BVerwG Urteil vom 22.11.2000 - 6 C 8.99 (veröffentlicht am 22.11.2000) | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Elektromagnetische Verträglichkeit, Senderbetreiber, Beitrag, Gebühr, Steuer, nicht-steuerliche Abgabe, Beitragsbemessung, Belastungsgleichheit;. vorteilsgerechte Verteilung der Lasten. Berücksichtigung des Allgemeininteresses, Verhältnismäßigkeit

Leitsatz (amtlich)

Die Kosten für die Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 EMVG (Fassung 1992) dürfen durch die Verordnung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 EMVG nicht in vollem Umfang als Beitrag auf die Senderbetreiber umgelegt werden; vielmehr ist das Allgemeininteresse an der Erfüllung dieser Aufgabe angemessen beitragsmindernd zu berücksichtigen.

Normenkette

EMVG §§ 1-7, 9-10; EMVBeitrV §§ 1-5; GG Art. 3 Abs. 1, Art. 72, 73 Nr. 7, Art. 74 Nr. 11, Art. 80, 105 ff.; Richtlinien 92/31/EWG; Richtlinien 86/361/EWG

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Entscheidung vom 01.06.1999; Aktenzeichen 6 A 12506/97)

VG Mainz (Entscheidung vom 26.03.1997; Aktenzeichen 7 K 2277/94.MZ)

Tenor

Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 17. Januar 1994 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 5. Oktober 1994 werden unter Abänderung der Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 1. Juni 1999 und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 26. März 1997 insgesamt aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der klagende Betreiber einer Flugfunkstelle wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem die beklagte Bundesrepublik von ihm Beiträge zur Finanzierung der auf die Behebung elektromagnetischer Unverträglichkeiten gerichteten Geräteprüfung und Störungsbearbeitung des (früheren) Bundesamts für Post und Telekommunikation – BAPT – (heute: Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post) verlangt.

Der Kläger betreibt eine Flugfunkstelle in einem privat genutzten Flugzeug. Die Beklagte zog ihn mit Bescheid vom 17. Januar 1994, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 5. Oktober 1994, zu Beiträgen gemäß § 10 Abs. 1 EMVG für das Jahr 1993 in Höhe von 21 DM und für das Jahr 1994 in Höhe von 36 DM heran. Klage und Berufung führten zur Aufhebung des angefochtenen Bescheids, soweit ein Beitrag für das Jahr 1993 festgesetzt worden war. Im Übrigen sind sie ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung im Wesentlichen ausgeführt:

Das Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG) entspreche den Richtlinien 89/336/EWG und 86/361/EWG. Es sei auch verfassungsgemäß. Dem Bundesgesetzgeber stehe die Gesetzkompetenz nach Art. 73 Nr. 7 GG und Art. 74 Nr. 11 GG in Verbindung mit Art. 72 GG zu. Die Beitragsregelung sei hinreichend bestimmt und im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe die in § 10 EMVG geregelte Abgabe zutreffend als Beitrag qualifiziert. Denn die beitragspflichtigen Senderbetreiber erhielten vom BAPT mit der Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit eine individuell zurechenbare Leistung. Die Erfüllung dieser Aufgabe müsse nicht vorrangig über Steuern oder Gebühren finanziert werden. Bei der Ermittlung des Beitrags sei nicht mindernd zu berücksichtigen, dass die Erfüllung der Aufgaben auch der Allgemeinheit zugute komme. Die Beschränkung der Beitragspflicht auf die Senderbetreiber sei zulässig, weil sie in besonderem Maße aus der Aufgabenerfüllung Nutzen zögen. Die Verfassung gebiete nicht, die Kosten allein auf die Verursacher elektromagnetischer Unverträglichkeiten abzuwälzen. Nicht zu beanstanden sei ferner, dass Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben und die sog. Bagatellfälle sowie das Bundesministerium der Verteidigung und die Betreiber von Funkanlagen, denen im Inland keine Frequenz im Sinne von § 2 Nr. 11 EMVG zugeteilt sei („ausländische Funkteilnehmer”), von der Beitragspflicht ausgenommen seien.

Die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG seien gewahrt. Die auf § 10 EMVG beruhende Verordnung über Beiträge nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten vom 12. November 1993 stehe im Einklang mit ihrer Rechtsgrundlage und sei im Übrigen durch das Gesetz gedeckt. Der angefochtene Bescheid weise auch sonst keinen Rechtsfehler auf.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Aufhebungsbegehren weiter und trägt im Wesentlichen vor: Die Beitragsregelung sei verfassungswidrig. Die Kosten der Geräteprüfung und Funkstörungsbearbeitung seien von Verfassungs wegen durch Steuern zu finanzieren. Zumindest seien vorrangig die Störer über Gebühren heranzuziehen, und zwar selbst dann, wenn ihnen kein schuldhaftes Handeln zur Last zu legen sei. Neben den Senderbetreibern seien auch die sonstigen Besitzer elektrischer und elektronischer Geräte an den Kosten zu beteiligen. Es sei nicht gerechtfertigt, das Bundesministerium der Verteidigung, die Behörden mit Sicherheitsaufgaben, die Bagatellfälle und die ausländischen Flugfunkteilnehmer nicht heranzuziehen. Hinsichtlich der ausländischen Teilnehmer hätte das Berufungsgericht konkret zu ermitteln gehabt, wie die Rechtslage sich für deutsche Flugfunkteilnehmer im Ausland darstelle. Die Senderbetreiber würden zu Unrecht mehrfach mit Kosten für vergleichbare staatliche Leistungen belastet. Die gesetzlichen Maßstäbe der Beitragsbemessung seien im Übrigen nicht sachgerecht. Die Verordnung vom 12. November 1993 sei schon deshalb rechtswidrig, weil das Bundesministerium der Verteidigung von der Beitragspflicht ausgenommen werde. Zumindest sei der Beitragsbescheid rechtswidrig. Denn die Einbeziehung des Aufwandes für die allgemeine Überwachung des Marktes und die langfristige Aufwandsberechnung verstießen gegen den Gleichheitssatz.

Die Beklagte tritt der Revision unter Vertiefung ihres Sachvortrages entgegen.

Der Oberbundesanwalt unterstützt die Beklagte.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid ist entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts auch insoweit rechtswidrig, als dem Kläger ein Beitrag für das Jahr 1994 in Höhe von 36 DM auferlegt worden ist.

Dem Bescheid fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Er ist gestützt auf § 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 der Verordnung über Beiträge nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten – EMVBeitrV – vom 12. November 1993 (BGBl I 1898). Diese Regelung verpflichtet jeden Senderbetreiber im Sinne von § 2 Nr. 11 des – hier in seiner ursprünglichen Fassung anwendbaren – Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten – EMVG – vom 9. November 1992 (BGBl I 1864), Jahresbeiträge zur Deckung des notwendigen Aufwands für die in § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG (a.F.) genannten Aufgaben der Geräteprüfung und der Bearbeitung von elektromagnetischen Störungen zu entrichten.

