BVerwG Urteil vom 17.05.2002 - 4 C 6.01 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Vorauszahlungsbescheid. Ausgleichsbetrag. Sanierungsgebiet. Entwicklungssatzung. städtebaulicher Entwicklungsbereich. Verkehrswert, Entwicklungsstufe. Kaufpreisvereinbarung. Anfangswert. entwicklungsunbeeinflusster Bodenwert. unbeplanter Innenbereich. Bebauungszusammenhang. Bestandsschutz. tatsächlich vorhandene Bebauung. Konversionsfläche. militärisch genutztes Gelände

Leitsatz (amtlich)

1. Eine Vorauszahlung auf den Ausgleichsbetrag nach § 154 BauGB kann bereits verlangt werden, wenn für ein entwicklungskonformes Vorhaben, dessen planungsrechtliche Zulässigkeit zweifelhaft ist, eine baurechtliche Genehmigung erteilt worden ist.

2. Bei der Ermittlung des Anfangswertes für den Ausgleichsbetrag im städtebaulichen Entwicklungsbereich ist im Regelfall nach den Grundsätzen der WertV zu verfahren; ein Abstellen auf den gezahlten Kaufpreis ist grundsätzlich unzulässig.

3. Der Käufer eines Grundstücks im Entwicklungsbereich handelt nicht treuwidrig, wenn er der Gemeinde gegenüber geltend macht, der Anfangswert sei höher als im Genehmigungsverfahren nach § 145 BauGB angenommen.

4. Der Wertermittlungsspielraum der Gemeinde erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Das Verwaltungsgericht muss deshalb bei seiner Überprüfung der Wertermittlung insbesondere die bauplanungsrechtliche Einordnung des Grundstücks klären.

5. Auch ein Gebäude, das wegen der Aufgabe der militärischen Nutzung seinen Bestandsschutz verloren hat, kann für die Beurteilung, ob ein Grundstück zum unbeplanten Innenbereich gehört, berücksichtigt werden müssen.

Normenkette

BauGB §§ 33-34, 145 Abs. 2, § 154 Abs. 6, § 166 Abs. 3, § 194; BauNVO § 6; WertV §§ 4, 28

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 15.03.2000; Aktenzeichen 8 S 1810/99)

VG Sigmaringen (Urteil vom 10.12.1998; Aktenzeichen 8 K 1498/96)

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15. März 2000 wird geändert.

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 10. Dezember 1998 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Das klagende Land wendet sich gegen einen Bescheid der beklagten Stadt, durch den es zu einer Vorauszahlung von Ausgleichsbeträgen im städtebaulichen Entwicklungsbereich in Höhe von 717 552 DM herangezogen worden ist.

Am 16. November 1992 beschloss der Gemeinderat der Beklagten den städtebaulichen Entwicklungsbereich „Stuttgarter Straße/Französisches Viertel” als Satzung. Die Satzung war Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens; Satzungsmängel wurden nicht festgestellt (Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. September 1994 – 8 S 3002/93 – VBlBW 1995, 397 – BRS 57 Nr. 287). Der insgesamt über 60 ha große Entwicklungsbereich umfasst zum überwiegenden Teil in der Südstadt gelegene Flächen, die von den ehemaligen französischen Streitkräften in Deutschland als Kasernengelände genutzt worden waren. Das klagende Land ist Eigentümer eines 3 322 qm großen Grundstücks im Entwicklungsbereich. Auf dem Grundstück befindet sich ein Gebäude, in dem die Militärverwaltung und der Kindergarten der französischen Militärangehörigen untergebracht waren.

Bereits im Jahre 1993 zeigte das Land Interesse am Erwerb des Grundstücks. Von Mai 1994 an sanierte es den Gebäudekomplex und stellte ihn für die Staatliche Hochbauverwaltung und für die Unterbringung eines Kindergartens zur Verfügung. Die Beklagte erteilte hierzu die bauaufsichtliche Zustimmung nach § 69 in Verbindung mit § 59 LBO BW und die sanierungsrechtliche Genehmigung nach § 145 BauGB. Mit notariellem Kaufvertrag vom 23. Mai 1995 erwarb das Land sodann das Grundstück von der Bundesrepublik Deutschland zu einem vorläufigen Preis von 2 Millionen DM. Davon entfielen 1 503 600 DM auf den Gebäudewert. Der endgültige Kaufpreis sollte nach Vorliegen des Veränderungsnachweises unter Zugrundelegung eines Quadratmeterpreises von 150 DM errechnet werden. In einem privatschriftlichen Kaufvertrag, der als Anlage zum notariellen Vertrag genommen wurde, heißt es, das Grundstück werde zum entwicklungsunbeeinflussten Wert veräußert; der Veräußerer könne daher nicht mit Wertsteigerungsbeträgen im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme belastet werden. Der Kaufvertrag wurde am 21. September 1995 von der Beklagten gemäß § 145 BauGB genehmigt.

