BVerwG Beschluss vom 12.08.1982 - 2 B 26.81

Entscheidungsstichwort (Thema)

Gestaltungsfreiheit des Besoldungsgesetzgebers bei grundlegender Neuregelung des Besoldungsrechts

Leitsatz (redaktionell)

1. Zur Gestaltungsfreiheit des Besoldungsgesetzgebers bei Neuregelung des Besoldungsrechts nach dem BesVNG 2.

2. Überleitung der Dozenten an der Fachhochschule in Bremen von der Besoldungsgruppe A in die Besoldungsgruppe C 2 und C 3 für Professoren an Fachhochschulen.

Normenkette

HRG § 75; BBesG § 18; HSchulG BR § 113; BBesG § 35 Abs. 2; BesVNG Art. 10 § 2 Abs. 3 Buchst. b; BesVNG 2 Art. 10 § 2 Abs. 3 Buchst. b

Verfahrensgang

OVG der Freien Hansestadt Bremen (Entscheidung vom 25.11.1980; Aktenzeichen BA 7/80)

OVG der Freien Hansestadt Bremen (Entscheidung vom 25.11.1980; Aktenzeichen BA 5/80)

VG Bremen (Entscheidung vom 21.12.1979; Aktenzeichen 3 A 426.79)

Gründe

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie mindestens eine bisher höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechtsfrage von über den Einzelfall hinausreichender Tragweite aufwirft, deren im zukünftigen Revisionsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint. Dies muß gemäß § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGO vom Beschwerdeführer durch Anführung einer konkreten, sich aus diesem Verwaltungsrechtsstreit ergebenden und für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblichen Rechtsfrage und durch die Angabe des Grundes, der die Anerkennung der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll, dargelegt werden (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; vgl. u.a. BVerwGE 13, 90 (91, 92)). Dies ist hier nicht der Fall.

1. Keiner grundsätzlichen Klärung in einem künftigen Revisionsverfahren bedarf die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,

ob im Rahmen der "sachgerechten Bewertung"

nicht auch andere Kriterien als die (bisherige)

Innehabung eines Amtes der Besoldungsgruppe

A 14 berücksichtigt werden müssen, die

die Einordnung in der Besoldungsgruppe C 3

rechtfertigen.

Die hiermit in Zusammenhang stehenden grundsätzlichen Rechtsfragen sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt.

Daß der Besoldungsgesetzgeber bei einer grundlegenden Neuregelung eine besonders weite Gestaltungsfreiheit hat, ist seit jeher anerkannt (BVerfGE 56, 146 (161 f. mit weiteren Nachweisen)). Er kann z.B. Ämter - bei entsprechender Besitzstandswahrung - trotz unveränderter Beurteilungsmerkmale aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft niedriger bewerten und im Rahmen der verfassungsrechtlich garantierten Alimentierungspflicht Gehaltsbeträge für die Zukunft kürzen; einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des Besitzstandes in bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen gibt es nicht (vgl. BVerfGE 44, 249 (263); 56, 146 (161, 163) jeweils mit weiteren Nachweisen; Urteil vom 18. Dezember 1974 - BVerwG 6 C 38.72 - (Buchholz 235.62 2. BesNG Nr. 3 = ZBR 1975, 148, 149)).

Für die besoldungsrechtliche Einordnung der Dozenten an den Fachhochschulen in Bremen gelten zunächst die bundesrechtlichen Bestimmungen des Art. X § 2 Abs. 3 Buchst. c des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - 2. BesVNG - vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) sowie § 35 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes i.d.F. des 2. BesVNG. Hiernach erfolgt die Überleitung der Dozenten an den Fachhochschulen "nach Maßgabe sachgerechter Bewertung in die Besoldungsgruppe C 2 oder C 3, ... soweit dadurch die in § 35 des Bundesbesoldungsgesetzes bezeichneten Obergrenzen nicht überschritten werden". § 35 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes sieht vor, daß die Zahl der Planstellen für Professoren an Fachhochschulen in der Besoldungsgruppe C 3 50 v.H. der Gesamtzahl der Planstellen für Professoren an Fachhochschulen nicht überschreiten.