Zwar steht die gesetzliche Beitragsregelung mit Gemeinschafts- und Verfassungsrecht im Einklang (s.u. 1.). Jedoch ist die auf der Grundlage von § 10 Abs. 2 EMVG erlassene Verordnung nichtig (s.u. 2.). Sie ist mit dem Gleichheitssatz des Grundgesetzes (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vereinbar. Dieser gebietet, dass Senderbetreiber insoweit nicht mit Kosten belastet werden, als die Sicherung der elektromagnetischen Verträglichkeit dem Interesse der Allgemeinheit dient. Der Verordnungsgeber hätte folglich den auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteil der Höhe nach festlegen und bei der Beitragsbemessung berücksichtigen müssen. Dies ist unterblieben und hat die Nichtigkeit der gesamten Verordnung zur Folge.

1. Gemeinschafts- oder verfassungsrechtliche Bedenken gegen die gesetzliche Beitragsregelung bestehen nicht.

Das EMVG trifft, soweit hier von Belang, Regelungen für das Inverkehrbringen und Betreiben von Geräten, die elektromagnetische Störungen verursachen können oder deren Betrieb durch diese Störungen beeinträchtigt werden kann (vgl. §§ 1, 3). Es normiert Schutzanforderungen und den Nachweis ihrer Einhaltung (§§ 4, 5). Die Ausführung des Gesetzes ist grundsätzlich dem (vormaligen) BAPT übertragen. Es hat insbesondere die Aufgabe, in den Verkehr gebrachte Geräte auf Einhaltung der Schutzanforderungen zu prüfen (§ 6 Satz 2 Nr. 1) und elektromagnetische Unverträglichkeiten, insbesondere bei Funkstörungen, aufzuklären und Abhilfemaßnahmen in Zusammenarbeit mit den Beteiligten zu veranlassen (§ 6 Satz 2 Nr. 2). Nach § 7 ist das BAPT zu den erforderlichen Maßnahmen ermächtigt. Für derartige Maßnahmen erhebt das BAPT Gebühren nach Maßgabe des § 9. Nach der hier zu erörternden Beitragsregelung des § 10 haben Senderbetreiber – das sind diejenigen, denen zum Betreiben von Funkanlagen oder Funknetzen Frequenzen zugeteilt sind (§ 2 Nr. 11) – zur Abgeltung der Kosten für die Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit und insbesondere eines störungsfreien Funkempfangs zur Aufgabenerledigung nach § 6 Satz 2 Nr. 2 (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1) und für Maßnahmen im Rahmen der Geräteprüfung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2), soweit nicht bereits bestimmte Gebührentatbestände nach § 9 Abs. 1 erfüllt sind, eine Abgabe zu entrichten, die als Jahresbeitrag erhoben wird. § 10 Abs. 1 Satz 2 sieht Ausnahmen von der Beitragspflicht vor. In § 10 Abs. 2 Satz 1 wird der Bundesminister für Post und Telekommunikation ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates den Kreis der Beitragspflichtigen, die Beitragssätze und das Verfahren der Beitragserhebung festzulegen, wofür in § 10 Abs. 2 Sätze 2 – 4 bestimmte Vorgaben gemacht sind.

a) Die in § 10 EMVG enthaltene Beitragsregelung ist mit der Richtlinie 89/336/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit (ABl EG Nr. L 139 S. 19), geändert durch die Richtlinie 92/31/EWG vom 28. April 1992 (ABl EG Nr. L 126 S. 11), vereinbar. Das EMVG dient der Umsetzung dieser Richtlinie und verfolgt das Ziel, wie insbesondere der ersten, fünften und neunten Erwägung zur Begründung der Richtlinie zu entnehmen ist, den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft durch die Angleichung der Vorschriften über die elektromagnetische Verträglichkeit zu fördern. Die Art. 3 und 6 Abs. 1 a) der Richtlinie belegen, dass die Richtlinie ergänzende Maßnahmen der Mitgliedstaaten erlaubt, um bestehende oder voraussehbare Probleme im Zusammenhang mit der elektromagnetischen Verträglichkeit zu überwinden. Sie schließt weder ausdrücklich noch sinngemäß die Erhebung von Abgaben aus, die für die Bekämpfung elektromagnetischer Unverträglichkeiten und die Beseitigung damit zusammenhängender Probleme erhoben werden. Namentlich kann dem Behinderungsverbot des Art. 5 der Richtlinie kein Verbot der Finanzierung durch nicht-steuerliche Abgaben entnommen werden.

Die Richtlinie 86/361/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 über die erste Phase der gegenseitigen Anerkennung der Allgemeinzulassungen von Telekommunikations-Endgeräten (ABl EG Nr. L 217 S. 21) ist durch Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie des Rates 91/263/EWG mit Wirkung vom 6. November 1992 aufgehoben worden und deshalb für das – später erlassene – EMVG ohne rechtliche Bedeutung.

Die Vereinbarkeit der Beitragsvorschrift des § 10 EMVG unterliegt im Übrigen keinen Bedenken im Hinblick auf sonstiges, namentlich primäres Gemeinschaftsrecht. Auslegungszweifel, die zu einem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG nötigen würden, bestehen nicht.

b) Das EMVG ist formell verfassungsgemäß.

aa) Es bleibt dahingestellt, ob das EMVG gemäß Art. 80 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurfte. Darauf kommt es nicht an, weil der Bundesrat dem Gesetz zugestimmt hat. Zwischen dem Bundesrat und der Bundesregierung war strittig, ob § 10 Abs. 2 EMVG nach Art. 80 Abs. 2 GG, der ausdrücklich nur Gebühren und nicht auch Beiträge erwähnt, zustimmungsbedürftig ist (vgl. BTDrucks 12/2508 S. 21, 24). Der Bundesrat hat sich in seiner 647. Sitzung am 16. Oktober 1992 auf den Standpunkt gestellt, dass das gesamte Gesetz seiner Zustimmung bedürfe (vgl. die Ausschussempfehlung, BRat 647. Sitzung, Anl. 2, S. 539 und der hierauf Bezug nehmende Beschluss S. 528), und die Zustimmung erteilt (Sten. Ber. 647. Sitzung, S. 528, 539).

bb) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ist gegeben. Regelungen zur Herstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit von Geräten fallen in die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 73 Nr. 7 GG. Die Gesetzgebungskompetenz für das Fernmeldewesen – aufgrund Änderung durch Gesetz vom 30. August 1994 (BGBl I 2245) nunmehr als Telekommunikation bezeichnet – ist weit auszulegen (vgl. BVerfGE 12, 205, 227). Das Fernmeldewesen betrifft alle Arten der körperlosen Nachrichtenübertragung; insbesondere erfasst es die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für ein geordnetes Fernmeldewesen erforderlich ist; hierzu gehört auch die Vorsorge, dass Ausstrahlung und Empfang von Funkverkehr nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden und dass sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören (vgl. BVerfGE 12, 205, 227). Eine umfassende ausschließliche Bundeskompetenz, die dem Bund dabei auch die hier in Rede stehende Aufgabe einer „Ätherpolizei” für Fragen der elektromagnetischen Verträglichkeit zuweist, ist im Hinblick darauf, dass Funkwellen nicht an Ländergrenzen Halt machen, geboten und durch Art. 73 Nr. 7 GG gedeckt. Soweit das EMVG darüber hinaus der Gewährleistung der elektromagnetischen Verträglichkeit von Geräten schlechthin sowie der Sicherung des freien Verkehrs von Waren und Dienstleistungen dient, handelt es sich um Recht der Wirtschaft, für das der Bund die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 11 in Verbindung mit Art. 72 GG hat.

