Beteiligte
Klägerin und Revisionsklägerin |
Beklagte und Revisionsbeklagte |
Tatbestand
I
Die Beteiligten streiten darüber, ob die zweimonatige Ausschlußfrist (§ 141e Abs. 1 Satz 2 Arbeitsförderungsgesetz -AFG-) für den Antrag auf Zahlung von Beiträgen nach § 141n AFG mit dem Tage der Konkurseröffnung oder erst mit der Kenntnis der Einzugsstelle von dem Umfang der Beitragsforderung beginnt.
Durch Beschluß vom 17. März 1975 eröffnete das Amtsgericht Hadamar über das Vermögen der S… GmbH & Co.KG in Hadamar das Konkursverfahren. Am 5. Juni 1975 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Entrichtung von Pflichtbeiträgen aus der Konkursausfallversicherung nach § 141n AFG in der Gesamthöhe von 41.087,92 DM. Diese Beiträge bezogen sich auf die Zeiträume vom 1. November 1974 bis 16. März 1975. Die verzögerte Antragstellung begründete die Klägerin damit, daß sie erst nach Eingang einer Beitragsaufstellung des Konkursverwalters am 5. Juni 1975 einen Überblick über den Umfang der Beitragsforderung gewonnen habe. Der Antrag beziehe sich ausschließlich auf Sozialversicherungsbeiträge von Arbeitnehmern, bei denen im Zeitpunkt der Konkurseröffnung noch nicht endgültig geklärt gewesen sei, wann ihre Arbeitsverhältnisse geendet hätten. Es seien noch Arbeitsrechtsstreitigkeiten anhängig gewesen. In diesen Verfahren waren am 16. Januar 1975 Urteile des Arbeitsgerichts Limburg ergangen, in denen die Unzulässigkeit der ausgesprochenen Kündigungen festgestellt wurde. Hiergegen war Berufung eingelegt worden. Die Berufungsverfahren wurden erst am 10. September 1975 durch einen Vergleich abgeschlossen, der das Ende der Beschäftigungsverhältnisse auf den 16. März 1975 festlegte.
Die Beklagte lehnte den Antrag auf Zahlung von Versicherungsbeiträgen aus der Konkursausfallversicherung (§ 141n AFG) mit der Begründung ab, die Klägerin habe die Ausschlußfrist von zwei Monaten nach der Konkurseröffnung (§ 141e Abs. 1 Satz 2 AFG), die auch für den Antrag auf Zahlung von Versicherungsbeiträgen zu beachten sei (§ 141n Satz 3 AFG), nicht gewahrt (Entscheidung vom 9. Juni 1975).
Gegen diese Entscheidung hat die Klägerin zunächst - entsprechend der Rechtsmittelbelehrung - Widerspruch eingelegt (eingegangen am 30. Juni 1975). Der Widerspruch wurde vom Arbeitsamt Limburg als Klage angesehen und an das Sozialgericht -SG- Wiesbaden abgegeben. Alsdann hat die Klägerin mit Datum vom 22. September 1975 eine Klage erhoben, die sie ausdrücklich als reine Leistungsklage nach § 54 Abs. 5 Sozialgerichtsgesetz (SGG) bezeichnete. Sie führte dazu aus, der Widerspruch sei lediglich vorsorglich erhoben worden und nicht als Klage anzusehen. Da zwischen Behörden kein Über- und Unterordnungsverhältnis bestehe, das den Erlaß eines Verwaltungsakts ermögliche und die Entscheidung der Beklagten deshalb nicht als ein Verwaltungsakt angesehen werden könne, sei auch keine Anfechtungsklage zu erheben. In der mündlichen Verhandlung vor dem SG hat sie - davon abweichend - allerdings u.a. beantragt, "die Entscheidung vom 9. Juni 1975 aufzuheben". Im Berufungsverfahren ist sie aber wieder zu einer reinen Leistungsklage zurückgekehrt, nachdem das SG ungeachtet des weitergehenden Antrags in der mündlichen Verhandlung die Klage als reine Leistungsklage und als die gebotene Klageform angesehen hatte.