Wegen dieser Genehmigung hatte die Oberfinanzdirektion St. zuvor des längeren mit der Beklagten über die Höhe des entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerts des Grundstücks verhandelt. Der Gutachterausschuss der Beklagten hatte am 15. Juli 1993 und am 9. Dezember 1994 je ein Gutachten erstellt. In dem Gutachten vom 15. Juli 1993 wurde dieser Bodenwert auf 40 DM/qm geschätzt. Im zweiten Gutachten ging der Gutachterausschuss von einer „Grenzfallsituation” bezüglich der Beurteilung nach § 34 oder § 35 BauGB aus; es sei deshalb eine Qualität zumindest als Bauerwartungsland zu unterstellen; für bebaute bzw. der Bebauung zuzuordnende Flächen werde der entwicklungsunbeeinflusste Bodenwert auf 160 DM/qm, für unbebaute Flächen auf 40 DM/qm geschätzt. Der vorläufige Neuordnungswert wurde für das streitige Grundstück als einem Mischgebiet mit hoher Ausnutzung auf 430 DM/qm geschätzt.

Mit Schreiben vom 28. November 1995 forderte die Beklagte das Land zur Zahlung einer Vorauszahlung von Ausgleichsbeträgen auf. Dabei ging sie auf der Grundlage des Gutachtens des Gutachterausschusses von einem Eingangswert in Höhe von 160 DM/qm und von einem Neuordnungswert von 430 DM/qm aus; von dem vorläufig auf 270 DM/qm festgesetzten Ausgleichsbetrag wurden 80 v.H., somit 717 552 DM, als Vorausleistung erhoben.

Das Land legte Widerspruch ein; es wandte sich vor allem gegen die Höhe des Abschöpfungsbetrages. Nach Zurückweisung des Widerspruchs hat das Land Klage erhoben. Mit Urteil vom 10. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Vorauszahlungsbescheid aufgehoben. Zur Begründung führte es aus, der voraussichtliche Ausgleichsbetrag sei zu hoch angenommen worden; denn das streitige Grundstück liege im Innenbereich, so dass das klagende Land einen gesicherten Anspruch auf die Genehmigung einer dauerhaften zivilen Anschlussnutzung nach Maßgabe der näheren Umgebung gehabt habe.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Nach seiner Rechtsauffassung hat die Beklagte den Vorauszahlungsbescheid erlassen dürfen, weil das Land das ehemalige Militärgebäude im Einklang mit der Entwicklungssatzung nutze. Auch die Höhe des festgesetzten Betrages sei nicht zu beanstanden. Die Höhe des Vorausleistungsbetrages dürfe den voraussichtlich erhebbaren Ausgleichsbetrag nicht überschreiten. Die Höhe des Ausgleichsbetrages bemesse sich nach dem Unterschied zwischen dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert (Anfangswert) und dem sich durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des Gebiets ergebenden Neuordnungswert (Endwert). Der im Regelfall gebotenen Bodenwertermittlung anhand von Vergleichswerten bedürfe es hier nicht, weil sich der entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert aufgrund der Veräußerung des Grundstücks nach dem Kaufpreis bestimmen lasse. Es stelle auch einen Rechtsmissbrauch dar, wenn sich das klagende Land auf den Standpunkt stelle, der Anfangswert sei von der Beklagten fehlerhaft ermittelt worden. Denn der Käufer eines Grundstücks handele treuwidrig, wenn er zur Erlangung der entwicklungsrechtlichen Genehmigung eine Wertermittlung entsprechend dem Kaufpreis akzeptiere, nach Eigentumseintragung diesen Anfangswert aber für zu niedrig erkläre und mit dieser Begründung die Leistung von Vorauszahlungen verweigere. Im Übrigen sei aber auch das Gutachten des Gutachterausschusses nicht zu beanstanden. Die Einordnung so genannter Konversionsflächen sei rechtlich äußerst problematisch. Die Gutachter hätten das Grundstück des Klägers als „Grenzfallsituation” zwischen den §§ 34 und 35 BauGB eingestuft; diese Einschätzung bewege sich noch im Rahmen des so genannten Wertermittlungsspielraums und sei verwaltungsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Gleiche gelte für den von der Beklagten angenommenen Endwert, bei dem der Gutachterausschuss von einem Mischgebiet mit hoher Ausnutzung ausgegangen sei.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und tritt der Revision entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des klagenden Landes ist begründet. Der streitige Bescheid über die Vorauszahlung von Ausgleichsbeträgen im städtebaulichen Entwicklungsbereich ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zu Recht hat deshalb das Verwaltungsgericht den Vorauszahlungsbescheid und den ihn bestätigenden Widerspruchsbescheid der Beklagten aufgehoben. Die gegenteilige Entscheidung des Berufungsgerichts ist zu ändern; die Berufung der Beklagten ist zurückzuweisen.