Der Bundesgesetzgeber ist auch für die in § 10 EMVG enthaltene Beitragsregelung zuständig. Ihm steht dafür eine den Art. 73 Nr. 7, Art. 74 Nr. 11 GG zuzuordnende Annexkompetenz zu. Das Grundgesetz enthält insofern zwar keine ausdrückliche Regelung. Daraus folgt indes nicht, dass es dem Bundesgesetzgeber untersagt wäre, Beitragstatbestände zu schaffen. Vielmehr lässt sich dem nur entnehmen, dass der Verfassungsgeber das Beitragsrecht – vergleichbar dem Gebührenrecht (dazu Urteil vom 3. März 1994 – BVerwG 4 C 1.93 – BVerwGE 95, 188 = NVwZ 1994, 1102 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7) – nicht als eine eigenständige Sachmaterie angesehen hat, sondern als Bestandteil jenes Bereiches, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Beiträge in Betracht kommt. Deshalb hat die Gesetzgebungskompetenz für Beiträge als Annex dem jeweiligen Verwaltungsverfahrensrecht und dem Ordnungsrecht zu folgen (vgl. BVerwGE 8, 93 f.; 95, 188, 192 f.). Dem entspricht, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Kompetenz zur Einführung außersteuerlicher Abgaben regelmäßig aus der allgemeinen Sachzuständigkeit der Art. 73 ff. GG herzuleiten ist (vgl. BVerfGE 55, 274, 297).

Die Beitragsregelung in § 10 EMVG ist schließlich nicht unter Verstoß gegen die besonderen Kompetenzvorschriften der Art. 105 ff. GG ergangen. Der Gesetzgeber hat mit ihr nicht etwa der Sache nach und damit verschleiernd einen Steuertatbestand geschaffen. Zwar kommt es nicht darauf an, wie der Gesetzgeber selbst eine öffentlich-rechtliche Abgabe klassifiziert; entscheidend ist vielmehr, ob sich die öffentliche Abgabe nach ihrem materiellen Gehalt als eine Steuer darstellt (vgl. BVerfGE 7, 244, 252; 8, 260, 269 f.; 49, 343, 353; 55, 274, 305; 67, 256, 276; 92, 91, 114). Steuer ist eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (zur maßgeblichen Begriffsbildung vgl. BVerfGE 7, 244, 251; 29, 402, 408 f.; 36, 66, 70; 55, 274, 298 ff.). Der für die Abgrenzung anderer öffentlicher Abgaben zur Steuer maßgebliche Gesichtspunkt der Gegenleistung liegt nach § 10 Abs. 1 EMVG in der Erfüllung der Aufgaben nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG. Die Tätigkeit des BAPT gewährt den Senderbetreibern mit dem Schutz vor elektromagnetisch störungsträchtigen Geräten und vor elektromagnetischen Störungen eine besondere Leistung, die nicht jedermann zugute kommt. Die Senderbetreiber haben ein besonderes Interesse an der Störungsfreiheit, weil Funksignale gegenüber elektromagnetischen Einflüssen besonders empfindlich sind und dadurch bedingte Funktionsstörungen den Sendebetrieb erheblich gefährden. Da die Höhe des Beitrags von den tatsächlich erbrachten Leistungen abhängt (§ 10 Abs. 2 Satz 2 EMVG), besteht auch eine – dem Steuertatbestand fremde – Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung.

c) Die Beitragsregelung steht auch inhaltlich mit dem Grundgesetz im Einklang.

aa) § 10 Abs. 2 EMVG genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. Der Gesetzgeber hat Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm der Rechtsverordnung mit der erforderlichen Deutlichkeit umrissen (vgl. BVerfGE 7, 282, 301 ff.; 20, 257, 269 ff.; 20, 283, 291; 38, 61, 83; 80, 1, 20 f.; 85, 97, 104 f.).

Die Verordnung nach § 10 Abs. 2 EMVG soll nähere Bestimmungen über die Beitragserhebung nach § 10 Abs. 1 EMVG treffen. Dieser Zweckrichtung entspricht der Inhalt der Ermächtigung gemäß § 10 Abs. 2 EMVG. Der Verordnungsgeber wird ermächtigt, den Kreis der Beitragspflichtigen, die Beitragssätze und das Verfahren der Beitragserhebung festzulegen. Der Kreis der Beitragspflichtigen ist im Wesentlichen bereits durch § 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 EMVG bestimmt. Beitragspflichtig sind danach alle Senderbetreiber im Sinne von § 2 Nr. 11 EMVG, mit Ausnahme der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben und derjenigen Senderbetreiber, bei denen der Verwaltungsaufwand für den Einzug des Beitrages die Beitragshöhe übersteigen würde (§ 10 Abs. 1 Satz 2 EMVG).

Soweit geltend gemacht wird, die Begriffe „Senderbetreiber” und „Frequenzzuteilung” in § 10 Abs. 1 und § 2 Nr. 11 EMVG seien zu unbestimmt, trifft dies nicht zu. Ihr Inhalt ist durch Auslegung ermittelbar. Sie entsprechen erkennbar international gebräuchlichen Begriffsbestimmungen, wonach etwa die Zuteilung einer Funkfrequenz (oder eines Funkfrequenzkanals) die von einer Verwaltung erteilte Genehmigung für eine Funkstelle zur Benutzung einer Funkfrequenz (oder eines Funkfrequenzkanals) unter genau festgelegten Bedingungen bedeutet (vgl. Gesetz vom 4. März 1985 – BGBl II 425 – zu dem Internationalen Fernmeldevertrag vom 6. November 1982 i.V.m. Art. 83 Internationaler Fernmeldevertrag 1982 i.V.m. Art. 1 der Vollzugsordnung für den Funkdienst, veröffentlicht in: BPT (Hrsg.), Frequenzzuweisungsplan für die Bundesrepublik Deutschland und internationale Zuweisung der Frequenzbereiche 9 kHz – 400 GHz, 1994).

