Entscheidungsstichwort (Thema)
Gleichheitsgebot. Einbeziehung des Ehegatteneinkommens in die eine Betriebsförderung ausschließende Einkommensgrenze. Verwaltungsvorschriften. Ermessen. Willkür. Heilung des Gleichheitsverstoßes durch Zuerkennung der zu Unrecht versagten Zulage. Selbstbindung der Verwaltung wider Willen
Leitsatz (amtlich)
Macht die öffentliche Hand die Vergabe einer Subvention davon abhängig, dass der Antragsteller eine bestimmte Einkommensgrenze nicht überschreitet, und wird dabei das Einkommen des Ehegatten mit einbezogen, so müssen in der für einen verheirateten Antragsteller geltenden Obergrenze die Lebenshaltungskosten des Ehegatten angemessen berücksichtigt werden.
Normenkette
GG Art. 3 Abs. 1
Verfahrensgang
Tenor
Auf die Revision des Klägers werden das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 2. Mai 2002 und die Urteile des Verwaltungsgerichts Trier vom 25. Oktober 2001 sowie die Bescheide des Beklagten vom 17. Dezember 1998 und vom 16. Dezember 1999 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 3. und 7. November 2000 aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, an den Kläger eine Ausgleichszulage von 6 472,96 € zu zahlen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Tatbestand
I.
Der Kläger begehrt die Bewilligung einer Ausgleichszulage für landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten.
Er ist verheiratet und betreibt im Vollerwerb einen Bauernhof. Seine Anträge auf Ausgleichszulage für die Jahre 1998 und 1999 lehnte der Beklagte ab, weil der Kläger zusammen mit seiner berufstätigen Ehefrau in den Referenzjahren 1996 und 1997 jeweils ein nichtlandwirtschaftliches Einkommen von mehr als 50 000 DM erzielt hatte. Dabei berief sich der Beklagte auf die in Ziffer 3.1.3 der Verwaltungsvorschrift “Förderung landwirtschaftlicher Unternehmer in benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage)” des rheinland-pfälzischen Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten vorgesehenen Einkommensgrenzen. Diese galten gleichermaßen für unverheiratete Landwirte wie für Ehepaare, deren Einkommen jeweils zusammenzurechnen war.
Widersprüche und Klagen, mit denen der Kläger eine verfassungswidrige Gleichbehandlung von verheirateten und unverheirateten Landwirten im Hinblick auf die einheitliche Einkommensgrenze für nichtlandwirtschaftliches Einkommen geltend machte, blieben erfolglos.
Die hiergegen gerichtete Berufung des Klägers wies das Oberverwaltungsgericht zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus: Die Bewilligung der begehrten Ausgleichszulage stehe im Ermessen der Behörde und unter dem Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel. Deshalb könne der Kläger eine Verpflichtung des Beklagten zur Bewilligung der Ausgleichszulage selbst dann nicht verlangen, wenn er die in der Verwaltungsvorschrift festgelegten Fördervoraussetzungen erfülle.
Er könne auch keine Neubescheidung seiner Anträge auf Ausgleichszulage verlangen, da die ablehnenden Entscheidungen keinen Ermessensfehler aufwiesen. Durch die Einbeziehung des Einkommens des Ehegatten eines verheirateten Betriebsinhabers und die Bildung einer einheitlichen Einkommensgrenze für ledige und verheiratete Betriebsinhaber werde höherrangiges Recht nicht verletzt. Die formell einheitliche Einkommensgrenze verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil ein verheirateter Betriebsinhaber aufgrund der Möglichkeit der steuerrechtlichen Zusammenveranlagung der Eheleute und der Anwendung des Ehegattensplittings bei gleicher Summe zu versteuernder Einkünfte ein höheres Nettoeinkommen erziele als ein lediger Betriebsinhaber. Der geringere Pro-Kopf-Anteil am subventionsunschädlich erwirtschafteten außerlandwirtschaftlichen Nettoeinkommen bei verheirateten im Vergleich zu ledigen Betriebsinhabern führe nicht zu einer verfassungswidrigen Diskriminierung der Ehe, weil hierfür einleuchtende Sachgründe vorlägen: Die einen Abwanderungsdruck aus den benachteiligten Gebieten erzeugende wirtschaftliche Bedürftigkeit entfalle bei verheirateten Betriebsinhabern schon bei einem niedrigeren Pro-Kopf-Einkommen. Insoweit könnten die Synergieeffekte gemeinsamen Wirtschaftens wie auch der Umstand berücksichtigt werden, dass dem landwirtschaftlichen Betrieb eines ledigen Bauern erheblich weniger Arbeitskraft als dem eines verheirateten zur Verfügung stehe, da dieser rechtlich auch auf die Arbeitskraft seines Ehegatten zurückgreifen und so fehlendes nichtlandwirtschaftliches Einkommen besser durch Expansion der landwirtschaftlichen Betätigung kompensieren könne.