Klage und Berufung hatten keinen Erfolg (Urteil des SG Wiesbaden vom 8. Oktober 1976; Urteil des Hessischen Landessozialgerichts -LSG- vom 6. Juni 1977). Das LSG hat die Leistungsklage ebenfalls als zulässige und gebotene Klageart angesehen. Zur Sache hat es die Auffassung vertreten, der Ablauf der Ausschlußfrist des § 141e Abs. 1 Satz 2 AFG werde durch besondere Ereignisse weder gehemmt noch unterbrochen. Auch Wiedereinsetzung in den vorigen Stand sei - anders als bei Verfahrensfristen - nicht möglich. Auf ein Verschulden des Antragstellenden oder den Zeitpunkt der Kenntnisnahme von dem auslösenden Ereignis oder dem Bestehen der Beitragsforderung komme es deshalb nicht an. Die Beklagte handele auch nicht rechtsmißbräuchlich, indem sie sich auf die Ausschlußfrist berufe, da sie für die Fristversäumnis keine Veranlassung gegeben habe. Eine Interessenabwägung zwischen den Interessen der Klägerin und der Beklagten könne ebenfalls nicht dazu führen, daß die Beklagte sich nicht auf die Ausschlußfrist berufen könne. Die Frist diene dazu, der Beklagten die Möglichkeit zu geben, nach verhältnismäßig kurzer Zeit einen Überblick über die geltend gemachten Forderungen zu gewinnen, die damit zusammenhängenden Arbeiten zügig abzuwickeln und zum Zwecke der Beschleunigung des Konkursverfahrens innerhalb angemessener Frist die Ansprüche beim Konkursverwalter anzumelden. Demgegenüber seien keine besonders schützenswerten Interessen der Klägerin erkennbar, da sie die Möglichkeit gehabt hätte, durch eigene Bemühungen rechtzeitig davon Kenntnis zu erhalten, daß hier möglicherweise Forderungen bestehen und außerdem eine genaue Bezifferung bei Stellung des Antrags nicht Anspruchsvoraussetzung sei.
Mit der Revision macht die Klägerin geltend, die bisherige Rechtsprechung des 12. Senats (Urteil vom 26. Mai 1971 - 12/11 RA 118/70…, BeitragsR 1971, 340) beziehe sich nur auf die Frage, wer bei einer Ausschlußfrist das Übermittlungsrisiko zu tragen habe. Diese Entscheidung könne nicht auf den Fall unverschuldeter Unkenntnis der Anspruchsberechtigung übertragen werden. Eine Ausschlußfrist könne immer erst dann beginnen, wenn der Berechtigte in der Lage sei, seine Rechte auch wirklich innerhalb dieser Frist wahrzunehmen und zu verfolgen. Eine Pflicht der Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK), von sich aus tätig zu werden und das Bestehen von Beitragsforderungen zu erforschen, bestehe nicht. Es sei die Pflicht des Konkursverwalters und der Beklagten, hierüber Mitteilung zu machen. Die Notwendigkeit solcher Mitteilungen sei besonders deutlich daran zu erkennen, daß im vorliegenden Fall der Kasse trotz einer am 13. Februar 1975 durchgeführten Betriebsprüfung nichts von den Kündigungsschutz- und Lohnzahlungsklagen und den sich daraus ergebenden Folgerungen für ihre Beitragsansprüche bekannt geworden sei. Aus diesen Gründen müsse von einer unverschuldeten Unkenntnis ausgegangen werden, solange der Konkursverwalter keine Beitragsaufstellung übersandt habe.
Aber selbst wenn die Ausschlußfrist als abgelaufen anzusehen sei, so könne sich die Beklagte hierauf nicht berufen. Der Zweck der Frist, der Beklagten einen Überblick über die in Betracht kommenden Forderungen zu vermitteln, habe nicht erfüllt werden können, solange die arbeitsgerichtlichen Verfahren nicht abgeschlossen gewesen seien. Ein lediglich pauschaler, nicht im einzelnen bezifferbarer Leistungsantrag sei für die Beklagte wertlos. Ein fristgerechter Antrag sei in einer solchen Lage eine vom Gesetzgeber nicht gewollte förmliche und inhaltsleere Handlung (BAG vom 18.1.1969 - 3 AZR 451/67 - AP Nr. 41 zu § 4 TVG Ausschlußfristen). Das Berufungsgericht habe demgegenüber nicht berücksichtigen müssen, daß die Erfüllung der Beitragsforderungen eine für die Aufgaben der Klägerin bedeutsame Funktion habe, der der Vorrang gebühre.
Die Klägerin beantragt,die Urteile des LSG und des SG aufzuheben sowie die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 41.087,92 DM zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Sie ist zurückzuweisen.
