Entscheidungsstichwort (Thema)
Mitbestimmung bei Einstellungen, Abgrenzung des Mitbestimmungstatbestandes der „Einstellung”, keine Mitbestimmung des Personalrats über die Befristung des Arbeitsvertrages oder über Teilzeitbeschäftigung
Leitsatz (amtlich)
1. Die Mitbestimmung des Personalrates bei der Einstellung eines zu Beschäftigenden erstreckt sich auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten des bremischen Landesrechts weder auf die Frage, ob der Arbeitsvertrag befristet oder unbefristet abzuschließen ist, noch auf eine dabei vorgesehene Teilzeitbeschäftigung.
2. Diese Befugnis steht dem Personalrat auch nicht in der eingeschränkten Form zu, der beabsichtigten Befristung oder Teilzeitbeschäftigung allein aus Gründen widersprechen zu können, welche die Belange der in der Dienststelle bereits Beschäftigten betreffen (im Anschluß an BVerwGE 68, 30).
Normenkette
BremPersVG § 52 Abs. 1, § 65 Abs. 1 Buchst. c
Verfahrensgang
OVG der Freien Hansestadt Bremen (Beschluss vom 17.02.1987; Aktenzeichen PV-B 6/86) |
VG Bremen (Beschluss vom 13.10.1986; Aktenzeichen PV 13/86) |
Tenor
Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 17. Februar 1987 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 13. Oktober 1986 werden geändert, soweit mit ihnen dem Antrag des Antragstellers stattgegeben worden ist.
Der Antrag des Antragstellers wird insgesamt zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.
Tatbestand
I.
Der Magistrat der Stadt B., der Beteiligte zu 1), stellte im Verlaufe des Jahres 1986 beim Zentralkrankenhaus R. eine Zahnarzthelferin als Teilzeitbeschäftigte mit einer Wochenarbeitszeit von 34 Stunden, eine Radiologieassistentin, einen Krankengymnasten und eine Assistenzärztin jeweils befristet ein. Eine unbefristete Einstellung und – im Falle der Zahnarzthelferin – eine Vollzeitbeschäftigung wurde wegen nicht geklärter Kostendeckung im Ambulanzbereich bzw. – im Falle der Assistenzärztin – wegen fehlender Deckung durch den allgemeinen Pflegesatz abgelehnt.
Der Antragsteller, der Personalrat beim Zentralkrankenhaus R., stimmte den Befristungen der Arbeitsverträge und der Teilzeitbeschäftigung nicht zu und verlangte in allen vier Fällen eine unbefristete Einstellung sowie im Falle der Zahnarzthelferin eine solche als Vollzeitbeschäftigte. Demgegenüber stellte sich der Beteiligte zu 1) auf den Standpunkt, Fragen der Befristung und der Teilzeitbeschäftigung unterlägen nicht der Mitbestimmung.
Der Antragsteller hat daraufhin ein Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Frage, ob die vier Bediensteten befristet eingestellt werden sollten und ob die Zahnarzthelferin nur eine Teilzeitbeschäftigung erhalten solle, der Mitbestimmung nach § 65 Abs. 1 BremPersVG unterliege.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Im Beschwerdeverfahren hat der Antragsteller, nachdem die Arbeitsverträge – mit Ausnahme desjenigen der Assistenzärztin – inzwischen ausgelaufen waren, nunmehr beantragt, die Beschwerde des Beteiligten zu 1) mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß festgestellt werde, daß der Antragsteller bei der befristeten Einstellung und Teilzeitbeschäftigung von Arbeitskräften im Bereich des Zentralkrankenhauses R. nach § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG mitzubestimmen habe und daß er dementsprechend auch bei der befristeten Einstellung der Assistenzärztin mitzubestimmen gehabt hätte.
