sich ein Zulassungsanspruch nicht herleiten. Über die gesetzlich geregelten Tatbestände hinaus sei grundsätzlich kein Raum mehr für weitergehende Genehmigungsansprüche.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen und dies folgendermaßen begründet: Es halte das Senatsurteil vom 17. Januar 1986 – BVerwG 4 C 80.82 – (BVerwGE 72, 362) für überholt, da § 35 Abs. 4 BauGB als eine abschließende Regelung zu verstehen sei. Davon gehe anscheinend auch der Senat in seiner neueren Rechtsprechung aus. Die Frage könne aber deshalb noch nicht als abschließend geklärt angesehen werden, weil der Senat in keiner der späteren Entscheidungen ausdrücklich von dem Urteil vom 17. Januar 1986 abgerückt sei.

Die Klägerin trägt zur Begründung der von ihr eingelegten Revision vor: Das Berufungsgericht habe verkannt, daß das Bauvorhaben einfachgesetzlich zulässig sei. Die Doppelgarage sei als Erweiterung eines zulässigerweise errichteten Wohngebäudes zu qualifizieren. Sie erfülle auch die Merkmale der Wiedererrichtung eines durch Naturereignisse zerstörten Gebäudes. Daß der Neubau nicht mehr als landwirtschaftliche Scheune, sondern als Garage genutzt werden solle, sei unschädlich. Die angebliche Beeinträchtigung von Belangen des Naturschutzes liege nicht vor. Das Berufungsgericht stelle zu Unrecht auf die Schutzwirkungen der Sicherstellungsverordnung aus dem Jahre 1993 ab. Diese sei inzwischen außer Kraft getreten. Von der Landschaftsschutzverordnung, für die das Aufstellungsverfahren nunmehr eingeleitet worden sei, werde ihr Grundstück nicht erfaßt. Zudem sei das Landesnaturschutzgesetz, das als Grundlage für die Unterschutzstellung diene, aus formellen und aus materiellen Gründen nichtig. Selbst wenn durch die Errichtung einer Doppelgarage Belange des Naturschutzes oder sonstige öffentliche Belange beeinträchtigt würden, bestehe aus Gründen des überwirkenden Bestandsschutzes ein Genehmigungsanspruch. Ohne die Baumaßnahme sei eine funktionsgerechte und zeitgemäße Nutzung des grundrechtlich geschützten Baubestandes nicht möglich. Der Altbestand werde nur unwesentlich geändert. Blieben die Regelungen des einfachen Rechts hinter dem verfassungsrechtlichen Bestandsschutz zurück, so sei ein unmittelbarer Rückgriff auf das Eigentumsgrundrecht möglich und geboten. Jede andere Entscheidung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Eigentumssubstanz dar. Denn unter den heutigen Verhältnissen sei es den Bewohnern von zulässigerweise im Außenbereich errichteten Wohnhäusern nicht zumutbar, ihre Kraftfahrzeuge ungeschützt der Witterung und dem Zugriff von Autodieben auszusetzen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Juni 1997 und das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 27. August 1996 aufzuheben und unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 20. April 1994 in der Fassung des Widerspruchbescheides vom 22. Dezember 1994 die Beklagte zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheides zu verpflichten.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie macht geltend: Die Sicherstellungsverordnung sei weiterhin maßgeblich, da inzwischen das Unterschutzstellungsverfahren eingeleitet worden sei. Letztlich komme es auf die Gültigkeit der Verordnung jedoch nicht an. Das Vorhaben sei auch daran zu messen, ob es sonstige öffentliche Belange beeinträchtige; denn es könne nicht unter erleichterten Voraussetzungen zugelassen werden. Die Errichtung der geplanten Doppelgarage sei an dem vorgesehenen Standort nicht als Erweiterung des Wohngebäudes zu werten. Es handele sich auch nicht um ein Vorhaben, das der früher vorhandenen Scheune gleichartig sei. Eine Garagennutzung sei zu keiner Zeit genehmigt worden. Das Vorhaben stehe in Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans als Fläche für die Landwirtschaft und beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft. Außerdem lasse es die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten. Ein Zulassungsanspruch lasse sich nicht aus den Grundsätzen des aktiven Bestandsschutzes herleiten. Das Bundesverwaltungsgericht habe seine frühere Rechtsprechung, die vom verfassungsrechtlichen Bestandsschutz als eigenständige Anspruchsgrundlage geprägt gewesen sei, inzwischen aufgegeben. Die Zulassungsvorschriften des Baugesetzbuchs stellten eine abschließende Regelung dar.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet. Das Berufungsgericht hat, jedenfalls im Ergebnis, zu Recht entschieden, daß die Klägerin durch die Versagung des von ihr beantragten Vorbescheides nicht in ihren Rechten verletzt wird.