1. Zu Recht hat das Berufungsgericht allerdings angenommen, dass die beklagte Stadt grundsätzlich berechtigt war, gegenüber dem klagenden Land einen Vorauszahlungsbescheid zu erlassen.

Rechtsgrundlage für den Vorausleistungsbescheid ist § 166 Abs. 3 Satz 4 und 5 BauGB (Satz 5 in der Fassung des BauGB 1987, ebenso jetzt § 169 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in der Fassung des BauROG 1998) in Verbindung mit § 154 Abs. 6 BauGB. Danach kann die Gemeinde Vorauszahlungen auf den Ausgleichsbetrag verlangen, sobald eine den Zielen und Zwecken der Entwicklungsmaßnahme entsprechende Bebauung oder sonstige Nutzung zulässig ist. Voraussetzung für die Erhebung von Vorauszahlungen ist also, dass die Entwicklungsmaßnahme bereits zu Verbesserungen geführt hat und dass der Grundeigentümer die wirtschaftlichen Vorteile der neuen Entwicklung auch tatsächlich nutzen kann (vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Aufl. 2002, § 154 Rn 26).

In tatsächlicher Hinsicht waren im Zeitpunkt des Erlasses des Vorauszahlungsbescheids Vorteile für die Eigentümer der Grundstücke im Entwicklungsbereich entstanden. Das Berufungsgericht stellt fest, dass die Beklagte bereits verschiedene Entwicklungsmaßnahmen (z.B. Erwerb der Verkehrsflächen im Areal und Widmung für den öffentlichen Verkehr sowie eine Vielzahl von Infrastrukturmaßnahmen) vorgenommen hat. Das genügt.

Die rechtliche Zulässigkeit einer entwicklungsmaßnahmekonformen Bebauung oder sonstigen Nutzung ist gegeben, wenn auf dem Grundstück Vorhaben sanierungsrechtlich nach § 145 Abs. 2 in Verbindung mit § 169 Abs. 1 Nr. 1 a.F. (jetzt Nr. 3) BauGB und bauplanungsrechtlich nach den §§ 30 bis 37 BauGB zulässig sind.

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die Ziele der Entwicklungsmaßnahme in einem Rahmenplan festgelegt. Danach ist für das Grundstück des Klägers ein Mischgebiet mit hoher Ausnutzungszahl vorgesehen. Dementsprechend war eine Beurteilung des Vorhabens im Hinblick auf § 145 Abs. 2 BauGB möglich. Da in einem Mischgebiet Anlagen für Verwaltungen und Kindergärten zulässig sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), hat die Beklagte zu Recht die sanierungsrechtliche Genehmigung für eine solche Nutzung des vorhandenen Gebäudes erteilt.

Dagegen ist fraglich, ob auch die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung des streitigen Grundstücks gegeben waren. Ein Bebauungsplan existiert noch nicht. Und nach § 34 BauGB konnte das Vorhaben zumindest aus der Sicht der Beklagten nicht zugelassen werden, weil das Grundstück nach ihrer Rechtsauffassung nicht im unbeplanten Innenbereich liegt. Die Beklagte trägt vor, die Baugenehmigung (in der Form einer Zustimmung nach § 69 in Verbindung mit § 59 Abs. 1 LBO BW) sei dem staatlichen Hochbauamt auf der Grundlage von § 33 BauGB erteilt worden. Nicht erkennbar ist jedoch, ob die Voraussetzungen für eine Genehmigung auf dieser Rechtsgrundlage gegeben waren. Das Vorbringen der Beklagten, es liege ein qualifizierter Aufstellungsbeschluss vor, nach dem das Grundstück des Klägers als Mischgebiet mit einer GRZ von 0,6 und einer GFZ von 1,6 festgesetzt werden solle, ist insoweit unsubstantiiert und kann die Zweifel am Vorliegen der materiellen Planreife im Sinne von § 33 BauGB nicht ausräumen.

Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn selbst wenn die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung des Grundstücks entsprechend den Aussagen des Rahmenplans für den Entwicklungsbereich noch nicht gegeben wären, so stünde doch jedenfalls fest, dass das Grundstück in dem genehmigten Umfang für Zwecke der Verwaltung und als Kindergarten genutzt werden darf, weil für diese Nutzung eine baurechtliche Genehmigung erteilt worden ist. Für die Erhebung von Vorauszahlungen reicht dies aus; denn auch die Zulässigkeit einer die künftigen Planfestsetzungen möglicherweise noch nicht erschöpfenden baulichen Nutzung stellt einen für die Anwendung des § 154 Abs. 6 BauGB vorausgesetzten Vorteil dar, wenn sie – wie im vorliegenden Fall – im Einklang mit den Zielen und Zwecken der Entwicklungsmaßnahme steht.

