BVerwG Urteil vom 27.04.2000 - 1 C 7.99 | Haufe TVöD Office Premium | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Abrundung. Bestimmtheit. Bindung an die Auslegung des Landesrechts. Bundesgesetzgeber. Fleisch. Fleischhandel. Fleischzerlegung. Gebührenbescheid. gemeinschaftsrechtliche Gebühren. Hygienekontrollen. konkurrierende Gesetzgebung. Landesgesetzgeber. Pauschalgebühren. Rechtsgrundlage. Rechtssatz. Rechtsstaatsprinzip. Rechtsverordnung. Umrechnung ECU/DM. Umsetzung von Gemeinschaftsrecht. Untersuchungsgebühren. Vorbehalt des Gesetzes. Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Zerlegung. Zitiergebot

Leitsatz (amtlich)

1. § 24 Abs. 2 FlHG überläßt es dem Landesgesetzgeber, das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht zu transformieren. Zu der dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Regelung zählt die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände einschließlich der unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts festzulegenden Gebühren.

2. Bei dem Erlaß entsprechender Regelungen steht dem Landesgesetzgeber eine originäre Gesetzgebungskompetenz zu. Er ist nicht an Art. 80 GG gebunden.

3. Bundesrecht gebietet es nicht, die landesrechtliche Regelung durch Gesetz zu treffen (Fortführung von BVerwGE 102, 39).

4. Es verletzt nicht Bundesrecht, daß die nach § 24 Abs. 2 FlHG erforderlichen Regelungen in Hamburg durch eine Gebührenordnung getroffen werden.

Normenkette

GG Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 20, Art. 80; FlHG § 24; VwGO § 104 Abs. 3 S. 2; Richtlinie 64/433/EWG i.d.F. der Richtlinie 91/497/EWG vom 29. Juli 1991 (ABl Nr. L 268, S. 69); Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG vom 22. Dezember 1993 (ABl Nr. L 340, S. 15); Ratsentscheidung 88/408/EWG vom 15. Juni 1988 (ABl Nr. L 194, S. 24); Hamburgisches Gebührengesetz vom 5. März 1986 i.d.F. vom 4. Dezember 1990 (Hmb. GVBl S. 261) § 2; Hamburgisches Gebührengesetz vom 5. März 1986 i.d.F. vom 4. Dezember 1990 (Hmb. GVBl S. 261) § 5; Hamburgische Gebührenordnung für das öffentliche Gesundheitswesen i.d.F. vom 8. Dezember 1992 (Hmb. GVBl S. 271) § 1

Verfahrensgang

Hamburgisches OVG (Entscheidung vom 03.02.1999; Aktenzeichen Bf V 49/96)

VG Hamburg (Entscheidung vom 20.12.1995; Aktenzeichen 3 VG 1209/94)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1999 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

Die in Liquidation befindliche Klägerin betrieb am Fleischgroßmarkt Hamburg die Zerlegung von Fleisch, das nicht in ihrem Betrieb gewonnen wurde, und den Handel mit Fleisch. Für die Untersuchungs- und Kontrollmaßnahmen nach dem Fleischhygienegesetz erhob die Beklagte Gebühren nach Maßgabe einer aus dem Jahre 1989 stammenden, 1992 geänderten Gebührenordnung, und zwar seit 1993 in Höhe von 6 DM pro Tonne Fleisch mit Knochen. Nach erfolglosem Vorverfahren wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage gegen elf Gebührenbescheide für Amtshandlungen im Jahre 1993 und einen Gebührenbescheid für eine Amtshandlung im Jahre 1994 über insgesamt 37 050 DM.