Die Beschwerde ist nur zu einem Teil erfolgreich gewesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die in der modifizierten Form beantragten Feststellungen mit der Maßgabe beschlossen, daß dem Antragsteller die Befugnis zustehe, einer beabsichtigten Befristung der Einstellung und/oder Teilzeitbeschäftigung aus Gründen zu widersprechen, die Belange der in der Dienststelle (bereits) Beschäftigten beträfen; im übrigen hat es Antrag und Beschwerde zurückgewiesen. Seine Entscheidung hat es im wesentlichen wie folgt begründet:
Die in § 65 Abs. 1 BremPersVG vorausgesetzte Befugnis zur gleichberechtigten Mitbestimmung „in allen personellen Angelegenheiten” stehe dem Personalrat „für alle in der Dienststelle weisungsgebunden tätigen Personen” zu (§ 52 Abs. 1 BremPersVG). Daraus lasse sich kein Recht zur Mitbestimmung beim Abschluß eines Arbeitsvertrages herleiten, der mit einer in der Dienststelle noch nicht tätigen Person geschlossen werde. Diese gehöre erst mit der Aufnahme ihrer Tätigkeit aufgrund und nach Maßgabe des Arbeitsvertrages zu dem von der Mitbestimmung erfaßten Personenkreis. Nichts anderes drücke § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG aus. Wenn dort von der Mitbestimmung des Personalrats bei „Einstellungen” gesprochen werde, sei damit nicht der Abschluß von Arbeitsverträgen gemeint, sondern der für die Beschäftigten der Dienststelle wegen seiner kollektiven Auswirkung relevante Akt der „Eingliederung” eines weiteren Beschäftigten. Auch für das Personalvertretungsrecht des Landes Bremen gelte also, daß die Mitbestimmung des Personalrats sich bei Einstellungen nicht auf die Frage erstrecke, ob der Arbeitsvertrag befristet oder unbefristet abzuschließen sei.
Diese Einschränkung treffe allerdings nur für die personalvertretungsrechtliche Beurteilung aus der Sicht des individuell betroffenen Einzelnen zu. Den kollektiven Auswirkungen komme daneben eine eigenständige personalvertretungsrechtliche Bedeutung zu. Denn es sei gerade die Aufgabe der Personalvertretung, die kollektiven Interessen der in der Dienststelle bereits Beschäftigten wahrzunehmen. Dieser Aspekt müsse daher im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG Ausdruck finden und zur Geltung kommen können. Der Personalrat müsse dementsprechend befugt sein, bei der Einstellung in dem Umfang mitzubestimmen, in dem die in der Dienststelle Beschäftigten kollektiv davon betroffen seien. Dauer und Umfang der zu übertragenden Tätigkeit gehörten zu den die „Einstellung” konkretisierenden und bestimmenden Elementen. Befristung und Arbeitspensum seien in der Regel die vorrangig zu entscheidenden Fragen und in Zeiten knapper Haushaltsmittel die vorgegebenen Bedingungen, von denen es abhänge, ob es zu einer Einstellung und damit zum Abschluß eines Arbeitsvertrages überhaupt komme. Als wesentliche Modalitäten der Einstellung könnten sie nicht aus dem Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG ausgeklammert werden. Dies erscheine um so weniger vertretbar, als gerade die Befristung für die Beschäftigten der Dienststelle nachteilig sein könne. Denn mit ihr könne ein häufiger Wechsel im Personalbestand verbunden sein, der wegen der Fluktuation und der Einarbeitungszeit im Arbeitsablauf die Arbeitsbelastung der übrigen Beschäftigten und das Arbeitsklima in der Dienststelle nicht unerheblich belasten könne. Solche Gesichtspunkte geltend zu machen und gegenüber dem Dienststellenleiter zum Tragen zu bringen, sei wesensgemäße Aufgabe der Personalvertretung. Entsprechend dieser Unterscheidung sei es dem Personalrat zwar verwehrt, seine Befugnis zur Mitbestimmung nach § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG zum Schütze des Arbeitnehmers beim Abschluß des Arbeitsvertrages wahrzunehmen. Davon unberührt bleibe aber sein Recht, im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes „Einstellung” sich mit deren Modalitäten unter dem Gesichtspunkt zu befassen, wie sie sich auf die Belange der Beschäftigten der Dienststelle auswirkten und darauf bezogene Gründe geltend zu machen.
Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1). Er rügt, die Beschwerdeentscheidung widerspreche der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Es sei auch rechtlich und praktisch nicht möglich, die dem Arbeitsvertragsschluß nachfolgende Eingliederung in die Dienststelle derart auseinander zu trennen, daß im Arbeitsvertrag eine Befristung des Arbeitsverhältnisses vereinbart werden dürfe, daß aber andererseits der Vollzug des Arbeitsvertrages durch Eingliederung in die Dienststelle über die Mitbestimmung gehemmt werden könne. In der Begründung des Beschlusses werde zwar ein solches übergreifen vermieden. In dem Beschlußausspruch werde jedoch eine Befugnis festgestellt, im Rahmen der Mitbestimmung einer „beabsichtigten” Befristung und/oder Teilzeitbeschäftigung zu widersprechen. Dies verdeutliche, wie wenig sich die Trennung zwischen der arbeitsvertraglichen und der kollektiven Seite durchhalten lasse.
Der Beteiligte zu 1) beantragt,
die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 17. Februar 1987 und des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 13. Oktober 1986 abzuändern und festzustellen, daß der Personalrat nicht befugt ist, über die Befristung von Einstellungen oder über die Teilzeitbeschäftigung eines einzustellenden Arbeitnehmers mitzubestimmen.
Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß. Er verdeutlicht die kollektiven Belange, die mit einer Befristung oder Teilzeitbeschäftigung einhergehen können, am Einzelfall. Im übrigen führt er aus, der Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts müsse notfalls auch gegen die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefolgt werden. Denn inzwischen sei das Beschäftigungsförderungsgesetz in Kraft getreten, das auch dem öffentlichen Dienst Befristungen ohne sachlich rechtfertigenden Grund ermögliche. Damit sei eine Ausgangsposition dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entfallen, daß es nämlich allein Sache der Beschäftigten sei, sich gegen eine sachlich nicht begründete Befristung zur Wehr zu setzen. Angesichts dieser geänderten Rechtslage drohe im Falle einer Versagung der Mitbestimmung bei Einstellungen mit Befristungen die Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten auch sonst vielfach ihres Wesensgehaltes beraubt zu werden. Dies alles sei weder mit dem Gesetzeswortlaut des § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG noch mit dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich im Postulat der Allzuständigkeit des Personalrats (§ 52 BremPersVG) ausgedrückt habe, zu vereinbaren.
Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Rechtsbeschwerde für begründet.
Entscheidungsgründe
II.
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1) ist zulässig. Allerdings wäre der mit dem Antrag auf Abänderung der vorinstanzlichen Entscheidungen verbundene und im Beschwerdeverfahren so nicht formulierte Antrag auf negative Feststellung an sich unzulässig. Dem kommt aber keine selbständige Bedeutung zu. Der Antrag ist als ein solcher auf Zurückweisung des Antrags des Antragstellers zu behandeln. Ist nämlich die Rechtskraft eines Beschlusses im Beschlußverfahren, durch den nur ein Feststellungsantrag abgewiesen wird, identisch mit einer rechtskräftig gewordenen gegenteiligen Feststellung (vgl. BVerwGE 16, 36 ≪38≫, 25, 7 ≪9≫; RGZ 78, 389 ≪396≫), so muß auch ein in die Form der negativen Feststellung gekleideter Antrag der Sache nach als mit einem Antrag identisch angesehen werden, mit dem lediglich die Zurückweisung des Antrages der Gegenseite auf eine positive Feststellung begehrt wird.
Die Rechtsbeschwerde ist auch begründet. Sie führt zur Abänderung der Beschwerdeentscheidung, soweit mit ihr die Beschwerde des Beteiligten zu 1) zurückgewiesen und dem Antrag des Antragstellers stattgegeben worden ist; dessen Antrag ist in vollem Umfang zurückzuweisen. Teilzeitbeschäftigungen und die Befristung von Arbeitsverhältnissen unterliegen auch nach bremischem Landesrecht nicht der Mitbestimmung des Personalrats; das gilt auch, soweit ausschließlich Gründe geltend gemacht werden, welche die Belange der in der Dienststelle (bereits) Beschäftigten betreffen.
Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß sich die Mitbestimmung des Personalrats bei Einstellungen gemäß § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG nicht auf die Fragen erstreckt, ob nur eine Teilzeitbeschäftigung erfolgen soll bzw. ob der Arbeitsvertrag befristet oder unbefristet abzuschließen ist. In diesem Sinne hat der Senat bereits für die entsprechenden Mitbestimmungstatbestände in anderen Landesgesetzen entschieden, und zwar für § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW 1974 (BVerwGE 68, 30 ≪32 f.≫), für § 64 Abs. 1 Nr. 2 HPVG 1979 (Beschlüsse vom 12. August 1983 – BVerwG 6 P 29.79 – ≪PersV 1985, 246≫ und vom 25. August 1988 – BVerwG 6 P 36.85 ≪PersR 1988, 298 = PersV 1989, 271≫) und – unter beiden Gesichtspunkten – für § 76 Abs. 1 Nr. 1 LPVG BW 1975 (Beschlüsse vom 30. September 1983 – BVerwG 6 P 4.82 – ≪PersV 1985, 167≫ und – BVerwG 6 P 11.83 – ≪PersV 1986, 466≫). Daran ist auch für das bremische Landesrecht festzuhalten. Dieses Ergebnis ergibt sich allerdings nicht ohne weiteres aus der unüberprüften Übertragung für das Bundes- und Landesrecht vermeintlich allgemeingültiger Rechtsgrundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht aus anderen Personalvertretungsgesetzen abgeleitet hat. Im einzelnen sind für das bremische Landesrecht folgende Erwägungen maßgeblich:
Der in § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG enthaltene personalvertretungsrechtliche Begriff der Einstellung hat nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 50, 176 ≪180≫; 68, 30 ≪32 f.≫; BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1983 – BVerwG 6 P 29.79 – ≪a.a.O.≫ und vom 25. August 1988 – BVerwG 6 P 36.85 – ≪a.a.O.≫) einen fest umrissenen Inhalt. Einstellung ist die Eingliederung eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle, die regelmäßig mit der Begründung eines Rechtsverhältnisses (Beamtenverhältnis, Arbeitsverhältnis) verbunden ist. Die Mitbestimmung, soweit sie an das Tatbestandsmerkmal der Einstellung anknüpft, bezieht sich nach dieser Rechtsprechung allein auf die Eingliederung, nämlich auf die zur Einstellung vorgesehene Person, auf die von ihr auszuübende Tätigkeit und, soweit es sich um Arbeiter und Angestellte handelt, auf die mit der Übertragung der Tätigkeit verbundene tarifliche Bewertung, die Eingruppierung. Auf diese Modalitäten der Einstellung kann der Personalrat, wenn er berechtigte, sich etwa aus seinem kollektiven Schutzauftrag ergebende Gründe hat, einwirken, wobei die Intensität seiner Einwirkungsmöglichkeiten bei Beamten und Arbeitnehmern verschieden ist.
Das mit der Einstellung in aller Regel zu begründende Beschäftigungsverhältnis ist hingegen nicht Gegenstand der Mitbestimmung und zwar weder hinsichtlich der Art (Beamten- oder Arbeitsverhältnis) noch in bezug auf seinen (durch einzelvertragliche Abreden näher festzulegenden) Inhalt. Das Beamtenverhältnis ist schon infolge seiner gesetzlichen Regelung einer Mitbestimmung nicht zugänglich. Der Arbeitsvertrag hingegen unterliegt, soweit nicht Rechtsvorschriften oder tarifliche Regelungen seinen Inhalt unmittelbar festlegen oder doch vorherbestimmen, der Vereinbarung der Vertragsparteien. Deren Gestaltungsfreiheit soll, weil sie Raum bietet für eine Abstimmung der gegenseitigen Interessen, so wie sie sich im Einzelfall darstellen, grundsätzlich durch Mitbestimmung nicht eingeengt werden. Die Einstellung in ihrer Gesamtheit bildet ebenso grundsätzlich einen einheitlichen Tatbestand, der sich – mit einer Ausnahme – regelmäßig nicht ohne schwerwiegende Folgen für die Privatautonomie in weitere Mitbestimmungsfälle zergliedern läßt und wohl auch vom Gesetzgeber nicht ohne eine entsprechend gewichtige Rechtfertigung untergliedert werden dürfte. Eine Ausnahme bildet lediglich die im Interesse der Einheitlichkeit des Tarifgefüges gerechtfertigte Eingruppierung (vgl. BVerwGE 50, 176 ≪181 a.E.≫). Insoweit handelt es sich aber nicht um eine in der Vertragsfreiheit wurzelnde vertragliche Vereinbarung. Der Anspruch auf entsprechende Eingruppierung ergibt sich unmittelbar aus dem Tarifvertrag (vgl. BVerwGE 50, 186 ≪189≫; BAGE 49, 180 ≪194 f.≫).
Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung, daß einzelvertragliche Abreden betreffend die Befristung des Arbeitsvertrages oder die Teilzeitbeschäftigung nicht der Mitbestimmung bei Einstellungen unterliegen, in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (Beschlüsse vom 20. Juni 1978 – 1 ABR 65/75 –, AP Nr. 8 zu § 99 BetrVG 1972, und vom 16. Juli 1985 – 1 ABR 35/83 –, BAGE 49, 180 ≪191 f., 194 ff.≫). Das Bundesarbeitsgericht ist davon ausgegangen, daß der Betriebsrat seine Zustimmung zur Einstellung nicht nach § 99 Abs. 2 BetrVG 1972 verweigern könne, wenn er allein die vertraglich vorgesehene Befristung des Arbeitsverhältnisses wegen Fehlens eines die Befristung sachlich rechtfertigenden Grundes für unzulässig halte. In der älteren Entscheidung hat es die Befristung von dem Mitbestimmungstatbestand der Einstellung mit der Begründung ausgenommen, hierbei gehe es nicht um die Einstellung, sondern um die Beendigung des Arbeitsverhältnisses. In der neueren Entscheidung hat es zusätzlich hervorgehoben, die in § 99 BetrVG enthaltene Aufzählung der mitbestimmungspflichtigen personellen Maßnahmen sei eine abschließende; dies stehe der Annahme entgegen, der Gesetzgeber habe – abgesehen von der ausdrücklich genannten Eingruppierung – auch andere einzelne – seien es auch „wesentliche” – vertragliche Vereinbarungen der Zustimmung des Betriebsrates unterwerfen wollen.
Das bremische Landespersonalvertretungsrecht benennt eine entsprechende ausdrückliche Ausnahme im Sinne einer Mitbestimmung auch in bezug auf einzelvertragliche Abreden nicht. Neben dem Mitbestimmungstatbestand der Einstellung ist in § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG kein verselbständigter Teil des mit dem Begriff „Einstellung” erfaßten Vorgangs aufgeführt. Nicht einmal die Eingruppierung wird genannt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist also nichts dafür ersichtlich, daß der Begriff „Einstellung” in § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG einen anderen Inhalt haben sollte als dies – wie dargelegt – nach den übrigen Mitbestimmungsgesetzen der Fall ist.
Was die Einstellung von Beschäftigten mit befristeten Verträgen und/oder mit Teilzeitbeschäftigung betrifft, ist auch nicht davon auszugehen, daß der Landesgesetzgeber eine entsprechende Untergliederung des Mitbestimmungstatbestandes stillschweigend oder pauschal im Rahmen der dem Personalrat eingeräumten Allzuständigkeit (§ 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2, § 65 Abs. 3 und § 66 Abs. 3 BremPersVG; vgl. hierzu auch BVerwGE 19, 359 ≪361≫) hätte zulassen wollen. Dagegen sprechen folgende Überlegungen:
Wie schon das Beschwerdegericht hervorgehoben hat, steht die Befugnis zur gleichberechtigten Mitbestimmung u.a. in allen personellen Angelegenheiten nach dem Wortlaut des § 52 Abs. 1 BremPersVG dem Personalrat allein „für alle in der Dienststelle weisungsgebunden tätigen Personen” zu. Mit Recht hat es aus dieser Wortfolge eine Beschränkung des geschützten Personenkreises auf den Kreis derjenigen gefolgert, die bereits in der Dienststelle beschäftigt sind. Der Wortlaut des § 52 Abs. 1 BremPersVG nimmt mit der genannten Wendung darauf Rücksicht, daß der Personalrat nur diejenigen repräsentiert, die ihn gewählt haben; demgemäß ist mangels anderweitiger ausdrücklicher Aufgabenzuweisung im Gesetz grundsätzlich davon auszugehen, daß er auch nur für die bereits in der Dienststelle Beschäftigten handeln soll (vgl. Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl. 1978, § 70 RdNr. 23; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD Bd. V, K § 70 RdNr. 9; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, 4. Aufl. 1989, § 70 RdNr. 2 a; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 6. Aufl. 1986, § 70 RdNr. 14 a.E.). § 52 Abs. 1 Satz 1 BremPersVG enthält also, was die personelle Reichweite der Mitbestimmung angeht, nicht nur eine Kompetenznorm, sondern auch eine Begrenzung des Schutzauftrages (vgl. Großmann/Mönch/Rohr, BremPersVG, § 52 RdNrn. 9, 11 bis 13).