A. Zwischen den Beteiligten besteht Einigkeit darüber, daß das Baugrundstück im Außenbereich liegt. Die Doppelgarage ist als sonstiges Vorhaben unzulässig, da sie an dem vorgesehenen Standort öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt.

Auf der Grundlage der hierzu getroffenen Feststellungen läßt sich die Auffassung des Berufungsgerichts nicht beanstanden, daß die Anlage den Anforderungen des Naturschutzes widerspricht. Danach liegt der Standort, an dem die Garage errichtet werden soll, im Geltungsbereich der Sicherstellungsverordnung vom 22. September 1993. Diese Verordnung begegnet mit den in ihr enthaltenen Veränderungsverboten nach Ansicht des Berufungsgerichts keinen rechtlichen Bedenken. Dem tritt die Revision ohne Erfolg mit dem Argument entgegen, es fehle an einer rechtsgültigen Ermächtigungsgrundlage, da das Landesnaturschutzgesetz mangels Ausfertigung nichtig sei und auch inhaltlich gegen höherrangiges Recht verstoße. Die Entscheidung darüber, ob das Landesnaturschutzgesetz mit der Schleswig-Holsteinischen Verfassung in Einklang steht, ist dem Senat entzogen. Die Klägerin weist selbst darauf hin, daß insoweit beim Bundesverfassungsgericht ein Verfahren anhängig ist, das gestützt auf Art. 99 GG und Art. 44 Nr. 2 der Landesverfassung zum Ziel hat, das Landesnaturschutzgesetz für unvereinbar mit der Landesverfassung zu erklären. Auch die Frage, welchen Anforderungen die Ausfertigung schleswig-holsteinischer Gesetze genügen muß, richtet sich nach dem irrevisiblen Landesrecht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16. Mai 1991 – BVerwG 4 NB 26.9 – BVerwGE 88, 204 und vom 6. Februar 1995 – BVerwG 4 B 210.94 – Buchholz 406.11 § 12 BauGB Nr. 20).

Die Klägerin geht irrig davon aus, die Sicherstellungsverordnung könne ihrem Vorhaben jedenfalls deshalb nicht entgegengehalten werden, weil sie inzwischen nicht mehr in Kraft sei. Träfe ihre Auffassung zu, so wäre die hierdurch eingetretene Rechtsänderung in dem Prozeß, der hier geführt wird, um einen Bauvorbescheid zu erstreiten, freilich auch vom Senat zu beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983 – BVerwG 4 C 18.81 – BVerwGE 67, 23 und vom 3. Februar 1984 – BVerwG 4 C 25.82 – BVerwGE 68, 360). Die Verordnung ist indes nicht außer Kraft getreten. Dies kann der Senat selbst feststellen, ohne gegen § 562 ZPO i.V.m. mit § 173 VwGO zu verstoßen. Das Berufungsgericht hat insoweit keine Entscheidung getroffen, da die Rechtsänderung, auf die sich die Klägerin beruft, erst im Laufe des Revisionsverfahrens eingetreten sein kann. Der Senat sieht davon ab, die Sache zurückzuverweisen, damit das Berufungsgericht Gelegenheit erhält, das Landesrecht auszulegen. Er macht vielmehr von der Möglichkeit des § 565 Abs. 4 ZPO i.V.m. § 173 VwGO Gebrauch, selbst zu entscheiden. Die Sicherstellungsverordnung gilt nach § 21 Abs. 2 Satz 1 LNatSchG sachlich fort, da vor Ablauf der Vierjahresfrist (vgl. § 21 Abs. 2 Satz 2 LNatSchG) das Unterschutzstellungsverfahren nach § 53 LNatSchG eingeleitet worden ist. Das ist unstreitig. An der räumlichen Geltung der Verordnung hat sich nicht deshalb etwas geändert, weil es beim derzeitigen Planungsstand nach der Einschätzung der Revision fraglich ist, ob das Grundstück der Klägerin in den Bereich der Schutzverordnung einbezogen werden wird.