Das EMVG lässt auch nicht offen, inwieweit Kosten durch Gebühren oder Beiträge zu decken sind. Gebühren und Auslagen werden nach Maßgabe des § 9 EMVG von den Veranlassern der dort genannten Amtshandlungen des BAPT erhoben. Durch Beiträge abzugelten sind die dadurch nicht gedeckten umlegungsfähigen, das heißt – wie noch näher auszuführen ist – den Beitragspflichtigen zugute kommenden Kosten des BAPT, soweit sie durch die Erledigung der Aufgaben nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG verursacht sind.

Schließlich ist § 10 Abs. 2 EMVG auch in Bezug auf das Ausmaß der untergesetzlichen Regelung hinreichend bestimmt. In § 10 Abs. 1 EMVG ist ein Kostendeckungsprinzip verankert („zur Abgeltung der Kosten”). § 10 Abs. 2 Satz 2 EMVG konkretisiert dies dahin, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt sein muss. Dem ist zu entnehmen, dass der Aufwand des BAPT, der nicht dem Vollzug des EMVG zuzuordnen ist, in die Beitragsbemessung nicht einfließen darf. Darüber hinaus bestimmt § 10 Abs. 2 EMVG Maßstäbe für die Beitragshöhe. Der zu ermittelnde Gesamtaufwand ist anteilsmäßig den Nutzergruppen unter den Senderbetreibern zuzuordnen (§ 10 Abs. 2 Satz 3 EMVG). Die gesetzliche Regelung erlaubt, das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherstellung der elektromagnetischen Verträglichkeit im Sinne einer vorteilsgerechten Verteilung der Kosten beitragsmindernd zu berücksichtigen, auch wenn dies der Gesetzeswortlaut nicht ausdrücklich vorsieht. Im Übrigen genügen die in § 10 Abs. 2 Satz 4 EMVG genannten gruppeninternen gleichgewichtigen Verteilungskriterien (Frequenznutzung, Anteil am Störungsaufkommen, Teilnehmerpotential) den Anforderungen an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Beitragsverordnungen. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, dass der Gesetzgeber die Beitragshöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Vielmehr reicht die Festlegung der Berechnungs- und Verteilungskriterien aus. Ebenso wenig ist es erforderlich, dass der Gesetzgeber die Nutzergruppen selbst festlegt. Der Verordnungsgeber ist aufgrund des § 10 EMVG, auch soweit die Vorschrift im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG auszulegen und zu konkretisieren ist, in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen zweckentsprechend zu konkretisieren. Soweit ihm dabei Spielräume eröffnet sind, wird er damit in die Lage versetzt, zu erwartende technische Entwicklungen zeitnah in die Beitragsbemessung einzubeziehen. Hiergegen bestehen von Verfassungs wegen keine Bedenken.

bb) Die gesetzliche Ausgestaltung des Beitrags ermöglicht eine Auslegung, die sowohl im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG als auch des Übermaßverbotes Bestand hat, und stößt damit nicht auf durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken.

aaa) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Dabei liegt es grundsätzlich in der Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinne als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen (vgl. BVerfGE 53, 313, 329; 93, 319, 348). Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern stets nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt werden soll (vgl. BVerfGE 17, 122, 130; 75, 108, 157; 90, 145, 195 f.; 93, 319, 349). Für das nicht-steuerliche Abgabenrecht ist dem Gleichheitssatz insbesondere der Grundsatz der Belastungsgleichheit und der vorteilsgerechten Verteilung der Lasten zu entnehmen. In jedem Fall muss sich eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung – sachbereichsbezogen – auf einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund zurückführen lassen (BVerfGE 75, 108, 157; 93, 319, 349). Die Beitragsregelung des § 10 EMVG genügt diesen Anforderungen.

(1) Entgegen der Auffassung der Revision war der Gesetzgeber nicht gehalten, die Erfüllung der Aufgaben nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 EMVG über die allgemeinen Steuern zu finanzieren. Die vorgesehene Beitragsfinanzierung ist grundsätzlich aufgrund der Eigenart der hier geregelten Materie gerechtfertigt. Der Gesetzgeber hatte von folgenden Gegebenheiten auszugehen:

Jedes elektrische oder elektronische Gerät erzeugt elektromagnetische Felder, die andere elektrische oder elektronische Geräte beeinflussen und deren Funktionsfähigkeit beeinträchtigen können. Anzustreben ist die elektromagnetische Verträglichkeit der Geräte, d.h. ihre Fähigkeit, in einer elektromagnetischen Umwelt zufrieden stellend zu arbeiten (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. April 1999 – BTDrucks 12/2508, S. 11). Demgemäß sind Geräte nach dem EMVG so herzustellen, dass diese Verträglichkeit nach Möglichkeit gegeben ist. Werden bei der Herstellung die einschlägigen technischen Normen beachtet, so wird die elektromagnetische Verträglichkeit vermutet. In diesen technischen Normen werden Grenzwerte für Immissionen und Emissionen elektromagnetischer Wellen festgelegt. Die Grenzwerte können allerdings nicht die elektromagnetische Unverträglichkeit unter allen Umständen sicherstellen, da sie nur typische Anwendungsfälle der jeweiligen Geräte erfassen (vgl. BTDrucks 12/2508 S. 14) und die technischen Normen – auch aus beachtlichen wirtschaftlichen Gründen – nicht selten einen Kompromiss darstellen. Elektromagnetische Störungen können deshalb nur eingeschränkt vermieden und im Falle ihres Auftretens nur umgebungs- und situationsabhängig behoben werden. Dies betrifft die Masse der elektrischen und elektronischen Geräte allerdings nur in minderem Maße. Hingegen ist die Unterbindung elektromagnetischer Störungen aus den bereits erwähnten Gründen für den bestimmungsgemäßen Betrieb von Funkanlagen von ausschlaggebender Bedeutung. Die Erfüllung der dem BAPT übertragenen Aufgaben der „Marktbeobachtung” (Überwachung der in den Verkehr gebrachten Geräte – § 6 Satz 2 Nr. 1 EMVG) und der „Entstörung” (Aufklärung und Beseitigung elektromagnetischer Unverträglichkeiten – § 6 Satz 2 Nr. 2 EMVG) liegt danach zwar im Interesse der Allgemeinheit, in herausgehobenem Maße aber im Interesse einer besonderen Gruppe, nämlich der Senderbetreiber.

Der Gesetzgeber durfte diesen Gegebenheiten im Ansatz durch die Wahl einer Beitragsfinanzierung Rechnung tragen, die allein die Senderbetreiber und nicht auch die Betreiber anderer elektrischer und elektronischer Geräte erfasst. Die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe findet ihre besondere sachliche Rechtfertigung in den Funktionsunterschieden zwischen Sendeanlagen und sonstigen elektrischen und elektronischen Geräten. Erstere nutzen elektromagnetische Wellen und sind bestimmungsgemäß auf einen störungsfreien Funkverkehr angewiesen, während letztere bei elektromagnetischer Verträglichkeit im Allgemeinen von Störungen nur wenig und vor allem nicht stets zugleich auch in ihrem bestimmungsgemäßen Gebrauch betroffen sind. Dies waren die für den Gesetzgeber maßgeblichen Gründe, allein die Senderbetreiber mit Beiträgen zu belasten (vgl. BTDrucks 12/2508 S. 18). Gesichtspunkte, die diese Einschätzung in Frage stellen, sind nicht erkennbar geworden. Daher war der Gesetzgeber grundsätzlich berechtigt, zur Finanzierung der Aufgabenerfüllung des BAPT die Senderbetreiber heranzuziehen und von ihnen Beiträge zu erheben, mit denen die Vorteile abgegolten werden, die ihnen durch die Sicherung der Funktionsfähigkeit ihrer Anlagen in besonderem Maße zufließen.

