BVerwG Urteil vom 29.01.1991 - 4 C 51.89

Entscheidungsstichwort (Thema)

Planfeststellung für den Bau des Verkehrsflughafens München II; Gliederung der Entscheidungsgründe siehe Beginn der Entscheidungsgründe

Leitsatz (redaktionell)

1. Die beigeladene Bundesrepublik Deutschland kann gegen ein im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zur Überprüfung eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses ergangenes Urteil selbständig Rechtsmittel einlegen; eine materielle Beschwer ist dann gegeben, wenn die gerichtliche Entscheidung Auswirkungen auf die vom Bund im Rahmen der Luftverkehrsverwaltung als eigenständiger Aufgabenkreis wahrgenommene Koordinierung des nationalen und internationalen Luftverkehrs auf den Flughäfen der Bundesrepublik Deutschland haben kann.

2. Die von der Planfeststellungsbehörde im Rahmen einer gerechten - planerisch gestaltenden - Abwägung vorzunehmende Bewältigung der durch einen Flughafenneubau aufgeworfenen Probleme des Lärmschutzes beschränkt sich nicht allein auf "unzumutbaren" Fluglärm im Sinne der Rechtsprechung zu § 9 Abs. 2 LuftVG. Als abwägungserheblicher Belang ist vielmehr jede Lärmbelastung anzusehen, die nicht nur als geringfügig einzustufen ist.

3. Als e i n Mittel zur Bewältigung der aufgeworfenen Lärmproblematik gibt § 9 Abs. 2 LuftVG der Planfeststellungsbehörde die rechtliche Grundlage, mit der Verpflichtung des Vorhabensträgers zur Durchführung von Schutzmaßnahmen das Ziel einer umfassenden und gerechten planerischen Abwägung zu erreichen. "Notwendig" im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG sind solche Schutzmaßnahmen durch Dritte jedoch nur dann, wenn die Planfeststellungsbehörde sich auf der Grundlage einer fehlerfreien Abwägung nicht in der Lage sieht, die Problembewältigung durch eigene planerische Gestaltung des Flughafens einschließlich seines Betriebes zu leisten.

4. Dem Vorhabenträger können aufgrund des § 9 Abs. 2 LuftVG nur solche Schutzmaßnahmen aufgegeben werden, die er in rechtlich zulässiger Weise durchzusetzen vermag. Dazu gehört nicht der Lärmschutz durch eine Lärmkontingentierung, die auf unmittelbar kapazitätssteuernden Koordinierungseckwerten beruht. Diese kann als Betriebsregelung in Form einer allgemeingültigen Auflage ausgesprochen werden.

5. Soweit Lärmschutz bereits durch die Betriebsregelungen der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bewirkt wird, darf die Planfeststellungsbehörde hiervon ausgehen. Es kommt dann für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nur darauf an, ob damit eine abschließende planerische Bewältigung der Lärmproblematik gegeben ist oder ob zusätzliche Schutzmaßnahmen aktiver oder passiver Art erforderlich sind. Die inhaltliche Überprüfung durch das Gericht bezieht sich auf die durch die beiden miteinander verzahnten Verwaltungsentscheidungen (luftverkehrsrechtliche Genehmigung und Planfeststellungsbeschluß) getroffene Gesamtregelung; Gegenstand des prozessualen Aufhebungsanspruchs ist allein der Planfeststellungsbeschluß als abschließende Verwaltungsentscheidung.

6. Die gerichtliche Verpflichtung der Planfeststellungsbehörde zur planerischen Bewältigung des Fluglärms im Wege einer bestimmten Lärmkontingentierung überschreitet den Rahmen der gerichtlichen Befugnisse, weil sie in die planerische Gestaltungsfreiheit der Behörde eingreift.

7. Mit der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte bei behördlichen Prognoseentscheidungen ist es unvereinbar, wenn das Verwaltungsgericht auf der Grundlage einer "Aktualisierung" der tatsächlichen Vorgaben eine eigene Prognose entwickelt.