2. Nicht zu folgen ist jedoch den Ausführungen des Berufungsgerichts, mit denen es begründet, dass der streitige Vorauszahlungsbescheid auch wegen seiner Höhe nicht zu beanstanden sei.

Die Höhe der Vorauszahlung hat sich an der voraussichtlichen Höhe des Ausgleichsbetrages zu orientieren. Ausgleichsbeträge erhebt die Gemeinde nach Abschluss der Entwicklungsmaßnahme, wenn sie von der für den Regelfall in § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorgesehenen Möglichkeit abgesehen hat, die Grundstücke im städtebaulichen Entwicklungsbereich zu erwerben. Die Höhe des Ausgleichsbetrages entspricht der durch die Entwicklungsmaßnahme bedingten Erhöhung des Bodenwertes (§ 166 Abs. 3 Satz 4 BauGB). Diese ergibt sich gemäß § 154 Abs. 2, § 166 Abs. 3 Satz 5 a.F. (jetzt: § 169 Abs. 1 Nr. 7) BauGB aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der bestünde, wenn eine Entwicklungsmaßnahme weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück aus der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme ergibt (Endwert). Es kommt also maßgeblich auf die Differenz zwischen dem Anfangswert und dem Endwert an; insoweit ist dem rechtlichen Ansatz des Berufungsurteils zu folgen. Zutreffend ist ferner, dass vor Abschluss der Entwicklungsmaßnahme nur die Höhe des Anfangswertes feststeht, während der Endwert allenfalls prognostiziert werden kann; daraus kann sich die Notwendigkeit ergeben, die Vorauszahlung gegenüber dem endgültigen Ausgleichbetrag vorsorglich zu reduzieren. Eine Reduzierung kann schließlich auch dann geboten sein, wenn der Grundeigentümer nach dem Stand der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme deren Vorteile erst teilweise in Anspruch nehmen kann.

Wie der Ausgleichsbetrag und insbesondere die für ihn maßgeblichen Anfangs- und Endwerte zu ermitteln sind, ist für die Gutachterausschüsse in § 28 WertV geregelt. Gemäß § 28 Abs. 3 Satz 1 WertV ist der Wert des Bodens ohne Bebauung durch Vergleich mit dem Wert vergleichbarer unbebauter Grundstücke zu ermitteln; die für Sanierungsgebiete geltenden §§ 26 f. WertV sind entsprechend anzuwenden.

a. Das Berufungsgericht hat gemeint, es bedürfe im vorliegenden Verfahren gleichwohl für den Anfangswert keiner Wertermittlung nach dem Vergleichswertverfahren. Vielmehr könne auf den Quadratmeterpreis von 150 DM zurückgegriffen werden, der in dem Kaufvertrag des Bundes mit dem klagenden Land als entwicklungsunbeeinflusster Wert angegeben worden sei. Vergleichspreise brauchten nämlich dann nicht herangezogen zu werden, wenn das konkrete Grundstück veräußert worden sei und keine außergewöhnlichen oder besonderen Verhältnisse im Sinne des § 6 WertV vorlägen, die zu einer Beeinflussung des Kaufpreises geführt hätten.

Diese Rechtsauffassung ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Bei der Ermittlung des Anfangswerts (und ebenso beim Endwert) ist zumindest im Regelfall nach den Grundsätzen der WertV zu verfahren. Zwar richtet sich die WertV an die nach den §§ 192 ff. BauGB gebildeten Gutachterausschüsse; ihr kommt keine unmittelbare Bindungswirkung für andere Sachverständige oder gar für die Gerichte zu (vgl. Kleiber, in: Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, D 2 WertV Vorbem. Rn. 14, m.w.N.). Zur Ermittlung des Anfangswertes (und des Endwertes) schreibt die WertV auch keine bestimmte Methode vor; nach § 15 Abs. 2 WertV ist der Bodenwert nur in der Regel im Vergleichswertverfahren zu ermitteln. Ferner ist die WertV hinsichtlich ihrer Methoden nicht abschließend; wenn eine in ihr vorgesehene Methode nicht angewandt werden kann, so darf nach einer anderen geeigneten Methode gesucht werden (BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996 – BVerwG 4 B 69.95 – ZfBR 1996, 227). Die allgemein anerkannten Grundsätze der WertV müssen jedoch bei jeder Wertermittlung beachtet werden (so auch BGH, Urteil vom 12. Januar 2001 – V ZR 420/99 – NJW-RR 2001, 732). Zu ihnen gehört der in § 28 Abs. 3 Satz 1 WertV enthaltene, auf die Grundaussagen der §§ 194 bis 196 BauGB zurückgehende Grundsatz, dass der Anfangs- und Endwert durch Vergleich mit dem Wert vergleichbarer unbebauter Grundstücke zu ermitteln ist. Danach erscheint es regelmäßig als zumindest bedenklich, ohne weiteres auf einen vereinbarten Kaufpreis abzustellen, statt eine Wertermittlung durchzuführen.

