BVerwG Urteil vom 19.09.2000 - 1 C 19.99 (veröffentlicht am 19.09.2000) | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Anordnung. Aufenthaltsbefugnis. Auslegung. Ermessen. ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften. Härtefallregelung. humanitäre Gründe. Interessen der Bundesrepublik Deutschland. oberste Landesbehörde. Rechtsnorm. Verwaltungsvorschrift. völkerrechtliche Gründe

Leitsatz (amtlich)

Eine Anordnung der obersten Landesbehörde nach § 32 AuslG begründet für die von ihr begünstigten Ausländer keine unmittelbaren Rechtsansprüche auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis. Diese haben lediglich Anspruch auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der von der obersten Landesbehörde gebilligten praktischen Anwendung der Anordnung innerhalb des Bundeslandes.

Normenkette

AuslG 1990 §§ 30, 32

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Entscheidung vom 23.03.1999; Aktenzeichen 10 B 98.680)

VG Regensburg (Entscheidung vom 17.02.1997; Aktenzeichen 13 K 96.32246)

Tenor

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. März 1999 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Der 1974 in der Türkei geborene Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, reiste 1989 zusammen mit seiner Mutter, zwei Brüdern und einer Schwester nach Deutschland ein. Sein Vater war bereits einige Monate früher nach Deutschland gekommen. Die Familie beantragte unter Hinweis auf ihre kurdische Volkszugehörigkeit politisches Asyl, dessen Gewährung rechtskräftig abgelehnt wurde. Ein erster Folgeantrag des Klägers, seiner Eltern und Geschwister aus dem Jahre 1993 wurde bestandskräftig abgelehnt.

Durch Bescheid des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 5. Februar 1996 wurde ein weiterer, 1995 gestellter Folgeantrag des Klägers, seiner Eltern und seiner Brüder abgelehnt und der Kläger unter Abschiebungsandrohung aufgefordert, die Bundesrepublik Deutschland zu verlassen.

Am 19. Juli 1996 beantragten der Kläger, seine Eltern und seine Brüder die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen. Sie beriefen sich dabei auf die Härtefallregelung der Innenminister und Innensenatoren der Länder vom 29. März 1996. Diese Anträge wies das Landratsamt Passau unter dem 19. Dezember 1996 mit der Begründung ab, die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis scheide aus, wenn die Aufenthaltsbeendigung von dem Ausländer vorsätzlich hinausgezögert werde, was hier der Fall sei.

Die Klage des Klägers, seiner Eltern und seiner Brüder blieb erfolglos. Das Berufungsgericht wies die Berufung der Eltern und der Brüder zurück, gab der abgetrennten Berufung des Klägers jedoch statt, im Wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Kläger habe einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 32 AuslG i.V.m. der Härtefallregelung für ausländische Familien, weil er von der gemäß § 32 AuslG erlassenen Anordnung erfasst werde. Ob dies der Fall sei, richte sich nach deren Wortlaut und gegebenenfalls nach der Anwendungspraxis der Behörden. Die von den Innenministern und -senatoren der Länder am 29. März 1996 beschlossene „Härtefallregelung für ausländische Familien mit langjährigem Aufenthalt” sei durch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 4. April 1996 für Bayern umgesetzt worden. Sie sehe vor, dass u.a. abgelehnten Asylbewerberfamilien mit einem oder mehreren minderjährigen Kindern der weitere Aufenthalt im Bundesgebiet gestattet werden könne, wenn sie vor dem 1. Juli 1990 eingereist seien, seitdem ihren Lebensmittelpunkt im Bundesgebiet gefunden und sich in die hiesige wirtschaftliche, soziale und rechtliche Ordnung eingefügt hätten. Diese und weitere Voraussetzungen seien erfüllt. Der Kläger habe die Beendigung seines Aufenthalts nicht im Sinne der Nr. III.1. Abs. 3 der Regelung vorsätzlich hinausgezögert. Dieses Merkmal ziele auf missbräuchliches Verhalten und setze Verschulden voraus. Nicht jeder wiederholte Folgeantrag falle hierunter. Die vom Beklagten ins Feld geführte Verwaltungspraxis, ab dem zweiten Folgeantrag eine vorsätzliche Verzögerung der Aufenthaltsbeendigung zu unterstellen, entspreche nicht dem Wortlaut der Regelung. Nur wenn diese unklar oder auslegungsbedürftig wäre, könnte der Hinweis des Beklagten zum Tragen kommen, dass ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften anders als Rechtsnormen keiner eigenständigen richterlichen Auslegung unterlägen. Überdies unterscheide sich eine Anordnung nach § 32 AuslG von herkömmlichen innerdienstlichen Verwaltungsvorschriften, indem mit der behördlichen Anweisung zugleich ein gesetzliches Tatbestandsmerkmal verwirklicht werde, das der Ausländerbehörde verbindlich die Erteilung der Aufenthaltsbefugnis nach Maßgabe der §§ 30 und 31 AuslG vorschreibe. Der Anweisung im Rahmen des § 32 AuslG komme damit eine Bedeutung zu, die jedenfalls der von Rechtssätzen entspreche. Es könne nicht angenommen werden, dass der Kläger die Beendigung seines Aufenthalts vorsätzlich habe hinauszögern wollen, wie es in Nr. III.1. Abs. 3 der Härtefallregelung als Ausschließungsgrund vorgesehen sei. Das sei nur dann der Fall, wenn der Asylfolgeantrag vom Antragsteller selbst als nicht Erfolg versprechend angesehen, also rechtsmissbräuchlich gestellt worden sei. Davon könne bei dem Kläger nicht ausgegangen werden.