Im Gegensatz zu Art. X § 2 Abs. 3 Buchst. a und b 2. BesVNG hat der Gesetzgeber für Dozenten an Fachhochschulen selbst keine unmittelbaren Einordnungskriterien aufgestellt. Für Dozenten an Fachhochschulen hat der Gesetzgeber die Einordnung "nach Maßgabe sachgerechter Bewertung" vorgesehen, wobei er in § 35 Abs. 2 BBesG das Verhältnis der Anzahl der nach C 3 und nach C 2 zu besoldenden Professoren bestimmt hat und in § 18 BBesG den Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung festgelegt hat, wonach die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen sind.

Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß zu den Bemessungsmerkmalen im Falle anderweitiger Ämterbewertung auch die Berücksichtigung der dem Bediensteten aufgrund seiner persönlichen Eignung und fachlichen Leistung früher verliehenen statusrechtlichen Position gehört (BVerfGE 56, 146 (163) mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Dem hat die Beklagte in der Übernahme des Klägers gemäß § 113 des Bremischen Hochschulgesetzes - BremHG - vom 14. November 1977 (GBl. S. 317) in Verbindung mit § 75 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - vom 26. Januar 1976 (BGBl. I S. 185) Rechnung getragen; denn aus der vom Gesetz selbst vorgenommenen Bewertung C 3 mit A 15 (vgl. Art. X § 2 Abs. 3 Buchst. b 2. BesVNG) sowie aus der Amtlichen Begründung zum Regierungsentwurf des 2. BesVNG (BT-Drucks. 7/1906 S. 98) ergibt sich, daß die bisherige Besoldungsgruppe A 14 der neuen Besoldungsgruppe C 2 entsprechen sollte.

Bei der Fragestellung, ob nicht auch andere Kriterien als die (bisherige) Innehabung eines Amts der Besoldungsgruppe A 14 hätten berücksichtigt werden müssen, verkennt die Beschwerde, daß es sich hier bei der Übertragung eines Amtes der BesGr. C 2 oder der BesGr. C 3 nicht um den Regelfall der Übertragung eines höheren Amtes (Amtes mit höherem Endgrundgehalt) durch Beförderung handelt, sondern um die Überleitung vorhandener Beamter auf der Grundlage ihrer bisherigen Rechtsstellung in ein neugeschaffenes Ämter- und Besoldungssystem nach Maßgabe der dafür geltenden bundesgesetzlichen Vorschriften, die dem Landesgesetzgeber und dem Dienstherrn ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit lassen. Die Beschwerde verkennt außerdem, daß in dem erstrebten Revisionsverfahren im Hinblick auf Art. 3 GG nicht darüber zu befinden wäre, ob der Gesetzgeber und in Ausführung des Gesetzes der Dienstherr im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Art. 3 GG gibt auch nicht die Möglichkeit, eine landesrechtliche Regelung (Bereitstellung von Stellen der Besoldungsgruppen C 2 und C 3 durch das Haushaltsgesetz und die Überleitung der Beamten der Besoldungsgruppe A 14 in die Besoldungsgruppe C 2) daraufhin zu überprüfen, ob nicht andere Bewertungsmaßstäbe auch gerecht gewesen wären und dem Gleichheitsgrundsatz entsprochen hätten (vgl. BVerfGE 3, 162 (182); BVerwGE 3, 145 (149)). Dies gilt erst recht dann, wenn das der Neuregelung zugrundeliegende Gesetz dem Ziel der Vereinheitlichung des Besoldungsrechts dienen und im wesentlichen kostenneutral sein soll (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs BT-Drucks. 7/1906 S. 2). Zudem ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß Rechtsvereinheitlichung sogar ein sachlicher Grund für die Herabsetzung der Dienst- und Versorgungsbezüge sein kann (Urteile vom 18. Dezember 1974 - BVerwG 6 C 38.72 - (a.a.O.) und vom 30. Juni 1971 - BVerwG 6 C 246.73 - (ZBR 1976, 349, 350)). Entsprechend der Zielsetzung des 2. BesVNG sollten die bisher nach der Besoldungsordnung A besoldeten Dozenten in die neue Besoldungsordnung C überführt werden, und zwar "nach dem geltenden Stand des Besoldungsrechts" (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung), wie dies im Streitfall auch geschehen ist. Eine bestimmte (individuelle) Neubewertung war im Rahmen dieser Vereinheitlichung des Besoldungsrechts nach dem 2. BesVNG gerade nicht vorgesehen.