Zur Begründung hat die Klägerin im wesentlichen folgendes geltend gemacht:

Den Gebührenbescheiden fehle eine wirksame rechtliche Grundlage. Nach § 24 FlHG sei es Sache der Länder, die näheren Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Kosten für die Hygieneuntersuchungen unter Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, insbesondere der Richtlinie 85/73/EWG zu schaffen. Dieser Verpflichtung sei die Beklagte nicht nachgekommen. Sie könne sich deshalb nicht zu Lasten eines Gemeinschaftsbürgers auf das Gemeinschaftsrecht berufen. Die von der Beklagten ab 1993 erhobenen Gebühren entsprächen zwar der Höhe nach den gemeinschaftsrechtlichen Gebühren nach der Ratsentscheidung 88/408/EWG. Diese Ratsentscheidung sei aber bei Erlaß des Gebührengesetzes und der Gebührenordnung der Beklagten noch nicht in nationales Recht umgesetzt gewesen. Die Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Übernahme der Ratsentscheidung 88/408/EWG sei erst durch das am 1. Januar 1993 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 18. Dezember 1992 begründet worden. Auf Grund dieser bundesrechtlichen Regelung hätte der Landesgesetzgeber festlegen müssen, ob in Hamburg von den gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren abgewichen werden solle. Dies sei nicht geschehen. In den landesrechtlichen Regelungen seien die gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundlagen weder genannt noch berücksichtigt worden.

Die Klägerin ist mit ihrer Anfechtungsklage in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt (LRE 37, 76):

Die angefochtenen Bescheide seien sowohl für die Untersuchungen im Jahre 1993 als auch für die des Jahres 1994 rechtmäßig. Rechtsgrundlage sei die Anlage zur Gebührenordnung, die in der Tarifnummer 82 12 40 eine Gebühr von 6 DM pro Tonne zerlegten Fleisches einschließlich Knochen vorsehe. Die Gebührenordnung, die ihre maßgebliche Fassung am 8. Dezember 1992 erhalten habe, beruhe auf § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG in Verbindung mit § 2 des hamburgischen Gebührengesetzes. Hinsichtlich der für die einzelnen Amtshandlungen zu erhebenden Gebühren sei die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern verblieben, deren Umfang durch § 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG dahin klargestellt worden sei, daß der Landesgesetzgeber die kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen habe. Demgemäß habe auch für den Bereich der Fleischhygiene das Gebührengesetz der Beklagten gegolten, das in seinem § 2 Abs. 1 Satz 1 den Senat ermächtige, die gebührenpflichtigen Tatbestände durch Rechtsverordnung (Gebührenordnung) festzulegen. Die Höhe der Gebühr habe der Bundesgesetzgeber nicht dem Landesrecht vorbehalten, sondern durch Verweisung auf das einschlägige Gemeinschaftsrecht, nämlich auf die Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) und die Richtlinie vom 29. Januar 1985 (85/73/EWG) selbst festlegt, und zwar auch schon vor der Novellierung des § 24 Abs. 2 FlHG. Die Gebührenordnung wiederhole lediglich diese bereits bundesrechtlich getroffene Festlegung. Deshalb enthalte § 24 Abs. 2 FlHG auch keine Ermächtigung an den Landesverordnungsgeber, die diesen zum Zitieren der Vorschrift zwinge.

Die in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bundesrechtlich getroffene Regelung der Gebührenhöhe habe der Verordnungsgeber der Beklagten dem von ihm formulierten Gebührentatbestand in der hier streitigen Tarifnummer korrekt zugeordnet, indem er die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Pauschalgebühr von 3 ECU/t unter Beachtung des amtlichen Umrechnungskurses von DM/ECU = 2,02703/1 auf abgerundet 6 DM/t im Wege der Übernahme festgesetzt habe. Zur Übernahme dieser Pauschale habe es keiner besonderen Entscheidung durch Rechtssatz bedurft; das Bundesverwaltungsgericht habe einen Rechtssatz nur dann für erforderlich gehalten, wenn von den in der Ratsentscheidung genannten durchschnittlichen Pauschalbeträgen abgewichen werden solle. Das Nichtgebrauchmachen von einer Ausnahmemöglichkeit müsse nicht ausdrücklich normiert werden. Ebensowenig habe es in der Gebührenordnung einer Erwähnung des durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts bedurft; das Zitiergebot des Art. 80 GG betreffe nur den Fall, daß von einer zum selbständigen Erlaß von Vorschriften ermächtigenden Norm Gebrauch gemacht werde.