Mit seiner vom erkennenden Senat zugelassenen Revision greift der Kläger die Argumentation des Berufungsgerichts an. Er hält eine gegen Art. 6 Abs. 1 GG verstoßende Diskriminierung der Ehe für gegeben, weil die mit der einheitlichen Einkommensgrenze verbundene Benachteiligung gegenüber Ledigen nicht durch entsprechende, aus dem Ehestand resultierende Vorteile ausgeglichen würde. Die steuerlichen Präferenzen durch das Ehegattensplitting seien im Vergleich zur Ausgleichszulage sehr niedrig und dürften im Übrigen nicht zur Begründung einer Förderungsminderung herangezogen werden. Aufgrund ihrer eigenen Berufstätigkeit trage seine Ehefrau bereits in erheblichem Maße zum Familienunterhalt bei, so dass von ihr nicht auch noch die Mitarbeit im landwirtschaftlichen Betrieb erwartet werden könne.
Der Beklagte und der Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil und tragen hierzu ergänzend vor: Das Land habe sich bei der in den Verwaltungsvorschriften vorgenommenen Differenzierung von objektiv betriebsbezogenen wirtschaftlichen Erwägungen leiten lassen. Zur längerfristigen Existenzsicherung seien betriebliche Nettoinvestitionen erforderlich, deren Finanzierung im Produktionsprozess zu erwirtschaften und durch jährliche Eigenkapitalbildung zu sichern sei. Diese Eigenkapitalbildung werde von verheirateten wie ledigen Betriebsinhabern in gleichem Maße benötigt. Sie diene nicht der Bestreitung von Lebenshaltungskosten und müsse jährlich mindestens zwischen 8 000 € bis 10 000 € betragen. Dieses Eigenkapital müsse aus dem Einkommen aufgebracht werden. Dabei habe jedoch ein verheirateter Betriebsinhaber, dessen Ehepartner eigenes Einkommen beziehe, gegenüber einem nicht verheirateten Betriebsinhaber den wirtschaftlichen Vorteil, dass sein Ehepartner zur Bestreitung des notwendigen Familienunterhalts beitragen könne. Dadurch werde hinsichtlich der aufzubringenden Mindest-Eigenkapitalbildung der Lebensunterhaltsbedarf eines verheirateten Betriebsinhabers nicht oder zumindest weniger als der eines nicht verheirateten Betriebsinhabers geschmälert. Deshalb habe das Land Einkünftegrenzen eingeführt und auf eine weitergehende Differenzierung anhand sozialer Kriterien verzichtet, zumal es sich um ein Massenverfahren handele.
Entscheidungsgründe
II.
Die Revision ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die von ihm beantragte Ausgleichszulage. Die entscheidungstragende Annahme des Berufungsgerichts, die im vorliegenden Fall eine Förderung ausschließende Einkommenshöchstgrenze bedürfe keiner Differenzierung nach Verheirateten und Ledigen, verstößt gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser Verstoß kann für die Vergangenheit nur durch die Gewährung der zu Unrecht versagten Zulage geheilt werden.
