BVerwG Urteil vom 26.02.1999 - 4 CN 6.98 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Normenkontrolle. Antragsbefugnis. Verkehrsimmissionen. Bebauungsplan. Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan. Unbeachtlichkeit der Verletzung des Entwicklungsgebots

Leitsatz (amtlich)

Die Verkehrsimmissionen, die durch die Erweiterung eines reinen Wohnbebiets um bis zu 32 Wohnungen für ein Wohngrundstück zu erwarten sind, an dessen Gartenseite die festgesetzte Erschließungsstraße entlang führt, kann ein abwägungserheblicher Belang sein, dessen Nichtberücksichtigung eine Antragsbefugnis für eine Normenkontrollklage gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründen kann.

Die Frage, ob ein Bebauungsplan im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan entwickelt ist, beurteilt sich nach der planerischen Konzeption für den – engeren – Bereich des Bebauungsplans. Für die Frage hingegen, ob durch den nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplan im Sinne des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtbauliche Entwicklung beeinträchtigt wird, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den größeren Raum, in der Regel das gesamte Gemeindegebiet, maßgebend.

Normenkette

VwGO § 47 Abs. 2 S. 1; BauGB § 1 Abs. 6, § 8 Abs. 2 S. 1, § 214 Abs. 2 Nr. 2

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 22.06.1998; Aktenzeichen 3 S 3067/97)

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22. Juni 1998 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Eine Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin, der im Ortsteil Hasselbach im Anschluß an beplantes Gemeindegebiet eine bisher landwirtschaftlich genutzte Fläche von etwa 2,21 ha als reines Wohngebiet ausweist. Das Plangebiet soll u.a. durch eine Stichstraße an der Nordgrenze des mit einem Wohnhaus bebauten, als reines Wohngebiet ausgewiesenen Grundstücks der Antragstellerin erschlossen werden. Im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist das Plangebiet als landwirtschaftliche Fläche dargestellt.

Die Antragstellerin macht geltend, durch die zu erwartenden Verkehrsimmissionen an der Gartengrenze ihres Grundstücks werde sie unzumutbar beeinträchtigt. Die Antragsgegnerin habe ihren Anspruch auf angemessene Berücksichtigung ihrer Wohnruhe fehlerhaft abgewogen. Erschließungsalternativen seien nicht ausreichend geprüft worden. Der Bebauungsplan sei auch fehlerhaft, weil er nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden sei.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag als unzulässig abgewiesen, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Sie habe nicht hinreichend substantiiert vorgetragen, durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in ihren Rechten verletzt zu werden. Die maßgeblichen Grenzwerte für Verkehrslärm würden nicht überschritten. § 1 Abs. 6 BauGB verleihe ihr keinen Anspruch auf gerechte Abwägung solcher Belange, die nicht auf einer materiellen Rechtsposition beruhten. Bei Anerkennung eines aus § 1 Abs. 6 BauGB abgeleiteten Rechts auf gerechte Abwägung bloßer Interessen sei die Antragstellerin allerdings antragsbefugt; denn sie habe hinreichend dargelegt, daß ihre Interessen durch den zu erwartenden Kraftfahrzeugverkehr unmittelbar entlang der Nordgrenze ihres Grundstücks in abwägungsrelevanter Weise berührt würden. Ihr Antrag wäre dann auch in der Sache begründet, weil der angefochtene Bebauungsplan in beachtlicher Weise gegen das Gebot der Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan verstoße.