B. Das Berufungsurteil ist im Ergebnis indes auch dann richtig, wenn sich herausstellen sollte, daß das beabsichtigte Bauvorhaben deshalb nicht an den öffentlichen Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege scheitert, weil die Sicherstellungsverordnung aus den von der Klägerin genannten Gründen einer tragfähigen landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage entbehrt (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Versagung des beantragten Vorbescheides begegnet auch für den Fall, daß die Verordnung ungültig ist, keinen rechtlichen Bedenken. Denn die Doppelgarage läßt die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten. Die Klägerin steht zu Unrecht auf dem Standpunkt, dieser öffentliche Belang könne ihrem Vorhaben nicht entgegengehalten werden, da § 35 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 3 und 5 BauGB tatbestandlich eingreife. Diese Vorschrift ermöglicht freilich eine Zulassung unter erleichterten Voraussetzungen; sie verwehrt es der Bauaufsichtsbehörde, auf den Gesichtspunkt der Erweiterung einer Splittersiedlung abzustellen. Hieraus kann die Klägerin jedoch für sich nichts herleiten, da die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale nicht gegeben sind.

I. 1. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB greift nicht zugunsten der Klägerin ein. Es mag sein, daß es sich bei dem Bauwerk, das ursprünglich an der Stelle stand, an der die Doppelgarage geplant ist, um ein zulässigerweise errichtetes Gebäude im Sinne dieser Bestimmung handelte. Es spricht nach den Angaben der Klägerin manches dafür, daß § 35 Abs. 4 BBauG es seinerzeit rechtlich zuließ, von der ursprünglich genehmigten landwirtschaftlichen Nutzung auf die bis zum Untergang ausgeübte Nutzung überzugehen. Daß die neue Nutzung nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt war, ist unschädlich, da § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB die materielle Legalität genügen läßt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. Juli 1994 – BVerwG 4 B 48.94 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 302). Die Doppelgarage, um deren Errichtung es der Klägerin geht, stellt indes kein gleichartiges Gebäude im Sinne dieser Vorschrift dar. Voraussetzung hierfür ist, daß die Nutzung des Ersatzbaus mit der des zerstörten Bauwerks identisch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1979 – BVerwG 4 C 23.77 – BVerwGE 58, 124; vgl. auch Beschluß vom 10. Januar 1994 – BVerwG 4 B 192.93 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 291). Daran fehlt es hier. Wie sich aus den Bauvorlagen aus dem Jahre 1982 ergibt, auf die die Klägerin in diesem Zusammenhang ausdrücklich Bezug nimmt, diente in dem Gebäude, an dessen Stelle der Neubau treten soll, lediglich ein untergeordneter Teil als Garage. Der übrige Raum wurde anderweitig genutzt. Entgegen der Auffassung der Revision läßt es das Gesetz nicht zu, dieses Defizit dadurch auszugleichen, daß der Tatbestand der Nr. 3 um Elemente der Nr. 1 angereichert wird. Der Gesetzgeber hat in § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB ein differenziertes System von Einzelregelungen geschaffen, das nicht durch die Kombination der verschiedenen Nummern beliebig erweiterbar ist. Zudem übersieht die Revision, daß die Nr. 1 hier für die Auslegung der Nr. 3 auch aus dem Grunde unergiebig wäre, weil sie lediglich die erstmalige Nutzungsänderung unter erleichterten Voraussetzungen ermöglicht. Jede weitere Umnutzung beurteilt sich nach § 35 Abs. 2 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1988 – BVerwG 4 C 50.87 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 252; Beschluß vom 1. Februar 1995 – BVerwG 4 B 14.95 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 307). Die Klägerin räumt in diesem Punkt selbst ein, daß bereits vor Jahren an die Stelle der ursprünglichen landwirtschaftlichen Nutzung eine andere Nutzung getreten ist. Dies schließt einen erneuten Rückgriff auf § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB von vornherein aus.