Mit Recht haben die Vorinstanzen keinen Anlaß gesehen, die Arbeitnehmer, für die die Klägerin Beiträge von der Beklagten fordert, den Arbeitgeber oder den Konkursverwalter zum Rechtsstreit nach § 75 Abs. 2 SGG beizuladen. Es liegt diesem Verfahren kein Streitgegenstand zugrunde, über den auch dem Versicherten oder dem Arbeitgeber gegenüber nur einheitlich entschieden werden kann. Das Bundessozialgericht (BSG) hat die Voraussetzungen der notwendigen Beiladung nach § 75 Abs. 2 SGG bei Beitragsstreitigkeiten bisher nur in zwei Gruppen von Fällen anerkannt. Die erste Gruppe umfaßt Fälle, in denen aus der Entscheidung, daß Beiträge zu entrichten oder nicht zu entrichten sind, die Verpflichtung oder die Entlastung eines Dritten folgt, der im Falle der Versicherungspflicht einen Teil der Beiträge zu tragen hätte (BSG v. 28. August 1968 - 3 RK 26/68 - SozR Nr. 32 zu § 75 SGG; vom 2. Dezember 1970 - 4 RJ 33/70 - SozR Nr. 37 zu § 75 SGG; vom 27. Januar 1977 - 12 RK 8/76 -; vom 23. Februar 1977 - 12/3 RK 30/75 - und - 12 RK 14/76 -). Die zweite Gruppe umfaßt Fälle, in denen beim Streit zwischen dem zur Zahlung der Beiträge Verpflichteten (meist dem Arbeitgeber) zugleich über die Versicherungspflicht und damit das Versicherungsverhältnis des Versicherten (meist des Beschäftigten) zu entscheiden ist (BSG vom 16. Dezember 1976 - 12/3/12 RK 23/74 -; vom 27. Januar 1977- 12 RK 90/75 -; vom 28. April 1977 - 12 RK 30/76 vom 2. Februar 1978 - 12 RK 56/76 - und - 12 RK 59/76-) Keiner dieser Fälle liegt hier vor. Bei einem Erfolg des Klagebegehrens wäre allein die Beklagte verpflichtet, Beiträge zu entrichten. Die Pflichten des Arbeitgebers und daraus folgend die Ansprüche gegen die Konkursmasse und ebenso die Versicherungsverhältnisse der betroffenen Arbeitnehmer werden nicht berührt. Über diese Fragen hat nämlich die Klägerin vor oder mit Stellung des Antrags auf Beitragsentrichtung durch die Beklagte bereits aufgrund der ihr als Einzugsstelle zugewiesenen Befugnis über die Versicherungspflicht Entscheidungen getroffen. Diese Entscheidungen binden auch die Beklagte. Sie sind nicht Gegenstand dieses Rechtsstreits. Der Senat hat bereits in zwei Urteilen vom 2. Februar 1978 (- 12 RK 11/76 - und - 12 RK 29/77 -) ausgesprochen, daß die Krankenkassen in ihrer Eigenschaft als Einzugsstellen auch gegenüber anderen Behörden, denen die Entrichtung von Pflichtbeiträgen - gleichviel aus welchem Grund - obliegt, verbindlich durch Verwaltungsakt über die Versicherungspflicht und die übrigen Voraussetzungen der Beitragszahlung entscheiden. So ist es auch hier hinsichtlich der Versicherungspflicht der Arbeitnehmer und der Beitragszahlungspflicht des in Konkurs gegangenen Arbeitgebers sowie der Beitragshöhe. Von dieser Entscheidung der Klägerin ist deshalb für die Beurteilung dieses Rechtsstreits auszugehen. Lediglich die Entscheidung, ob die Beklagte anstelle des Arbeitgebers (bzw. des Konkursverwalters) zur Beitragsentrichtung verpflichtet ist, ist der AOK durch die besondere Regelung des § 141n AFG entzogen worden. Nur über diese Frage ist deshalb auch in diesem Rechtsstreit zu befinden. Die Versicherten werden zumindest im Bereich der Rentenversicherung zwar auch bei diesem eingeengten Entscheidungsgegenstand betroffen, weil der Umfang ihrer Rentenansprüche davon abhängen kann, ob die Beiträge durch die Bundesanstalt für Arbeit (BA) entrichtet werden oder nicht. Insoweit sind sie aber nur mittelbar betroffen und können allenfalls Schadensersatzansprüche geltend machen. Für derartige Fälle, in denen die Entscheidung lediglich die Voraussetzung für einen Schadensersatzanspruch bestimmt, kommt allein die fakultative Beiladung nach § 75 Abs. 1 SGG in Betracht, deren Unterlassung keinen Verfahrensfehler darstellt, der von Amts wegen zu beachten ist (BSG SozR 1500 § 75 Nr. 1).