1. Es ist offenkundig, dass die Bildung einer einheitlichen Einkommensgrenze für ledige und verheiratete Förderungsbewerber letztere benachteiligt, wenn sie – wie im Falle des Klägers – infolge des Ehegatteneinkommens die Förderungsvoraussetzungen verfehlen. Ein niedrigerer Pro-Kopf-Anteil der Ehegatten am gemeinsamen Einkommen im Verhältnis zu Ledigen kann gleichwohl verfassungsrechtlich zulässig sein, soweit – wovon im vorliegenden Fall auszugehen ist – Anknüpfungspunkt hierfür nicht die Ehe als solche, sondern die gemeinsame Haushalts- und Wirtschaftsführung zusammenlebender Ehegatten ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 16. Juni 1987, BVerfGE 75, 382, 394 und Urteil vom 17. November 1992, BVerfGE 87, 234, 256) kann der Gesetzgeber, ohne die Ehe zu diskriminieren, die Konsequenz aus der Erfahrung des täglichen Lebens ziehen, dass in einer Haushaltsgemeinschaft umfassend “aus einem Topf” gewirtschaftet wird, was zur Folge hat, dass der finanzielle Mindestbedarf zusammenlebender Ehegatten unter dem Doppelten des Bedarfs eines Alleinwirtschaftenden liegt.
Die Berücksichtigungsfähigkeit der mit der gemeinschaftlichen Haushaltsführung typischerweise verbundenen ökonomischen und finanziellen Vorteile macht aber nach Überzeugung des Senats die Bildung unterschiedlicher Einkommensgrenzen für alleinstehende und verheiratete Antragsteller nicht entbehrlich. Denn es steht außer Frage, dass der gemeinsame Mindestbedarf von Ehegatten jedenfalls über dem Bedarf eines Alleinwirtschaftenden liegt. Das Einsparpotential bei Ehepaaren infolge des “Wirtschaftens aus einem Topf” reduziert den Aufwand für den Lebensunterhalt erfahrungsgemäß auch nicht annähernd um die Hälfte. Daraus folgt, dass jedenfalls die vollständige Nichtberücksichtigung des Eigenbedarfs des Ehegatten objektiv willkürlich ist und gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Das schließt nicht aus, dass eine Förderung zulässigerweise allein an betriebliche Faktoren oder an die persönlichen Einkommensverhältnisse des Antragstellers unter Außerachtlassung etwaigen Ehegatteneinkommens geknüpft wird. Macht die öffentliche Hand aber die Vergabe einer Subvention davon abhängig, dass der Antragsteller eine bestimmte Einkommensgrenze nicht überschreitet und wird dabei das Einkommen des Ehegatten mit einbezogen, so müssen in der für einen verheirateten Antragsteller geltenden Obergrenze die Lebenshaltungskosten des Ehegatten angemessen berücksichtigt werden. Dies macht nicht zwingend den Wegfall der Anrechnungspflichtigkeit des Ehegatteneinkommens erforderlich, verlangt aber die Begrenzung der Anrechenbarkeit auf die aus der ehelichen Lebensgemeinschaft typischerweise resultierenden wirtschaftlichen und steuerlichen Vorteile. Bei der von der Beklagten praktizierten Regelung entsteht stattdessen durch die Hinzurechnung des Ehegatteneinkommens typischerweise ein finanzieller Nachteil zu Lasten des Antragstellers, der die aufgezeigten Vorteile bei weitem übertrifft. Eine solche Verfahrensweise ist jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar; ob und inwieweit sie auch Art. 6 Abs. 1 GG zuwiderläuft, ist für die Entscheidung des Falles unerheblich.
2. Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts kann der Kläger die Ausgleichszulage schon deshalb nicht beanspruchen, weil deren Gewährung selbst bei Erfüllung der in den Verwaltungsvorschriften festgelegten Förderungsbedingungen im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten liege und zudem unter dem Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel stehe. Diese Schlussfolgerung wird der Besonderheit des vorliegenden Falles nicht gerecht. Das Berufungsgericht hat verkannt, dass einem Antragsteller auch unter diesen Voraussetzungen ausnahmsweise ein Anspruch erwachsen kann, nämlich dann, wenn die Versagung der Zulage einen Gleichheitsverstoß darstellt, der nur durch ihre Gewährung entfällt. Zu dieser Kategorie gehört der Fall des Klägers.