Daran ändert nichts, dass sich die Aufgabenerfüllung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG als Gefahrenabwehr im Sinne „ätherpolizeilicher” Sicherung der elektromagnetischen Verträglichkeit und Unterbindung von Funkstörungen verstehen lässt. Hieraus folgt kein Gebot der vorrangigen Finanzierung über Steuern. Die Vorschriften der Art. 105 ff. GG stehen einer Finanzierung auch von Aufgaben der Gefahrenabwehr nicht ausschließlich über Steuern, sondern im Wesentlichen über nicht-steuerliche Abgaben nicht entgegen (vgl. BVerwGE 95, 188, 193 f., 200 f.; Ronellenfitsch, VerwArch 86 ≪1995≫, 307, 321). Es ist in der Rechtsprechung im Übrigen anerkannt, dass das Hinzutreten eines öffentlichen Interesses zu einem beitrags- oder gebührenrelevanten Vorteil den Staat nicht zur Finanzierung durch Steuermittel nötigt (vgl. BVerwGE 13, 214, 219; 91, 109, 113; 95, 188, 200 f.).

Allerdings erfordern die Grundsätze der Belastungsgleichheit und der vorteilsgerechten Verteilung der Lasten, dass das Allgemeininteresse bei der Festlegung der Beitragssätze angemessen berücksichtigt wird. Aus dem zuvor Gesagten folgt, dass die Aufgabenerfüllung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG den Senderbetreibern grundsätzlich in besonderer Weise zugute kommt. Insoweit hat aber auch die Allgemeinheit einen Vorteil, ist sie doch in mannigfacher Weise auf einen funktionssicheren Funkbetrieb angewiesen. Vor allem aber entstehen – wie sich gleichfalls bereits aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt – durch den die Beitragspflicht auslösenden Vollzug des EMVG Vorteile für den Betrieb von elektrischen und elektronischen Geräten schlechthin. Ziel dieses Gesetzes ist nämlich der möglichst störungsfreie Betrieb aller derartigen Apparate, Anlagen und Systeme (vgl. BTDrucks 12/2508, S. 11). Dementsprechend ist die Tätigkeit des BAPT nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EMVG nicht auf die Bearbeitung von Störungen des Funkverkehrs beschränkt; vielmehr sind diese Störungen in der Vorschrift nur als der praktisch bedeutsamste Teil der Entstörungsaufgaben hervorgehoben („insbesondere bei Funkstörungen”). Das BAPT kann mithin nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 EMVG auch zur Behebung sonstiger elektromagnetischer Störungen tätig werden. Darüber hinaus obliegt ihm hinsichtlich sämtlicher Geräte im Sinne von § 1 Abs. 1, § 2 Nr. 4 EMVG die Überwachungstätigkeit nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EMVG, die auf die Einhaltung der für die Geräte geltenden technischen Schutzanforderungen nach § 4 EMVG gerichtet ist und infolgedessen nicht nur die Begrenzung des aktiven Störvermögens der Geräte, sondern auch deren Unempfindlichkeit gegenüber elektromagnetischen Einflüssen (Störfestigkeit) betrifft (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 EMVG). Auch die Kosten dieser Geräteprüfung fließen, soweit sie nicht durch Gebühren gedeckt sind, in den durch Beiträge abzugeltenden Aufwand ein (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EMVG). Da die Aufgabenerfüllung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG allen Betreibern elektrischer und elektronischer Geräte und damit praktisch jedermann zugute kommt, können die hierbei entstehenden Kosten nicht in vollem Umfang auf die Senderbetreiber umgelegt werden, auch wenn diese von der Tätigkeit des BAPT hauptsächlich begünstigt sind. Vielmehr ist das zugleich bestehende Allgemeininteresse bei der Bemessung der Beiträge der Senderbetreiber durch einen Abschlag von dem umzulegenden Gesamtaufwand angemessen zu berücksichtigen (vgl. hinsichtlich der abgabenrechtlichen Berücksichtigung des Allgemeininteresses an der Sauberkeit von Straßen BVerwGE 69, 242, 246; 81, 371, 373 ff.).

Die Notwendigkeit eines derartigen Abschlags kann nicht mit der Begründung pauschal verneint werden, dass die Kosten für die Aufgabenwahrnehmung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG zu einem erheblichen Anteil – im Berufungsurteil ist von ca. 51 v.H. des gesamten Beitragsvolumens die Rede – von den Landesrundfunkanstalten und von der Telekom AG getragen würden und dass hierdurch zugleich auch die den Besitzern von Radio- und Fernsehgeräten und damit nahezu der gesamten Bevölkerung entstehenden Vorteile aus dem Vollzug des EMVG angemessen abgegolten würden. Selbst wenn diese Annahmen zuträfen, bliebe der Umstand bestehen, dass die Tätigkeit des BAPT nicht allein der Sicherung eines störungsfreien Funkverkehrs, sondern der Abwehr von Störungen beim Betrieb von elektrischen oder elektronischen Geräten schlechthin dient.

Der Umstand, dass die von Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Berücksichtigung des Allgemeininteresses bei der Bemessung der Beitragssätze in § 10 EMVG nicht ausdrücklich erwähnt wird, berührt die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelung nicht. Sie zielt, wie sich namentlich aus den Einzelbestimmungen des § 10 Abs. 2 EMVG ergibt, auf vorteilsgerechte Beiträge ab. Demgemäß kann nur der Personal- und Sachaufwand auf die Senderbetreiber umgelegt werden, der ihrem Vorteil entspricht. Bei der Ermittlung des umzulegenden Aufwands ist ein Posten abzuziehen, der dem Allgemeininteresse angemessen Rechnung trägt. Die Verfassung gebietet nicht, dass der Gesetzgeber selbst das Allgemeininteresse bewertet und beziffert. Es handelt sich um keine so wesentliche Frage, dass ihre Entscheidung dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten wäre. Vielmehr ist es sachgerecht, die erforderlichen Ermittlungen und die Einschätzung des Allgemeininteresses im Verhältnis zu dem besonderen Interesse der Senderbetreiber dem Verordnungsgeber zu überlassen. Die tatsächlichen Grundlagen und das genannte Verhältnis stehen nämlich nicht unverrückbar fest, sondern können sich namentlich mit der technischen Entwicklung verhältnismäßig rasch ändern. Derartige Wandlungen zeitnah zu erfassen und rechtlich umzusetzen, ist typischerweise Sache des Verordnungsgebers.