Mit der vom Normenkontrollgericht zugelassenen Revision rügt die Antragstellerin die Verletzung von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sowie ihres Rechts auf gerechte Abwägung ihrer Belange. Sie beantragt, den angefochtenen Beschluß des Normenkontrollgerichts abzuändern und den Bebauungsplan für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt die Zurückweisung der Revision.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Der Beschluß des Normenkontrollgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit er die Frage, ob dem Abwägungsgebot in § 1 Abs. 6 BauGB drittschützende Wirkung zukommt, verneint. Eine abschließende Entscheidung über den Normenkontrollantrag ist dem Revisionsgericht mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen durch die Vorinstanz nicht möglich, so daß die Sache an das Normenkontrollgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 24. September 1998 – BVerwG 4 CN 2.98 – (DVBl 1999, 100 = NJW 1999, 592) entschieden und im einzelnen begründet, daß das in § 1 Abs. 6 BauGB enthaltene Abwägungsgebot drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange hat, die für die Abwägung erheblich sind. Die von der Antragsgegnerin hiergegen erhobenen Einwände geben keinen Anlaß, diese Rechtsprechung zu modifizieren. Die von ihr erhobenen Einwände gegen die Wehrfähigkeit bloßer faktischer Belange unterhalb der Schwelle rechtlich geschützter Interessen hat der Senat in den Gründen des vorgenannten Urteils bereits zurückgewiesen. Er hat zugleich betont, daß nicht jeder private Belang in der Abwägung zu berücksichtigen ist, sondern nur solche Belange, die in der konkreten Planungssituation städtebaulich relevant sind. Nicht abwägungsbeachtlich sind insbesondere geringwertige Interessen sowie solche, auf deren Beachtung kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (vgl. Senatsurteil vom 24. September 1998 a.a.O.).

2. Die Entscheidung des Normenkontrollgerichts stellt sich im Ergebnis nicht deshalb als richtig dar (§ 144 Abs.4 VwGO), weil der Antragstellerin aus anderen Gründen die Antragsbefugnis fehlte. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

Nach der Rechtsprechung des Senats können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten (vgl. Urteil vom 10. März 1998 – BVerwG 4 CN 6.97 – (NVwZ 1998, 732 = UPR 1998, 348 = ZfBR 1998, 205). Die Darlegungsanforderungen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entsprechen denen für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; sie bleiben daher auch nicht hinter den Anforderungen an die Klagebefugnis zurück. Das Erfordernis einer möglichen Rechtsverletzung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO knüpft an die Judikatur und Praxis zur Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO an. Für diese Anknüpfung spricht nicht nur der Wortlaut von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, der sich an die Formulierung in § 42 Abs. 2 VwGO anlehnt, sondern auch die Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/3993, S. 9 f.; vgl. im einzelnen das Senatsurteil vom 10. März 1998 a.a.O.). Das gilt im Rahmen von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch dann, wenn es sich bei dem Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, um das Recht auf gerechte Abwägung privater Belange handelt. Ein Antragsteller genügt also seiner Darlegungslast, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, daß seine privaten Belange fehlerhaft abgewogen worden sind.

Das Vorbringen der Antragstellerin erfüllt diese Voraussetzungen. Das Normenkontrollgericht geht davon aus, daß das Interesse der Antragstellerin an der Vermeidung der Verkehrsimmissionen durch den zu erwartenden Kraftfahrzeugverkehr (Ziel- und Quellverkehr für maximal 32 Wohnungen) unmittelbar entlang der Nordgrenze ihres Grundstücks einen abwägungsbeachtlichen Belang darstellt. Dem ist aus revisionsrechtlicher Sicht nichts entgegenzuhalten. Die Antragstellerin hat auch geltend gemacht, daß dieser Belang in der Abwägung zu kurz gekommen sei, weil die von ihr vorgeschlagenen umweltverträglicheren und ihr Grundstück schonenden Erschließungsalternativen nicht ausreichend berücksichtigt worden seien. Dem Normenkontrollgericht ist darin zuzustimmen, daß dieses Vorbringen den Anforderungen an die Geltendmachung eines möglichen Abwägungsmangels genügt.

3. Der erkennende Senat kann nicht in der Sache selbst entscheiden. Die vom Normenkontrollgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen reichen nicht aus, um die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage zu beantworten, ob der angefochtene Bebauungsplan in beachtlicher Weise gegen das Gebot der Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan verstößt.

3.1 Die Ansicht der Antragsgegnerin, das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB greife hier aus mehreren Gründen gar nicht ein, trifft allerdings nicht zu.