Auch für das Jahr 1994 seien die erhobenen Gebühren nicht zu beanstanden. Zwar sei für diesen Zeitraum die Ratsentscheidung 88/408/EWG als Rechtsgrundlage entfallen. Bei Erlaß des Bescheides vom 8. März 1994 habe aber über § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG vom 22. Dezember 1993 bestimmt, daß pauschal 3 ECU pro Tonne erhoben werden durften, wenn nicht die tatsächlichen Kosten auf Stundenlohnbasis berechnet wurden. Der Bundesgesetzgeber habe zwischen diesen beiden Möglichkeiten keine Entscheidung getroffen, die deshalb dem Landesgesetzgeber überlassen geblieben sei. Die Entscheidung, weiterhin eine Pauschale von 6 DM/t zu erheben, sei vom Verordnungsgeber getroffen worden, was nach hamburgischem Recht rechtens gewesen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie ihr Anfechtungsbegehren weiterverfolgt. Zur Begründung wiederholt sie im wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Sie betont insbesondere ihre Auffassung, die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG und der Ratsentscheidung 88/408/EWG seien erst mit Wirkung vom 1. Januar 1993 wirksam in nationales Bundesrecht transformiert worden, so daß der hamburgische Gesetzgeber, der seine Gebührenordnung bereits am 8. Dezember 1992 geändert habe, dieses Bundesrecht nicht habe berücksichtigen können. Er hätte durch Schaffung einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage regeln müssen, ob die Pauschalsätze des Gemeinschaftsrechts anzuwenden seien oder ob und unter welchen Voraussetzungen davon abgewichen werden dürfe. In den landesrechtlichen Vorschriften hätten die einschlägigen Bestimmungen des Bundesrechts und des Gemeinschaftsrechts genannt werden müssen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1999 zu ändern und nach dem Berufungsantrag zu erkennen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II.

1. Der Senat entscheidet über die Revision auf der Grundlage der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2000. Eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO ist auch unter Berücksichtigung der Ausführungen im Schriftsatz der Klägerin vom 3. Mai 2000, der eine entsprechende Anregung enthält, weder aus Gründen des rechtlichen Gehörs geboten noch sonst angezeigt.

Die Klägerin macht hierzu geltend, in der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2000 sei nicht in ausreichendem Maße geklärt worden, wie sich das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 – BVerwG 3 C 7.95 – (BVerwGE 102, 39) auf das Verfahren der Klägerin auswirke. Sollte die maßgebliche hamburgische Gebührenordnung als ausreichende Ermächtigungsgrundlage angesehen werden, so stelle dies eine Abweichung von der Rechtsprechung des 3. und des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts dar. Die Frage, ob die angefochtenen Gebührenbescheide auf die Gebührenordnung gestützt werden können, betrifft den Kern des Revisionsvorbringens der Klägerin. Ihre in der mündlichen Verhandlung erörterten Schriftsätze befassen sich ausführlich mit der Frage, ob die Regelung der Beklagten mit den in dem genannten Urteil aufgestellten Grundsätzen, denen der 6. Senat im Beschluß vom 15. Juli 1998 – BVerwG 6 BN 2.98 – (LRE 35, 331) gefolgt ist, vereinbar ist. Namentlich ist die in diesem Zusammenhang vom Berufungsgericht vertretene Auffassung zur Auslegung des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG erörtert worden. Zweck der mündlichen Verhandlung vor dem Revisionsgericht ist nicht die „Klärung”, sondern die Erörterung von Fragen, die mit der Revision aufgeworfen werden. Diese Erörterung hat in ausreichendem Maße stattgefunden. Der Klägerin ist die Möglichkeit gegeben worden, zu der genannten Frage Stellung zu nehmen. Sie hat von dieser Möglichkeit ausführlich Gebrauch gemacht, was auch ein Vergleich der nachträglich schriftsätzlich vorgetragenen Überlegungen mit ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ergibt.

Desgleichen ist die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bei der Umsetzung des anzuwendenden Gemeinschaftsrechts erörtert worden. Sie stellt ein wesentliches Begründungselement des Berufungsurteils dar und bildet damit ebenfalls einen zentralen Punkt des Streits der Parteien im Revisionsverfahren. Wenn in der mündlichen Verhandlung neben der von der Klägerin vertretenen, schriftsätzlich ausführlich vorgetragenen Rechtsansicht auch andere denkbare Auslegungsmöglichkeiten des § 24 Abs. 2 FlHG erörtert worden sind, so entspricht dies dem bereits dargelegten Sinn der mündlichen Verhandlung.