2.a) § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB ist tatbestandlich ebenfalls nicht erfüllt. Die Vorschrift begünstigt lediglich die Erweiterung eines zulässigerweise errichteten Wohngebäudes. Es kann dahinstehen, ob von dieser Vorschrift nur die bauliche Änderung eines vorhandenen Gebäudes oder auch die Errichtung eines mit dem Altbau baulich-konstruktiv verbundenen Neubaus erfaßt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 – BVerwG 4 C 17.91 – Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158). Selbst im weitesten Wortsinne kann von der Erweiterung eines Wohngebäudes jedenfalls dann keine Rede mehr sein, wenn ein zweites Bauwerk, vom Wohngebäude räumlich abgesetzt, als eigenständige bauliche Anlage errichtet wird. Durch § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB sollen keine neuen Baurechte geschaffen, sondern nur Härten und Schwierigkeiten beseitigt werden, um dem Eigentümer eine angemessene Wohnraumversorgung zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. Oktober 1994 – BVerwG 4 B 178.94 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 304). Die zusätzliche Beeinträchtigung des Außenbereichs hält sich in Grenzen, wenn das ohnehin Vorhandene zwar erweitert wird, die Zahl der baulichen Anlagen sich hierdurch aber nicht erhöht. Dagegen sind Baumaßnahmen, die in keinem unmittelbaren baulichen Zusammenhang mit dem geschützten Baubestand stehen, geeignet, der Gefahr einer verstärkten Zersiedelung des Außenbereichs Vorschub zu leisten.

b) § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB kommt der Klägerin zudem auch deshalb nicht zugute, weil die erleichterte Zulassung davon abhängig ist, daß die Erweiterung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen ist. Die Vorschrift ist nur dann einschlägig, wenn die Baumaßnahme der besseren Wohnraumversorgung der Familienangehörigen zu dienen bestimmt ist. Die Klägerin macht indes selbst nicht geltend, daß sie das Vorhaben ausführen will, weil das vorhandene Wohngebäude veränderten familiären Verhältnissen oder gewandelten Wohnbedürfnissen nicht mehr gerecht wird. Mit der geplanten Doppelgarage – von deren räumlicher Anordnung einmal abgesehen – verfolgt die Klägerin nicht etwa den Zweck, im Wohngebäude Raum freizumachen, der für Wohnzwecke benötigt wird. An den bisherigen Wohnverhältnissen würde sich durch die Baumaßnahme nichts ändern. Die Klägerin beklagt nicht, zu beengt oder sonstwie unzeitgemäß zu wohnen. Vielmehr führt sie für die Doppelgarage ausschließlich das Argument ins Feld, daß es ihr nicht zumutbar sei, ihre Kraftfahrzeuge ungeschützt der Witterung und dem Zugriff von Autodieben auszusetzen. Die Beseitigung solcher Unzuträglichkeiten liegt aber ersichtlich außerhalb des Schutzzwecks des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB.

II. 1. Als von § 35 Abs. 4 BauGB nicht erfaßtes sonstiges Vorhaben unterliegt die geplante Doppelgarage den Anforderungen des § 35 Abs. 2 BauGB. Diese Vorschrift schließt die Errichtung von Garagen im Außenbereich nicht von vornherein aus. Sie macht die Zulassung davon abhängig, daß öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Dieser Voraussetzung genügt die Doppelgarage nicht, da sie die Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt. Die Klägerin räumt selbst ein, daß die Ansammlung von Bauten, der ihr Wohngebäude zuzurechnen ist, in keiner organischen Beziehung zu den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen der beklagten Stadt steht. Die Bebauung erfüllt keine städtebauliche Funktion; sie ist vielmehr Ausdruck einer bereits eingetretenen Zersiedelung der Landschaft. Diese planungsrechtlich unerwünschte Wirkung würde durch das Vorhaben, das den Gegenstand der Bauvoranfrage bildet, weiter verstärkt. Wie sich aus den Lageplänen ergibt, auf die die Klägerin Bezug nimmt, würde die Garage an dem ihr zugedachten Standort die vorhandene Splittersiedlung in den bisher in dieser Richtung von jeglicher Bebauung noch freien Außenbereich hinein erweitern. Daß es sich nicht um eine Wohnzwecken dienende bauliche Anlage handelt, schließt eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nicht aus. Eine Zersiedelungswirkung geht nicht allein von Wohnhäusern aus, sondern ebensogut von Gebäuden, die sonstigen Zwecken zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Juni 1976 – BVerwG 4 C 42.74 – Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 128 und vom 18. Februar 1983 – BVerwG 4 C 19.81 – BVerwGE 67, 33). Hierzu zählen auch Garagen.