Die Antragsgegnerin verweist auf § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB, nach dem ein Flächennutzungsplan nicht erforderlich ist, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen. So liege es hier; denn der Bebauungsplan sehe „ganze 32 Wohneinheiten” vor und habe mithin „auf das Ganze bezogen nur marginale Bedeutung”. Die Antragsgegnerin verkennt dabei, daß § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde auf die Aufstellung eines Flächennutzungsplans verzichten und einen sog. selbständigen Bebauungsplan aufstellen kann. Die Vorschrift läßt mithin eine Ausnahme von der grundsätzlichen Zweistufigkeit der Bauleitplanung zu. Sie enthält jedoch keine Regelung für den hier gegebenen Fall, daß die Gemeinde einen Flächennutzungsplan für erforderlich gehalten und deshalb erlassen hat. Aus § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB können deshalb auch keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans gezogen werden, dessen Festsetzungen von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen.

Die Antragsgegnerin will im Hinblick darauf, daß im November 1998 ein Einleitungsbeschluß zur Änderung des Flächennutzungsplans für das hier betroffene Plangebiet gefaßt worden ist, davon ausgehen, daß es sich bei dem angefochtenen um einen vorzeitigen Bebauungsplan im Sinne von § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB handelt. Diese Vorschrift greift hier jedoch nicht ein. Sie setzt voraus, daß in dem Zeitpunkt, in dem ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben wird, ein wirksamer Flächennutzungsplan nicht vorliegt. Diese Fallkonstellation ist hier nicht gegeben. Der Flächennutzungsplan für den Ortsteil Hasselbach der Antragsgegnerin stammt aus dem Jahre 1986. Seine Wirksamkeit steht nicht in Zweifel.

3.2 Der Auffassung des Normenkontrollgerichts, der angegriffene Plan verletze das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, kann auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen gefolgt werden.

Bebauungspläne sind nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus den Flächennutzungsplänen in der Weise „zu entwickeln”, daß durch ihre Festsetzungen die zugrundeliegenden Darstellungen des Flächennutzungsplans konkreter ausgestaltet und damit zugleich verdeutlicht werden. Dieser Vorgang der Konkretisierung schließt nicht aus, daß die in einem Bebauungsplan zu treffenden Festsetzungen von den vorgegebenen Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen. Derartige Abweichungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie sich aus dem Übergang in eine konkretere Planungsstufe rechtfertigen und die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen. In der Regel gehört zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Grundkonzeption des Flächennutzungsplans die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 – BVerwG 4 C 74.72 – BVerwGE 48, 70 ≪74 f.≫). Gemessen hieran widerspricht der angefochtene Plan der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans für diesen Bereich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts ist das Plangebiet als landwirtschaftliche Fläche dargestellt und Teil des Schutzbereichs einer Landschaftsschutzverordnung. Hieraus folgert es, daß der Flächennutzungsplan für den hier betroffenen Bereich eine bewußte und sinnvolle Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich getroffen habe. Nach der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans ist somit der räumliche Bereich, für den der Bebauungsplan aufgestellt ist, von Bebauung freizuhalten.

Zwar gewährt das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Gemeinde auch in der räumlichen Abgrenzung einen Spielraum, der je nach den örtlichen Gegebenheiten etwa durch Umplanung benachbarter Flächen oder einer Abrundung treppenförmig angelegter Baugebiete in das Außengebiet des Flächennutzungsplans hinein ausgefüllt werden kann. Das Normenkontrollgericht weist deshalb zu Recht darauf hin, daß die Einbeziehung eines „Randstreifens” der im Flächennutzungsplan dargestellten Fläche für die Landwirtschaft in das Gebiet eines Bebauungsplans noch vom Begriff des „Entwickelns” im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB gedeckt sein kann. Entscheidend ist dabei die Größenordnung, in der der Bebauungsplan vom Flächennutzungsplan abweicht. Dabei kann es je nach den Umständen des Einzelfalles darauf ankommen, in welchem Verhältnis die Größe eines geplanten Baugebiets zur Größe des gesamten Gemeindegebiets oder eines Ortsteils steht. Das Normenkontrollgericht hat ausgeführt, im Verhältnis zur bisherigen Größe des Ortsteils Hasselbach besitze die geplante Baufläche einen erheblichen Umfang, von einer „Randfläche” könne insoweit keine Rede sein. Der rechtliche Ansatz dieser Gewichtung ist zutreffend. Zulässige und begründete Verfahrensrügen gegen die der Gewichtung zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen hat die Antragsgegnerin nicht erhoben. Das führt zu dem Ergebnis, daß der Bebauungsplan das Entwicklungsgebot in § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verletzt.