Gegenstand der mündlichen Erörterung ist auch – und vor allem – die Frage gewesen, ob die Erhebung von Gebühren für die Untersuchung zerlegten Fleisches etwa deswegen einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage entbehrte, weil es einer neuen landesgesetzlichen Regelung bedurft habe. Wegen dieser Frage hat das Berufungsgericht die Revision zugelassen; zu ihr ist bereits in den vorbereitenden Schriftsätzen umfassend vorgetragen worden. Zur erneuten Wiederholung der von der Klägerin vertretenen Rechtsansicht bedarf es keiner weiteren mündlichen Verhandlung. Dasselbe gilt für die Frage, ob in der maßgeblichen Rechtsgrundlage bundesrechtliche und gemeinschaftsrechtliche Vorschriften zitiert werden müssen und welche Folgen sich aus einer etwaigen Verletzung des Zitiergebots ergeben.

2. Die zulässige Revision bleibt erfolglos. Das Berufungsurteil verletzt zwar Bundesrecht, stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar, so daß die Revision zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen, weil die Klage unbegründet ist.

a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1 VwGO; § 562 ZPO i.V.m. § 173 VwGO) ist als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Gebührenbescheide die Gebührenordnung für das öffentliche Gesundheitswesen in der Fassung der Verordnung vom 8. Dezember 1992 (Hmb. GVBl S. 271) heranzuziehen. Nach deren § 1 werden für Amtshandlungen und Leistungen auf dem Gebiet des öffentlichen Gesundheitswesens die in der Anlage festgelegten Verwaltungs- und Benutzungsgebühren sowie besonderen Auslagen erhoben. Die Tarifnummer 81 12 40 der Anlage sieht vor, daß für die Überwachung und Kontrolle der Zerlegung des für den innergemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Handelsverkehr bestimmten Fleisches einschließlich Knochen in einem Zerlegungsbetrieb, in dem das Fleisch nicht gewonnen wurde, je angefangene t 6,– DM erhoben werden. Die Verordnung nebst Anlage stützt sich auf §§ 2 und 5 des Gebührengesetzes vom 5. März 1986 (Hmb. GVBl S. 37) in der hier maßgeblichen Fassung vom 4. Dezember 1990 (Hmb. GVBl S. 261). Darin wird der Senat ermächtigt, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze durch Rechtsverordnung (Gebührenordnung) festzulegen. Mit der Gebühr sind alle den Behörden entstehenden Kosten mit Ausnahme der besonderen Auslagen abgegolten.

b) Diese Regelung ist mit vorrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht vereinbar.

aa) Die Erhebung von Gebühren für die Untersuchung und Hygienekontrolle von frischem Fleisch ist in weiten Teilen durch Gemeinschaftsrecht geregelt. Für die Kontrolle und Untersuchung im Zusammenhang mit der in Art. 3 Abs. 1 Abschnitt B der Richtlinie 64/433/EWG in der Fassung der Richtlinie vom 29. Juli 1991 (ABl Nr. L 268, S. 69) – RL 91/497/EWG – genannten Zerlegung frischen Fleisches ist folgendes vorgesehen:

In Art. 3 Abs. 1 der zur Ausführung der Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl Nr. L 32, S. 14) – RL 85/73/EWG – ergangenen und bis zum 31. Dezember 1993 geltenden Ratsentscheidung 88/408/EWG vom 15. Juni 1988 (ABl Nr. L 194, S. 24) wurde der Gebührenanteil pauschal auf 3 ECU/t Fleisch mit Knochen festgesetzt; die Mitgliedstaaten konnten die Pauschalbeträge unter bestimmten Voraussetzungen auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken oder anheben (Art. 3 Abs. 3 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 und dem Anhang zur Ratsentscheidung). Seit dem 1. Januar 1994 wurde die Kontrolle und Untersuchung der Zerlegung entweder durch einen pauschalen Aufschlag von 3 ECU/t für Fleisch, das in einem Zerlegungsbetrieb angeliefert wird, oder durch Berechnung der tatsächlichen Kosten der Untersuchung auf Stundenbasis, wobei jede angefangene Stunde als geleistet gilt, finanziert (Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG vom 22. Dezember 1993 und Kapitel I Nr. 2 des Anhangs zu dieser Richtlinie, ABl Nr. L 340, S. 15). Die Ratsentscheidung war bis zum 31. Dezember 1990, die Richtlinie in dem hier interessierenden Teil bis zum 31. Dezember 1993 umzusetzen (Art. 11 bzw. Art. 3).