(2) Entgegen der Auffassung der Revision genießt auch nicht eine Vollfinanzierung über – nach dem Veranlasserprinzip ausgestalteten – Gebühren von Verfassungs wegen den Vorrang gegenüber der Beitragsfinanzierung.

In § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 3 und § 10 EMVG ist bestimmt, dass bei Gesetzesverstoß und – in den Fällen des § 9 Abs. 1 Nr. 3 EMVG – schuldhaftem Verhalten die Kosten in Form von Gebühren und Auslagen von den Veranlassern der Amtshandlung zu tragen sind. Der auf diese Weise über Gebühren abgegoltene Aufwand fließt nicht in die Kalkulation des Beitrages ein (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 EMVG i.V.m. § 3 Abs. 2 EMVBeitrV). Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass der Beitrag generalisiert und vorteilsorientiert, die Gebühr hingegen anlass- und kostenorientiert erhoben wird. Die beiden Formen der Kostentragung ergänzen sich. So wird ein Senderbetreiber sowohl zu einem Jahresbeitrag nach § 10 EMVG als auch zu einer Gebühr nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 EMVG herangezogen, wenn er diesen Gebührentatbestand verwirklicht.

Diese Regelung ist hinreichend sachlich legitimiert. Ihr liegt die Erwägung zugrunde, dass elektromagnetische Störungen auch bei Beachtung der gesetzlichen Anforderungen auftreten und zudem nicht ohne weiteres einzelnen Gerätebetreibern zuzuordnen sind. Da die technischen Normen aus wirtschaftlichen und technischen Gründen „nur die überwiegende Mehrheit aller denkbaren” Störungsfälle berücksichtigen (vgl. Gesetzesbegründung zu § 3 EMVG BTDrucks 12/2508, S. 14), ist jedes Gerät, auch wenn es ordnungsgemäß in den Verkehr gebracht und betrieben wird, als eine potentielle Störquelle anzusehen. Soweit das BAPT bei der Gewährleistung der elektromagnetischen Verträglichkeit einzelnen Gesetzesverstößen nachgeht, liegt es nahe, diese Verstöße als individuelle Verursachungsbeiträge zu den entstehenden Störungen zu bewerten und die Kosten der Störungsabwehr den jeweiligen Störern in Form von Gebühren aufzuerlegen. Dagegen stellen sich die an der Entstehung von Störungen beteiligten Personen, namentlich die Gerätebetreiber, außerhalb des Bereichs einzelner Gesetzesverstöße als eine durch ihr gesetzeskonformes Verhalten und dasselbe Störungsrisiko verbundene Gruppe und damit gewissermaßen als Opfer der erwähnten wirtschaftlichen und technischen Grenzen der Gewährleistung der elektromagnetischen Verträglichkeit dar, sodass sich insoweit die Erhebung von Beiträgen nach Maßgabe der aus der Tätigkeit des BAPT resultierenden (Sonder-)Vorteile anbietet. Dabei bestehen die durch die Beiträge erfassten Vorteile auch und nicht zuletzt darin, dass das BAPT Störungen bekämpft, die die Gerätebetreiber durch den Betrieb ihrer Geräte selbst verursachen. Unter diesem Blickwinkel kommt die vorteilsorientierte Beitragsfinanzierung der Finanzierung durch Gebühren nach dem Veranlasserprinzip inhaltlich nahe.

Soweit die Revision beanstandet, dass der Gebührentatbestand des § 9 Abs. 1 Nr. 3 EMVG zusätzlich ein Verschulden des Gebührenpflichtigen voraussetzt, liegt ebenfalls kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, auch wenn aufgrund dieser Regelung der durch Beiträge abzugeltende Aufwand spürbar höher sein sollte als bei einer Gebührenregelung allein nach dem Veranlasserprinzip. § 9 Abs. 1 Nr. 3 EMVG betrifft Maßnahmen des BAPT gegenüber denjenigen, die beim Betrieb von Geräten schuldhaft gegen die geltenden Schutzanforderungen verstoßen (vgl. § 3 Abs. 3 EMVG). Da die Gerätebetreiber nach dem Regelungssystem des EMVG sich im Allgemeinen darauf verlassen können, dass ihre Geräte die Schutzanforderungen erfüllen, und da ihnen im Übrigen nur das prinzipiell jeden Betreiber treffende Störungsrisiko zur Last fällt, entspricht es der Billigkeit und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie nur bei einem schuldhaften Gesetzesverstoß zu einer Gebühr herangezogen werden.

(3) Die Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 2 EMVG, nach der die Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) sowie diejenigen Senderbetreiber, bei denen der Verwaltungsaufwand für den Einzug des Beitrages die Beitragshöhe überschreiten würde (Bagatellfälle), von der Beitragspflicht ausgenommen sind, ist sachlich gerechtfertigt und mit dem Grundsatz der Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar. Allerdings dürfen diejenigen Kosten der Aufgabenerfüllung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG, die den BOS und den Bagatellfällen zuzuordnen sind, nicht auf die übrigen Senderbetreiber umgelegt werden.

Die unterschiedliche Behandlung der Senderbetreiber im Allgemeinen und der BOS wird durch die Erwägung gerechtfertigt, dass an der kostengünstigen Unterhaltung von Polizei- und Hilfsdiensten ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Auch wenn der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet ist, die Erfüllung von Aufgaben, die im öffentlichen Interesse liegen, abgabenrechtlich zu privilegieren (vgl. Beschluss vom 19. September 2000 – BVerwG 11 BN 6.00 – NVwZ 2000, 1410 = DokBer A 2000, 379), ist er doch andererseits an einer solchen Regelung nicht gehindert; denn die Förderung des Allgemeinwohls durch Nichterhebung von Abgaben ist ein legitimes Ziel der Gesetzgebung. Das gilt nicht nur mit Blick auf öffentliche Aufgabenträger, sondern in gleicher Weise auch dann, wenn entsprechende Aufgaben durch private Organisationen erfüllt werden.

Verfassungsrecht steht einer Beitragsbefreiung aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und -ökonomie grundsätzlich nicht entgegen (vgl. BVerfGE 93, 319, 351). Sie ist im vorgesehenen Umfang auch hier gerechtfertigt. § 2 Abs. 3 Nr. 3 EMVBeitrV konkretisiert die Befreiungsregelung entsprechend der Gesetzesbegründung (BTDrucks 12/2508, S. 18) dahin, dass die Privilegierung insbesondere den Betreibern von Sendefunkanlagen zugute kommen soll, für die eine Allgemeingenehmigung nach § 2 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen – FAG – in der Fassung vom 3. Juli 1989 (BGBl I 1455) erteilt worden ist. Die Gesetzesbegründung weist etwa auf die allgemein genehmigten CB-Funkgeräte und schnurlosen Telefone hin. Da den Besitzern solcher Geräte grundsätzlich keine Einzelfrequenzen zugeteilt werden, sind ihre Adressen nicht bekannt, so dass die Erhebung von Beiträgen offensichtlich mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden wäre.