Zur Begründung seiner vom erkennenden Senat zugelassenen Revision trägt der Beklagte vor: Zu entscheiden sei die grundsätzliche Frage, ob eine nach § 32 AuslG erlassene Anordnung einer obersten Landesbehörde den Charakter einer Rechtsvorschrift besitze und von den Gerichten entsprechend ausgelegt werden dürfe. Richtig sei, in der Härtefallregelung eine Verwaltungsvorschrift zu sehen und im Streitfalle anstelle ihrer Auslegung durch die Gerichte auf die ständige Verwaltungspraxis zurückzugreifen. Danach sei in einem wiederholten Folgeantrag eine vorsätzliche Verzögerung der Aufenthaltsbeendigung zu sehen, was die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis ausschließe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. März 1999 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. Februar 1997 zurückzuweisen.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis zu.

Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 30 AuslG in Verbindung mit § 32 AuslG, der von den Innenministern und -senatoren der Länder am 29. März 1996 beschlossenen „Härtefallregelung für ausländische Familien mit langjährigem Aufenthalt” und dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 4. April 1996. Das Berufungsgericht hat unter Verstoß gegen Bundesrecht die Härtefallregelung wie einen Rechtssatz behandelt und die ständige Verwaltungspraxis des Beklagten unberücksichtigt gelassen, derzufolge der Kläger sich auf diese Regelung nicht berufen kann.

a) Nach § 32 AuslG kann die oberste Landesbehörde aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland anordnen, dass Ausländern aus bestimmten Staaten oder dass in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen nach den §§ 30 und 31 Abs. 1 AuslG eine Aufenthaltsbefugnis erteilt wird und dass erteilte Aufenthaltsbefugnisse verlängert werden. Zur Wahrung der Bundeseinheitlichkeit bedarf die Anordnung des Einvernehmens mit dem Bundesministerium des Innern.

Die Vorschrift bezweckt, Erleichterungen für die verwaltungsmäßige Bewältigung aufenthaltsrechtlicher Probleme zu schaffen, die typischerweise eine größere Zahl als schutzbedürftig angesehener Ausländer in gleicher oder vergleichbarer Weise treffen (vgl. Urteil vom 19. März 1996 – BVerwG 1 C 34.93 – BVerwGE 100, 335 ≪339≫ = Buchholz 402.240 § 12 AuslG 1990 Nr. 9 S. 38). Die Vorschrift ermöglicht deshalb der obersten Landesbehörde, den Ausländerbehörden eines Landes über die ihnen im Einzelfall nach den §§ 30 und 31 AuslG mögliche Entscheidung hinaus einheitlich zu erlauben, Aufenthaltsbefugnisse im Sinne der §§ 30 und 31 Abs. 1 AuslG ohne strenge Bindung an die dort genannten Voraussetzungen zu erteilen. So kann etwa die oberste Landesbehörde erlauben, von dem Erfordernis abzusehen, dass der Ausländer seit mindestens zwei Jahren unanfechtbar ausreisepflichtig ist oder eine Duldung besitzt. Zugleich ist der Sinn der Anordnung nach § 32 AuslG darin zu sehen, dass die Ausländerbehörde nicht mehr selbst zu prüfen hat, ob die Erteilungsvoraussetzungen der §§ 30, 31 Abs. 1 AuslG vorliegen und wie das Erteilungsermessen grundsätzlich auszuüben ist (Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, S. 102; Urteil vom 19. März 1996, a.a.O.).