2. § 12 BauNVO rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Diese Vorschrift gilt nur für Garagen in Baugebieten, die im Sinne des § 1 Abs. 3 BauNVO in einem Bebauungsplan festgesetzt worden sind. Außerhalb des durch § 2 Abs. 5 BauGB abgesteckten Ermächtigungsrahmens entfaltet die Baunutzungsverordnung keine Wirkungen. Für die Zulassung von Vorhaben im Außenbereich hat der Gesetzgeber in § 35 BauGB eine eigenständige Regelung geschaffen, die sich auch für Garagen Geltung beimißt. Daß die Zulässigkeit im Außenbereich nicht denselben Grundsätzen folgt wie in Gebieten, für die ein Bebauungsplan vorhanden ist, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. Die Ungleichbehandlung beruht auf Sachgesetzlichkeiten. Ob im Geltungsbereich eines Bebauungsplans ein Vorhaben zulässig ist, beurteilt sich nach den von der Gemeinde getroffenen planerischen Festsetzungen, die § 12 BauNVO lediglich ergänzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1993 – BVerwG 4 C 28.91 – BVerwGE 94, 151). Diese Anknüpfung versagt im Außenbereich. § 35 BauGB dient insoweit als Planersatz. Er enthält auch für die Errichtung von Garagen einen Zulässigkeitsmaßstab, der sich schon deshalb von § 12 BauNVO abheben muß, weil der Außenbereich im deutlichen Gegensatz zu den nach den §§ 2 ff. BauNVO festgesetzten Baugebieten von jeder ihm wesensfremden Bebauung grundsätzlich freigehalten werden soll.

C. Der geltend gemachte Anspruch läßt sich auch aus Bestandsschutzerwägungen nicht herleiten.

I. Allerdings hat der Senat im Urteil vom 17. Januar 1986 – BVerwG 4 C 80.82 – (BVerwGE 72, 362) insoweit in einem nahezu gleichgelagerten Fall folgende Ansicht vertreten: Der Bestandsschutz, den ein ursprünglich in Einklang mit dem materiellen Baurecht errichtetes Gebäude aufgrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG genieße, berechtige nicht nur dazu, die Anlage in ihrem Bestand zu erhalten und sie wie bisher zu nutzen, sondern auch dazu, die zur Erhaltung und zeitgemäßen Nutzung notwendigen Maßnahmen durchzuführen. Er decke eine Erweiterung des Bestehenden, wenn hierdurch öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht über das hinaus verletzt würden, was die Erhaltung des Bestands und seine weitere Nutzung bereits mit sich brächten. Davon sei bei der Errichtung einer Garage auszugehen, da zur funktionsgerechten Nutzung einer Wohnung die Möglichkeit gehöre, Kraftfahrzeuge unterzustellen. Das im Zeitpunkt der Genehmigung geltende Recht hindere die Zulassung nicht, da das Vorhaben aufgrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG rechtmäßig durchgeführt werden dürfe. Der Senat ist von dieser Rechtsprechung indes in der Folgezeit der Sache nach abgerückt (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. August 1990 – BVerwG 4 C 3.90 – BVerwGE 85, 289 und vom 14. Januar 1993 – BVerwG 4 C 33.90 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 282; Beschlüsse vom 19. Juli 1988 – BVerwG 4 B 124.88 – Buchholz 406.11 § 35 BBauG/BauGB Nr. 250, vom 3. Dezember 1990 – BVerwG 4 B 145.90 – ZfBR 1991, 83, vom 21. Februar 1994 – BVerwG 4 B 33.94 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 293 und vom 1. Dezember 1995 – BVerwG 4 B 271.95 – BRS 57 Nr. 100). Um gleichwohl verbliebene Zweifel auszuräumen, gibt er die Auffassung, die er im Urteil vom 17. Januar 1986 – BVerwG 4 C 80.82 – (a.a.O.) vertreten hat, ausdrücklich auf.