8. § 9 Abs. 2 LuftVG bestimmt, ob und unter welchen Voraussetzungen Gefahren und Nachteile, die von dem geplanten Flughafen auf seine Umgebung ausgehen können und insofern im Flughafenbetrieb ihre Ursache haben, nur dem Vorhabenträger mit der Folge zuzurechnen sind, daß er zu ihrer Abwendung oder doch zu ihrer Verminderung verpflichtet werden kann. Mit dieser dem Verursacherprinzip folgenden gesetzlichen Ermächtigung ist es nicht vereinbar, im Hinblick auf die tatsächliche Vorbelastung eines Grundstücks durch Lärm von einer "Verantwortungsgemeinschaft der Emittenten" auszugehen. Vielmehr wirkt sich eine vorhandene Lärmbelastung gegenüber neu hinzutretenden Emissionen in der Regel schutzmindernd aus (zum inhaltsgleichen § 17 Abs. 4 FStrG a.F. Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG IV C 3.74 - BVerwGE 52, 226 ≪236≫).

9. Ein Grundstück wird durch eine sich verfestigende Planung dann nicht mehr - mit der Folge einer Duldungspflicht gegenüber künftigem Lärm - vorbelastet, wenn die Planung ihrerseits auf eine vorhandene bebauungsrechtlich verfestigte Situation trifft. Eine solche Situation ist anzunehmen, wenn das Grundstück zum Zeitpunkt der Verfestigung der Fachplanung bebaut oder baulich nutzbar ist (Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 63.80 - BVerwGE 71, 150 ≪157≫). Dabei ist unerheblich, ob die mögliche bauliche Nutzung in absehbarer Zeit verwirklicht werden soll.

10. Ein gerichtlich durchsetzbarer Rechtsanspruch auf (Neu-)Bestimmung eines Schutzgebietes unter Einbeziehung des eigenen Grundstücks besteht grundsätzlich nicht.

11. Die Bestimmung der Grenze in § 9 Abs. 2 LuftVG, jenseits derer die Belastung durch Fluglärm der Umgebung mit Rücksicht auf deren durch Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden kann, ist nicht Gegenstand eines behördlichen Beurteilungsspielraums und unterliegt daher der uneingeschränkten richterlichen Überprüfung.

12. Die Planfeststellungsbehörde kann unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls die Zumutbarkeitsgrenze in § 9 Abs. 2 LuftVG im Wege eines Ausschlusses höherer fluglärmbedingter Schallpegel als 55 dB(A) im Rauminnern bei geschlossenen Fenstern zur Vermeidung von Kommunikationsstörungen am Tag sowie zur Gewährleistung der Nachtruhe (Vermeidung von Aufweckreaktionen) rechtsfehlerfrei festlegen.

13. Der in der Rechtsprechung des Senats gebilligte Dauerschallpegel (Außenpegel) zur Bestimmung der äußerstenfalls zumutbaren Geräuscheinwirkung durch Straßenverkehr läßt Rückschlüsse auf die Festlegung der Zumutbarkeitsgrenze für Fluglärm im Wege eines Spitzenpegels im Rauminnern wegen der unterschiedlichen sachlichen Bedeutung und der abweichenden Berechnungsmethoden nicht zu.

14. Die Anwohner eines internationalen Großflughafens haben keinen Rechtsanspruch auf Festlegung eines absoluten Nachtflugverbots in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr. Jedoch schränkt das Gebot besonderer Rücksichtnahme auf die Nachtruhe der Bevölkerung (§ 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG) die planerische Gestaltungsfreiheit der Behörde ein und steht der Zulassung eines allein am Verkehrsbedarf orientierten, schrankenlosen nächtlichen Flugbetriebs entgegen. Die Festlegung des Nachtendes auf 6.00 Uhr begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

15. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Planfeststellungsbehörde für das Wochenende und für Feiertage keine zusätzlichen Lärmschutzmaßnahmen vorsieht; dies entspricht den Erfordernissen eines internationalen Großflughafens.