Aber selbst wenn ein Rückgriff auf eine Kaufpreisvereinbarung grundsätzlich zulässig sein sollte, so ist dies bei der Erhebung von Ausgleichsbeträgen für den Anfangswert im Regelfall nicht möglich, weil die Kaufpreise bei Verkäufen im Sanierungsgebiet und im Entwicklungsbereich typischerweise unter besonderen Verhältnissen zustande kommen: Während ein frei ausgehandelter Kaufpreis im Zweifel auch der „ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse” erzielbare (vgl. § 194 BauGB) Marktpreis und damit der Verkehrswert sein mag, besteht bei Verkäufen im Sanierungsgebiet und im Entwicklungsbereich wegen der Genehmigungspflicht nach § 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 145 Abs. 2 und § 153 Abs. 2 BauGB immer die Gefahr, dass die Höhe des Kaufpreises von einem Dritten, nämlich der Gemeinde, beeinflusst wird. Im vorliegenden Fall hat die beklagte Gemeinde dem Bund als dem früheren Eigentümer des Grundstücks frühzeitig klargemacht, dass er mit einer Genehmigung des Kaufvertrages zu dem von ihm ursprünglich für zutreffend angesehenen Preis von 400 DM/qm unter keinen Umständen rechnen könne, nachdem das erste Gutachten vom 15. Juli 1993 auf der Grundlage der Einschätzung der Beklagten, das Grundstück liege im Außenbereich, nur einen Wert von 40 DM/qm angenommen hatte. Erst daraufhin haben der Bund und das beklagte Land einen Kaufpreis von 150 DM/qm vereinbart. Er beruht auf einem Kompromiss, den der Verkäufer mit der Gemeinde geschlossen hat, damit der Vertrag von ihr genehmigt würde, und ist nicht etwa das Ergebnis unbeeinflusster Verhandlungen der Parteien des Kaufvertrages.

Dass der vereinbarte Bodenwert mit dem entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert identisch sein muss, lässt sich entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auch nicht aus § 63 Abs. 3 BHO herleiten. Das in ihm enthaltene Gebot, Vermögensgegenstände regelmäßig nur zum vollen Wert zu veräußern, ist nicht verletzt, wenn ein Grundstück im Entwicklungsbereich tatsächlich zum entwicklungsunbeeinflussten Wert verkauft wird. Davon ist der Bund als Verkäufer des Grundstücks ausgegangen. Ob aber der vereinbarte Bodenwert mit dem entwicklungsunbeeinflussten Wert übereinstimmt, ist gerade fraglich. Wenn der Wert fehlerhaft ermittelt worden ist, so kann dieser Fehler gleichzeitig auch zu einem Verstoß gegen § 63 Abs. 3 BHO führen. Dass eine Wertermittlung richtig ist, lässt sich jedenfalls nicht dadurch belegen, dass eine Veräußerung von Grundstücken durch den Bund gemäß § 64 Abs. 3 BHO nur auf der Grundlage einer – zutreffenden – Wertermittlung zulässig wäre.

b. Auf eine Prüfung, ob der Anfangswert von der Beklagten zutreffend ermittelt worden ist, durfte das Berufungsgericht auch nicht mit der Begründung verzichten, das klagende Land handle rechtsmissbräuchlich, wenn es sich im vorliegenden Verfahren auf die Fehlerhaftigkeit des dem Vorauszahlungsbescheid zugrunde liegenden Anfangswerts berufe, nachdem es im Kaufvertrag einen Quadratmeterpreis von 150 DM als entwicklungsunbeeinflussten Wert anerkannt habe.

Denn einerseits handelt das klagende Land nicht treuwidrig, wenn es gegenüber der Zahlungsaufforderung der beklagten Gemeinde geltend macht, der Anfangswert sei höher als im Genehmigungsverfahren nach § 145 BauGB angenommen. Als Käufer des Grundstücks war es nämlich innerhalb des Genehmigungsverfahrens nicht in der Lage, einen Vertrauenstatbestand gegenüber der Beklagten zu schaffen. Die Preisprüfung durch die Gemeinde nach § 145, § 153 Abs. 2 BauGB soll verhindern, dass höhere Preise als der „entwicklungsunbeeinflusste” Verkehrswert gezahlt werden. An niedrigen Preisen ist aber auch ein Käufer interessiert. Es kann nicht von ihm verlangt werden, dass er sich für einen höheren Preis stark macht, auch wenn er meint, dass das Grundstück einen höheren Wert besitzt. Das gilt im hier zu entscheidenden Fall umso mehr, als die Beklagte erkennbar nicht bereit gewesen wäre, bei einem höheren Kaufpreis den Vertrag zu genehmigen. An dem geprüften und genehmigten Kaufpreis muss sich also lediglich der Verkäufer festhalten lassen; er kann nicht gegenüber dem Käufer oder einem Dritten geltend machen, dass der Verkehrswert eigentlich höher sei.