Die Kosten der Aufgabenerfüllung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG, die den BOS und den Bagatellfällen zuzuordnen sind, dürfen allerdings den Beitrag der zu veranlagenden Senderbetreiber nicht erhöhen. Sie sind aus dem umzulegenden Gesamtaufwand herauszurechnen. Denn es würde zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Belastungsungleichheit führen, wenn auch solche Kosten von den beitragspflichtigen Senderbetreibern zu tragen wären. Die gesetzliche Regelung (§ 10 Abs. 2 Satz 2 bis 4 EMVG) ist demgemäß auszulegen und anzuwenden.

(4) Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass das Bundesministerium der Verteidigung (BMV) nicht beitragspflichtig ist, obwohl es zahlreiche Sender betreibt.

Das BMV unterfällt der Beitragspflicht des § 10 EMVG nicht, weil es kein Senderbetreiber im Sinne des § 2 Nr. 11 EMVG ist. Ihm sind keine Frequenzen zugeteilt. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass sich dies aus der Auslegung des Begriffs der Frequenzzuteilung nach § 2 Nr. 11 EMVG bei In-Kraft-Treten des EMVG ergibt. Nach dem damals noch gültigen Gesetz über Fernmeldeanlagen stand ausschließlich dem Bund das Recht zu, Fernmeldeanlagen zu errichten und zu betreiben. Der Bundesminister für Post und Telekommunikation konnte dieses Recht Dritten verleihen. Ohne dass es hier auf diesbezügliche Einzelheiten ankäme, folgt daraus, dass als Frequenzzuteilung im Sinne des § 2 Nr. 11 EMVG ursprünglich die administrative Verleihung des Rechts zur Errichtung und zum Betrieb einzelner Fernmeldeanlagen durch den Minister für Post und Telekommunikation im Sinne des § 2 Abs. 1 FAG zu verstehen war. Nach § 1 Abs. 5 Satz 3 FAG übte der Bundesminister der Verteidigung für Anlagen, die zur Verteidigung des Bundesgebiets bestimmt waren, das Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen aus; eine Verleihung war nicht erforderlich und auch gesetzlich nicht vorgesehen. Demgemäß betreibt das BMV seine Funkanlagen nicht, wie in § 2 Nr. 11 EMVG vorgesehen, aufgrund der Zuteilung von Frequenzen.

Der Gesetzgeber war nicht aus Gründen der Gleichbehandlung gehalten, die Beitragspflicht nach § 10 EMVG auf das BMV als Betreiber von Funkanlagen zu erstrecken. Zwar ist davon auszugehen, dass das BMV von der Erfüllung der Aufgaben der Geräteprüfung und der Störungsbearbeitung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG in ähnlicher Weise wie die Senderbetreiber i.S.v. § 2 Nr. 11 EMVG profitiert. Doch führt dieser Umstand schon deswegen nicht – ohne dass es eines Hinweises auf das öffentliche Interesse an der Erfüllung der Aufgaben der Landesverteidigung bedürfte – zur Annahme einer Beitragspflicht des BMV, weil die in Rede stehenden Kosten ohnehin in jedem Fall den Bund selbst als den zuständigen Aufgabenträger treffen. Der Grundsatz der Belastungsgleichheit verbietet auch hier, dass die Senderbetreiber für die dem BMV zuzurechnenden Kosten aufzukommen haben; dies bedeutet ebenso wie bei den auf die BOS und die Bagatellfälle entfallenden Kosten, dass der auf die Senderbetreiber umzulegende Gesamtaufwand im gleichen Umfang zu kürzen ist.

(5) Ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG hat der Gesetzgeber auch die Betreiber von Sendern, denen in Deutschland keine Frequenzen zugeteilt und die demnach keine Senderbetreiber im Sinne von § 2 Nr. 11 EMVG sind („ausländische Funkteilnehmer”), von der Beitragspflicht ausgenommen. Dieser Gruppe kommen zwar die Vorteile der Tätigkeit des BAPT nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG zugute, soweit sie Sender im deutschen Hoheitsgebiet betreiben. Der Gesetzgeber war aber nicht von Verfassungs wegen gehalten, sie den Senderbetreibern gleichzustellen. Der erkennende Senat erachtet es insoweit, ohne dass es diesbezüglicher Sachaufklärung bedürfte, auch unter Berücksichtigung des Hinweises der Revision auf die bei Eurocontrol vorhandenen Daten für offensichtlich, dass die ausländischen Funkteilnehmer nur mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand veranlagt werden könnten (Rechtsgedanke des § 10 Abs. 1 Satz 2 EMVG). Der Grundsatz der Belastungsgleichheit gebietet aber auch hier, den ausländischen Funkteilnehmern zuzuordnenden Aufwand des BAPT aus dem auf die Beitragspflichtigen umzulegenden Gesamtaufwand herauszurechnen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, deutsche Betreiber von Funkanlagen seien im Ausland gleichfalls nicht abgabenpflichtig („Gegenseitigkeitsprinzip”). Denn es lässt sich schon nicht feststellen, dass die Gruppe der hier beitragspflichtigen Senderbetreiber und die Gruppe der deutschen Anlagenbetreiber, die durch eine ausländerfreundliche Rechtslage im Ausland bevorzugt werden, auch nur annähernd deckungsgleich sind; vielmehr geht die erste Gruppe, die durch die Nichtberücksichtigung der Vorteile für die ausländischen Funkbetreiber benachteiligt wird, definitionsgemäß über die zweite Gruppe weit hinaus.

(6) Entgegen der Auffassung der Revision dient der Beitrag nach § 10 EMVG nicht der Deckung von Kosten für staatliche Leistungen, die bereits durch andere Abgaben abgegolten sind. Bereits deshalb kann die Beitragserhebung nicht gegen das von der Revision vorgetragene Verbot der mehrfachen Abgabenerhebung für die gleiche staatliche Leistung verstoßen. Das Berufungsgericht hat im Einzelnen zutreffend ausgeführt, dass die folgenden Abgaben nicht die Vorteile erfassen, denen der Beitrag nach § 10 EMVG gegenüber steht: die Verleihungsgebühr nach § 4 i.V.m. § 2 FAG; die Gebühr für die Zulassung von Telekommunikationseinrichtungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 der Telekommunikationszulassungsverordnung vom 22. März 1991 (BGBl I 756); die Musterzulassungsgebühr für Funkgeräte nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 des Luftverkehrsgesetzes – LuftVG – vom 14. Januar 1981 (BGBl I 61) sowie § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Prüfordnung für Luftfahrtgeräte vom 16. Mai 1968 (BGBl I 416) i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 12 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. März 1979 (BGBl I 308); die in § 27 der Prüfordnung für Luftfahrtgeräte (a.a.O.) vorgesehene Gebühr für die jährliche Überprüfung von in Luftfahrzeugen verwendeten Funkgeräten. Die Ausführungen des Berufungsgerichts im angefochtenen Urteil (S. 28 bis 30) sind im Revisionsverfahren lediglich mit dem Hinweis auf die hohe Gesamtbelastung der Betreiber von Flugfunkstellen angegriffen worden (dazu sogleich). Dies gibt keinen Anlass zu weiteren Erörterungen; der erkennende Senat macht sich die Ausführungen des Berufungsgerichts zu Eigen.

bbb) Die gesetzliche Beitragsregelung verletzt auch nicht das rechtsstaatliche Übermaßverbot.