bb) Der Bundesgesetzgeber hat diesbezüglich durch § 24 FlHG von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht (Urteil vom 29. August 1996, a.a.O. S. 40). Die Vorschrift lautet in der hier maßgeblichen Fassung vom 18. Dezember 1992 (BGBl I S. 2022):

(1) Für die Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften werden kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben.

(2) Die nach Absatz 1 kostenpflichtigen Tatbestände werden durch Landesrecht bestimmt. Die Gebühren sind nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl EG Nr. L 32 S. 14) und der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft zu bemessen. Für Amtshandlungen, die auf besonderen Antrag außerhalb der normalen Öffnungszeiten vorgenommen werden, kann eine Vergütung verlangt werden.

Mit dieser Regelung überläßt es der Bundesgesetzgeber zulässigerweise dem Landesgesetzgeber, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht zu transformieren. Zu dieser dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Regelung zählt nicht nur die Bestimmung der „Tatbestände” selbst, sondern entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch die Bestimmung der dazu gehörenden Gebühr, wie aus dem Wort „kostenpflichtig” zu entnehmen ist. Richtig ist allerdings, daß der Landesgesetzgeber in seiner Gestaltungsfreiheit einschränkenden Vorgaben des Bundesrechts unterliegt. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe ist der Landesgesetzgeber gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG an die dort genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben gebunden, insbesondere daran, daß die gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Pauschalgebühr bzw. Gemeinschaftsgebühr an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr tritt, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch erhoben wird (Art. 5 Abs. 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG bzw. Art. 2 Abs. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG). Zu der dem Landesrecht überlassenen Gebührenfestsetzung gehört die durch Rechtssatz zu treffende Entscheidung, ob die gemeinschaftsrechtlichen „durchschnittlichen Pauschalbeträge” zu erheben sind oder ob und ggf. wie hiervon nach Maßgabe des gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG bindenden Gemeinschaftsrechts abgewichen werden soll (Urteil vom 29. August 1996, a.a.O. S. 41; Beschluß vom 21. April 1999 – BVerwG 1 B 26.99 – Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18, S. 5).

Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in innerstaatliches Recht dem Landesgesetzgeber überläßt, steht diesem eine originäre Gesetzgebungskompetenz (Art. 72 Abs. 1 GG) zu. Mit dem Erlaß entsprechender Regelungen handelt der Landesgesetzgeber nicht auf Grund einer bundesrechtlichen Ermächtigung, so daß schon deswegen insoweit die Grundsätze des Art. 80 GG, insbesondere das Zitiergebot des Abs. 1 Satz 3, nicht einschlägig sind. Der Auffassung der Klägerin, mit dem Erlaß des § 24 FlHG habe der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz ausgeschöpft mit der Folge, daß der Landesgesetzgeber eigene Regelungen nicht mehr kraft originärer Zuständigkeit, sondern allenfalls kraft bundesgesetzlicher Ermächtigung treffen könne, ist nicht zu folgen. Der Wortlaut des § 24 FlHG läßt keinen Zweifel daran, daß der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht umfassend Gebrauch machen, sondern die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts weitgehend den Ländern überlassen wollte. Angesichts des insoweit klaren Wortlauts der Regelung ist kein Raum für eine Vermutung, der Bundesgesetzgeber habe die Materie erschöpfend und abschließend geregelt. Demgemäß unterliegt der Nachprüfung des Revisionsgerichts lediglich, ob das Landesrecht das Gemeinschaftsrecht in dem durch § 24 FlHG vorgeschriebenen Umfang berücksichtigt und damit die Grenzen seiner ihm bundesrechtlich überlassenen Regelungskompetenz eingehalten hat (Urteil vom 29. August 1996, a.a.O. S. 41).