Im vorliegenden Fall hat das klagende Land zwar der Formulierung im Kaufvertrag zugestimmt, dass das Grundstück zum entwicklungsunbeeinflussten Wert veräußert werde. Diese Erklärung war aber nicht an die Beklagte gerichtet. Aus dem folgenden Satz: „Der Veräußerer kann daher nicht mit Wertsteigerungsbeträgen im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme belastet werden” ergibt sich vielmehr, dass es allein um den Schutz des Verkäufers, also um die Freistellung des Bundes von möglichen Ansprüchen der beklagten Gemeinde, ging. Treu und Glauben können hier allenfalls im Verhältnis zu dem – am vorliegenden Verfahren unbeteiligten – Bund als Verkäufer berührt sein. Darauf kommt es hier nicht an.

Zum andern wäre ein Rechtsmissbrauch des klagenden Landes unerheblich. Die beklagte Gemeinde kann nämlich nicht verlangen, dass ein (unterstellt:) als rechtswidrig erkannter Zustand fortgesetzt wird. Eine Behörde genießt gegenüber einer anderen Behörde keinen Vertrauensschutz. Vielmehr ist sie an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden; dieser Grundsatz hat Vorrang vor einem möglicherweise bestehenden Vertrauensschutz (stRspr; vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1980 – BVerwG 5 C 11.78 – BVerwGE 60, 208 ≪211≫; Beschluss vom 29. April 1999 – BVerwG 8 B 87.99 – VwRR BY 1999, 290).

c. Das Berufungsgericht meint schließlich, im Übrigen sei auch die Ermittlung des Anfangswertes durch den Gutachterausschuss nicht zu beanstanden. Die Einordnung so genannter Konversionsflächen sei rechtlich äußerst problematisch. Es sei daher verständlich, wenn das streitige Grundstück den Kategorien des § 4 WertV nicht eindeutig zugeordnet werde. Die Einschätzung als „Grenzfallsituation” zwischen § 34 und § 35 BauGB bewege sich noch im Rahmen des so genannten Wertermittlungsspielraums.

Auch diese Ausführungen sind so mit Bundesrecht nicht vereinbar. Ob das streitige Grundstück vor Einleitung der Entwicklungsmaßnahme im Innen- oder im Außenbereich lag, durfte das Berufungsgericht nicht offen lassen. Denn diese Frage gehört nicht zum – nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zugänglichen – Wertermittlungsspielraum. Wenn nach allgemeiner Auffassung bei der Bewertung von Grundstücksflächen ein Wertermittlungsspielraum anzuerkennen ist, so beruht dies darauf, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein insoweit nicht sachkundiges Gericht weniger verfügt als die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch auf diesen Bereich beschränkt. Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen; sie müssen es sogar, wenn die Beteiligten darüber streiten.

Zu dem uneingeschränkt überprüfbaren rechtlichen Ansatz der Wertermittlung gehört auch die Frage, wie ein Grundstück bauplanungsrechtlich zu qualifizieren ist. Nach § 194 BauGB wird der für den Verkehrswert maßgebliche Preis unter anderem nach den rechtlichen Gegebenheiten des Grundstücks bestimmt. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Vorschriften des Bauplanungsrechts. Davon geht auch die erst 1988 in die WertV aufgenommene Vorschrift des § 4 WertV aus. Sie unterscheidet unter Bezugnahme auf das Bauplanungsrecht vier Entwicklungsstufen, die für die Grundstücksbewertung im Regelfall von erheblicher Bedeutung sind. Mit dieser Novellierung der WertV sollten für die Wertermittlung von Grundstücken bundeseinheitliche Begriffsbestimmungen für die Kategorisierung des Grund und Bodens vorgegeben und damit zugleich eine größere Objektivierbarkeit und Rechtssicherheit bewirkt werden (vgl. Kleiber, in: Kleiber/Simon/Weyers, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 1991, Vorbem. zur WertV Rn. 239). Von dieser Zielsetzung her muss bei der gerichtlichen Überprüfung einer Wertermittlung geklärt werden, wie das zu bewertende Grundstück planungsrechtlich einzuordnen ist. Das Berufungsgericht hat die bauplanungsrechtliche Qualität des streitigen Grundstücks nicht geprüft, sondern sich damit begnügt, seine Einstufung als „Grenzfallsituation” zwischen den §§ 34 und 35 BauGB zu billigen. Das reicht nicht aus.

d. Somit bleibt offen, ob die Beklagte von einem zutreffenden Anfangswert ausgegangen ist. Dieser Mangel schlägt auf die rechtliche Beurteilung des gesamten Vorauszahlungsbescheides durch das Berufungsgericht durch. Denn in seiner Höhe orientiert er sich an der voraussichtlichen Höhe des Ausgleichbetrags, die sich ihrerseits aus der Differenz zwischen dem Anfangs- und dem Endwert ergibt. Es lässt sich mithin auch nicht feststellen, ob der voraussichtliche Ausgleichsbetrag und der auf ihm beruhende Vorauszahlungsbescheid zutreffend ermittelt worden sind.