3.3 Ungeklärt ist jedoch bislang, ob dieser Mangel rechtlich beachtlich ist. Nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist es für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans unbeachtlich, wenn das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verletzt worden ist, ohne daß hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.

Das Normenkontrollgericht gelangt zu dem Ergebnis, daß der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin eine bewußte und sinnvolle Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich getroffen habe „mit der Folge, daß eine Verschiebung dieser Grenze regelmäßig einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebiet darstellt und eine Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) zu bejahen” sei. Die von ihm festgestellten Tatsachen und deren Würdigung reichen zwar aus, um eine Verletzung des Entwicklungsgebots zu begründen. Das allein rechtfertigt jedoch nicht die Schlußfolgerung, daß auch die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Um dies begründen zu können, bedarf es weiterreichender tatsächlicher Feststellungen.

Bereits aus dem Wortlaut der Unbeachtlichkeitsklausel in § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ergibt sich, daß eine Verletzung des Entwicklungsgebots rechtlich nicht gleichbedeutend mit einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung ist. Die Grenzen des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan können verletzt worden sein, ohne daß hierbei die geordnete städtebauliche Entwicklung, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan ergibt, beeinträchtigt wird. Diese Abstufung entspricht dem Zweck der Vorschrift, Abweichungen des Bebauungsplans von dem Flächennutzungsplan in einer Größenordnung, die keine Auswirkungen auf das städtebauliche Gesamtkonzept des Flächennutzungsplans hat, aus Gründen der Planerhaltung für unbeachtlich zu erklären.

Hieraus ergibt sich für die Anwendung der Unbeachtlichkeitsklausel: Ob das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eingehalten ist, beurteilt sich nach der planerischen Konzeption des Flächennutzungsplans für den e n g e r e n Bereich des Bebauungsplans. Für die Frage, ob die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist, ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den g r ö ß e r e n Raum, d.h. für das gesamte Gemeindegebiet oder einen über das Bebauungsplangebiet hinausreichenden Ortsteil, in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist also, ob die über den Bereich des Bebauungsplans hinausgehenden, übergeordneten Darstellungen des Flächennutzungsplans beeinträchtigt werden. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welches Gewicht der planerischen Abweichung vom Flächennutzungsplan im Rahmen der Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans zukommt. Maßgeblich ist, ob der Flächennutzungsplan seine Bedeutung als kommunales Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung „im großen und ganzen” behalten oder verloren hat (in diesem Sinne insbesondere die Entscheidungen des VGH Kassel, UPR 1989, 394; NVwZ 1988, 541; BRS 47, 62; vgl. ferner Bielenberg in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Rn. 24 zu § 214; Gaentzsch, BauGB, 1991, Rn. 12 zu § 214; Lemmel in: Berliner Kommentar, 2. Aufl. 1995, Rn. 33 zu § 214 BauGB; Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 6. Aufl. 1998, Rn. 11 zu § 214).

Das Normenkontrollgericht ist der Frage, ob der angegriffene Plan im soeben aufgezeigten Sinne die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung im Sinne von § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB beeinträchtigt, nicht nachgegangen. Der erkennende Senat kann diese Frage mangels entsprechender tatsächlicher Feststellungen und deren Würdigung im Normenkontrollbeschluß nicht beantworten. Die tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts reichen auch nicht aus, um beurteilen zu können, ob der angegriffene Bebauungsplan mit den Bestimmungen der erwähnten Landschaftsschutzverordnung in Einklang steht, ob die Antragsgegnerin die von der Antragstellerin geltend gemachten privaten Belange fehlerfrei abgewogen hat und ob die Vorschriften der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung – wie die Antragstellerin rügt – verletzt worden sind. Das nötigt zur Zurückverweisung.