Ob die oberste Landesbehörde eine Anordnung nach § 32 AuslG trifft, steht in ihrem Ermessen, das lediglich durch die im Gesetz genannten Motive („aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland”) dahin begrenzt ist, dass eine Anordnung nicht aus anderen Gründen erlassen werden darf. Dabei ist allerdings der Begriff der „politischen Interessen der Bundesrepublik” wiederum so weit, dass er auch solche Zwecke zu verfolgen gestattet, die mit humanitären oder völkerrechtlichen Gründen keinen Zusammenhang haben; zu denken ist etwa an außenpolitische, wirtschaftliche oder arbeitsmarktpolitische Interessen. Aus der Natur der Sache folgt, dass die oberste Landesbehörde weitgehend frei ist, wie sie die politischen Interessen der Bundesrepublik definiert und wann sie deshalb die Voraussetzungen für den Erlass einer Anordnung als gegeben ansehen darf. Es handelt sich um eine politische Entscheidung, die grundsätzlich – mögliche Ausnahmen sind hier nicht zu erörtern – keiner gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Dementsprechend kann die oberste Landesbehörde den von der Anordnung erfassten Personenkreis bestimmen. Sie kann dabei positive Kriterien (Erteilungsvoraussetzungen) und negative Kriterien (Ausschlussgründe) aufstellen. Ein Anspruch des einzelnen Ausländers, von der Regelung erfasst zu werden, besteht nicht.

Neben der Festlegung der für die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis zu verlangenden Voraussetzungen enthalten Anordnungen nach § 32 AuslG grundsätzlich die an die Ausländerbehörde gerichtete Weisung, bei Erfüllung der Voraussetzungen dem Ausländer eine Aufenthaltsbefugnis zu erteilen. Dadurch wird das der Ausländerbehörde gemäß §§ 30, 31 Abs. 1 AuslG zustehende Ermessen bei der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis intern gebunden. Gegenüber dem Ausländer bleibt jedoch die von der Ausländerbehörde zu erlassende Entscheidung über die Erteilung der Aufenthaltsbefugnis eine Ermessensentscheidung. Hieraus ergibt sich, dass der Ausländer aus einer nach § 32 AuslG erlassenen Anordnung keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis ableiten kann. Soweit die oberste Landesbehörde Wendungen benutzt, die an Rechtsansprüche erinnern („wird erteilt”), kennzeichnet dies lediglich den Grad der verwaltungsinternen Bindung.

Daraus folgt, dass die Anordnung nicht wie eine Rechtsvorschrift aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d.h. der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen und anzuwenden ist (vgl. Urteil vom 2. März 1995 – BVerwG 2 C 17.94 – Buchholz 240 § 17 BBesG Nr. 7 m.w.N.; Urteil vom 1. Juni 1995 – BVerwG 2 C 16.94 – Buchholz 232 § 18 BBG Nr. 3 S. 5). Bei Unklarheiten hat die Ausländerbehörde den wirklichen Willen der obersten Landesbehörde – erforderlichenfalls durch Rückfrage – zu ermitteln. Weicht die Ausländerbehörde von der landeseinheitlichen Handhabung der Anordnung ab, so erwächst dem Ausländer aus Art. 3 Abs. 1 GG ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der tatsächlichen Anwendung der Anordnung. Denn es ist gerade der Sinn der Regelung, eine einheitliche Anwendung innerhalb eines Bundeslandes zu erreichen. Die Gerichte haben deshalb nachzuprüfen, ob der Gleichheitssatz bei der Anwendung innerhalb des Geltungsbereichs der Anordnung gewahrt worden ist.

Die für die Ansicht, Anordnungen nach § 32 AuslG seien Rechtssätze oder wie solche zu behandeln, vorgebrachten Erwägungen überzeugen nicht. Der Umstand, dass der Gesetzgeber es für erforderlich angesehen hat, die Befugnis der obersten Landesbehörden zum Erlass derartiger Anordnungen ausdrücklich zu regeln, erklärt sich vor allem aus dem Bedürfnis, möglichst die Bundeseinheitlichkeit zu wahren (vgl. § 32 Satz 2 AuslG) und besagt nichts darüber, wie diese Anordnungen rechtlich einzuordnen sind (a.A. VGH Mannheim, Urteil vom 17. Februar 1993 – VGH 11 S 1451/91 – NVwZ 1994, 400; ähnlich VGH Mannheim, Urteil vom 10. Juli 1996 – VGH 11 S 876/96 – VGHBW-Ls 1996, Beilage 10, B 4 – 5; OVG Münster, Beschluss vom 13. Juli 1994 – OVG 17 B 2830/93 – NVwZ 1995, 818 = DVBl 1995, 576).