3. Die Gründe des Berufungsurteils ergeben auch nicht, dass die Entscheidung aus anderen Gründen richtig ist. Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs lassen vielmehr die Beurteilung durch den erkennenden Senat zu, dass der Vorauszahlungsbescheid in seiner Höhe rechtsfehlerhaft ist. Seiner Berechnung liegt ein zu geringer Anfangswert zugrunde. Denn schon vor Einleitung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme handelte es sich bei dem später vom Kläger erworbenen Grundstück nicht (nur) um Bauerwartungsland in einer Grenzfallsituation zwischen den §§ 34 und 35 BauGB. Vielmehr spricht alles dafür, dass es schon im Zeitpunkt der Aufgabe der militärischen Nutzung als baureifes Land im Sinne von § 4 Abs. 4 WertV zu qualifizieren war, weil es bereits damals nach § 34 BauGB baulich nutzbar gewesen sein dürfte. Soweit an dieser Beurteilung in tatsächlicher Hinsicht letzte Zweifel bestehen mögen, bedarf es einer Zurückverweisung an das Berufungsgericht nicht. Denn auch in diesem Fall wäre die Beklagte mit der Zugrundelegung eines Anfangswertes von (nur) 160 DM/qm von einem unzutreffenden Entwicklungsstand und damit von einem zu geringen Anfangswert ausgegangen. Weder aus dem Vorbringen der Beklagten noch aus dem übrigen Akteninhalt sind nämlich irgendwelche Hindernisse für eine zivile Nutzung des Gebäudes auf dem streitigen Grundstück erkennbar, die sich – sollte das Entwicklungsstadium des § 4 Abs. 4 WertV noch nicht erreicht gewesen sein – nicht binnen kürzester Zeit hätten ausräumen lassen.

Nach § 34 BauGB ist ein Grundstück zu beurteilen, wenn es Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils ist. Das Grundstück des Klägers gehört zum städtebaulichen Entwicklungsbereich „Stuttgarter Straße/Französisches Viertel” der Beklagten, der innerhalb der Südstadt liegt. Zu diesem Ortsteil würde es gehören, wenn es Bestandteil seines Bebauungszusammenhangs wäre. Diese Möglichkeit ist nicht schon deshalb von vornherein auszuschließen, weil der bisher militärisch genutzte Bereich, der im Wesentlichen mit dem Entwicklungsbereich identisch ist, insgesamt 60 ha groß ist. Denn es ist möglich, dass einzelne Flächen innerhalb eines Entwicklungsbereichs durch die umgebende und die auf ihnen selbst vorhandene Bebauung geprägt sind und deshalb zum Innenbereich gehören, während andere Grundstücke zum „Außenbereich im Innenbereich” gehören können.

Maßgeblich ist, ob das Grundstück zu einer tatsächlich aufeinander folgenden Bebauung gehört, die trotz möglicher Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – BVerwG 4 C 2.66 – BVerwGE 31, 20 ≪21≫, stRspr). Im vorliegenden Fall streiten die Beteiligten, ob das Grundstück des Klägers zum unbeplanten Innenbereich gehören würde, wenn es selbst (und die Kasernengrundstücke in der Nachbarschaft) als unbebaut anzusehen wäre, nachdem die frühere militärische Nutzung endgültig aufgegeben worden ist. Diese Frage ließe sich nur auf der Grundlage einer Ortsbesichtigung klären, die die Vorinstanzen nicht durchgeführt haben. Die Frage kann jedoch offen bleiben. Zu Gunsten der beklagten Stadt kann unterstellt werden, dass das Grundstück des Klägers trotz seiner Lage am Rande des Entwicklungsbereichs durch die umgebende zivile Bebauung allein nicht als Baugrundstück geprägt wird. Denn bei der planungsrechtlichen Beurteilung ist zumindest auch das auf dem Grundstück des Klägers vorhandene Gebäude zu berücksichtigen. Unter Einbeziehung dieser Bebauung hätte jedoch offenbar selbst die Beklagte keine Bedenken, § 34 BauGB anzuwenden.