Ungeachtet dieser aus dem Wortlaut und der Gesetzessystematik sich ergebenden Begrenzung nötigen auch die individuellen oder kollektiven Schutzzwecke, die der Landesgesetzgeber im Wege der Mitbestimmung gewährleistet wissen möchte, nicht zu einem anderen Auslegungsergebnis.
Gegenüber der Kritik, die an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geübt worden ist (vgl. hierzu auch Dannhäuser, PersV 1988, S. 38 f. mit FN. 23 und 27; vgl. in anderem Zusammenhang auch Kübel, Personalrat und Personalmaßnahmen, 1986, S. 253 f.; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., RdNr. 15; ferner Germelmann, PersVG Berlin, Stand: Dezember 1986, § 79 RdNr. 68 c), ist zu bemerken: Der Personalrat hat sich nach keinem der Personalvertretungsgesetze darauf zu beschränken, allein die reinen Kollektiv-Interessen wahrzunehmen, die ausschließlich die Beschäftigten in ihrer Gesamtheit betreffen. Wenn es in dem Beschluß des Senats vom 19. September 1983 (BVerwGE 68, 30 ≪33≫) im Zusammenhang mit der Mitbestimmung bei Einstellungen heißt, der Personalrat sei nicht Sachwalter der Rechte des Beschäftigten (bzw. des zu Beschäftigenden), was sich mit seiner kollektiv-rechtlichen Aufgabenstellung auch nicht vereinbaren ließe, sollte damit nicht zum Ausdruck gebracht werden, die Aufgabenstellung des Personalrats sei insgesamt und ausschließlich eine rein kollektiv-rechtliche. Darauf deuten bereits die sich in diesem Beschluß unmittelbar anschließenden Ausführungen zu der früheren Entscheidung des Senats betreffend die Mitbestimmung bei der Verlängerung eines Zeitarbeitsvertrages wie auch die Begründung jener früheren Entscheidung hin (BVerwGE 57, 280 ≪282≫). Ferner hat der Senat in anderem Zusammenhang z.B. ausgeführt, selbst Initiativen der Personalvertretung in Personalangelegenheiten einzelner Beschäftigter lägen nicht generell außerhalb des Rahmens des ihr eingeräumten Initiativrechts, sofern sie dazu dienten, die Dienststelle im Falle der Untätigkeit zur Einleitung eines anschließenden Mitbestimmungsverfahrens zum Handeln zu zwingen (BVerwGE 68, 137 ≪140≫).
Dem Schutz individueller Interessen durch den Personalrat im Wege der Mitbestimmung sind jedoch Grenzen gesetzt; das gilt auch für das bremische Landesrecht. Der Personalrat ist ein Organ der Personalverfassung und nicht Vertreter oder Bevollmächtigter des einzelnen Bediensteten. Er hat in erster Linie im Interesse der in der Dienststelle weisungsgebundenen tätigen Beschäftigten zu handeln (§ 52 Abs. 1 Satz 1 BremPersVG), damit die Arbeit und der Frieden innerhalb der Dienststelle (§ 52 Abs. 2 BremPersVG) erhalten bleiben (vgl. BVerwGE 50, 186 ≪196 a.E.≫). Bei Fallkonstellationen, in denen typischerweise zu erwarten steht, daß individuelle und kollektive Interessen zueinander in Widerspruch geraten, ist daher im allgemeinen anzunehmen, daß der Gesetzgeber den Personalrat in einen solchen Interessenwiderstreit nicht hineinziehen will (vgl. Beschluß des Senats vom 26. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 6.83 –, PersV 1985, 477 ≪478 a.E.≫). Von einem Interessenwiderstreit zwischen kollektiven und Individualinteressen (hier: der Einzustellenden) wäre aber mit großer Wahrscheinlichkeit auszugehen, wollte man die Befristung von Arbeitsverträgen oder die einzelvertragliche Vereinbarung von Teilzeitbeschäftigung zum Gegenstand der Mitbestimmung machen.