Richtig ist allerdings, dass es keine unmittelbar geltende normative Grundlage für die begehrte Ausgleichszulage gibt. Auch die mit den Verwaltungsvorschriften korrespondierende VO (EG) Nr. 950/97 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur vom 20. Mai 1997 begründet einen solchen Anspruch nicht, weil sie den Mitgliedstaaten die Gewährung einer Ausgleichszulage lediglich ermöglicht aber nicht vorschreibt, geschweige denn den potentiell begünstigten Landwirten ein Forderungsrecht einräumt. Die Verwaltungsvorschriften selbst stellen keine Rechtsnormen dar und können schon deshalb keine ausreichende Anspruchsgrundlage bilden. Sie sind vielmehr als ermessensleitende Richtlinien zu verstehen, nach denen sich die nachgeordneten Behörden zwecks Erreichung einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis zu richten haben (vgl. Urteil vom 21. Januar 2003 – BVerwG 3 C 12.02 – ViZ 2003, 403). Allenfalls bei Verletzung des Gleichheitsgebotes in der Verwaltungspraxis kann sich ein Anspruch auf eine ansonsten im Ermessen der Exekutive liegende Leistungsgewährung ergeben, gleichgültig, ob das Ermessen durch Richtlinien gesteuert ist oder nicht. Maßstab der gerichtlichen Überprüfung diesbezüglicher Versagungsentscheidungen ist daher nicht die Verwaltungsvorschrift und deren Auslegung, sondern die tatsächliche Verwaltungspraxis, die allerdings in der Regel den Vorgaben der Verwaltungsvorschrift entspricht. Dabei versteht es sich angesichts der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) von selbst, dass die Verwaltungspraxis nur dann als Richtschnur für die Gewährung betreffender Leistungen herangezogen werden kann, wenn sie ihrerseits der Rechtsordnung – unter Einschluss des Gemeinschaftsrechts – voll und ganz entspricht. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nicht.
Der Senat hat keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass die Verwaltungspraxis der Beklagten den Verwaltungsvorschriften entsprach und diese rechtmäßig waren, soweit sie Ausgleichszulagen unter bestimmten Voraussetzungen vorsahen. Soweit verheirateten Förderungsbewerbern allerdings Ausgleichszulagen unter Hinweis auf eigene Einkünfte des Ehegatten zu versagen waren und versagt wurden, gilt dies – wie schon dargelegt – nicht in vollem Umfang. Obwohl es einen Anspruch auf eine gleich günstige Förderung nur innerhalb einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis gibt (vgl. Rüfner, Bonner Kommentar zum GG, Art. 3 Abs. 1 Rn. 177), hat diese zumindest partiell rechtswidrige Differenzierung aber nicht zur Folge, dass die Verwaltungspraxis der Beklagten insgesamt als Beurteilungsmaßstab ausfiele, weil sonst die Feststellung und Heilung einer gleichheitswidrigen Behandlung unmöglich wäre.
Hat eine Behörde die Gewährung einer in ihrem Ermessen stehenden Subvention in einer bestimmten Art und Weise praktiziert, so darf sie hiervon in einem gleichliegenden Fall zu Lasten anderer Bewerber nur bei genereller Aufgabe der bisherigen Praxis abweichen. Soweit die Verwaltungspraxis durch Richtlinien gesteuert wird, kann der betroffene Bürger unter Berufung auf den Gleichheitssatz beanspruchen, nach Maßgabe der Richtlinien gefördert zu werden, solange diese in Geltung sind. In diesen Fällen ist durch das vorangegangene Verhalten der Verwaltung eine Bindung eingetreten, der in Hinblick auf die Gleichheit vor dem Gesetz nur durch eine praxiskonforme Leistungsgewährung Rechnung getragen werden kann (vgl. Urteil vom 28. April 1978 – BVerwG 4 C 49.76 – Buchholz 11 Art. 3 GG Nr. 217, S. 24). Der vorliegende Fall entspricht dieser Konstellation nur bedingt, denn der Verwaltungspraxis des Beklagten entsprach es gerade nicht, bei verheirateten Betriebsinhabern – wie durch den Gleichheitssatz geboten – höhere Einkommensgrenzen vorzusehen als bei ledigen. Gleichwohl hat die Verwaltung auch hier – unbeschadet der Möglichkeit einer generellen Änderung der Verwaltungspraxis – “ihr Wahlrecht infolge Selbstbindung” (Maunz-Dürig-Scholz, Kommentar zum GG, Art. 3 Abs. 1, Anm. 473) verloren, weil der gegenüber den verheirateten Antragstellern praktizierte Gleichheitsverstoß nur durch eine nachträgliche Gleichbehandlung mit den ledigen – also durch Umkehrung der bisherigen Praxis – geheilt werden kann. Im Ergebnis kann bei einer solchen “Selbstbindung wider Willen” nichts anderes gelten als bei einem durch eine Rechtsverordnung bewirkten Gleichheitsverstoß, den der Verordnungsgeber für die Vergangenheit nur noch dadurch heilen kann, dass er die betreffende Leistung auch den zu Unrecht Ausgeschlossenen gewährt (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1996 – BVerwG 3 C 29.96 – BVerwGE 102, 113).