Die Beklagte begründet ihre Rechtsauffassung, das streitige Grundstück müsse wie ein unbebautes Grundstück gewertet werden, mit der Überlegung, dass mit der Aufgabe der militärischen Nutzung des Kasernengeländes der Bestandsschutz für das früher für die Militärverwaltung und als Kindergarten für die Angehörigen des französischen Militärs genutzte Gebäude entfallen sei. Daran ist richtig, dass mit der endgültigen Aufgabe der militärischen Nutzung auch der Bestandsschutz für die errichteten militärischen Anlagen einschließlich des Verwaltungsgebäudes mit Kindergarten entfallen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2000 – BVerwG 4 B 36.00 – ZfBR 2001, 200). Damit wurden übrigens auch die alten Pläne aus der Vorkriegszeit, die eine militärische Nutzung vorsahen, funktionslos, sofern sie noch als übergeleitete Bauleitpläne wirksam gewesen sein sollten. Auf einem Rechtsirrtum beruht jedoch die Auffassung, der Wegfall des Schutzes der früher einmal erteilten baurechtlichen Genehmigungen führe zwangsläufig dazu, dass bebaute Flächen für ihre planungsrechtliche Beurteilung wie unbebaute Grundstücke zu behandeln seien. Denn nach allgemeiner Auffassung können auch ungenehmigte Gebäude für die Beurteilung, ob ein Grundstück zu einem Bebauungszusammenhang im Sinne von § 34 BauGB gehört, von Bedeutung sein, nämlich wenn sie in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständige Behörde mit ihrem Vorhandensein abgefunden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – BVerwG 4 C 31.66 – BVerwGE 31, 22 ≪26≫). Selbst von abgerissenen Gebäuden können noch prägende Wirkungen ausgehen (BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 – BVerwG 4 C 15.84 – BVerwGE 75, 34 ≪38≫). Für die Anwendung des § 34 BauGB kommt es auf die tatsächlich vorhandene Bebauung an, unabhängig von der Frage, ob sie Bestandsschutz genießt oder nicht (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1988 – BVerwG 4 CB 12.88 – BRS 48 Nr. 137). Im vorliegenden Fall hat niemand – auch die Beklagte als Bauaufsichtsbehörde nicht – jemals daran gedacht, das Gebäude auf dem streitigen Grundstück zu beseitigen. Das Gebäude hat auch nicht etwa deshalb unberücksichtigt zu bleiben, weil es, wie die Beklagte geltend macht, nach der Aufgabe seiner Nutzung keinen Maßstab für die Frage bietet, ob sich eine bestimmte Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Denn dieser Maßstab lässt sich einerseits aus der übrigen (zivilen) Bebauung in der Nachbarschaft gewinnen. Zum andern lässt er sich auch aus der objektiven Beschaffenheit des Gebäudes auf dem Grundstück des Klägers ableiten. Das Gebäude könnte so, wie es gebaut ist, ohne weiteres als ziviles Bürogebäude oder auch als ziviler Kindergarten genutzt werden. Für eine Beurteilung der gemäß § 34 BauGB zulässigen Nutzungsarten ist also eine ausreichende Tatsachengrundlage vorhanden.

Nicht geklärt ist, ob das Grundstück für eine zivile Nutzung ausreichend erschlossen war; dies wäre die weitere Voraussetzung für die Annahme, dass das Grundstück bereits die Entwicklungsstufe des § 4 Abs. 4 WertV erreicht hatte. Die Frage stellt sich deshalb, weil die Beklagte vorträgt, sie habe erst im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme die Erschließung über nicht im Eigentum des Klägers stehende Flächen gewährleistet. Die Frage nötigt jedoch nicht zu einer Zurückverweisung an das Berufungsgericht. Denn wegen der jahrzehntelangen militärischen Nutzung bestehen keine Zweifel, dass das Grundstück in tatsächlicher Hinsicht erschlossen war. Erschließungsprobleme konnten sich deshalb im Wesentlichen nur aus der Veränderung der Eigentumsverhältnisse ergeben. Soweit diese überhaupt beachtlich sein sollten, waren sie jedenfalls – wie auch die tatsächliche Entwicklung zeigt – leicht und ohne Zeitverlust ausräumbar. Sie würden deshalb nur geringe Abschläge gegenüber dem Bodenwert vergleichbarer Grundstücke der Entwicklungsstufe des § 4 Abs. 4 WertV (baureifes Land) rechtfertigen können.

Die Beklagte hat auf der Grundlage der Gutachten ihres Gutachterausschusses angenommen, dass das Grundstück des Klägers als Grenzfall zwischen den §§ 34 und 35 BauGB zumindest Bauerwartungsland sei. Sie ist damit bei der Ermittlung des Anfangswerts von einer Entwicklungsstufe zwischen Bauererwartungsland, Rohbauland und baureifem Land (§ 4 Abs. 2 bis 4 WertV) ausgegangen. Dieser fehlerhafte Bewertungsansatz schlägt auf die Höhe des Anfangswertes und damit auch auf die Höhe der geforderten Vorauszahlung durch. Der Bescheid der Beklagten ist deshalb zu Recht vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden. Auf die weiteren Einwendungen des Klägers braucht nicht eingegangen zu werden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.