Aus dem von der Beschwerde zitierten Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juli 1980 - 1 BvR 1472.78 - (NJW 1981, 163) läßt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Der Beschluß, der sich mit der Differenzierung zwischen C 4- und C 3-Professoren "hinsichtlich ihrer Wählbarkeit und der Besetzung von Selbstverwaltungsorganen" befaßt, stellt lediglich - in diesem Zusammenhang - fest, daß dem Hochschulrahmengesetz und dem Gesetz über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg nicht zu entnehmen ist, "daß Qualifikation, Funktion und Verantwortungsbereich aller Professoren in jeder Beziehung gleich ausgestaltet sein müßten oder sollten". Für die Besoldung der C 2- und C 3-Professoren an den Fachhochschulen des Landes Bremen läßt sich dem Beschluß nichts entnehmen.

2. Rechtsgrundsätzliche, in einem künftigen Revisionsverfahren zu klärende Fragen ergeben sich auch nicht aus der von der Beschwerde angegriffenen Überleitung derjenigen Dozenten der Fachhochschule in die Besoldungsgruppe C 3, die vor ihrer Übernahme als Professor zusätzlich zu ihrem Gehalt nach der Besoldungsgruppe A 14 eine Zulage in Höhe des Unterschieds zur Besoldungsgruppe A 15 erhalten hatten, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt, das Revisionsverfahren biete die Möglichkeit, die höchstrichterliche Rechtsprechung im Spannungsfeld zwischen Gleichheitssatz und Rechtsschutz des Beamten bei rechtswidriger Begünstigung von Konkurrenten weiterzuentwickeln.

In einem künftigen Revisionsverfahren könnte offenbleiben, ob die eben erwähnte Zulage - wie das Berufungsgericht meint - rechtswidrig war und ob der Auffassung des Berufungsgerichts zu folgen ist, daß Dozenten der BesGr. A 14 (mit oder ohne Zulage) überhaupt nicht in die BesGr. C 3 hätten übergeleitet werden dürfen. Denn auch dann, wenn die fragliche Zulage rechtswidrig war und - abweichend von der Ansicht des Berufungsgerichts - auch Dozenten der BesGr. A 14 - im Rahmen der durch Art. X § 2 Abs. 3 2. BesVNG in Verbindung mit § 35 BBesG vorgegebenen Schranken - in die BesGr. C 3 übergeleitet werden konnten, erweist sich die Überleitung des Klägers in die BesGr. C 2 als rechtmäßig.

Für die Überleitung der Dozenten an der Fachhochschule in die Besoldungsgruppe C 3 war zwar die Zahlung der genannten Zulage maßgebend. Die Beklagte gewährte indes diese Zulage nach den Feststellungen des Berufungsgerichts (S. 14 der Urteilsausfertigung) "nach Maßgabe der Haushaltsmittel und bestimmter personenbezogener Kriterien, vor allem nach dem Hausdienstalter", so daß letztlich für die Überleitung in die Besoldungsgruppe C 3 das Vorhandensein dieser bestimmten personenbezogenen Kriterien, vor allem ein bestimmtes Hausdienstalter maßgebend waren.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber bereits geklärt, daß für die grundsätzlich funktionsbezogene Ämterbewertung zusätzlich und ergänzend auch subjektive Qualifikationsmerkmale maßgebend sein können (vgl. Urteil vom 2. Juli 1981 - BVerwG 2 C 32.78 - (DVBl. 1981, 1063)). Das muß vor allem im Rahmen einer Überleitung vorhandener Beamter im Zuge einer Besoldungsneuregelung gelten, bei der dem Normengeber und dem Dienstherrn ein besonders weites Gestaltungsermessen zukommt. Um solche für eine unterschiedliche Ämterbewertung und Überleitung maßgebenden subjektiven Qualifikationsmerkmale, die hier zudem - wenn möglicherweise auch besoldungsrechtswidrig - zu einer höheren Besoldung durch Gewährung einer Zulage geführt hatten, handelt es sich hier. Darauf, ob andere Kriterien, insbesondere die von der Beschwerde angeführten, sachlich besser, richtiger oder gerechter gewesen wären, kommt es - wie bereits unter 1. dargelegt - nicht an.