Der Revision muß aber aus anderen Gründen der Erfolg versagt bleiben. Die Klägerin hat - jedenfalls in der letzten mündlichen Verhandlung vor dem LSG - ausschließlich eine reine Leistungsklage nach § 54 Abs. 5 SGG erhoben. Für eine Umdeutung in eine kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage nach § 54 Abs. 4 SGG ist angesichts der eindeutigen Erklärungen der Klägerin, daß kein Verwaltungsakt vorliege, kein Raum.
Der mit der Leistungsklage verfolgte Anspruch auf Beitragsentrichtung nach § 141n AFG besteht indes nicht. Er kommt der Klägerin schon deshalb nicht zu, weil die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 9. Juni 1975 entgegensteht. Diese ist - entgegen der Auffassung der im Verfahren Beteiligten und der Vorinstanzen - ein Verwaltungsakt. Wie der Senat in den bereits zitierten Urteilen vom 2. Februar 1978 entschieden hat, kann allein aus der Tatsache, daß sich zwei Behörden gegenüberstehen, nicht gefolgert werden, daß zwischen ihnen kein Verwaltungsakt ergehen kann . Das Sozialrecht kennt keine eigene gesetzliche Bestimmung des Begriffs des Verwaltungsakts. Daher kann auch im Sozialrecht auf die Begriffsbestimmung in § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zurückgegriffen werden, zumal diese Definition im wesentlichen den in Rechtsprechung und Rechtslehre seit langem entwickelten Grundsätzen zum Verwaltungsakt entspricht (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs vom 18. Juli 1973 zum Entwurf des VwVfG, BT-Drucks. 7/910, S. 56 f.; Kopp, VwVfG, 1976, § 35, Anm. 1; derselbe, VwGO, 2. Aufl. 1976, § 42, Anm. 9 a; Eyermann/Fröhler, VwGO, 7. Aufl. 1977, § 42, Rdnrn. 12 bis 14). § 35 Satz 1 VwVfG definiert den Verwaltungsakt als "jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist".
Die streitige Entscheidung erfüllt alle Voraussetzungen eines Verwaltungsakts: Sie enthält eine Entscheidung zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts - Ablehnung der Entrichtung von Beiträgen aus der Konkursausfallversicherung -, diese Ablehnung ist auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet - sie wendet sich unmittelbar an die Klägerin - und sie ist von der Beklagten als Behörde erlassen. Dem steht nicht entgegen, daß die Klägerin und die Beklagte an sich als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts rechtlich gleichgeordnet sind. Es gehört allerdings zum Wesen eines Verwaltungsaktes, daß er, indem er eine Regelung trifft, dem Adressaten gebietet. Das schließt sachnotwendig die Überordnung des Gebietenden über den Gebotsunterworfenen ein. Im Regelfall liegt das Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen einer einen Verwaltungsakt erlassenden Behörde und dem Betroffenen auch deutlich zutage, weil die Entscheidung an einen Bürger gerichtet ist. Ein Über- und Unterordnungsverhältnis kam aber auch zwischen an sich in ihrer Rechtsstellung Gleichgeordneten vorhanden sein, wenn einem von ihnen für eine bestimmte Aufgabe ein gesetzlicher Auftrag erteilt und ihm insoweit eine Regelungsmacht übertragen ist. So werden seit jeher Maßnahmen der Aufsieht gegenüber Selbstverwaltungsträgern wegen des sachgebotenen Über- und Unterordnungsverhältnisses als Verwaltungsakte angesehen (vgl. BVerwGE 19, 121; BVerwG DVBl. 1965, 86; BSGE 31, 247, 249; Bachof, Festschrift für Laforet, 1952, S. 285, 287, 313; Peter Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 229, 1974 S. 142; Salzwedel, Die Lehre vom Verwaltungsakt in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, in: Rechtsschutz im Sozialrecht, 1965, S. 197, 212 ff.).