16. Die gesetzliche Ausformung des Entschädigungsanspruchs in Art. 74 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG als Surrogat für die in erster Linie geforderten technisch-realen Ausgleichsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 LuftVG, Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG erfordert es, die Grenze der Zumutbarkeit für Ansprüche auf Schutzvorrichtungen und Entschädigungsleistungen jeweils in gleicher Weise zu bestimmen. Mit diesem Grundsatz ist es unvereinbar, eine fluglärmbedingte Minderung des Verkehrswerts eines Grundstücks mit einer unzumutbaren Lärmbelastung im Außenwohnbereich gleichzusetzen.

17. Die lärmbedingte Minderung des Verkehrswerts eines Grundstücks ist ferner nicht identisch mit der Höhe der nach Art. 74 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG zu leistenden Entschädigung. Als Bemessungsfaktor stellt sie allerdings ein wichtiges Indiz für die Schwere und Nachhaltigkeit der Beeinträchtigung dar. Eine ausschließlich wirtschaftliche Betrachtungsweise, die im Wege des sogenannten Vorteilsausgleichs die vorhabenbedingte Wertsteigerung des Grundstücks gegen die lärmbedingte Wertminderung aufrechnet, ist mit § 9 Abs. 2 LuftVG, Art. 74 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BayVwVfG nicht vereinbar.

18. Ein Anspruch auf Entschädigungsleistungen wegen unzumutbarer Lärmeinwirkung auf den Außenwohnbereich ist nicht schon dann von vornherein ausgeschlossen, wenn die Lärmbelastung des Innenwohnbereichs infolge des Einbaus entsprechender Schallschutzvorrichtungen auf ein zumutbares Maß gesenkt worden ist.

19. Die Frage der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit eines Grundstücks im Hinblick auf Fluglärm kann für Innen- und Außenwohnbereich nicht einheitlich beantwortet werden. Für die Ermittlung dessen, was an Entschädigung im Einzelfall als "angemessen" zu gelten hat, ist jedoch eine Gesamtbetrachtung des Grundstücks anzustellen. Bei dieser Gesamtbetrachtung kann als Anhaltspunkt für die Schwere und Nachhaltigkeit der Beeinträchtigung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls auch die Praxis der Bewertung von Grundstücken bei der Enteignungsentschädigung bzw. bei der steuerrechtlichen Ermittlung des Einheitswerts herangezogen werden.

20. Eine Gemeinde kann als Eigentümerin von Grundstücken - ebenso wie private Grundstückseigentümer - sowie als Trägerin von kommunalen Einrichtungen Schutz vor unzumutbaren Lärmeinwirkungen verlangen (Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 ≪261≫).

Normenkette

GG Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1, 3, Art. 73 Nrn. 1, 6, Art. 85, 87d Abs. 1-2; LuftVG § 2 Abs. 1-4, 6-8, § 6 Abs. 1, 4, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 1, 6, § 29b Abs. 1 S. 2, § 31 Abs. 2 Nr. 4, § 32 Abs. 1 Nr. 15; LuftVO § 1 Abs. 2, § 21a Abs. 1 S. 1; LuftVZO § 3 Abs. 1 Nr. 2b, Abs. 2, § 8 Abs. 2 Nr. 6, § 10 Abs. 4; FluLärmG Anl 1 § 3 Nr. 1; BImSchG § 38 Abs. 1; VwVfG BY Art. 74 Abs. 2 S. 2; VwVfG BY Art. 74 Abs. 2 S. 3

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Entscheidung vom 27.07.1989; Aktenzeichen 20 B 81 D I)

VG München (Entscheidung vom 27.05.1981; Aktenzeichen MF 00048-5K)

Fundstellen

BVerwGE, 332

DVBl. 1991, 885