Die hier maßgeblichen Regelungen verfolgen legitime Zwecke. Mit den in § 10 EMVG vorgesehenen Beiträgen soll der mit der Erfüllung der Aufgaben nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG verbundene Aufwand finanziert werden. Elektromagnetischen Störungen insbesondere des Funkverkehrs aus Gründen des freien Wirtschaftsverkehrs und aus Sicherheitsgründen – sowohl der Flug- als auch der Schiffsverkehr sind in besonderem Maße auf einen zuverlässigen Funkverkehr angewiesen – vorzubeugen und sie zu unterbinden, ist eine legitime staatliche Aufgabe. Der Umstand, dass ein ungestörter Funkverkehr auch im Allgemeininteresse liegt und dem Staat insoweit auch Schutzpflichten obliegen können, macht eine Beitragsfinanzierung nicht von vornherein unverhältnismäßig. Der Staat ist nicht verpflichtet, Leistungen, die bestimmten Personen oder Personengruppen zugerechnet werden können, kostenlos zu erbringen (vgl. BVerwGE 95, 188, 205).

Die dem einzelnen Senderbetreiber aufgebürdeten Kosten sind nicht übermäßig hoch. Sie hindern ersichtlich niemand daran, entsprechende Funkgeräte zu betreiben. Die finanzielle Belastung entspricht der Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwGE 95, 188, 205 unter Hinweis auf BVerfGE 55, 274, 303; 66, 214, 223). Ob die finanzielle Belastung durch den Beitrag nach § 10 EMVG das Übermaßverbot verletzt, bemisst sich grundsätzlich nicht nach der Gesamtbelastung, die sich bei Berücksichtigung aller mit dem Erwerb und der Inbetriebnahme eines (Flug-)Funkgerätes verbundenen Abgaben ergibt. Auch eine erhebliche Gesamtbelastung ist verfassungsrechtlich jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn die mit den nicht-steuerlichen Abgaben abgegoltenen Amtshandlungen geboten sind, um die Sicherheit und Ordnung im betroffenen Sachbereich zu gewährleisten. Soweit hier die Betreiber von Flug- und Seefunkstellen eine zu hohe Gesamtbelastung rügen, ist daran zu erinnern, dass die Erfüllung der Aufgaben nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG erforderlich sind, um die Sicherung eines störungsfreien Flug- oder Seefunkverkehrs und damit mittelbar auch die Sicherheit der Senderbetreiber und Dritter zu gewährleisten. Daran ändert der Vortrag nichts, Flugfunkbetreiber würden zusätzlich durch die Gebühr für die jährlich durchzuführenden Nachprüfungen nach § 27 der Prüfordnung für Luftfahrtgeräte in Höhe von jährlich ca. 1 000 DM bis 1 500 DM für kleinere und von 5 000 DM bis 10 000 DM für größere Maschinen belastet. Abgesehen davon, dass der hier in Rede stehende Beitrag von 36 DM daneben kaum ins Gewicht fällt, handelt es sich hierbei um Beträge, die in Verhältnis zu dem Wert des jeweiligen Flugzeuges sowie den Betriebskosten und den möglichen wirtschaftlichen Nutzen seines Betriebes zu setzen sind und bei dieser Betrachtung nicht zu einer unzumutbaren Belastung führen können. Es versteht sich von selbst, dass Personen, die aus Liebhaberei fliegen, dieselben Belastungen hinnehmen müssen.

2. Die Verordnung vom 12. November 1993 über Beiträge nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten – EMVBeitrV – genügt den zuvor entwickelten Anforderungen nicht, die die Verfassung und das EMVG an die Verordnung nach § 10 Abs. 2 EMVG stellen. Sie ist daher nichtig. Dies hat zur Folge, dass der angefochtene Bescheid keine wirksame Rechtsgrundlage hat und aufzuheben ist.

Wie dargelegt, hat der Verordnungsgeber nach § 10 Abs. 2 Satz 2 EMVG in der gebotenen verfassungskonformen Auslegung bei der Bemessung der Beitragssätze das Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 3 EMVG zu berücksichtigen. Dem entspricht die EMVBeitrV nicht. Sie enthält in den §§ 3 und 4 Regelungen, wie der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand zu ermitteln ist und wie die Anteile am Gesamtaufwand den einzelnen Nutzergruppen zuzuordnen sind. § 3 Abs. 1 EMVBeitrV weist die zuständige Behörde (§ 5 Abs. 1 EMVBeitrV) an, dass der durch die Beiträge abzugeltende Aufwand auf der Grundlage des insgesamt notwendigen Aufwandes unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung jeweils aus dem Vorjahr zu ermitteln und festzulegen ist. § 3 Abs. 2 EMVBeitrV sieht vor, dass im Rahmen der Aufgabenerledigung nach § 6 Satz 2 Nr. 1 und 2 EMVG der durch die Erfüllung der Gebührentatbestände des § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 3 EMVG anfallende Aufwand bei der Ermittlung des Gesamtaufwandes nach § 3 Abs. 1 EMVG außer Betracht zu bleiben habe. Weitere Abzüge sieht die EMVBeitrV nicht vor, insbesondere enthält sie keine Ansatzpunkte für die Berücksichtigung eines dem Allgemeininteresse entsprechenden Aufwands oder für einen wie auch immer ausgestalteten Abschlag. Diese Lücke kann nicht im Wege ergänzender Auslegung geschlossen werden. Vielmehr liegt es im Ermessen des Verordnungsgebers, auf welche Weise und in welcher Höhe das Allgemeininteresse in die Beitragsbemessung einfließt. Ihm steht dabei eine weitgehende Einschätzungsfreiheit zu (vgl. BVerwGE 69, 242, 247; 81, 371, 376).

Das Fehlen einer entsprechenden Regelung macht die EMVBeitrV insgesamt nichtig. Da die Ermittlung der konkreten Beitragshöhe Kernstück der EMVBeitrV ist, kann auf der Grundlage der vorhandenen Regelungen ein Beitragsbescheid nicht mehr rechtmäßig erlassen werden. Für die Ausübung einer gerichtlichen Notkompetenz besteht kein Anlass.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.