Ob Träger der öffentlichen Verwaltung im Verhältnis zueinander über- und untergeordnet sind, ist nur aufgrund ihrer jeweiligen Rechtsbeziehungen zu entscheiden (BSG SozR 5910 zu § 90 Nr. 2; Urteil des erkennenden Senats vom 26. Mai 1976 - 12/7 RAr 70/75 - SozSich 1976, 349 = USK 76195 = AuB 1977, 390 mit Anm. Hoppe). Es kommt also darauf an, ob zwischen den Verwaltungsträgern ein dem Regelverhältnis von Verwaltung und Betroffenem vergleichbares Rechtsverhältnis besteht, das die Züge von Über- und Unterordnung trägt (vgl. Peter Krause, a.a.O., S. 142 f.). Das ist hier der Fall. § 141n AFG sieht ausdrücklich vor, daß die Einzugsstelle bei der BA einen Antrag zu stellen hat. Daraus läßt sich entnehmen, daß die Einzugsstelle weder die Befugnis hat, die Beitragszahlungspflicht durch Verwaltungsakt festzulegen, noch die Beiträge schlicht anfordern kann, sondern daß vielmehr die Beitragsentrichtung von einer besonderen Entscheidung des zuständigen Arbeitsamts abhängig ist. Dies bestätigt auch die Verweisung (§ 141n Satz 3 AFG) auf § 141e AFG, wo für den Anspruch auf Konkursausfallgeld (Kaug) ebenfalls bestimmt ist, daß diese Leistungen nur auf Antrag gewährt werden. Die Verweisung ebenso wie die gleiche Wortwahl zeigen, daß die Entscheidung über diese Leistungen dem Arbeitsamt zur alleinigen verbindlichen Regelung gegenüber jedem Antragsteller zugewiesen ist. Daraus folgt die Befugnis, auch die Beitragsentrichtung den Einzugsstellen gegenüber durch Verwaltungsakt festzulegen.
Die bisherige Rechtsprechung des BSG steht dieser Entscheidung nicht entgegen. Soweit bisher die Möglichkeit zur Regelung eines Rechtsverhältnisses zwischen zwei Behörden durch Verwaltungsakt ausgeschlossen wurde, ging es um Fragen der Haftung oder des internen Ausgleichs zwischen mehreren Leistungsverpflichteten in einem Fall auch darum, daß eine Norm für Regelungen in einem bestimmten Bereich überhaupt fehlte (vgl. BSG vom 9. Mai 1957 - 4 RJ 228/55 -, BSGE 5, 140, 143 f.; vom 6. April 1960 -2 RU 198/57 -, BSGE 12, 65, 67 ff.; vom 19. Oktober 1960 - 4 RJ 214/58 -,BSGE 13, 94, 96; vom 23. Oktober 1959 - 3 RK 53/56 -, BSGE 10, 260, 263). In keinem dieser Fälle war der anspruchsberechtigten Behörde aufgegeben, einen Antrag zu stellen; auch enthält das Gesetz keinen ähnlichen Hinweis auf die Entscheitungsbefugnis der leistenden Behörde.
Ist somit davon auszugehen, daß die Entscheidung über die Beitragsentrichtung nach § 141n AFG vom Arbeitsamt verbindlich gegenüber der Einzugsstelle durch Verwaltungsakt getroffen wird, so muß auch die Entscheidung vom 9. Juni 1975 als Verwaltungsakt angesehen werden. Daran ändert sich nichts dadurch, daß nach den Ausführungen des LSG die Beklagte in der letzten mündlichen Verhandlung nicht mehr daran festgehalten hat, daß es sich bei ihrer Entscheidung um einen Verwaltungsakt gehandelt hat. Hierin könnte allenfalls die Bereitschaft gesehen werden, sich nicht auf eine Bindungswirkung der getroffenen Entscheidung zu berufen. Eine Aufhebung der Entscheidung kann darin nicht gesehen werden. Ist der Verwaltungsakt vom 9. Juni 1975 aber bestehengeblieben, so ist für seinen Rechtscharakter nicht die Auffassung der Prozeßbeteiligten, sondern allein der Inhalt des Gesetzes maßgeblich. Danach handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der dem Verlangen nach Beitragsentrichtung entgegensteht, solange er nicht beseitigt worden ist. Da dies nicht geschehen ist, kann die Klägerin mit der Leistungsklage keinen Erfolg haben.
Die Klägerin hat auch nicht die Möglichkeit, von der reinen Leistungsklage nach § 54 Abs. 5 SGG zur Anfechtungs- und Leistungsklage nach § 54 Abs. 4 SGG überzugehen. Die Erhebung einer Anfechtungsklage gegenüber einem im Verfahren vor dem LSG nicht mehr streitbefangenen Verwaltungsakt stellt eine Klageänderung dar (BSG vom 11. März 1976 - 7 RAr 147/74 - SozR 5910 § 90 Nr. 2). Eine solche Klageänderung ist gem. § 168 Halbsatz 1 SGG im Revisionsverfahren unzulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.12 RAr 49/77
Bundessozialgericht
Verkündet am 1. März 1978
Fundstellen