Die hier einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien wenden sich an die Mitgliedstaaten und überlassen es ihnen, wie sie die Umsetzung in innerstaatliches Recht vollziehen (Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 9. September 1999 – Rs C-374/97 – ≪Feyrer≫ Rn. 34, EuZW 2000, 22 mit Anm. Gündisch). Das Bundesrecht enthält keine speziellen Vorschriften über die Art und Weise der Umsetzung durch Landesrecht. Insbesondere ist § 24 Abs. 2 FlHG nichts darüber zu entnehmen, ob die Umsetzung in Landesrecht durch Gesetz oder durch Verordnung zu geschehen hat. In dem erwähnten Urteil vom 29. August 1996 (a.a.O.) hatte das Bundesverwaltungsgericht aus dieser Vorschrift lediglich abgeleitet, daß die gemeinschaftsrechtlich noch offenen Entscheidungen über die Abweichung von „durchschnittlichen Pauschalbeträgen” nicht durch Verwaltungsakt im Einzelfall, sondern „durch Rechtssatz” getroffen werden müssen. Es hat dabei, bezogen auf die Besonderheiten des schleswig-holsteinischen Landesrechts, offengelassen, ob die Entscheidung über die Einführung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Pauschalgebühr oder einer Abweichung davon vom Landesgesetzgeber getroffen werden muß oder dem Verordnungsgeber überlassen werden darf. Auch der Hinweis im Beschluß des erkennenden Senats vom 21. April 1999 – BVerwG 1 B 26.99 – (a.a.O. S. 5), § 24 Abs. 2 FlHG enthalte keine „unmittelbare Ermächtigung zur Rechtssetzung durch Kommunen”, besagt lediglich, daß es einer solchen Ermächtigung durch Landesrecht bedarf.

Hamburg hat die erforderlichen Regelungen nicht durch Landesgesetz, sondern in der erwähnten Gebührenordnung, also durch Rechtsverordnung getroffen. Dagegen ist aus der Sicht des Bundesrechts nichts einzuwenden. Nach der irrevisiblen Auslegung des Berufungsgerichts findet die Verordnung ihre Ermächtigung in den §§ 2 und 5 des hamburgischen Gebührengesetzes. Wie das Berufungsgericht dargelegt hat, ermächtigt dieses Gesetz den Hamburger Senat, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze, also die Einzelheiten der Gebührengestaltung, festzulegen, und bindet dabei den Verordnungsgeber in § 6 an bestimmte Gebührengrundsätze. Daß dieser dabei auch einschlägiges Bundesrecht und gemeinschaftsrechtliche Vorgaben zu beachten hat, ist wegen deren Höherrangigkeit selbstverständlich und bedarf deshalb keiner besonderen Hervorhebung. Aus Gründen des Bundesrechts war es nicht erforderlich, im Gebührengesetz auf das die Kompetenz des Landesgesetzgebers und die Verordnungsermächtigung begrenzende Bundes- und Gemeinschaftsrecht hinzuweisen sowie in diesem Gesetz die Entscheidung darüber zu treffen, ob unter den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen und für die Bundesländer nach § 24 FlHG bindenden Voraussetzungen von den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen abgewichen werden soll oder nicht. Es genügt, daß diese Entscheidung dem Verordnungsgeber überlassen wird und aus der von ihm erlassenen Gebührenordnung durch Festlegung der Gebührenhöhe unmittelbar ablesbar ist. Insbesondere verletzt es nicht den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Vorbehalt des Gesetzes, daß auf Grund entsprechender Ermächtigung der Senat der Beklagten und nicht die Bürgerschaft als Landesgesetzgeber die erwähnten gebührenrechtlichen Entscheidungen zu treffen hat. Aus der Gebührenhöhe ergibt sich hier unmittelbar, daß nur die Pauschalbeträge erhoben werden, von der Abweichungsmöglichkeit vom Verordnungsgeber also kein Gebrauch gemacht worden ist.