II. Der Senat hat in Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung, die von der Vorstellung geprägt war, daß sich unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Anspruchspositionen ableiten lassen, wiederholt bekräftigt, daß es einen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz außerhalb der gesetzlichen Regelungen nicht gibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – BVerwG 4 C 23.84 – BVerwGE 84, 322 und vom 16. Mai 1991 – BVerwG 4 C 17.90 – BVerwGE 88, 191). Auch im Anwendungsbereich des § 35 BauGB hat er sich zu dieser Linie bekannt (vgl. die weiter oben genannten Fundstellen).

1. Wie weit der Schutz der Eigentumsgarantie reicht, ergibt sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1980 – 1 BvL 17/77 u.a. – BVerfGE 53, 257 ≪292≫; Beschlüsse vom 1. Juli 1981 – 1 BvR 874/77 u.a. – BVerfGE 58, 81 ≪109≫; vom 12. Februar 1986 – 1 BvL 39/83 – BVerfGE 72, 9 ≪22≫ und vom 10. Februar 1987 – 1 BvL 15/83 – BVerfGE 74, 203 ≪214≫. Auch die Baufreiheit, die vom Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts umfaßt wird, ist nur nach Maßgabe des einfachen Rechts gewährleistet (vgl. BVerfG, Beschluß vom 19. Juni 1973 – 1 BvL 39/69 u.a. – BVerfGE 35, 263 ≪276≫). Verfassungsrechtlichen Schutz genießt eine Eigentumsposition im Bereich des Baurechts nur im Rahmen der mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996 – 1 BvL 44/92 u.a. – BVerfGE 95, 64 ≪82≫). Der Gesetzgeber ist bei seiner Aufgabe, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, durch verfassungsrechtliche Vorgaben gebunden. Er hat einerseits dem durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Privateigentum Rechnung zu tragen, das in seinem rechtlichen Gehalt vor allem durch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis und das Merkmal der Privatnützigkeit gekennzeichnet ist. Er hat andererseits auf die in Art. 14 Abs. 2 GG angesprochenen Belange des Gemeinwohls Rücksicht zu nehmen. Im Falle von Interessenkollisionen, die nicht zuletzt daher rühren können, daß neben den Bestandsinteressen des Eigentümers auch die Interessen anderer grundrechtlichen Schutz genießen, hat er einen gerechten Ausgleich zu schaffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 – 1 BvR 532/77 u.a. – BVerfGE 50, 290 ≪340≫; Beschlüsse vom 23. September 1992 – 1 BvL 15/85 u.a. – BVerfGE 87, 114 ≪138≫ und vom 22. November 1994 – 1 BvR 351/91 – BVerfGE 91, 294 ≪308≫). Schränkt er das Privateigentum ein, so muß er, auch wenn er den verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalt unangetastet läßt, den Gleichheitssatz und das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachten (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Juni 1979 – 1 BvL 19/76 – BVerfGE 52, 1 ≪30≫, vom 19. Juni 1985 – 1 BvL 57/79 – BVerfGE 70, 191 ≪199≫ und vom 12. März 1986 – 1 BvL 81/79 – BVerfGE 72, 66 ≪78≫). Weist eine gesetzliche Regelung vor dem Hintergrund der Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Defizite auf, die sich weder durch Auslegung noch im Wege der Analogie beheben lassen (vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 15. Juni 1988 – 1 BvL 9/83 – BVerfGE 78, 306 ≪319≫ und vom 12. Februar 1992 – 1 BvL 21/88 – BVerfGE 85, 329 ≪333≫), so ist es den Fachgerichten verwehrt, unter Umgehung des einfachen Rechts unmittelbar auf der Grundlage der Verfassung Ansprüche zu gewähren, die von der Entscheidung des hierzu berufenen Gesetzgebers nicht gedeckt werden. Vielmehr ist bei Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300 ≪320≫ und vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301.84 – BVerfGE 79, 174 ≪192≫). Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fungiert in diesem Zusammenhang ausschließlich als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, an dem das einfache Recht zu messen ist, nicht aber als eigenständige Anspruchsgrundlage, die sich als Mittel dafür benutzen läßt, die Inhalts- und Schrankenbestimmung des Gesetzgebers fachgerichtlich anzureichern (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 1997 – BVerwG 4 C 7.97 – zur Veröffentlichung vorgesehen).