Ebenso wenig lässt sich der Rechtssatzcharakter der Anordnungen nach § 32 AuslG damit begründen, dass die behördliche Anordnung Teil der „Anspruchsnorm” des § 32 AuslG sei und damit der Auslegung wie gesetzliche Vorschriften unterliege (so z.B. VGH Mannheim, Urteil vom 17. Februar 1993, a.a.O.; ähnlich Renner, Ausländerrecht, 7. Auflage, § 32 AuslG Rn. 4). Selbst wenn sich aus § 32 AuslG ein Anspruch des Ausländers ableiten ließe, wäre der Erlass einer Anordnung nur eine der tatbestandlichen Voraussetzungen, ohne dass sich daraus der Rechtssatzcharakter der Anordnung ergäbe.

b) Nach diesen Maßstäben handelt es sich auch bei der „Härtefallregelung” vom 29. März 1996 in Verbindung mit dem Erlass des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 4. April 1996, der die Regelung für Bayern eingeführt und teilweise ergänzt hat, um eine Anordnung im Sinne des § 32 AuslG und damit zumindest in den hier interessierenden Teilen nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine Regelung, die wie eine Verwaltungsvorschrift wirkt und auszulegen ist. Die Beschlussniederschrift über die Sitzung vom 29. März 1996 nimmt auf die genannte Vorschrift des Ausländergesetzes ausdrücklich Bezug. Sie umschreibt die betroffene Ausländergruppe nach Einreisemotiv (Asylbewerber und Vertriebenenbewerber) und weiteren Kriterien „in sonstiger Weise”. Sie grenzt den begünstigten Personenkreis durch positive Erteilungsvoraussetzungen (Aufenthaltsdauer, Vorhandensein von Angehörigen, Integration, Bedürftigkeit) und negative Ausschlussgründe näher ein und regelt das bei der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis auszuübende Ermessen.

Zu den Ausschlussgründen zählt insbesondere das Kriterium der vorsätzlichen Verzögerung der Ausreise. Dieses Kriterium wird durch Beispiele erläutert: selbst verursachte Passlosigkeit, Aufgabe der Staatsangehörigkeit, verzögerte sukzessive Asylanträge, wiederholte Folgeanträge, zwischenzeitliches Untertauchen. Nach der unwidersprochen gebliebenen Behauptung des Beklagten wird die wiederholte Stellung von Asylfolgeanträgen in der behördlichen Praxis des Beklagten grundsätzlich als „vorsätzliche Verzögerung der Ausreise” gewertet. Der Beklagte hat vorgetragen, es sei in Bayern jahrelange Verwaltungspraxis, Ausländer mit einem zweiten oder weiteren Asylfolgeverfahren nicht zu berücksichtigen. § 32 AuslG lässt es nicht zu, die Anordnung in einer von der in Bayern allgemein geübten Praxis abweichenden Weise auszulegen und anzuwenden, was das Berufungsgericht getan hat, indem es das Merkmal der „vorsätzlichen Verzögerung der Ausreise” im Sinne eines missbräuchlichen Verhaltens aufgefasst hat.

c) Der Kläger kann nicht mit Erfolg geltend machen, die bayerische Behördenpraxis verstoße gleichheitswidrig gegen die Praxis anderer Bundesländer. § 32 AuslG betrifft Anordnungen eines einzelnen Bundeslandes; die Vorschrift setzt keine bundeseinheitliche Regelung voraus. Das Erfordernis des Einvernehmens mit dem Bundesministerium des Innern dient zwar der Wahrung der Bundeseinheitlichkeit, soll aber lediglich verhindern, dass einzelne Bundesländer sich durch Erlass entsprechender Anordnungen zu weit von einer bundeseinheitlichen Rechtsanwendung entfernen (vgl. auch zum AuslG 1965: Urteil vom 18. September 1984 – BVerwG 1 A 4.83 – BVerwGE 70, 127 ≪132≫). Die gerichtliche Nachprüfung, ob dem Anspruch des Klägers auf Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes entsprochen worden ist, hat sich daher auf den Bereich des Beklagten zu beschränken. Der Kläger hat nicht vorgetragen, die Behördenpraxis des Landratsamts Passau weiche von der anderer bayerischer Ausländerbehörden ab.

2. Das Berufungsgericht hat den Antrag des Klägers lediglich unter dem Gesichtspunkt geprüft, ob ihm eine Aufenthaltsbefugnis im Hinblick auf die genannte Härtefallregelung erteilt werden muss oder erteilt werden kann. Von seinem Standpunkt aus zu Recht hat es ungeprüft gelassen, was der Kläger im Hinblick auf mögliche Duldungsgründe (§ 30 Abs. 3 i.V.m. § 55 Abs. 2 AuslG) bereits im Verwaltungsverfahren angedeutet und im Klageverfahren näher dargelegt hat. Die Härtefallregelung vom 29. März 1996 in Verbindung mit der Anordnung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 4. April 1996 stellt eine die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis erleichternde, aber insoweit keine abschließende Regelung dar. Sie lässt die Vorschrift des § 30 AuslG unberührt, wonach unter den dort genannten Bedingungen eine Aufenthaltsbefugnis nach Ermessen erteilt werden kann. Da es für die Entscheidung hierüber auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht ankommt und das Berufungsgericht entsprechende Feststellungen nicht getroffen hat, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, um ihm Gelegenheit zu geben, dies nachzuholen.

3. Die Kostenentscheidung ist der Schlussentscheidung vorzubehalten.