Allerdings vertritt das Berufungsgericht den Standpunkt, die die Länder treffende Umsetzungspflicht beziehe sich nicht auf die Gebührenhöhe, weil diese bereits durch den Bundesgesetzgeber selbst festgelegt worden sei. Das Berufungsgericht hat sich deshalb nicht ausdrücklich zu der Frage geäußert, ob das Gebührengesetz auch insoweit eine hinreichende Ermächtigung enthält. Seine Auffassung, daß die Gebührenordnung insgesamt in dem Gebührengesetz eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage hat, setzt jedoch voraus, daß auch die Ermächtigung zur Festsetzung der Gebührenhöhe den gesetzlichen Anforderungen genügt. Nach den insoweit irrevisiblen Ausführungen des Berufungsgerichts steht die im Gebührengesetz enthaltene Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen mit hamburgischem Verfassungsrecht im Einklang, das ähnliche Voraussetzungen enthält wie Art. 80 GG. Auch eine Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Grundsätze ist in diesem Zusammenhang nicht festzustellen. Insbesondere genügt die Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenordnungen dem Bestimmtheitserfordernis. Dieses besagt nicht, daß der Gesetzgeber in der Ermächtigungsnorm bereits den Inhalt der zu erlassenden Verordnung genau festlegen muß, sondern daß der Rechtsunterworfene erkennen kann, welchen Gegenstand die Verordnung nach Inhalt und Ziel betreffen wird und mit welchen Regelungen er zu rechnen hat. Der Gesetzgeber kann dabei dem Verordnungsgeber die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen und sich auf die Bezeichnung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken. Diesen Anforderungen entspricht das Gebührengesetz. Es enthält außer Regelungen über die Arten der Gebührenfestlegung und über Pauschgebühren (§§ 7, 8 GebG) in § 6 Abs. 1 den Kostendeckungsgrundsatz, das Äquivalenzprinzip und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dadurch und für das hier einschlägige Fleischhygienerecht durch die erwähnten vorrangigen bundesrechtlichen sowie die von diesen in Bezug genommenen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ist die Ermächtigung hinreichend umgrenzt und konkretisiert, und zwar auch bezüglich der Befugnis, die Gebühren abweichend von den gemeinschaftrechtlichen Pauschalbeträgen zu normieren. Insbesondere ist hinreichend bestimmt, daß der Verordnungsgeber von den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen für fleischhygienerechtliche Gebühren nur abweichen darf, wenn und soweit § 24 FlHG und das in ihm angeführte Gemeinschaftsrecht es zulassen und daß die in § 6 GebG genannten Gebührengrundsätze dabei zu beachten sind, soweit die vorerwähnten Vorschriften dafür noch Raum lassen.

cc) Inhaltlich entspricht die vom Berufungsgericht angewandte Gebührenordnung, soweit sie hier erheblich ist, den materiellen Vorgaben des § 24 FlHG und des darin in Bezug genommenen Gemeinschaftsrechts, indem sie sowohl die gebührenpflichtigen Tatbestände als auch die Gebührenhöhe in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht festlegt. Zum gemeinschaftsrechtlichen Zitiergebot hat das Berufungsgericht (UA S. 26) zutreffend darauf hingewiesen, daß die Richtlinie 93/118/EG vom 22. Dezember 1993, die dieses Gebot in ihrem Art. 3 enthält, erst zum 1. Januar 1995 umgesetzt werden mußte, also zu einem Zeitpunkt, der nach Erlaß der angefochtenen Bescheide lag.