Was die Befristung von Arbeitsverträgen betrifft, sind die ausschlaggebenden Argumente im Grunde genommen, wenngleich mit anderer Gewichtung, schon in der Entscheidung des Beschwerdegerichts genannt. Zutreffend wird dort herausgestellt, Befristung und Arbeitspensum seien in der Regel die zunächst vorrangig zu entscheidenden Fragen und in Zeiten knapper Haushaltsmittel die vorgegebenen Bedingungen, von denen es abhänge, ob es zu einer Einstellung und damit zum Abschluß eines Arbeitsvertrages überhaupt komme. Aus eben diesem Grunde hat aber das Bundesarbeitsgericht ein Recht des Betriebsrats, seine Zustimmung zur Einstellung wegen der Befristung zu verweigern, nicht anerkannt; es hat daraus den Schluß gezogen, eine Ausweitung des Zustimmungsverweigerungsrechts (des Betriebsrates) auf die Befristung von Arbeitsverträgen würde die Schutzfunktion für den einzustellenden Arbeitnehmer, die der Mitbestimmungsregelung des § 99 BetrVG innewohne, geradezu in ihr Gegenteil verkehren (BAG, Beschluß vom 20. Juni 1978, a.a.O.). In der Tat spricht – zumal in Zeiten knapper Haushaltsmittel – vieles dafür, daß in der Masse der Fälle nach einer Zustimmungsverweigerung von der ursprünglich beabsichtigten befristeten Beschäftigung ganz Abstand genommen würde (vgl. Dannhäuser, a.a.O., S. 38).
Darüber hinaus ließe sich der vom Beschwerdegericht hervorgehobene kollektive Schutzauftrag der Personalvertretung durch die Zustimmungsverweigerung kaum wirksam erfüllen. Die vom Beschwerdegericht aufgeführten Nachteile für die übrigen Beschäftigten, die mit einem häufigen Wechsel im Personalbestand verbunden sein können, werden nämlich verschärft und nicht verbessert, wenn – wie wohl allermeist zu erwarten – die Einstellung überhaupt unterbleibt. Auch eine zweckorientierte Auslegung spricht daher gegen eine Erstreckung der Mitbestimmung auf die Befristung von Arbeitsverträgen.
Nicht anders aber verhält es sich bei Teilzeitbeschäftigungen. Hier sind die Interessengegensätze, zwischen denen zu entscheiden sich der Personalrat bei einem dahin gehenden Mitbestimmungsauftrag genötigt sehen könnte, häufig noch eindeutiger. Es kann nicht nur sein, daß die Haushaltslage allein die Einstellung von Teilzeitbeschäftigten zuläßt. Das Angebot des Arbeitgebers wird vielmehr häufig den individuellen Vorstellungen des Einzustellenden entsprechen. In diesen Fällen werden die Gegensätze zwischen kollektiven und Individualinteressen offenkundig. Unter Berücksichtigung dieser Interessenlage hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber in der sehr weitgefaßten Mitbestimmungsregelung des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG 1984 neben der Einstellung u.a. ausdrücklich die Befristung von Arbeitsverträgen, nicht aber die Teilzeitbeschäftigung genannt; ein sachlich eingeschränktes Mitbestimmungsrecht besteht insoweit nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 NWPersVG 1984 allein bei der Ablehnung des Antrages auf Teilzeitbeschäftigung. Nach bremischem Landesrecht hingegen fehlt es an entsprechend konkretisierten normativen Vorgaben. Wollte man der Auffassung des Beschwerdegerichts folgen, müßten – anders als in Nordrhein-Westfalen – in erster Linie die Belange der bereits Beschäftigten beachtet werden.