Hieraus folgt zugleich, daß ein künftiges Revisionsverfahren auch nicht zu einer weiteren Klärung der Frage der "Gleichheit im Unrecht" führen könnte. Abgesehen davon ist in ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung ausreichend geklärt, daß ein Anspruch auf "Gleichheit im Unrecht" nicht anzuerkennen ist (vgl. BVerfGE 50, 142 (166); BVerwGE 34, 278 (283); 58, 45 (49); Urteil vom 23. Februar 1967 - BVerwG 2 C 8.64 - (Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 19 S. 87 f.)).

3. Die Beschwerde sieht einen Verfahrensfehler darin, "daß das Berufungsgericht bei seiner Entscheidung einen wesentlichen tatsächlichen Umstand nicht berücksichtigt" habe, nämlich daß der Kläger, wie im Schriftsatz vom 29. November 1979 vorgetragen, das Fach Volkswirtschaftslehre und Statistik "mit dem Schwerpunkt quantitative Wirtschaftsforschung" lehre. Dieser Schwerpunkt sei außer Betracht gelassen worden. Die damit erhobene Rüge eines Verstoßes gegen § 108 Abs. 1 VwGO geht fehlt.

Bei der Darstellung des Tatbestands im Urteil hat das Berufungsgericht in zulässiger Weise ergänzend auf die Schriftsätze der Beteiligten hingewiesen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Es lagen bei der mündlichen Verhandlung ebenfalls die Gerichtsakten der Vorinstanz mit dem angefochtenen Urteil vor, in dessen Tatbestand ausdrücklich dieser Schwerpunktbereich erwähnt ist. Schon daher kann von einer Nichtberücksichtigung dieses Umstandes nicht ausgegangen werden.

Abgesehen davon sind nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO in dem Urteil nur die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht braucht sich dabei nicht mit jeder Einzelheit des Vorbringens der Beteiligten auseinanderzusetzen (vgl. u.a. Beschlüsse vom 3. März 1975 - BVerwG 7 B 118.74 - (Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 78) und vom 28. Februar 1977 - BVerwG 6 C 3.77 - vgl. auch § 117 Abs. 3 VwGO). Nur wenn Umstände unerörtert geblieben sind, die zu erörtern offensichtlich geboten war, kann die Annahme gerechtfertigt sein, das Berufungsgericht habe das Gesamtergebnis des Verfahrens nicht ausreichend in seine Überzeugung einbezogen. Hierfür besteht kein Anhaltspunkt. Aus dem Berufungsurteil ergibt sich vielmehr, daß der Umstand, daß der Kläger die Fächer Volkswirtschaftslehre und Statistik, "mit dem Schwerpunkt quantitative Wirtschaftsforschung" lehre, nicht entscheidungserheblich war; denn das Berufungsgericht hat die g e n e r e l l e Überleitung aller bisher nach der Besoldungsgruppe A 14 besoldeten Beamten nach der Besoldungsgruppe C 2 mit der Zielsetzung des 2. BesVNG als vereinbar angesehen. Aus den tatsächlichen, das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt sich ferner, daß sich die Tätigkeit des Klägers auch nicht tatsächlich von denen der anderen hauptamtlichen Fachhochschullehrer unterschied, die als Professoren übernommen worden sind, eine Differenzierung sei auch nicht gerechtfertigt gewesen, jedenfalls habe der Kläger keine hervorgehobene Funktion aufzuweisen (vgl. S. 13 der Urteilsausfertigung).

Fundstellen

Haufe-Index 543768

Buchholz 235 § 35 BBesG, Nr 1 (ST)

Buchholz 421.2 Hochschulrecht, Nr 94 (S)

Buchholz 421.20 Hochschulpersonalrecht, Nr 5 (S)

ZBR 1983, 183-184 (LT1-2)

DVBl 1983, 498-500 (LT1-2)

RiA 1983, 178-179 (LT1-2)