Wie bereits ausgeführt, verlangt das in Art. 3 Abs. 1 GG gründende Gebot, Ungleiches unterschiedlich zu regeln, nicht die vollständige Außerachtlassung des Ehegatteneinkommens, sondern nur die Anhebung der Einkommensobergrenze um einen die Lebenshaltungskosten des Ehegatten angemessen abdeckenden Betrag. Dies wirft die Frage auf, ob der Beklagte bzw. das Land eine solche Obergrenze nicht auch jetzt noch mit Wirkung für die Jahre 1998 und 1999 “nachschieben” und dadurch den Gleichheitsverstoß heilen könnten. In diesem Fall käme mangels Spruchreife nur der Erlass eines Bescheidungsurteils in Betracht. Der Senat kann die Frage aber unbeantwortet lassen, weil die im Fall des Klägers vorzunehmende (differenzierte) Anhebung der Einkommensgrenze deutlich über den vom Kläger und seiner Ehefrau in den maßgeblichen Jahren erzielten Einkünften (66 215 bzw. 59 456 DM) liegen müsste, um dem Gleichheitssatz gerecht zu werden. Der Beklagte hat somit keine andere Möglichkeit, den durch die Versagung der Ausgleichszahlung begangenen Gleichheitsverstoß zu heilen, als dem Antrag des Klägers zu entsprechen.
Ebenfalls offen lassen kann der Senat die Frage, ob die vom Beklagten praktizierte Subventionsgewährung hinsichtlich der Anrechnung des Ehegatteneinkommens vom Gemeinschaftsrecht gedeckt ist. Wäre sie es nämlich nicht, so wäre der Anspruch des Klägers erst recht begründet.
Wegen des nur durch Gewährung der Zulage wieder gutzumachenden Gleichheitsverstoßes scheitert der Anspruch des Klägers auch nicht an dem in den Förderungsbedingungen enthaltenen Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel. Zwar ist die Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan Voraussetzung für eine rechtmäßige Subventionsgewährung. Das ändert aber nichts daran, dass die Regelungen des Haushaltsplans nur verwaltungsinterne Bedeutung haben und für die Rechtsstellung des Bürgers nicht unmittelbar relevant sind (vgl. Urteil vom 18. Juli 2002 – BVerwG 3 C 54.01 – Buchholz 451.55 Nr. 103). Die Gewährung der Zulage als Ausgleich für einen Gleichheitsverstoß steht insofern der regulären Subventionsgewährung nicht gleich. Der Vorbehalt bezieht sich nur auf solche Förderleistungen, auf die kein Rechtsanspruch besteht. Hat sich aber – wie hier – ein Rechtsanspruch herausgebildet, so hat die Verwaltung ihm auch dann zu entsprechen, wenn zu seiner Erfüllung keine Mittel im Haushaltsplan bereitgestellt sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Unterschriften
Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Liebler
Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Brunn ist wegen Abordnung an das Bundesministerium für Justiz an der Unterschrift verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
Fundstellen
Haufe-Index 1033183 |
BVerwGE 2004, 379 |
DÖV 2004, 75 |
DVBl. 2004, 131 |
RÜ 2004, 43 |