Die gegen diese Bewertung der Interessenlage vom Antragsteller vorgebrachten Bedenken greifen nicht durch. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde spricht, was die Befristung von Arbeitsverträgen betrifft, für die Notwendigkeit eines (wie dargelegt ohnehin zweifelhaften) Schutzes individueller Interessen im Wege der Mitbestimmung auch nicht eine nach der gegenwärtigen Rechtslage gesteigerte Schutzbedürftigkeit des einzelnen Beschäftigten. Vielmehr ist weiterhin davon auszugehen, daß die Mitbestimmung bei diesen Fallgestaltungen nicht zur rechtlichen Klärung, sondern zu einer – nicht immer vermeidbaren, aber unerwünschten – Doppelgleisigkeit der Rechtswege und damit zu rechtlicher Unsicherheit führt (vgl. BVerwGE 68, 30 ≪36≫).
Der Schutz des Arbeitnehmers als des in der Regel sozial schwächeren Partners wird durch das Tarifrecht, durch zahlreiche, überwiegend seinem Schutz dienende gesetzliche Regelungen auf dem Gebiet des Arbeitsrechts sowie durch das Richterrecht gewährleistet. Darauf hat der Senat bereits früher hingewiesen (vgl. BVerwGE 68, 30 ≪33≫). Die Rechtslage hat sich zwar seit der genannten Entscheidung des Senats insoweit geändert, als durch Art. 1 § 1 BeschFG 1985 u.a. bei Neueinstellungen die einmalige Befristung des Arbeitsvertrages bis zur Dauer von 18 Monaten ermöglicht wird. Das Bundesarbeitsgericht hat jedoch inzwischen entschieden, daß vorgesetzliche tarifvertragliche oder nachgesetzliche tarifvertragliche Befristungsvorschriften, sofern diese für den Arbeitnehmer günstiger sind, der genannten Gesetzesregelung vorgehen; dazu hat es auch die Protokollnotiz Nr. 1 zu Nr. 1 der Sonderregelungen der Anlage SR 2 y BAT gezählt, wonach „Zeitangestellte nur eingestellt werden dürfen, wenn hierfür sachliche oder in der Person des Angestellten liegende Gründe vorliegen” (BAG, Urteil vom 25. September 1987 – 7 AZR 315/86 – ≪AP Nr. 1 zu § 1 BeschFG 1985 = PersR 1988, 132≫). Hiernach muß weiterhin davon ausgegangen werden, daß die Arbeitnehmer gegenüber ungerechtfertigten Befristungen von Arbeitsverträgen durch das kollektive Arbeitsrecht geschützt werden können und – jedenfalls die Angestellten, um die es hier geht – auch geschützt sind: ggf. sind sie auch weiterhin in der Lage, den Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten zu beschreiten.
Alle Auslegungsmethoden führen also dazu, daß auch nach § 65 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG ein Mitbestimmungsrecht gegenüber einzelvertraglichen Befristungen von Arbeitsverträgen und gegenüber vertraglich vereinbarten Teilzeitbeschäftigungen nicht besteht. Für die vom Beschwerdegericht vorgenommene Aufspaltung in einen individuellen, arbeitsvertraglichen und einen kollektiven Aspekt der Einstellung besteht kein Raum. Auch insoweit steht die Auslegung nach dem Wortlaut sowie diejenige nach Sinn und Zweck der Vorschrift entgegen. Der Interessengegensatz, in den der Personalrat hineingedrängt würde, wenn man der Auffassung des Beschwerdegerichts folgte, läßt sich nicht dadurch aufheben, daß der eine der untrennbar miteinander verknüpften Aspekte aus der Betrachtung ausgeblendet wird. Auch kollektive Schutzzwecke ließen sich durch eine Mitbestimmung bei befristeten Arbeitsverträgen und bei der Vereinbarung von Teilzeitbeschäftigung nicht aussichtsreicher verfolgen als dies aus individualrechtlicher Sicht der Fall ist.
Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.
Unterschriften
Dr. Eckstein, Nettesheim, Ernst, Albers, Dr. Vogelgesang
Fundstellen
Haufe-Index 1215779 |
BVerwGE, 288 |