Allerdings entspricht die Regelung der Beklagten insofern nicht dem Gemeinschaftsrecht, als in der Gebührenordnung der Betrag von 3 ECU mit einem Betrag von 6 DM ausgewiesen ist. Diese Abrundung zugunsten der Gebührenpflichtigen mag nicht nur den für den Verordnungsgeber bindenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften widersprechen, sondern auch deswegen bedenklich sein, weil die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträge Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Gemeinschaft beseitigen sollen und ihre Herabsetzung außerhalb der ausdrücklich vorgesehenen Möglichkeiten ihrer Absenkung den Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Regelungen beeinträchtigen könnte (vgl. die 5. Erwägung der Richtlinie 85/73/EWG). Nach Art. 9 der Ratsentscheidung 88/408/EWG ist bei der Umrechnung der ECU-Beträge in Landeswährung der Kurs zugrunde zu legen, der jedes Jahr am ersten Arbeitstag im September im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, Reihe C, veröffentlicht wird. Für 1993 betrug dieser Kurs nach den Feststellungen des Berufungsgerichts 2,02703 DM. Derselbe Kurs war gemäß Art. 5 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG auch für 1994 maßgebend. Danach betrug die Pauschalgebühr pro Tonne Fleisch nicht 6 DM, sondern 6,08109 DM. Diese Abweichung um mehr als 1 % ist im Hinblick auf die Gesamtzahl der Gebührenvorgänge nicht ohne Gewicht. Sollte deshalb eine Verletzung des nach § 24 FlHG bindenden Gemeinschaftsrechts zu bejahen sein, so führt sie allerdings nicht zur Nichtigkeit der hier maßgebenden Gebührenregelung, sondern allenfalls dazu, daß die Beklagte verpflichtet bleibt, den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Betrag durch Nachbesserung der Verordnung auszuschöpfen und, soweit dies noch möglich ist, entsprechende Nachforderungen zu erheben. Soweit das beklagte Land zur Umsetzung des Gemeinschaftrechts in innerstaatliches Recht verpflichtet ist, hat es seine Verpflichtung vollständig zu erfüllen. Dem widerspräche es, eine Regelung als nichtig anzusehen, die mit Gemeinschaftsrecht nicht im Widerspruch steht, sondern lediglich hinter einer vollständigen Regelung geringfügig zurückbleibt. Die Nichtigkeit einer derartige nachbesserbare Defizite aufweisenden Gebührenordnung wäre von dem gemeinschaftsrechtlich angestrebten Rechtszustand entfernter und würde damit dem Anliegen des Gemeinschaftsrechts in stärkerem Maße zuwiderlaufen als die Aufrechterhaltung einer Regelung, die nahezu gemeinschaftsrechtskonform ist und die Betroffenen im Vergleich zu dem angestrebten Rechtszustand weniger belastet.

c) Das Berufungsgericht hat nicht erwogen, als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide die Gebührenordnung der Beklagten vom 2. Dezember 1997 (Hmb. GVBl S. 549) heranzuziehen, die nach ihrem § 8 in den hier maßgeblichen Teilen rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist und in § 2 einen ausdrücklichen Hinweis auf Gebühren enthält, die auf Grund von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts erhoben werden. Welche Bedeutung diesem Umstand zukommt, kann hier offenbleiben, weil auch diese Gebührenordnung in der Tarifnummer 8.6.1 unverändert eine Gebühr von 6 DM je angefangene Tonne festlegt, also insoweit keine Änderung gegenüber der vom Berufungsgericht als anwendbar festgestellten landesrechtlichen Gebührenordnung aufweist. Es kann weiterhin offenbleiben, ob die in der neuen Gebührenordnung unter der genannten Tarifnummer aufgeführte Mindestgebühr von wöchentlich 30 DM mit Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, weil die Beklagte von der Klägerin eine solche Gebühr nicht erhoben hat und eine eventuelle Unvereinbarkeit dieser Gebühr mit dem nach § 24 FlHG für den Verordnungsgeber bindenden Gemeinschaftsrecht nicht zur Nichtigkeit der gesamten Gebührenordnung führen würde.

d) Auch die weiteren Argumente der Klägerin greifen nicht durch.

Die Klägerin macht geltend, der hamburgische Gesetzgeber habe eine gemeinschaftsrechtliche Gebühr 1992 gar nicht einführen dürfen, weil das Gemeinschaftsrecht erst infolge der Ergänzung des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG durch Art. 3 Nr. 13 des Gesetzes vom 18. Dezember 1992 (BGBl I S. 2022) mit Wirkung vom 1. Januar 1993 in nationales Recht umgesetzt worden sei. Dieser Einwand ist schon deswegen unbegründet, weil die Erhebung der in der Ratsentscheidung 88/408/EWG vorgesehenen gemeinschaftsrechtlichen Gebühren, insbesondere der hier in Rede stehenden Zerlegungsgebühr von 3 ECU/t, bereits aufgrund der früheren Fassung des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG für die Bundesländer verbindlich war, soweit sie, wie hier die Beklagte, von der Abweichungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht haben (Urteil vom 29. August 1996, a.a.O. S. 41).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.