2. Der Gesetzgeber hat in § 35 BauGB für Vorhaben im Außenbereich eine Regelung geschaffen, die danach differenziert, ob es sich um ein privilegiertes Vorhaben im Sinne des Abs. 1, ein sonstiges Vorhaben im Sinne des Abs. 2 oder ein begünstigtes Vorhaben im Sinne des Abs. 4 handelt. Damit hat er für die bauliche Nutzung des Außenbereichs eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG getroffen. Sind die in dieser Vorschrift genannten Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, so scheidet Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als Grundlage für einen Zulassungsanspruch von vornherein aus.

3. Zu einer anderen Bewertung besteht nicht deshalb Anlaß, weil der Gesetzgeber bei früherer Gelegenheit selbst zum Ausdruck gebracht hat, daß über die gesetzlich geregelten Zulässigkeitstatbestände hinaus bestimmte bauliche Maßnahmen im Außenbereich „aus verfassungsrechtlichen Bestandsschutzgründen zulässig” sein können (vgl. den Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau vom 21. Mai 1979, BTDrucks 8/2885, S. 43). Diese Einschätzung trug der damaligen höchstrichterlichen Spruchpraxis Rechnung (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 1970 – BVerwG 4 C 119.68 – BVerwGE 36, 296, vom 15. November 1974 – BVerwG 4 C 32.71 – BVerwGE 47, 185 und vom 12. Dezember 1975 – BVerwG 4 C 71.73 – BVerwGE 50, 49). Seit der Senat, beginnend mit dem Beschluß vom 19. Juli 1988 – BVerwG 4 B 124.88 – (a.a.O.) von seiner früheren Bestandsschutzrechtsprechung abgerückt ist, fehlt es indes an jeglicher tragfähigen Grundlage für die nunmehr überwundene Auffassung, daß der Gesetzgeber in § 35 BauGB keine abschließende Regelung hat treffen, sondern den Außenbereich für einen „erweiterten Bestandsschutz” über die in § 35 Abs. 4 BauGB geregelten Fälle hinaus hat offenhalten wollen.

4. Daß Garagen, sofern sie die Merkmale eines sonstigen Vorhabens im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB aufweisen, nur in engen Grenzen zugelassen werden können, widerspricht nicht dem Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Es hält sich im Rahmen zulässiger Sozialbindung, wenn im Anwendungsbereich des § 35 BauGB, der vom Leitgedanken größtmöglicher Schonung des Außenbereichs beherrscht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1991 – BVerwG 4 C 11.89 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 273), einem Grundeigentümer, dem ein bestandsgeschütztes Gebäude als Wohnung dient, die Möglichkeit, eine Garage zu errichten, nur unter der Voraussetzung eröffnet wird, daß öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Hierdurch wird weder die Verfügungsbefugnis angetastet noch die Privatnützigkeit des Eigentums in Frage gestellt. Im Verhältnis zum Wohngebäude stellt eine Garage eine bloße Nebenanlage dar, die zwar nützlich ist und den Wohnkomfort mittelbar erhöht, von der aber nicht abhängt, ob der Hauptnutzungszweck in angemessener Weise erreicht werden kann oder nicht. Das verständliche, aber nicht unabweisbare Anliegen, die Wohnqualität zusätzlich mit einem Garagenbauwerk aufzuwerten, läßt sich nicht dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zuordnen, der einer Ausgestaltung durch den Gesetzgeber entzogen ist.

D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.